蔡　昉　都　陽　高文書

國際經(jīng)驗表明，人均GDP達(dá)到1000—2000美元，是一個國家發(fā)展中的敏感階段，是嚴(yán)重社會動蕩和危機(jī)的多發(fā)期，而我國正處于這一特殊階段。因此，最大限度地維持就業(yè)的增長，把失業(yè)率壓到盡可能低的水平，讓老百姓的收入能持續(xù)增長，是化解改革矛盾、消除利益結(jié)構(gòu)調(diào)整沖擊、保持社會穩(wěn)定的關(guān)鍵。在我國勞動年齡人口繼續(xù)保持很高比例、農(nóng)村剩余勞動力不斷向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的條件下，解決城鄉(xiāng)勞動者的就業(yè)問題和治理失業(yè)頑癥的根本出路，在于經(jīng)濟(jì)增長能夠不斷創(chuàng)造就業(yè)崗位，使就業(yè)增長得以保持與經(jīng)濟(jì)增長同步。為實現(xiàn)這一目標(biāo)，需要澄清一些政策認(rèn)識，在改革和發(fā)展中確立更加明確的就業(yè)導(dǎo)向。

一、為什么增長不能創(chuàng)造相應(yīng)就業(yè)

近年來，我國的經(jīng)濟(jì)增長與就業(yè)增長并不完全同步。20世紀(jì)80年代初，我國每1個百分點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)增長能拉動就業(yè)增長約0.4個百分點(diǎn)，約180萬個就業(yè)崗位；而到90年代初，則只能拉動約0.2個百分點(diǎn)，約130萬個就業(yè)崗位；目前則進(jìn)一步下降到0.1個百分點(diǎn)，約70萬個就業(yè)崗位。

就我國目前情況看，經(jīng)濟(jì)增長沒有帶來相應(yīng)的就業(yè)增長，主要有以下原因。

第一，在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過程中，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變動和調(diào)整，造成相當(dāng)一部分勞動者無法適應(yīng)新的崗位需要，產(chǎn)生結(jié)構(gòu)性失業(yè)，導(dǎo)致自然失業(yè)率上升。根據(jù)計算，我國的自然失業(yè)率1978—1984年平均為3.79％，1985—1988年為0.33％，1989—1995年為1.77％，1995年以后為4.43％，從20世紀(jì)80年代中期以后呈逐年上升趨勢?？梢姡陙砦覈I(yè)率的提高，自然失業(yè)率的上升是主要原因。由于反周期的宏觀經(jīng)濟(jì)政策無法調(diào)節(jié)自然失業(yè)，所以，盡管近年來的宏觀經(jīng)濟(jì)政策拉動了經(jīng)濟(jì)增長，但卻難以帶動就業(yè)的同步增長。

第二，宏觀經(jīng)濟(jì)政策能夠有效調(diào)節(jié)周期性失業(yè)，但其拉動就業(yè)的效果與其所引導(dǎo)的投資方向密切相關(guān)。如果其引導(dǎo)的投資方向，主要是就業(yè)吸收能力強(qiáng)的勞動密集型行業(yè)，則經(jīng)濟(jì)增長拉動就業(yè)的效果就非常明顯；否則，經(jīng)濟(jì)增長拉動就業(yè)的能力將大大削弱。我國1998年以來實施的擴(kuò)張性財政和貨幣政策，雖然顯著拉動了經(jīng)濟(jì)增長，但由于其引導(dǎo)的投資方向，主要是資本密集度高、就業(yè)吸納能力低的行業(yè)，導(dǎo)致反周期措施拉動就業(yè)的效果比較微弱。

