安樹彬

科層制是一種合理化和法律化的組織制度，在理想狀態(tài)中，它是一種被設計來有效執(zhí)行公共政策的理性體系或組織結(jié)構(gòu)。為達到這個月標，必須遵循一套特定的規(guī)則和程序，有一套清晰的管理鏈(權(quán)力等級)，權(quán)責通過它自上而下傳遞。科層機構(gòu)的工作是將政策指導應用到特定的情景中，是一種使政府能夠按照某種同一性和理性原則運作，并便于內(nèi)部監(jiān)督和控制的組織方法。

根據(jù)韋伯的論述，科層制(即現(xiàn)代官員的特殊運作方式)具有以下特征：1．存在著固定的通過法律或行政規(guī)則安排機關(guān)權(quán)限的原則；2．存在著職務等級和升級的原則；3．以檔案或草案、常設官員、文件班子為基礎；4．以深入的專業(yè)培訓為前提；5．官員要投入他的整個勞動力；6.官員職務的執(zhí)行要以專業(yè)化知識為規(guī)則。

現(xiàn)代科層制與傳統(tǒng)科層制的最大區(qū)別是，現(xiàn)代科層制是社會生活普遍理性化的環(huán)境中的一部分，它與理性化的社會價值觀、理性化的企業(yè)組織、理性化的法律是相輔相成的。

傳統(tǒng)中國是傳統(tǒng)科層制高度發(fā)達的帝國。至少在秦統(tǒng)一全國后就確立了中央集權(quán)的封建統(tǒng)治，行政管理體制(三公九卿和郡縣制)具有明顯的科層制特點，以后的各個朝代對此雖有變革和發(fā)展，但這套科層化的組織管理體制一直承繼下來，尤其隋唐時期，中國傳統(tǒng)科層制又加進了科舉考試制度，使之更趨完備。

在傳統(tǒng)中國，封建社會延續(xù)了兩千余年，期間有許多被我們看作是現(xiàn)代性的某些特征，曾達到很高的水平，最明顯的就是那套完全根據(jù)實績而決定進退的傳統(tǒng)科層制。直到 19世紀，這套科層化的管理體制依然還是效率與能力的一個典范。但到了近代，中國逐漸落后于西方，而且遭遇了數(shù)千年未有之大變局，面對西方侵略、西學傳播、主要技術(shù)革新、工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展、社會結(jié)構(gòu)的變化和國際范圍之激烈競爭，傳統(tǒng)科層制之不足日益暴露，遠不能適應新形勢，并不斷遭到侵蝕，最終，復雜多變而又嚴酷的現(xiàn)實迫使近代中國政府對傳統(tǒng)科層制進行大刀闊斧的改革，經(jīng)過清末民初的變革，傳統(tǒng)科層制基本崩潰并初步轉(zhuǎn)向現(xiàn)代科層制。

大體而論，科層制包括三個門類：其一是官職、官品、官祿的確定；其二是官吏權(quán)責的分化；其三是官吏任用的程序。從表面上看，第一點似甚簡單，分類按級規(guī)定即可，其實傳統(tǒng)科層體制的設官分職，依等定酬，除須斟酌實際情況、權(quán)衡損益外，創(chuàng)制者皆把他或他們的主觀意圖置于其中，例如許多新官職的設置都是為了大權(quán)獨攬。再如俸祿制的差別，除依據(jù)等第外，重宗室貴族而薄一般官員，重高官而薄小吏，厚京官而薄外放，殆皆成為一般通則。用意所在，是昭然若揭的。

關(guān)于官吏權(quán)責分化，秦設三公，漢武帝覺得三公權(quán)力太大，怕太阿倒持，于是把信心縮小到朝夕共處的內(nèi)臣。延及光武之世，對宰相崇以虛名，將政事悉委之于尚書，所謂“事歸臺閣，三公論道”而已。到隋唐，中書、門下及尚書三者為相職，明代廢丞相分權(quán)六部，清代設軍機處作為皇帝的機要班子。而且在清代，很多情況下官署不止任命一個主管大臣，實行滿漢復職制，從而導致官職職責不清。在內(nèi)閣有4－6名內(nèi)閣大學士，軍機大臣的人數(shù)在4－8名之間，而六部每部有2個尚書，4個侍郎，這些官員都是堂官，有上書皇帝的權(quán)力，互相不存在嚴格的統(tǒng)屬和被統(tǒng)屬關(guān)系。如此多頭牽制的局面，必然增加工作的難度。當每個官署有多個主管官員時，他們中間就誰也不愿負責，每個人都力圖把責任推給別人，在中國歷史上，政府歷來在許多官署中任命兩個以上的主管大臣，這樣做無疑是為了防止大臣專權(quán)而威脅帝權(quán)。出于同樣的目的，清朝的省級地方總督、巡撫、布政使、按察使也以此種方式互相牽制，使之互相約束而不致讓地方大權(quán)集中于一個官員手中。以上這些可以看出，在管理權(quán)責分劃上，國家行政大權(quán)愈來愈集中到帝王及其親信手中。官吏權(quán)責的分劃，仔細考察起來，無非是專制君主及攬權(quán)者們弄權(quán)斗法的結(jié)果。而這是制約傳統(tǒng)科層制之效率的重要因素。

