曹禮云

一、市場(chǎng)失靈與政府管制：管制的公共利益理論

市場(chǎng)機(jī)制通過(guò)價(jià)格機(jī)制對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行配置。然而對(duì)于提供公共物品的企業(yè)或部門(mén)，以及存在不完全競(jìng)爭(zhēng)、壟斷和外部經(jīng)濟(jì)性的條件下，價(jià)格機(jī)制并不能有效發(fā)揮作用，這是市場(chǎng)機(jī)制的局限性，即市場(chǎng)失靈。這時(shí)需要政府進(jìn)行必要的行政干預(yù)，以保證社會(huì)資源的有效配置。

Ｋahn認(rèn)為，“管制的實(shí)質(zhì)是政府命令對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的明顯取代，作為一種基本的制度安排，政府試圖用管制來(lái)維護(hù)良好的經(jīng)濟(jì)績(jī)效”。西方的管制思想是對(duì)正常的市場(chǎng)運(yùn)轉(zhuǎn)出問(wèn)題后的一種糾正，其基本理念是如何維護(hù)市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)，如何使市場(chǎng)有效地運(yùn)轉(zhuǎn)。政府管制的目標(biāo)在于正確處理競(jìng)爭(zhēng)與規(guī)模經(jīng)濟(jì)的矛盾，即“馬歇爾沖突”。既享受規(guī)模經(jīng)濟(jì)的效益，又維護(hù)市場(chǎng)的有效競(jìng)爭(zhēng)，并通過(guò)協(xié)調(diào)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)模和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)效率，建立正常的市場(chǎng)秩序，取得現(xiàn)實(shí)的利益。

自然壟斷行業(yè)的管制方式主要有進(jìn)入限制和價(jià)格管制兩種。

傳統(tǒng)的管制理論建立在三個(gè)假設(shè)上：第一，政府有充分的信息；第二，政府是大公無(wú)私的，政府官員也是這樣；第三，政府言而有信，有能力完成自己的承諾。如果這些條件得不到滿足，政府管制的邏輯基礎(chǔ)就不夠穩(wěn)固。

二、政府管制失靈與放松管制

強(qiáng)化政府管制的趨勢(shì)持續(xù)了半個(gè)多世紀(jì)后，人們發(fā)現(xiàn)如同市場(chǎng)失靈一樣，也會(huì)發(fā)生政府失靈；市場(chǎng)解決不好的問(wèn)題，政府也不一定能解決得好。管制是為了增加社會(huì)福利。但具體采取的管制措施常常極大地偏離最佳的管制辦法，從而進(jìn)一步降低了市場(chǎng)的效率。

事實(shí)上，雖然政府管制的初衷是為了限制壟斷，可是，最后的結(jié)果卻往往是以行政壟斷代替了市場(chǎng)壟斷。行政壟斷一旦形成，就再也沒(méi)有什么力量能夠?qū)λ岢鎏魬?zhàn)，結(jié)果就產(chǎn)生了比市場(chǎng)壟斷更壞的壟斷。政府失靈將各社會(huì)帶來(lái)更大的災(zāi)難。傳統(tǒng)的政府管制制度帶來(lái)的嚴(yán)重弊病主要有：被管制企業(yè)內(nèi)部低效率或X非效率；阻礙技術(shù)進(jìn)步的產(chǎn)生與運(yùn)用；管制成本及關(guān)聯(lián)費(fèi)用不斷增高；管制當(dāng)局自由裁決權(quán)過(guò)度，以至“尋租”行為泛濫；“管制時(shí)滯”與瞬間萬(wàn)變的市場(chǎng)環(huán)境不相適應(yīng)，造成企業(yè)和消費(fèi)者損失。

(一)管制的俘獲理論

是指管制政策有利于被管制行業(yè)，即立法者或者管制機(jī)構(gòu)被被管制行業(yè)俘獲。前者是指在立法環(huán)節(jié)，所通過(guò)的法案是響應(yīng)該行業(yè)對(duì)于政府管制的需求而制定的，其目的實(shí)施管制政策可以保護(hù)該行業(yè)中的生產(chǎn)者的利益。而后者是指由于交易費(fèi)用和信息不對(duì)稱等問(wèn)題的存在，導(dǎo)致被管制企業(yè)可以通過(guò)向管制機(jī)構(gòu)提供有利于自己的虛假信息而是管制機(jī)構(gòu)制定有利于自己的管制政策。

