劉宇南

經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和全面建設(shè)小康社會(huì)的最終目的，是促進(jìn)人的全面發(fā)展。人的全面發(fā)展又是經(jīng)濟(jì)社會(huì)賴以長(zhǎng)期發(fā)展并取得成功的先決條件。促進(jìn)人的全面發(fā)展，是當(dāng)前我國(guó)宏觀發(fā)展戰(zhàn)略中的重大課題。

一、問題和挑戰(zhàn)

（一）較低素質(zhì)的人力資源成為人口壓力

我國(guó)人力資源極其豐富，預(yù)計(jì)2004年末總?cè)丝趯⑼黄?3億，而且受人口慣性規(guī)律的作用，今后相當(dāng)長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期，人口總量仍將以年均800—1000萬的速度持續(xù)增長(zhǎng)。測(cè)算表明，按目前的增長(zhǎng)趨勢(shì)，到2010年我國(guó)人口約為13.6億；2020年14.3億；最高峰值可能出現(xiàn)在30年代中期，預(yù)計(jì)達(dá)到14.5億。然而，目前我國(guó)人口平均受教育年限約8年，僅相當(dāng)于美國(guó)20世紀(jì)20年代的水平，15歲及15歲以上文盲、半文盲人口達(dá)8500多萬，占總?cè)丝诘?.7％。農(nóng)村勞動(dòng)力受教育程度40％低于小學(xué)，48％低于初中。殘疾人口約6000萬，每年出生先天殘疾兒童80—120萬。普通人群正面臨傳染病和慢性非傳染病的雙重挑戰(zhàn)。性病、結(jié)核病、血吸蟲病重新抬頭并有蔓延之勢(shì)，全國(guó)乙肝病人和病毒攜帶者達(dá)1.2億，占世界總數(shù)的1/3。全球新發(fā)30余種傳染病已有半數(shù)在我國(guó)發(fā)現(xiàn)。數(shù)量龐大而素質(zhì)不高的國(guó)民群體，造成我國(guó)是人力資源大國(guó)而非人力資源強(qiáng)國(guó)的基本事實(shí)，并在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的條件下，構(gòu)成了發(fā)展中的巨大壓力。

（二）城鄉(xiāng)就業(yè)不充分，相當(dāng)一部分人沒有獲得公平參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)會(huì)

“十五”期間，城鎮(zhèn)每年新增勞動(dòng)力約1000萬人，加上國(guó)有和集體企業(yè)下崗職工、城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員，每年需要就業(yè)的勞動(dòng)力約2400萬人；每年新增就業(yè)崗位加上補(bǔ)充自然減員因素可提供1000萬左右就業(yè)崗位，城鎮(zhèn)勞動(dòng)力年度供大于求1400萬人左右。目前，農(nóng)村勞動(dòng)力約4.8億人，除已轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和進(jìn)城務(wù)工的部分，從事農(nóng)林牧漁業(yè)的還有約3.2億人，至少有1億多人需要轉(zhuǎn)移出來。預(yù)測(cè)表明，我國(guó)勞動(dòng)年齡人口增長(zhǎng)的高峰期將一直持續(xù)到2020年之后。到2020年，勞動(dòng)年齡人口將增長(zhǎng)到9.4億左右。這就是說，在未來十幾年間，我國(guó)將在克服現(xiàn)有農(nóng)村隱性失業(yè)人口、城市失業(yè)人口和下崗人口就業(yè)問題的基礎(chǔ)上，還得為新增加的數(shù)以億計(jì)的勞動(dòng)力創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，包袱極其沉重。

（三）收入分配不合理，相當(dāng)一部分人沒有分享經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的成果