其三，關(guān)于官吏的任用，官吏的選任在傳統(tǒng)科層制中占有極其重要的地位，并且直接影響到官吏的執(zhí)掌和權(quán)責。科舉制是隋唐至明清時期最重要的選拔官吏的制度，經(jīng)過一千多年的發(fā)展而不斷完善，這種通過考試選拔官吏的制度，其初期有助于選拔精英人才和進行有效的政治管理，具有能人政洽的色彩，又因為即使平民身份也可以通過科舉考試求取功名，改變身份等級，晉升官僚階層，這就為國家和社會資源的互動創(chuàng)造了條件，提供了政治上社會流動的可能性，使官僚政治獲得極大彈性，形成具有開放色彩的政治體系，有助于緩和社會緊張局面。但是到了明清，隨著皇權(quán)專制思想的發(fā)展，科舉制度弊端叢生，考試內(nèi)容主要是官方認可的講述儒家倫理道德的四書五經(jīng)，實行八股取士，應考人員只需死記硬背儒家經(jīng)典及官方指定的注釋，不允許自由：闡釋發(fā)揮，考察的僅僅是記誦之學和書寫能力，結(jié)果導致選拔的官員，在多數(shù)情況下都是呆板、因襲、沒有創(chuàng)造性思維才能的人，再加科舉與教育的結(jié)合，幾乎所有中國讀書人都是為了科舉考試，這嚴重束縛了知識分子的思想。

對于科層制不利的是，通過科舉考試的官員缺乏專業(yè)知識培訓、行政管理才能和技巧。官員接受的是儒家倫理道德教育，儒家教育的。目標和社會評價標準不是專業(yè)人才，而是有文化教養(yǎng)的人。有文化教養(yǎng)的人被打上統(tǒng)治結(jié)構(gòu)和屬于統(tǒng)治階層烙印的教育理想，統(tǒng)治者階層的資格建立在更多的擁有文化品格的基礎上，不是建立在專業(yè)知識之上。

除了作為主要選官途徑的科舉制外，清代選官制度的另一重要制度是捐納制度。捐納指賣宵鬻爵，它通常由政府條訂事例，定出價格，公開出售，并成為制度，這就是捐納制、度。清代廣開捐例始于康雍乾三朝。考察清、代捐納制度的全過程，我們會發(fā)現(xiàn)，它對晚清社會的政治、經(jīng)濟、洋務新政所起的促進作用遠遠不及它對中國社會帶來的嚴重危害。捐納制度造成了冗官冗員激增，貪污腐化泛濫，大大敗壞了吏治，是對純粹類型的官僚體制組織方法的一種背叛。

此外，高級文職官員并不熟悉政府的日常工作，這些工作實際上都是經(jīng)員司胥吏之手處理。官府公文的格式都有復雜的規(guī)定，每個官署都有自己單獨的一套簿籍。耐高級官員來說，由于他們在一個職位上最多不過三五年，所以就不可能掌握這些規(guī)章制度。結(jié)果，他們只能依賴年復一年在此工作的胥吏，這些胥吏的地位很低，他們大都得不到固定薪金，當人們在訴訟和繳稅過程中與這些胥吏發(fā)生關(guān)系時，后者就要向他們收費以維持生計。由于胥吏索取無度，這種費用就成為一種賄賂，百姓深受官府胥吏勒索之苦。從以上可以看出，胥吏制度的弊端也是制約傳統(tǒng)科層制正常運行的重要因素。

以上為傳統(tǒng)科層制的狀況和存在弊端。到了晚清，隨著中國淪為半殖民地半封建社會，這些弊端進一步加深，嚴重制約著中國近代化的發(fā)展，同時也制約著自身的有效運轉(zhuǎn)和向現(xiàn)代科層制的轉(zhuǎn)化。到了清末，隨著民族危機、社會危機空前加劇，連清朝統(tǒng)治集團，也意識到傳統(tǒng)科層制到了非改不可的地步。