第三，能夠有效創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會的非傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)部門，沒有得到應(yīng)有的重視。伴隨經(jīng)濟(jì)成分的日益多樣化，我國的就業(yè)結(jié)構(gòu)已發(fā)生巨大變化，單位就業(yè)的比重逐漸下降，主要由民營經(jīng)濟(jì)和非正規(guī)部門提供的單位外就業(yè)比重逐漸上升，已成為我國就業(yè)的主渠道。2003年，我國城鎮(zhèn)全部就業(yè)人數(shù)為2.56億人，而單位就業(yè)人數(shù)只有1.1億人，單位外就業(yè)人數(shù)高達(dá)1.47億人。但是，與傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)部門相比，民營經(jīng)濟(jì)部門無論是在融資還是在市場準(zhǔn)入等方面，都明顯處于不對等地位。近些年經(jīng)濟(jì)增長的就業(yè)效果不明顯，與這種政策傾向有很大的關(guān)系。

二、如何實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與就業(yè)同步增長

首先，以就業(yè)優(yōu)先原則統(tǒng)領(lǐng)國家各項經(jīng)濟(jì)政策，以就業(yè)為標(biāo)準(zhǔn)排定政策取向的優(yōu)先序。在確定政策實施的先后次序時，以就業(yè)政策優(yōu)先；在產(chǎn)業(yè)布局中，以勞動密集型產(chǎn)業(yè)優(yōu)先；在企業(yè)發(fā)展中，以吸納就業(yè)能力強(qiáng)的中小企業(yè)優(yōu)先；在宏觀調(diào)控方面，將增加就業(yè)作為優(yōu)先的考慮因素；在引導(dǎo)政府和社會投資時，參照各行業(yè)的就業(yè)吸收能力確定重點(diǎn)投資領(lǐng)域的優(yōu)先順序。這樣，就會形成勞動力市場機(jī)制充分發(fā)揮、勞動力素質(zhì)得到迅速提升、周期性失業(yè)得到充分調(diào)控的良好局面，經(jīng)濟(jì)增長與就業(yè)增長的同步才具有了現(xiàn)實基礎(chǔ)。

其次，積極推動貿(mào)易自由化，在全球范圍內(nèi)開拓就業(yè)機(jī)會。當(dāng)前，商品和資本的國際間流動日益加速，世界經(jīng)濟(jì)越來越一體化，經(jīng)濟(jì)全球化已成為不以人的意志為轉(zhuǎn)移的客觀趨勢。我國作為一個后發(fā)的發(fā)展中國家，只有揚(yáng)長避短，發(fā)揮比較優(yōu)勢，才能有效避開全球化的負(fù)面影響，充分利用全球化提供的機(jī)遇。在全球化時代，資本和商品基本能夠在國際間自由流動，但勞動力的國際流動依然困難，而我國的比較優(yōu)勢恰恰主要體現(xiàn)在勞動力資源方面。因此，我國要最大限度地發(fā)揮比較優(yōu)勢，就必須充分利用國際資本，發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)，通過積極推動貿(mào)易自由化來擴(kuò)大勞動密集型產(chǎn)品出口。實踐已經(jīng)表明，中國是全球化的受益者，是貿(mào)易自由化的受益者，因此也應(yīng)該成為貿(mào)易自由化的積極推動者。

三、在促進(jìn)就業(yè)中政府和市場如何分工

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，勞動力市場始終應(yīng)該在勞動力資源配置中起基礎(chǔ)性作用，促進(jìn)就業(yè)主要依賴勞動力市場機(jī)制。目前，無論是在機(jī)制還是在功能上，我國的勞動力市場尚不完善。一些制度性因素，如戶籍制度及其相關(guān)政策，導(dǎo)致城鄉(xiāng)、地區(qū)、所有制之間的勞動力市場分割，就業(yè)缺乏競爭機(jī)制，限制了勞動力的合理流動，損害了勞動者平等自由的就業(yè)權(quán)利的實現(xiàn)，破壞了公平的就業(yè)環(huán)境，阻礙了就業(yè)的擴(kuò)大。因此，充分發(fā)育和完善勞動力市場，維護(hù)和尊重勞動力市場機(jī)制，應(yīng)該成為我國促進(jìn)就業(yè)的第一要務(wù)。

充分重視勞動力市場機(jī)制的作用，并不意味著政府在促進(jìn)就業(yè)中無所作為。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府應(yīng)該從以下方面入手，積極促進(jìn)就業(yè)。