較為突出的問題是，部分社會(huì)成員之間收入差距過大，農(nóng)民和城鎮(zhèn)部分居民收入增長(zhǎng)緩慢，國(guó)有單位之間收入差距過大和內(nèi)部嚴(yán)重平均主義并存，部分壟斷行業(yè)收入分配失控，職工工資外收入過多過濫，職務(wù)消費(fèi)缺乏制約，個(gè)人收入透明度不夠，政府調(diào)節(jié)收入的力度不足。據(jù)統(tǒng)計(jì)局測(cè)算，反映全國(guó)居民收入差距的基尼系數(shù)由1988年的0.341擴(kuò)大為2002年的0.4以上；反映城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村內(nèi)部居民收入差距的基尼系數(shù)分別由1978年的0.16和0.212擴(kuò)大為2002年的0.313和0.371。收入差距拉大導(dǎo)致城鄉(xiāng)弱勢(shì)人群生活困難。目前，全國(guó)農(nóng)村還有2900萬貧困人口尚未解決溫飽問題（以家庭人均收入637元為標(biāo)準(zhǔn)），這部分農(nóng)村人口抵御自然災(zāi)害和其他災(zāi)害的能力十分薄弱，即使短期脫貧，因?yàn)?zāi)返貧、因病返貧的可能性較大。城市有2200多萬貧困人口依靠最低生活保障生活，70％以上的貧困家庭負(fù)擔(dān)不起子女的學(xué)雜費(fèi)，只能勉強(qiáng)維持最低的食物費(fèi)用，生活十分艱難。收入不穩(wěn)和分配不公問題，潛伏著巨大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

（四）突發(fā)公共事件頻發(fā)，社會(huì)安全隱患日益加大

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展加快的同時(shí)，人向自然的索取越來越多，導(dǎo)致環(huán)境破壞、資源約束加劇，打破了人與自然之間的平衡與和諧，人類日益遭受自然災(zāi)害的危害。社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中，道德約束的削弱和社會(huì)行為方式的改變，導(dǎo)致許多傳染病死灰復(fù)燃，艾滋病、性病等加快傳播，非典等新型傳染病爆發(fā)，使人類健康安全面臨挑戰(zhàn)。社會(huì)分化加快和社會(huì)管理的滯后，加劇利益分配失衡，犯罪率上升，嚴(yán)重生產(chǎn)安全事故、群體性滋事等突發(fā)公共事件頻繁發(fā)生，使社會(huì)矛盾趨于普遍和激化。這些因素正在極大地威脅人類的生活和生命安全。

二、原因剖析

（一）發(fā)展階段原因及體制性因素

具體地看，國(guó)民素質(zhì)低下主要是我國(guó)教育、衛(wèi)生、文化等公共服務(wù)事業(yè)落后所致，同時(shí)由于我國(guó)長(zhǎng)期形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，城鄉(xiāng)公共服務(wù)資源極不平衡，農(nóng)村人口的受教育程度低和環(huán)境衛(wèi)生條件差拖了總體國(guó)民素質(zhì)的后腿。形成我國(guó)就業(yè)壓力的根本原因，直接來自于龐大的人口和總體過剩的勞動(dòng)力資源，以及我國(guó)仍處在勞動(dòng)年齡人口不斷上升的階段。與此同時(shí)，在大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整階段，農(nóng)業(yè)對(duì)勞動(dòng)力的日益排斥、對(duì)非農(nóng)部門和城鎮(zhèn)產(chǎn)生越來越大的就業(yè)壓力，第二產(chǎn)業(yè)由于新老產(chǎn)業(yè)交替以及資本有機(jī)構(gòu)成產(chǎn)生失業(yè)或下崗人員，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中體制性失業(yè)的矛盾等，都造成失業(yè)問題難以避免。在收入分配領(lǐng)域，由于改革初期我國(guó)首先實(shí)行沿海開放戰(zhàn)略，使得沿海地區(qū)獲得迅速發(fā)展，中西部發(fā)展相對(duì)較慢，不可避免地導(dǎo)致東中西部地區(qū)收入差距擴(kuò)大。特別是與城市相比，農(nóng)村勞動(dòng)生產(chǎn)率過低，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展更相對(duì)慢一些，城鄉(xiāng)居民收入差距也就出現(xiàn)拉大的趨勢(shì)。這種發(fā)展的差距是收入政策調(diào)整難以消除的。此外，勞動(dòng)力市場(chǎng)發(fā)育不充分,城鄉(xiāng)間、行業(yè)間、地區(qū)間缺乏統(tǒng)一的市場(chǎng)，也必然形成不公平的勞動(dòng)報(bào)酬差別。對(duì)于社會(huì)安全問題凸顯，許多則被歸咎于發(fā)展經(jīng)濟(jì)和社會(huì)轉(zhuǎn)型的必需代價(jià)。