（二）信息不對(duì)稱與政府管制

不完全信息常引起嚴(yán)重的激勵(lì)問(wèn)題，信息供應(yīng)的壟斷大大增加了政府管制的難度。對(duì)此，委托———代理模型的解釋是，不對(duì)稱信息至少帶來(lái)四個(gè)不同方面的問(wèn)題。首先，自然壟斷企業(yè)對(duì)以最低的成本來(lái)滿足產(chǎn)量目標(biāo)要求的生產(chǎn)技術(shù)更為了解。這就是隱藏信息或逆向選擇問(wèn)題。其次，只有企業(yè)自己知道自身為降低成本付出了多少不可觀測(cè)的努力，而且這種成本也要受到不可觀測(cè)的隨機(jī)沖擊影響時(shí)，這就產(chǎn)生了隱藏行動(dòng)或道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。它要求給代理人提供一種激勵(lì)，使他能夠盡其最大的努力來(lái)降低風(fēng)險(xiǎn)。第三，即使管制著的自然壟斷企業(yè)就成本達(dá)成共識(shí)，企業(yè)的所有者也可能是風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避性的，因而會(huì)用效率收益來(lái)與管制者交換一部分風(fēng)險(xiǎn)。第四，管制者特別感興趣的變量，如供給的產(chǎn)量和質(zhì)量，可能無(wú)法直接測(cè)量或觀測(cè)，因而存在監(jiān)督問(wèn)題。

事實(shí)證明，實(shí)施有效的政府管制，需要付出很高的成本，其中，政府管制遇到的最根本的問(wèn)題是管制者的信息嚴(yán)重不足。從管制方面看，一是如哈耶克所說(shuō)，由于市場(chǎng)的分散化，每個(gè)人只能了解他所能了解的那些東西，信息是分散的，只有市場(chǎng)才能匯集和反映。二是管制者缺乏積極性去獲得這些信息。因?yàn)楂@得這些信息對(duì)管制者本人并沒(méi)有直接的好處。

可見(jiàn)，在信息不對(duì)稱的管制環(huán)境下，政府管制者總是面臨著如何打破管制者對(duì)信息壟斷的問(wèn)題。這樣，委托-代理理論在不對(duì)稱信息情況下，為如何提高效率而設(shè)計(jì)合理的激勵(lì)機(jī)制問(wèn)題可以提供許多有益的啟發(fā)。

（三）政府管制的領(lǐng)域和作用邊界

在大多數(shù)壟斷行業(yè)中，因?yàn)閴艛鄡r(jià)格大于邊際成本，資源分配的效率不高。這種扭曲廠被用來(lái)作為管制所有壟斷的正當(dāng)理由。但在某些情況下，管制是多余和有害的。具體來(lái)說(shuō)：第一種情況，廠商有開(kāi)發(fā)新產(chǎn)品、新的發(fā)明創(chuàng)造或者獲得比其他廠商效率更高的技術(shù)以變成壟斷廠商的動(dòng)機(jī)。消除這種創(chuàng)新動(dòng)機(jī)，而又不代之以其他動(dòng)機(jī)的管制會(huì)是有害的。第二種情況，如果一個(gè)市場(chǎng)是可競(jìng)爭(zhēng)的，進(jìn)入和退出能無(wú)成本地發(fā)生，市場(chǎng)潛在競(jìng)爭(zhēng)的壓力消除了壟斷力量，進(jìn)行管制的需要就很少或沒(méi)有。第三種情況，管制成本可能太高或管制者不稱職，以至于社會(huì)為管制所害。首先必須證實(shí)市場(chǎng)失靈卻已發(fā)生；其次，還必須證明管制政策的潛在效益足夠?yàn)榘殡S著行政成本和可能導(dǎo)致無(wú)效配置的市場(chǎng)干預(yù)開(kāi)脫“罪責(zé)”。