首先，選擇符合國情的勞動力市場規(guī)制。在向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過程中，一國往往面臨著如何選擇勞動力市場規(guī)制手段的問題。能否擴(kuò)大就業(yè)，是進(jìn)行制度選擇的重要標(biāo)準(zhǔn)。20世紀(jì)70年代以來，歐洲主要發(fā)達(dá)國家由于執(zhí)行了一系列更容易導(dǎo)致勞動力市場僵化的規(guī)制措施，使其就業(yè)增長速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于美國。而美國在90年代實現(xiàn)了低通貨膨脹和低失業(yè)率同時并存的局面，恰恰使其勞動力市場具有良好的靈活性。我們在勞動力市場制度建設(shè)伊始，應(yīng)該充分借鑒國際經(jīng)驗，選擇適合國情的規(guī)制措施，確保對勞動力市場的管理不至于降低勞動力市場的靈活性和競爭性。

其次，為勞動力市場的高效運(yùn)行提供良好的外部環(huán)境。勞動力市場在運(yùn)行過程中，不可避免地會出現(xiàn)種種難以靠市場機(jī)制本身解決的問題，政府在這些方面應(yīng)該積極補(bǔ)充。例如，完善就業(yè)服務(wù)體系、提供勞動力市場信息等方面的服務(wù)，都具有公共物品的性質(zhì)，企業(yè)和個人難以有效提供；同時這些公共服務(wù)又能有效地減少交易成本，降低自然失業(yè)率，政府應(yīng)該積極介入，有所作為。

第三，矯正扭曲的生產(chǎn)要素價格，形成符合中國比較優(yōu)勢的增長方式。對于一個勞動力豐富的發(fā)展中國家來說，如果選擇符合自身比較優(yōu)勢的發(fā)展戰(zhàn)略，就意味著勞動密集型產(chǎn)業(yè)應(yīng)該成為產(chǎn)業(yè)的主體，這樣才能最大限度地創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會，并且使盡可能多的勞動者享受到發(fā)展的成果。勞動力是我們的比較優(yōu)勢，符合比較優(yōu)勢的技術(shù)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)才是可持續(xù)發(fā)展的。只有資金和勞動的價格都準(zhǔn)確反映要素的相對稀缺程度，依靠市場的誘導(dǎo)，符合比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和技術(shù)結(jié)構(gòu)才能形成。

第四，建立健全社會保障體系，為勞動力市場機(jī)制的充分發(fā)揮提供有效支撐。勞動力市場的發(fā)育和形成，有賴于社會保障功能與市場競爭標(biāo)準(zhǔn)相分離，使企業(yè)按照其需求使用勞動力，而社會保障的職能則交給社會執(zhí)行。如果沒有健全的社會保障體系，企業(yè)必然要承擔(dān)過度的社會職能，面臨沉重的政策性負(fù)擔(dān)，勞動力市場也不能正常發(fā)揮作用，妨礙勞動力資源的有效配置。因此，建立健全社會保障體系，對勞動力市場機(jī)制的充分發(fā)揮至關(guān)重要。

第五，政府應(yīng)制定針對特殊群體的就業(yè)扶助政策措施。我國國有企業(yè)下崗職工中的“4050”人員群體文化水平偏低，年齡偏大，難以適應(yīng)市場競爭的要求，在下崗失業(yè)之后很難實現(xiàn)再就業(yè)。這種局面是制度原因造成的，是歷史的欠賬，市場不能自動解決，政府和社區(qū)應(yīng)負(fù)起責(zé)任，提供相應(yīng)的政策扶持。一方面，要通過社會保障，實現(xiàn)這“一代人”平穩(wěn)過渡；另一方面，也是更重要的方面，則是通過積極的就業(yè)促進(jìn)政策，向他們提供專門的培訓(xùn)，給予創(chuàng)業(yè)融資、開業(yè)注冊等方面的優(yōu)惠，靠就業(yè)崗位的開發(fā)實現(xiàn)平穩(wěn)過渡。