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完善國(guó)有獨(dú)資商業(yè)銀行公司治理機(jī)制的探討

2005-04-29 15:19:00降衛(wèi)東
北方經(jīng)濟(jì) 2005年6期
關(guān)鍵詞:獨(dú)資經(jīng)理層監(jiān)事會(huì)

降衛(wèi)東

當(dāng)前,我國(guó)國(guó)有獨(dú)資商業(yè)銀行改革的目標(biāo)就是完善公司治理機(jī)制,提高防范風(fēng)險(xiǎn)的能力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。鑒于我國(guó)國(guó)有獨(dú)資商業(yè)銀行的自身特點(diǎn)及其在我國(guó)經(jīng)濟(jì)體系中的特殊地位,構(gòu)建和完善國(guó)有獨(dú)資商業(yè)銀行公司治理機(jī)制,需要以防范銀行風(fēng)險(xiǎn)為出發(fā)點(diǎn),針對(duì)銀行公司治理中存在的突出問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)防范的要求進(jìn)行統(tǒng)籌考慮。

一、我國(guó)四大國(guó)有銀行成立以來(lái)治理機(jī)制的變化

我國(guó)四大國(guó)有獨(dú)資銀行治理機(jī)制的發(fā)展可分為兩個(gè)階段:一是行政管理階段,二是公司治理發(fā)展階段。第一個(gè)階段是從上世紀(jì)80年代四大專業(yè)銀行相繼成立或恢復(fù)到1995年《中華人民共和國(guó)商業(yè)銀行法》頒布實(shí)施。在四大專業(yè)銀行成立之初,各專業(yè)銀行均是國(guó)務(wù)院直屬的經(jīng)濟(jì)實(shí)體,接受人民銀行在信貸計(jì)劃、貨幣發(fā)行等方面的管理。國(guó)務(wù)院作為出資者國(guó)家的代表,與各專業(yè)銀行之間的關(guān)系實(shí)際上是一種行政管理關(guān)系,國(guó)家依靠行政手段實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)有金融資本的配置。

第二個(gè)階段是從1995年《中華人民共和國(guó)商業(yè)銀行法》(以下稱《商業(yè)銀行法》)頒布實(shí)施至現(xiàn)在?!渡虡I(yè)銀行法》明確規(guī)定,我國(guó)四大國(guó)有獨(dú)資銀行是吸收公眾存款、發(fā)放貸款、辦理結(jié)算業(yè)務(wù)的企業(yè)法人;商業(yè)銀行的組織形式、組織結(jié)構(gòu)適用《中華人民共和國(guó)公司法》(以下稱《公司法》)的規(guī)定。這實(shí)際上是以國(guó)家法律的形式明確了國(guó)有獨(dú)資銀行治理機(jī)制的模式,這同我國(guó)建立和發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的方針是相適應(yīng)的。數(shù)年間,國(guó)有獨(dú)資商業(yè)銀行公司治理機(jī)制改革取得重大進(jìn)展,特別是根據(jù)1997年11月中國(guó)人民銀行發(fā)布的《國(guó)有獨(dú)資商業(yè)銀行監(jiān)事會(huì)暫行規(guī)定》,國(guó)務(wù)院向國(guó)有獨(dú)資商業(yè)銀行委派監(jiān)事會(huì),代表國(guó)家對(duì)商業(yè)銀行的資產(chǎn)質(zhì)量及資產(chǎn)保值增值情況實(shí)施監(jiān)督,對(duì)行長(zhǎng)等主要負(fù)責(zé)人的經(jīng)營(yíng)管理行為與經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)進(jìn)行監(jiān)督評(píng)價(jià),提出獎(jiǎng)懲任免建議。與此同時(shí),由于國(guó)有獨(dú)資商業(yè)銀行的特殊性質(zhì),人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、審計(jì)署等部門(mén)也根據(jù)其職責(zé),行使部分所有者職能。其中人民銀行主要負(fù)責(zé)制定和執(zhí)行貨幣政策,防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn),維護(hù)金融穩(wěn)定;銀監(jiān)會(huì)主要負(fù)責(zé)制定行業(yè)規(guī)章制度和辦法、進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)與非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管,審查銀行業(yè)高級(jí)管理人員任職資格、對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)準(zhǔn)入進(jìn)行管理、負(fù)責(zé)國(guó)有重點(diǎn)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)事會(huì)的日常管理工作,會(huì)同財(cái)政部、人民銀行等部門(mén)提出存款類(lèi)金融機(jī)構(gòu)緊急風(fēng)險(xiǎn)處置的意見(jiàn)和建議;審計(jì)署有權(quán)對(duì)國(guó)有金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)、負(fù)債、損益情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。