（四）壟斷的經(jīng)濟(jì)合理性

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，是否應(yīng)該禁止企業(yè)的壟斷和兼并，取決于收益和成本的權(quán)衡。企業(yè)兼并所帶來(lái)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益可以使生產(chǎn)成本下降，這是社會(huì)受益；同時(shí)兼并又會(huì)帶來(lái)企業(yè)對(duì)市場(chǎng)的支配力即壟斷力量的增長(zhǎng)，使企業(yè)可以濫用壟斷地位索取高價(jià)，這是社會(huì)成本。隨著技術(shù)的進(jìn)展和市場(chǎng)的擴(kuò)大，市場(chǎng)協(xié)調(diào)的失效情況就越來(lái)越嚴(yán)重，相應(yīng)地，管理協(xié)調(diào)也就相比較而言變得越來(lái)越重要。在這種情況下，單純地阻止壟斷、拆散兼并就不能夠?qū)崿F(xiàn)社會(huì)福利最大化。

（五）政府的有限理性假定

傳統(tǒng)的政府行為觀念建立在政府的絕對(duì)理性的假設(shè)基礎(chǔ)上。而現(xiàn)代政府行為觀念則堅(jiān)持政府組織的有限理性假定。這意味著，政府作為一個(gè)由人組成的群體，同樣面對(duì)著人類都必須面對(duì)的“理性無(wú)知”和“信息悖論”等問(wèn)題。換句話說(shuō)，在不確定的環(huán)境下，政府也只能了解和獲得某些特定的知識(shí)與信息，而對(duì)另外一些信息處于無(wú)知的狀態(tài)。如果要想獲取所有全部的信息，那么，必須支付極其高昂的成本。斯蒂格勒認(rèn)為，很難有人付得起從一無(wú)所知到無(wú)所不知這一過(guò)程的信息成本。所以，政府全知全能的條件并不存在。

（六）政府失靈的公共選擇學(xué)說(shuō)

公共選擇學(xué)說(shuō)的主要貢獻(xiàn)在于證明，市場(chǎng)的缺陷并不是把問(wèn)題交給政府去處理的充分條件。在他們看來(lái)，政府干預(yù)行為的局限性或“政府失靈”的表現(xiàn)主要有如下四個(gè)方面：第一，公共決策失誤。第二，政府?dāng)U張或政府成長(zhǎng)。第三，官僚機(jī)構(gòu)的低效率。第四，尋租。所謂尋租也就是“用較低的賄賂成本獲取較高的收益或超額利潤(rùn)”。

（七）可競(jìng)爭(zhēng)性理論（進(jìn)退無(wú)障礙理論）

20世紀(jì)70年代后的放松管制傾向，是鮑莫爾等人的可競(jìng)爭(zhēng)性理論產(chǎn)生的實(shí)踐基礎(chǔ)。其結(jié)論只對(duì)完全自由的進(jìn)入退出才成立，它的三個(gè)前提條件是：（1）進(jìn)入是完全自由的、沒(méi)有任何限制的，新進(jìn)入廠商能替代原有廠商。（2）進(jìn)入是絕對(duì)的，在原有廠商作出反映之前進(jìn)入就已完成。（3）進(jìn)入是可逆的，即退出也是完全自由的、沒(méi)有任何成本的，也就是沉淀成本為零。在這種可競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)上，由于存在潛在進(jìn)入者的威脅，在位廠商必須努力降低成本、增加創(chuàng)新、擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模、提高效率，從而在改變市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的同時(shí)，也影響了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的績(jī)效。如果在市場(chǎng)上新、老廠商面對(duì)的成本和需求條件相同，新廠商完全可以采取各種手段與老廠商爭(zhēng)奪市場(chǎng)，或者實(shí)行打得贏就打、打不贏就走的戰(zhàn)略，即在經(jīng)濟(jì)規(guī)模上生產(chǎn)，只要價(jià)格比原廠商稍有降低，便可實(shí)現(xiàn)進(jìn)入，在在位廠商通過(guò)降價(jià)做出反應(yīng)之前已經(jīng)完成退出。因此，關(guān)鍵不在于經(jīng)濟(jì)規(guī)模的大小，而在于進(jìn)退是否自由和方便，即沉淀成本的大小。正是這樣，鮑莫爾等人提出應(yīng)根據(jù)沉淀成本，而不應(yīng)根據(jù)一般的固定成本來(lái)判斷進(jìn)入壁壘的高低。假如沒(méi)有沉淀成本，即使某一行業(yè)只存在一家壟斷廠商，由于存在潛在進(jìn)入的較大壓力，該行業(yè)仍然是可競(jìng)爭(zhēng)性的行業(yè)。反之，沒(méi)有自由的進(jìn)入退出，不管市場(chǎng)結(jié)構(gòu)如何，都會(huì)存在某種程度的壟斷。

