姜冬梅

一、我國(guó)農(nóng)村金融組織體系的功能缺陷

(一)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的功能單一，難以勝任政策性金融的重任

中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行是國(guó)家政策性銀行，其主要任務(wù)是承擔(dān)全部的農(nóng)村政策性業(yè)務(wù)，為農(nóng)副產(chǎn)品收購(gòu)、農(nóng)業(yè)基本建設(shè)和農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)等政策性業(yè)務(wù)提供貸款，以推進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但從1998年5月以來(lái)，由于政策調(diào)整，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的業(yè)務(wù)越來(lái)越窄，僅在農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)方面發(fā)揮著政策性金融組織的作用，只承擔(dān)糧棉油收購(gòu)資金的封閉供給和管理，以確保收購(gòu)資金持續(xù)穩(wěn)定封閉運(yùn)行。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行這種單一性的功能，遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有發(fā)揮其政策性銀行應(yīng)該發(fā)揮的作用，并且逐漸地退化成“糧食銀行”。此外，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行資金來(lái)源不穩(wěn)定。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行資金主要來(lái)源于財(cái)政無(wú)償撥款和有償貸款。但由于財(cái)政歷年累計(jì)收支不平衡的壓力，致使撥補(bǔ)資金常常不能按時(shí)到位。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行實(shí)際上不得不通過(guò)向商業(yè)銀行發(fā)行金融債券和向中央銀行借款來(lái)籌集資金，籌資成本上升，其結(jié)果是與農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的優(yōu)惠貸款形成了巨大的利差缺口，進(jìn)而影響其政策性銀行的作用。

(二)農(nóng)業(yè)銀行在農(nóng)村金融領(lǐng)域內(nèi)的功能趨于弱化

農(nóng)村金融市場(chǎng)需求的滿(mǎn)足需要大量?jī)?chǔ)蓄和貸款支撐。然而，為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，提高資金的運(yùn)行效率，最近幾年，各國(guó)有商業(yè)金融機(jī)構(gòu)大大弱化了農(nóng)村的金融業(yè)務(wù)，市場(chǎng)定位和經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略都發(fā)生了重大變化，紛紛以利潤(rùn)最大化為最終目標(biāo)，按照市場(chǎng)機(jī)制配置金融資源，根據(jù)成本收益原則撤并了達(dá)不到保本點(diǎn)的縣及縣以下的營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)。在農(nóng)村金融領(lǐng)域發(fā)揮主導(dǎo)作用的農(nóng)業(yè)銀行也毫不例外。具體表現(xiàn)為：機(jī)構(gòu)設(shè)置上，大量的撤銷(xiāo)、合并縣、市以下的農(nóng)村營(yíng)業(yè)機(jī)構(gòu)，努力向大中城市增設(shè)網(wǎng)點(diǎn)；資源配置上，將內(nèi)部人才、資金、技術(shù)裝備等重點(diǎn)向金融資源富集的城區(qū)分支機(jī)構(gòu)傾斜；管理機(jī)制上，提升系統(tǒng)內(nèi)經(jīng)營(yíng)重心，上移核算單位，上收基層營(yíng)業(yè)所乃至縣級(jí)支行的貸款審批權(quán)和財(cái)務(wù)權(quán)；業(yè)務(wù)發(fā)展上，不再直接面向一般農(nóng)戶(hù)和眾多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)開(kāi)展業(yè)務(wù)，重點(diǎn)開(kāi)發(fā)城市優(yōu)良大客戶(hù)、行業(yè)壟斷性客戶(hù)、城鎮(zhèn)高收入群體客戶(hù)等。由此看來(lái)，農(nóng)業(yè)銀行要逐步脫離農(nóng)村金融體系的趨勢(shì)已經(jīng)明朗化，再?gòu)恼呱弦笃涑蔀橹С帧叭r(nóng)”發(fā)展的農(nóng)村金融主體和在農(nóng)村金融領(lǐng)域發(fā)揮主導(dǎo)作用的商業(yè)性金融顯然已經(jīng)不現(xiàn)實(shí)。