在完善國(guó)有獨(dú)資商業(yè)銀行公司治理方面,近期黨中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)了一系列政策、措施。2003年10月召開(kāi)的中共中央十六屆三中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》指出:關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)管理體制以及國(guó)有企業(yè)改革,應(yīng)當(dāng)“堅(jiān)持政府公共管理職能和國(guó)有資產(chǎn)出資人職能分開(kāi)”的原則,建立健全全國(guó)金融監(jiān)管制度,“完善公司法人治理結(jié)構(gòu)”,“按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求,規(guī)范公司股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)營(yíng)管理者的權(quán)責(zé)”;關(guān)于商業(yè)銀行公司治理的改革,應(yīng)當(dāng)“實(shí)現(xiàn)投資主體多元化,使股份制成為公有制的主要實(shí)現(xiàn)形式”,商業(yè)銀行“要成為資本充足、內(nèi)控嚴(yán)密、運(yùn)營(yíng)安全、服務(wù)和效益良好的現(xiàn)代金融企業(yè)”。

2003年底,我國(guó)政府動(dòng)用450億美元的外匯儲(chǔ)備為中國(guó)銀行和中國(guó)建設(shè)銀行注入資本金,2004年3月中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)頒布了《關(guān)于中國(guó)銀行、中國(guó)建設(shè)銀行公司治理改革與監(jiān)管指引》,中國(guó)銀行、中國(guó)建設(shè)銀行的股份制改造正式開(kāi)始實(shí)施,標(biāo)志著我國(guó)國(guó)有獨(dú)資商業(yè)銀行公司治理改革進(jìn)入實(shí)質(zhì)行性進(jìn)展階段。

二、當(dāng)前國(guó)有獨(dú)資商業(yè)銀行治理機(jī)制存在的缺陷及其影響

(一)所有者缺位問(wèn)題影響著治理結(jié)構(gòu)的完整性

我國(guó)股份制商業(yè)銀行和其他行業(yè)的公司制企業(yè),一般都根據(jù)《公司法》在形式上建立了“股東大會(huì)———董事會(huì)/監(jiān)事會(huì)———經(jīng)營(yíng)者”的公司治理機(jī)制,股東通過(guò)董事會(huì)建立與經(jīng)理層的委托代理關(guān)系。而當(dāng)前國(guó)有獨(dú)資商業(yè)銀行還沒(méi)有真正建立董事會(huì)(中國(guó)銀行除外,但該行董事長(zhǎng)與行長(zhǎng)是同一人),國(guó)家作為出資者直接將金融資產(chǎn)委托給代理人即國(guó)有商業(yè)銀行經(jīng)理層進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理;與此同時(shí),國(guó)務(wù)院所屬監(jiān)事會(huì)、銀監(jiān)會(huì)、人民銀行、財(cái)政部、審計(jì)署等部門(mén)根據(jù)其職責(zé)范圍分別代表國(guó)家行使部分所有者權(quán)力,財(cái)政部享有銀行經(jīng)營(yíng)的收益權(quán),監(jiān)事會(huì)、銀監(jiān)會(huì)、審計(jì)署享有對(duì)銀行經(jīng)營(yíng)情況進(jìn)行監(jiān)督檢查的權(quán)力,中組部、監(jiān)事會(huì)、銀監(jiān)會(huì)從不同方面享有銀行管理層人事任免(或參與任免)的權(quán)力,財(cái)政部、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)等部門(mén)共同擁有對(duì)國(guó)有獨(dú)資商業(yè)銀行有關(guān)合并、分立、解散和增加資本的事項(xiàng)進(jìn)行決策和實(shí)施的權(quán)力。這種以政府監(jiān)督為主導(dǎo)的治理機(jī)制存在重大隱患。

(二)銀行經(jīng)理層行政色彩較重,影響治理機(jī)制的效果

當(dāng)前,對(duì)國(guó)有獨(dú)資商業(yè)銀行經(jīng)理層的選拔,仍采用行政化的方式,比照黨政機(jī)關(guān)干部的選拔管理辦法,國(guó)有獨(dú)資商業(yè)銀行經(jīng)理層(行長(zhǎng))與政府金融監(jiān)管部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)之間流動(dòng)比較頻繁,導(dǎo)致銀行經(jīng)營(yíng)管理容易受到政府有關(guān)部門(mén)的干預(yù),容易受到經(jīng)理層自身短期行為的影響。此外,國(guó)有獨(dú)資商業(yè)銀行經(jīng)理層的薪酬體系類(lèi)似于國(guó)家公務(wù)員,沒(méi)有建立起以經(jīng)營(yíng)績(jī)效為中心的市場(chǎng)化考核與評(píng)價(jià)體系,導(dǎo)致銀行經(jīng)營(yíng)者缺乏維護(hù)股東利益、銀行自身利益和社會(huì)公眾利益的內(nèi)在動(dòng)力,潛在的風(fēng)險(xiǎn)仍不斷積聚。