理論與實(shí)踐證明，競(jìng)爭(zhēng)對(duì)自然壟斷產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效率有很強(qiáng)的刺激作用，表現(xiàn)在它能刺激生產(chǎn)效率（企業(yè)內(nèi)部效率）和社會(huì)分配效率。同時(shí)，在不完全信息的現(xiàn)實(shí)世界中，競(jìng)爭(zhēng)還能產(chǎn)生一種信息發(fā)現(xiàn)機(jī)制，打破任何壟斷者對(duì)信息的壟斷，迫使企業(yè)按照包括正常利潤(rùn)在內(nèi)的成本定價(jià)，從而促進(jìn)社會(huì)分配效率。而且，自然壟斷產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)還使政府管制者能獲得較多的管制信息，緩解管制雙方的“信息不對(duì)稱”問(wèn)題，有利于提高政府管制效率。因此，政府應(yīng)該放松自然壟斷的進(jìn)入管制，以發(fā)揮競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的積極作用。

三、市場(chǎng)與政府的結(jié)合與科學(xué)管制———激勵(lì)性管制

所謂政府失靈，主要是國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)或管制過(guò)度。即政府管制的范圍和力度超過(guò)了彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈和維護(hù)市場(chǎng)機(jī)制正常運(yùn)作的合理需要；另一方面是國(guó)家干預(yù)不足。即政府干預(yù)的范圍和力度，不能滿足彌補(bǔ)市場(chǎng)失效和維護(hù)市場(chǎng)機(jī)制正常運(yùn)作的合理需要。比如，缺乏保護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的法律法規(guī)等，這樣，也會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)功能無(wú)法正常發(fā)揮。如果說(shuō)市場(chǎng)失靈是過(guò)分推崇市場(chǎng)機(jī)制作用的一種懲罰，那么，政府失靈則是過(guò)分推崇政府干預(yù)作用的一種懲罰。解決問(wèn)題的關(guān)鍵，在于正確理解與確定市場(chǎng)機(jī)制和政府干預(yù)的各自作用的合理邊界，并把二者有效地組合起來(lái)，使二者有效組合的成本最小化，從而提高政府干預(yù)、政府管制的有效性。

對(duì)于自然壟斷產(chǎn)業(yè)來(lái)說(shuō)，過(guò)于嚴(yán)格和僵化的政府管制導(dǎo)致了低效率帶來(lái)的一系列問(wèn)題，因此，放松管制，引入競(jìng)爭(zhēng)已成為普遍的趨勢(shì)。當(dāng)然，自然壟斷產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)具有特殊性，因?yàn)樽匀粔艛喈a(chǎn)業(yè)具有顯著的規(guī)模經(jīng)濟(jì)，政府需要控制進(jìn)入壁壘，而由少數(shù)企業(yè)進(jìn)行的壟斷經(jīng)營(yíng)又會(huì)扼殺競(jìng)爭(zhēng)活力。因此，簡(jiǎn)單的私有化或取消管制不大可能成為大多數(shù)自然壟斷行業(yè)現(xiàn)實(shí)或有效的政策選擇，其自然壟斷特性使其應(yīng)該也將繼續(xù)受到某種形式的價(jià)格和進(jìn)入管制。放松管制不是取消管制，而是要用適合這些行業(yè)特點(diǎn)的激勵(lì)性管制取代過(guò)去過(guò)于僵化的舊管制，管制的職能也更加致力于促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)。

激勵(lì)性管制強(qiáng)調(diào)，在存在信息不對(duì)稱性的情況下的管制行為需要對(duì)被管制企業(yè)的行為給予激勵(lì)。在現(xiàn)實(shí)的管制政策中，實(shí)際所引入的激勵(lì)性管制有：（1）最高價(jià)格限制；（2）計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)管制；（3）社會(huì)契約；（4）許可投標(biāo)制度。

激勵(lì)性管制的優(yōu)點(diǎn)在于：第一，能夠期待企業(yè)降低成本的激勵(lì)因素發(fā)揮作用；第二，由于單個(gè)服務(wù)的收費(fèi)確定具有較高的自由度，因而可以形成有效的收費(fèi)體系；第三，通過(guò)減少管制所需要的信息，可望減少管制成本；第四，預(yù)先確定了生產(chǎn)率提高的成果分配方式；第五，管制的透明度提高了。