（二）發(fā)展實(shí)踐中指導(dǎo)思想上的偏差

人的發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在聯(lián)系被人為割裂，人的發(fā)展未在發(fā)展戰(zhàn)略和實(shí)踐上得到應(yīng)有的重視。長(zhǎng)期以來，以物為本占據(jù)著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指導(dǎo)思想核心，各級(jí)政府對(duì)GDP、財(cái)政收入及其增長(zhǎng)速度的追求，遠(yuǎn)過于對(duì)人力資源開發(fā)、增加居民收入、提高生活質(zhì)量等人的發(fā)展領(lǐng)域的重視。衡量政績(jī)時(shí)，經(jīng)濟(jì)指標(biāo)往往被當(dāng)作“硬任務(wù)”，而人文指標(biāo)被看做“軟約束”，兩者被賦予不均等的權(quán)重。對(duì)人的投資被單純看做消費(fèi)性投資，就業(yè)和收入往往被看成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的自主帶動(dòng)過程，人的發(fā)展完全被視作經(jīng)濟(jì)發(fā)展的依附和自然轉(zhuǎn)化的結(jié)果。從實(shí)際情況看，改革開放以來各個(gè)時(shí)期的發(fā)展，按GDP衡量都不錯(cuò)，但與人相關(guān)的任務(wù)許多完成得并不理想，如居民收入的增長(zhǎng)，始終低于GDP的增長(zhǎng)速度；人民生活水平和質(zhì)量的提高，滯后于經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。教育支出和衛(wèi)生支出等占GDP的比值一直偏低，與世界平均水平差距較大。特別是其中政府的財(cái)政性支出占全部支出的比例近20多年來大幅下降，與國(guó)際趨勢(shì)相反。

（三）政府職能嚴(yán)重“錯(cuò)位”、“缺位”

改革開放后，政府簡(jiǎn)政放權(quán)開始退出一些“越位”領(lǐng)域，但在“權(quán)力退出”并不徹底、政府仍在充當(dāng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)主體的同時(shí)，“權(quán)力進(jìn)入”領(lǐng)域不到位，將一些本該由政府承擔(dān)責(zé)任的公共服務(wù)，也部分或全部交給了市場(chǎng)。由于市場(chǎng)機(jī)制不能有效地提供公共產(chǎn)品，政府的“缺位”導(dǎo)致了在教育、衛(wèi)生等公共領(lǐng)域投資不足，公共衛(wèi)生和農(nóng)村義務(wù)教育等嚴(yán)重滯后。

（四）財(cái)稅體制與各級(jí)政府事權(quán)嚴(yán)重不對(duì)稱

按照逐級(jí)向下實(shí)施的財(cái)政“分灶吃飯”體制，發(fā)展教育、衛(wèi)生等公益事業(yè)經(jīng)費(fèi)由地方各級(jí)政府財(cái)政承擔(dān)。1994年分稅制改革后，財(cái)稅向中央集中，而地方財(cái)政相對(duì)削弱，但地方政府所承擔(dān)發(fā)展公益事業(yè)的事權(quán)沒有隨之減少。目前看，一方面貧困地區(qū)基層縣鄉(xiāng)由于財(cái)政相當(dāng)困難，負(fù)債率普遍較高，根本無力保證本地普及九年義務(wù)教育、實(shí)施初級(jí)衛(wèi)生保健等基本公共服務(wù)的需要。中央轉(zhuǎn)移支付政策雖然對(duì)基層政府提供基本公共服務(wù)發(fā)揮了積極作用，但支持的過程中形成了下對(duì)上的依賴，公共服務(wù)的事權(quán)逐步向中央轉(zhuǎn)移。另一方面，貧困地區(qū)高素質(zhì)勞動(dòng)力外出務(wù)工，導(dǎo)致人力資本外流，不但沒有給本地帶來稅收收入，還使地方政府認(rèn)為培養(yǎng)勞動(dòng)力的支出難以得到回報(bào)，覺得提供公共服務(wù)是負(fù)擔(dān)，從而影響其履行公共服務(wù)的職能。