(三)信息披露力度不大,難以形成有效的市場(chǎng)約束

由于我國(guó)國(guó)有獨(dú)資商業(yè)銀行屬于國(guó)有獨(dú)資銀行,并且自身還存在一些尚未解決問(wèn)題,導(dǎo)致信息批露的力度不大,信息披露的渠道比較狹小,信息披露的內(nèi)容過(guò)于簡(jiǎn)單,造成利害關(guān)系人和公眾了解有關(guān)信息缺乏有效的保障機(jī)制。2002年5月中國(guó)人民銀行發(fā)布了《商業(yè)銀行信息披露暫行辦法》,對(duì)商業(yè)銀行的信息披露進(jìn)行了規(guī)范和要求,國(guó)有獨(dú)資商業(yè)銀行信息披露的力度有所加大,但與股份制商業(yè)銀行信息披露相比仍有較大差距。

(四)由于國(guó)有獨(dú)資商業(yè)銀行的市場(chǎng)壟斷地位,導(dǎo)致了公司治理機(jī)制的扭曲

由于四家國(guó)有銀行在國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系中的重要地位以及與社會(huì)公眾的廣泛聯(lián)系,國(guó)家出于維護(hù)經(jīng)濟(jì)、金融穩(wěn)定考慮,對(duì)于銀行經(jīng)營(yíng)過(guò)程出現(xiàn)的困難,往往會(huì)給予一定支持,如前些年發(fā)行2700億元特種國(guó)債以充實(shí)國(guó)有銀行資本金,成立四家資產(chǎn)管理公司專門(mén)對(duì)商業(yè)銀行不良資產(chǎn)進(jìn)行處置等,造成盡管我國(guó)國(guó)有獨(dú)資商業(yè)銀行在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中存在較大風(fēng)險(xiǎn),但社會(huì)各界還是對(duì)國(guó)有獨(dú)資商業(yè)銀行充滿信心。在這種情況下,我國(guó)國(guó)有獨(dú)資商業(yè)銀行資產(chǎn)負(fù)債規(guī)模仍保持逐年大幅增長(zhǎng),大大降低了國(guó)有獨(dú)資商業(yè)銀行經(jīng)理層的外部市場(chǎng)壓力與約束,從而增加了銀行風(fēng)險(xiǎn)。

(五)國(guó)有獨(dú)資商業(yè)銀行內(nèi)部管理層次過(guò)多,不利于實(shí)現(xiàn)集約化經(jīng)營(yíng)

當(dāng)前我國(guó)國(guó)有獨(dú)資商業(yè)銀行實(shí)行的是“總行———分行———二級(jí)分行———支行———分理處(儲(chǔ)蓄所)”的多層內(nèi)部管理體制,各銀行總行所轄分支行不是法人機(jī)構(gòu),分支機(jī)構(gòu)累積的風(fēng)險(xiǎn)最終還是由總行承擔(dān)。由于機(jī)構(gòu)層次過(guò)多,降低了信息的傳導(dǎo)效率和經(jīng)營(yíng)決策的執(zhí)行效果,容易形成粗放型管理,分行一級(jí)權(quán)力過(guò)大,不利于總行對(duì)基層分支機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的控制。

三、我國(guó)國(guó)有獨(dú)資商業(yè)銀行公司治理機(jī)制的規(guī)范性框架

完善我國(guó)國(guó)有獨(dú)資商業(yè)銀行公司治理機(jī)制應(yīng)當(dāng)從商業(yè)銀行內(nèi)部治理與外部治理兩方面入手,在內(nèi)部治理方面應(yīng)當(dāng)改革國(guó)有金融資產(chǎn)管理體制、完善產(chǎn)權(quán)治理結(jié)構(gòu)、完善銀行內(nèi)部管理體系,在外部治理方面,應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)銀行監(jiān)管,加強(qiáng)銀行經(jīng)營(yíng)的社會(huì)監(jiān)督。