(三)農(nóng)村信用社功能異化、體制不順

1996年根據(jù)國(guó)務(wù)院《關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定》，農(nóng)村信用社與農(nóng)業(yè)銀行脫離行政隸屬關(guān)系，由“管辦”轉(zhuǎn)為“民辦”，走上了按照合作制規(guī)范的道路。然而這種性質(zhì)的轉(zhuǎn)變異常艱難，可以說(shuō)迄今為止沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。農(nóng)村信用社的合作沒(méi)有形成真正意義上的合作制度。其原因是吸收農(nóng)民社員的股金數(shù)額較小，農(nóng)民沒(méi)有真正意愿上的合作意識(shí)，合作是靠政府強(qiáng)制力量實(shí)現(xiàn)的。目前農(nóng)村信用社經(jīng)營(yíng)行為在很大程度上是以比較利益為原則的，把資金更多地投向獲利機(jī)會(huì)較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、個(gè)體工商戶(hù)，甚至出現(xiàn)中西地區(qū)農(nóng)村信用社把資金投向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部和東南沿海地區(qū)，致使農(nóng)村信用社貸款中農(nóng)戶(hù)貸款的增長(zhǎng)速度低于農(nóng)戶(hù)在農(nóng)村信用社中存款的增長(zhǎng)速度，農(nóng)村信用社貸款構(gòu)成中農(nóng)戶(hù)貸款比重呈下降趨勢(shì)。這種“存貸款剪刀差”的存在，不可避免地造成農(nóng)村資金流失，呈現(xiàn)農(nóng)村資金城市化現(xiàn)象。

(四)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展滯后，農(nóng)業(yè)抵抗風(fēng)險(xiǎn)能力差

農(nóng)業(yè)是一個(gè)特殊的“弱質(zhì)”產(chǎn)業(yè)，對(duì)自然條件有著很強(qiáng)的依賴(lài)性。我國(guó)又是一個(gè)自然災(zāi)害嚴(yán)重的國(guó)家，建國(guó)以來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)每年平均受災(zāi)面積約5億畝，占全國(guó)農(nóng)作物播種面積的1/4，成災(zāi)面積占受災(zāi)面積的比重在40%以上。面對(duì)自然災(zāi)害的巨大威脅和損失，在客觀上要求國(guó)家給予農(nóng)業(yè)必要的支持和保護(hù)。我國(guó)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障主要通過(guò)兩種途徑：一是民政部主管的災(zāi)害救濟(jì)，二是中國(guó)人民保險(xiǎn)公司于1982年恢復(fù)試辦的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。對(duì)于民政部的災(zāi)害救濟(jì)，由于受到國(guó)家財(cái)力限制補(bǔ)償不足。對(duì)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的承保深度還處于低級(jí)水平，我國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)承保率不足5%。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)幾乎完全暴露在各種自然風(fēng)險(xiǎn)之下，缺乏必要的風(fēng)險(xiǎn)保障。

二、重構(gòu)我國(guó)農(nóng)村金融組織體系的思考

（一）進(jìn)一步完善商業(yè)性金融組織體系，發(fā)展中小金融機(jī)構(gòu)

中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行是我國(guó)四大國(guó)有商業(yè)銀行之一，是以國(guó)家信用社為支撐的大銀行。農(nóng)業(yè)銀行的改革，要順應(yīng)時(shí)代潮流，逐步建立起現(xiàn)代企業(yè)制度。在產(chǎn)權(quán)上要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)主體多元化，做到產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開(kāi)。管理制度上，要建立健全內(nèi)部管理制度，做到管理科學(xué)。農(nóng)業(yè)銀行的商業(yè)經(jīng)營(yíng)不僅要受到法律約束，而且還要受到出資人即所有者、中介組織、社會(huì)公眾、新聞媒介的監(jiān)督，使其在不損害社會(huì)整體利益的前提下，追求自身利益最大化。

在深化農(nóng)業(yè)銀行商業(yè)化改革的同時(shí)，要大力發(fā)展地方性的中小金融機(jī)構(gòu)，包括獨(dú)立于政府的商業(yè)性中小銀行和合作性貸款金融機(jī)構(gòu)。國(guó)外的研究和實(shí)踐已經(jīng)證明，大力發(fā)展和完善中小金融機(jī)構(gòu)是解決中小企業(yè)融資困難的有效方式。在發(fā)展中小金融機(jī)構(gòu)時(shí)，國(guó)家應(yīng)對(duì)非國(guó)有金融開(kāi)放市場(chǎng)，使其享有國(guó)民待遇，以增加金融體系中競(jìng)爭(zhēng)的程度。

（二）合理定位政策性金融業(yè)務(wù)范圍，充分發(fā)揮其政策性金融職能

政策性金融是世界各國(guó)政府為支持農(nóng)業(yè)普遍運(yùn)用的重要手段，其本質(zhì)是準(zhǔn)財(cái)政手段，是財(cái)政手段和金融手段的有效結(jié)合。從農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展來(lái)看，目前只界定中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行為農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)，但中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行還承擔(dān)著大量的政策性職能，因此，有必要合理界定政策金融與商業(yè)金融的邊界，將農(nóng)業(yè)銀行代理的政策性金融業(yè)務(wù)劃歸給農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行。同時(shí)，對(duì)農(nóng)業(yè)信用社承擔(dān)的農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)性貸款等政策性較強(qiáng)的貸款，也應(yīng)劃轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，統(tǒng)一由農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行集中管理，充分發(fā)揮政策銀行的優(yōu)勢(shì)。