（五）社會(huì)管理嚴(yán)重滯后，社會(huì)政策指導(dǎo)不細(xì)致

經(jīng)濟(jì)政策和社會(huì)政策目標(biāo)不同，前者追求效率，側(cè)重于解決經(jīng)濟(jì)效益和初次分配的問題；后者要達(dá)到的是公平，主要通過各種再分配手段在合理的限度內(nèi)縮小各階層之間以及區(qū)域之間的收入差距，二者不可相互替代。實(shí)現(xiàn)公平目標(biāo)是政府的責(zé)任，主要是通過制定社會(huì)政策和法規(guī)，保證人在發(fā)展中賦予公平的機(jī)會(huì)。事實(shí)上，轉(zhuǎn)型過程中，各級(jí)政府的社會(huì)管理能力明顯不足，經(jīng)濟(jì)政策和社會(huì)政策存在不協(xié)調(diào)，社會(huì)政策缺位和消極，導(dǎo)致政府治理公平問題缺乏效率，社會(huì)矛盾不能得到及時(shí)化解，形成社會(huì)不穩(wěn)定的潛在危機(jī)。表現(xiàn)最為突出的是，全國(guó)尚無基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)，國(guó)家對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)人力資本投資的傾斜不夠，使欠發(fā)達(dá)地區(qū)難以享受主要公共服務(wù)方面與發(fā)達(dá)地區(qū)基本平等。就業(yè)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、就業(yè)與教育、城市化與社會(huì)保障等政策之間脫節(jié)，造成就業(yè)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)難以形成相互促進(jìn)的機(jī)制，過高的勞動(dòng)參與率難以降低，離土農(nóng)民與城市內(nèi)社會(huì)服務(wù)體制和社會(huì)管理體制之間的摩擦無法消除。

三、策略選擇

我國(guó)已經(jīng)邁上人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值1000美元的經(jīng)濟(jì)發(fā)展新臺(tái)階，開始進(jìn)入走出低收入國(guó)家向中等收入國(guó)家邁進(jìn)的時(shí)期。新的發(fā)展階段必須給予人的發(fā)展特有的戰(zhàn)略定位，并作出如下重要的策略選擇：

（一）將人的發(fā)展切實(shí)納入發(fā)展的內(nèi)涵

必須轉(zhuǎn)變以GDP增長(zhǎng)為核心的發(fā)展模式，確立人的發(fā)展和人力資本開發(fā)在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的地位，以滿足人的發(fā)展需要為中心，加強(qiáng)教育、衛(wèi)生、文化等社會(huì)事業(yè)發(fā)展，特別是推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展進(jìn)程，解決好人力資本開發(fā)中人力資源素質(zhì)偏低和分布結(jié)構(gòu)、開發(fā)能力不平衡的問題。

（二）制定更加科學(xué)的人口政策

加強(qiáng)人口戰(zhàn)略研究，兼顧人口數(shù)量與質(zhì)量、風(fēng)險(xiǎn)與負(fù)擔(dān)，建立科學(xué)的人口發(fā)展指標(biāo)體系，以及國(guó)家人口和發(fā)展綜合決策支持系統(tǒng)。繼續(xù)實(shí)行計(jì)劃生育的基本國(guó)策，穩(wěn)定低生育水平，保證育齡人口享有基本的生殖保健服務(wù)，控制人口數(shù)量，提高出生人口素質(zhì)。創(chuàng)新計(jì)劃生育工作思路和機(jī)制，加強(qiáng)流動(dòng)人口計(jì)劃生育，推進(jìn)西部地區(qū)“少生快富”工程試點(diǎn)。

（三）實(shí)行更加積極的就業(yè)政策

重視建立促進(jìn)就業(yè)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有機(jī)結(jié)合、相互促進(jìn)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式。在一定時(shí)期內(nèi)應(yīng)實(shí)行就業(yè)導(dǎo)向的增長(zhǎng)策略，將創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會(huì)和新增就業(yè)人口規(guī)模作為各級(jí)政府的首要目標(biāo)，使勞動(dòng)者利益適度優(yōu)先于資本利益。為勞動(dòng)者自主擇業(yè)、市場(chǎng)調(diào)節(jié)就業(yè)和政府促進(jìn)就業(yè)的就業(yè)機(jī)制的建立創(chuàng)造制度和政策環(huán)境。