(一)實(shí)現(xiàn)所有權(quán)多元化的要求

國(guó)有獨(dú)資商業(yè)銀行通過(guò)股份制改造、上市等措施,通過(guò)公平、公正的方式選擇境內(nèi)外戰(zhàn)略投資者,改變單一的股權(quán)結(jié)構(gòu),實(shí)現(xiàn)投資主體多元化。通過(guò)引進(jìn)戰(zhàn)略投資者特別是境外戰(zhàn)略投資者,國(guó)有獨(dú)資商業(yè)銀行不僅能夠增強(qiáng)資本實(shí)力,改善資本結(jié)構(gòu),還能夠借鑒國(guó)際先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)和方法,促進(jìn)管理模式和經(jīng)營(yíng)理念與國(guó)際先進(jìn)銀行接軌,優(yōu)化公司治理機(jī)制。

(二)建立符合現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)要求的相互制衡的組織機(jī)構(gòu)

根據(jù)現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)要求,按照“三會(huì)分設(shè)、三權(quán)分開(kāi)、有效制約、協(xié)調(diào)發(fā)展”的原則設(shè)立股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、高級(jí)管理層,嚴(yán)格遵循我國(guó)《公司法》規(guī)定的組織框架,股東會(huì)決定董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)成員,董事會(huì)選擇經(jīng)理層,經(jīng)理層行使銀行經(jīng)營(yíng)管理權(quán),形成權(quán)力機(jī)構(gòu)、決策機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)和經(jīng)營(yíng)管理者之間的制衡機(jī)制。

(三)進(jìn)一步加強(qiáng)商業(yè)銀行內(nèi)部管理與控制

1.商業(yè)銀行應(yīng)不斷完善扁平化、集約型管理機(jī)制,整合業(yè)務(wù)流程和管理流程,優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)體系,充分利用當(dāng)今先進(jìn)的計(jì)算機(jī)信息技術(shù),加強(qiáng)信息科技建設(shè),全面提升綜合管理與服務(wù)功能,提高業(yè)務(wù)運(yùn)作效率;2.建立科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)管理體制,完善包括信用風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、操作風(fēng)險(xiǎn)等在內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)管理體系,有效地識(shí)別、計(jì)量、監(jiān)測(cè)、控制風(fēng)險(xiǎn);3.制定科學(xué)的激勵(lì)機(jī)制與人才戰(zhàn)略,按照現(xiàn)代金融企業(yè)人力資源管理的要求,深化勞動(dòng)用工人事制度改革,建立市場(chǎng)化人力資源管理體制和有效的激勵(lì)約束機(jī)制,發(fā)揮現(xiàn)有人力資源的積極性和創(chuàng)造性。

(四)政府部門(mén)按照所有權(quán)與監(jiān)管權(quán)分離的原則對(duì)銀行進(jìn)行管理

國(guó)家政府部門(mén)設(shè)立國(guó)有金融資產(chǎn)管理部門(mén)行使對(duì)銀行所有者職能,對(duì)銀行國(guó)有資產(chǎn)保值增值情況進(jìn)行監(jiān)督,促進(jìn)國(guó)有金融資本的合理流動(dòng)和優(yōu)化配置,增強(qiáng)國(guó)有金融企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。而金融監(jiān)管部門(mén)的職責(zé)則應(yīng)側(cè)重于從控制銀行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的角度對(duì)商業(yè)銀行經(jīng)營(yíng)是否遵循謹(jǐn)慎性原則進(jìn)行監(jiān)督管理。為了符合金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營(yíng)的發(fā)展趨勢(shì),國(guó)有金融資產(chǎn)管理部門(mén)可組織成立金融控股公司,實(shí)現(xiàn)對(duì)銀行與非銀行金融企業(yè)的控制管理。

(五)商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)加大信息披露力度,接受社會(huì)公眾的監(jiān)督

銀行通過(guò)存款、貸款業(yè)務(wù)以及中間業(yè)務(wù)成為一個(gè)與社會(huì)公眾聯(lián)系極為密切的部門(mén),銀行經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)狀況直接關(guān)系到社會(huì)公眾的利益,因此應(yīng)當(dāng)加大信息披露力度,確保與經(jīng)營(yíng)有關(guān)的信息及時(shí)、準(zhǔn)確、全面地予以披露,接受社會(huì)公眾的監(jiān)督。銀行除應(yīng)當(dāng)按照法定信息披露要求披露信息外,還有義務(wù)及時(shí)披露所有可能對(duì)利益相關(guān)者決策產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響的信息。銀行管理層和董事會(huì)應(yīng)該認(rèn)識(shí)到維護(hù)利益相關(guān)者合法權(quán)益的重要性,并與其充分合作,共同推動(dòng)銀行健康、持續(xù)地發(fā)展。

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