根據(jù)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行當(dāng)前經(jīng)營(yíng)情況，對(duì)農(nóng)業(yè)的支持重點(diǎn)應(yīng)從流通領(lǐng)域向生產(chǎn)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移，進(jìn)一步合理確定業(yè)務(wù)范圍，增加貸款種類(lèi)，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)貸款。一是支持農(nóng)田水利基本建設(shè)，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。二是支持農(nóng)村開(kāi)發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)地區(qū)平衡發(fā)展。三是支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，加快產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程。四是農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行還應(yīng)成為信貸扶貧的主力軍，全力支持貧困地區(qū)人口盡快脫貧解困?？傊ㄟ^(guò)政策金融和商業(yè)金融的徹底分離，使農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行真正從單純的“糧食銀行”轉(zhuǎn)變?yōu)橹С洲r(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整甚至是農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口的綜合型政策性銀行。

（三）改革和整合縣域范圍內(nèi)的金融機(jī)構(gòu)

中國(guó)的縣域經(jīng)濟(jì)是中國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，也是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)最基本的地域單元。只有解決中國(guó)縣域的金融問(wèn)題，才能從本質(zhì)上解決中國(guó)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的資金需求。因此，為了改變縣域金融中的政策金融功能不全、商業(yè)金融功能弱化、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)“真空”、農(nóng)村信用社不能適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展資金需要等一系列問(wèn)題，抑制不規(guī)范的非正規(guī)金融的發(fā)展，必須改革和整合縣域范圍內(nèi)的金融組織系統(tǒng)?？梢钥紤]將國(guó)有商業(yè)銀行的分支機(jī)構(gòu)統(tǒng)一整合成地方性質(zhì)的中小型金融機(jī)構(gòu)。中小型金融機(jī)構(gòu)著眼于發(fā)放小額貸款，這有利于農(nóng)戶(hù)、城鄉(xiāng)中小型企業(yè)、產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)的融資。也可以創(chuàng)新農(nóng)村信用社組織形式，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，采取多種形式實(shí)現(xiàn)農(nóng)村信貸資源的有效配置。

（四）完善配套政策，促進(jìn)農(nóng)村金融組織體系健康有效運(yùn)行

建立和完善農(nóng)村金融組織體系涉及面廣，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，國(guó)家必須采取一系列配套政策和措施，支持其發(fā)展。首先要加強(qiáng)法律和制度建設(shè)，確保各種金融活動(dòng)有法可依。其次，推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，賦予農(nóng)民長(zhǎng)期且有保障的土地使用權(quán)，建立和完善土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)以及土地使用權(quán)抵押貸款制度，創(chuàng)造條件積極推進(jìn)土地使用權(quán)證券化，開(kāi)辦農(nóng)村土地銀行，使其為農(nóng)民提供土地?fù)?dān)保，抵押貸款。農(nóng)村土地銀行還可以辦理“土地信托”業(yè)務(wù)，可以在政府支持下發(fā)行土地債券，籌集社會(huì)資金用于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、支持農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)、分散銀行風(fēng)險(xiǎn)。再次，完善農(nóng)村金融市場(chǎng)，推進(jìn)農(nóng)村金融利率市場(chǎng)化的步伐。農(nóng)村金融市場(chǎng)體系的建設(shè)應(yīng)在完善農(nóng)村貨幣市場(chǎng)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步開(kāi)拓農(nóng)村資本市場(chǎng)，構(gòu)建新的農(nóng)村儲(chǔ)蓄向投資轉(zhuǎn)化機(jī)制。在貨幣市場(chǎng)方面，進(jìn)一步完善同業(yè)拆借市場(chǎng)，重點(diǎn)培育交易主體的信用觀念，規(guī)范交易主體行為；發(fā)展農(nóng)村票據(jù)市場(chǎng)，逐步提高農(nóng)村信用活動(dòng)的票據(jù)化程度。在資本市場(chǎng)方面，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善已有的股票市場(chǎng)和債券市場(chǎng)，注重市場(chǎng)的內(nèi)涵和外延建設(shè)。最后，建立和完善中小企業(yè)的信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)和擔(dān)?；?，為中小企業(yè)提供系統(tǒng)的金融和非金融服務(wù)，降低中小企業(yè)的融資難度和融資成本。同時(shí)，加快建立國(guó)家信用管理體系，促進(jìn)社會(huì)信用服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展，引導(dǎo)企業(yè)加強(qiáng)信用管理，從而降低金融機(jī)構(gòu)收集和跟蹤企業(yè)信貸能力與信譽(yù)程度的成本，為金融機(jī)構(gòu)擴(kuò)大對(duì)中小企業(yè)的貸款創(chuàng)造更有利的條件。