（四）實(shí)行更加公平的收入分配政策

強(qiáng)化政府對(duì)收入分配的調(diào)節(jié)，完善按勞分配為主，勞動(dòng)、資本、技術(shù)和管理等生產(chǎn)要素按貢獻(xiàn)參與市場(chǎng)分配的制度，保障勞動(dòng)者獲取與其付出的勞動(dòng)相適應(yīng)的收入和分享成果的權(quán)利。以共同富裕為目標(biāo)，擴(kuò)大中等收入者比重，提高低收入者收入水平，調(diào)節(jié)過高收入，取締非法收入。堅(jiān)持效率優(yōu)先，兼顧公平。初次分配的重點(diǎn)是完善市場(chǎng)平等競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)制，反對(duì)以不正當(dāng)手段牟取利益。再分配的重點(diǎn)是調(diào)整政府資金的分配與投入政策，加強(qiáng)對(duì)高收入的稅收調(diào)節(jié)，保障低收入群體的基本生活。

（五）健全并公平地分配公共服務(wù)

政府要堅(jiān)決退出凡是市場(chǎng)能夠提供服務(wù)和進(jìn)行自我調(diào)節(jié)的領(lǐng)域，集中人財(cái)物力投入必須由政府維護(hù)公平的義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、人口與計(jì)劃生育、弱勢(shì)群體保護(hù)、基層文化、公共安全和危機(jī)管理等重要領(lǐng)域。完善公共財(cái)政政策，建立起公共服務(wù)事業(yè)投資穩(wěn)步增長(zhǎng)機(jī)制，通過設(shè)立專項(xiàng)資金、財(cái)政貼息、國(guó)內(nèi)外優(yōu)惠貸款等措施支持公共服務(wù)項(xiàng)目，并根據(jù)需要和效益最大化確定支持供方還是需方，使基本公共服務(wù)能公平地惠及更多的窮人，特別是貧困地區(qū)的農(nóng)村人口。放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，凡法律法規(guī)未禁止的公共服務(wù)領(lǐng)域，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資金投資或參與。加速解決不同級(jí)次政府公共服務(wù)職責(zé)不清、不合理重復(fù)配置資源的問題，以公共服務(wù)的受益范圍等為原則標(biāo)準(zhǔn)，全國(guó)性的公共產(chǎn)品由中央政府提供，區(qū)域性的公共產(chǎn)品由地方政府提供。逐步強(qiáng)化公共服務(wù)屬地化管理，特別是由基層政府管理。按財(cái)權(quán)與事權(quán)相對(duì)稱的原則，完善政府間公共財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，提高轉(zhuǎn)移支付資金的效益，避免過多的資金用于養(yǎng)機(jī)構(gòu)、養(yǎng)人。創(chuàng)新政府公共服務(wù)的提供方式，擺脫所有公共服務(wù)都由政府直接生產(chǎn)提供的模式，以效率和效益最優(yōu)為準(zhǔn)繩，通過采取直接生產(chǎn)、民間采購(gòu)和市場(chǎng)監(jiān)管等不同的方式保證公共服務(wù)的提供，改善政府管理與干預(yù)的效率和有效性。

（六）完善社會(huì)管理和實(shí)施有效的社會(huì)政策

強(qiáng)化政府社會(huì)管理職能，實(shí)現(xiàn)公共事業(yè)管理體制從政府控制到社會(huì)選擇的重構(gòu)。強(qiáng)化社會(huì)政策作用，政府通過制定社會(huì)政策和法規(guī)依法管理和規(guī)范社會(huì)組織、社會(huì)事務(wù)，化解社會(huì)矛盾，調(diào)節(jié)收入分配，降低危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)社會(huì)公正、社會(huì)秩序和社會(huì)穩(wěn)定。強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，加快建立突發(fā)公共事件應(yīng)急處理機(jī)制，以及重大決策和項(xiàng)目審批社會(huì)影響評(píng)估制度，積極鼓勵(lì)和引導(dǎo)各種社會(huì)力量參與社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)。（作者單位：國(guó)家發(fā)展改革委社會(huì)發(fā)展司）