李壑

編者按 如何滿足流動兒童少年的就學(xué)需求，是許多城市面臨的重大問題。北京市是流動人口量最大的城市之一，市政府根據(jù)本地實際情況制定了《北京市對流動人口中適齡兒童少年實施義務(wù)教育的暫行辦法》，從制度上提出了解決問題的思路和辦法，對推動問題的最終解決做出了有益的探索，這是值得各地教育行政機(jī)關(guān)及人民政府學(xué)習(xí)和借鑒的。

本欄目對教育領(lǐng)域出現(xiàn)的法律問題及相應(yīng)的地方教育立法予以關(guān)注。特別是那些針對性強(qiáng)、涉及面廣的地方教育立法，將是本欄目宣傳報道的重要內(nèi)容，歡迎廣大讀者提供新聞線索并積極參與報道。

隨著改革開放的不斷深入，我國城市中流動人口的規(guī)模逐年擴(kuò)大。流動人口的構(gòu)成，也由初期的青壯年季節(jié)性進(jìn)城打工，逐步演變?yōu)榕e家遷移，長期居住在流入城市之中，成為城市的新成員。這種變化也帶來了流動人口中的兒童少年問題，即這些未成年人的醫(yī)療保健問題、受教育問題，等等。這些問題解決與否，反映著一個城市的現(xiàn)代化水平和文明水平，也是關(guān)系到城市未來發(fā)展的重大問題。

一、北京流動兒童少年就學(xué)問題的基本狀況。

北京是國家的首都，是一個人口超過千萬的特大城市，也是人口流動量最大、滯留人口最多的地區(qū)之一。近年來，外來人口以高速度增長，由20世紀(jì)90年代初的50萬人左右，2000年增長到256萬人第五次人口普查時在京居住半年以上的流動人口，高峰期要超過300萬人。根據(jù)有關(guān)的人口統(tǒng)計數(shù)據(jù)，流動人口中大約有109'0左右是兒童少年。照此推算，北京外來人口中兒童少年數(shù)量經(jīng)常保持在25萬～35萬人之間。其中有50}的兒童是6歲以下的學(xué)齡前兒童，應(yīng)當(dāng)接受九年義務(wù)教育的兒童少年通常為13萬～18萬人左右。

進(jìn)入城市的流動人口中有適齡兒童少年的家庭，一般都希望在暫住地學(xué)校解決他們的子女就學(xué)問題，也通過種種努力將孩子送到公辦的中小學(xué)中借讀。根據(jù)北京市教育行政部門的滾動調(diào)查，十幾年以來，在北京的流動兒童少年中80%左右通過不同渠道，已經(jīng)在公辦學(xué)校中接受著義務(wù)教育，也有一部分接受著高中教育。

然而，流動人口中也有一部分家庭，或是因為經(jīng)濟(jì)條件不富裕，或是因為缺乏聯(lián)系途徑等原因，其子女未能在公辦的學(xué)校中借讀。這部分兒童少年的數(shù)量有數(shù)萬人之多，其就學(xué)問題形成了一種巨大的需求。在這種情況下，從上世紀(jì)90年代中期開始，在北京市的城鄉(xiāng)結(jié)合部，陸續(xù)出現(xiàn)了一批自發(fā)舉辦的學(xué)校，接納那些未能在公辦學(xué)校就讀的兒童少年入學(xué)。這些學(xué)校的舉辦者往往也是1卜北京戶籍的外來人口，他們舉辦的學(xué)校具有收費低、管理靈活等特點，受到一部分流動人口家庭的歡迎。但同時這類學(xué)校也存在著辦學(xué)未經(jīng)許可、師資不符合標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)施條件較差等問題。

對于這一類學(xué)校，北京市的教育行政部門很早就給予了關(guān)注，做過調(diào)查統(tǒng)計，給予過指導(dǎo)。但由于沒有統(tǒng)一而明確的政策，在相當(dāng)一段時間內(nèi)，這種自發(fā)辦學(xué)的現(xiàn)象成為社會關(guān)注的熱點問題之一。來自社會各方面的聲音希望政府對流動兒童少年的就學(xué)問題制定明確的辦法，解決好這部分兒童少年接受義務(wù)教育的問題。

二、北京市對流動兒童少年實施義務(wù)教育政策的主要內(nèi)容。

經(jīng)過調(diào)查研究，北京市人民政府于2002年4月批準(zhǔn)施行了《北京市對流動人口中適齡兒童少年實施義務(wù)教育的暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）。這個辦法的主要內(nèi)容包括四個方面：

一是凡是在北京居住的流動兒童少年都必須接受義務(wù)教育。如果沒有回原籍上學(xué)的條件，都可以在北京申請入學(xué)。

二是北京市的有關(guān)管理部門和公辦中小學(xué)校，都負(fù)有解決流動兒童少年的就學(xué)問題的責(zé)任。

三是在公辦中小學(xué)校借讀的流動兒童少年，享受與北京學(xué)生同樣的權(quán)益，不得歧視。

四是在流動人口居住比較集中的地區(qū)，如果公辦教育資源有限，可以允許社會組織和公民個人申請舉辦專門接收流動兒童少年的學(xué)校，政府管理部門要給予指導(dǎo)和幫助。

根據(jù)《暫行辦法》的要求，北京市的教育、民政、公安、教育督導(dǎo)部門聯(lián)合制定了實施意見，提出“兩為主”的工作原則，即：解決流動兒童少年就學(xué)問題由所在的區(qū)縣政府為主負(fù)貴和在公辦中小學(xué)校中借讀為主。這個原則主要是本著對流動兒童少年高度負(fù)責(zé)為出發(fā)點而提出的。應(yīng)當(dāng)說北京的公辦中小學(xué)校的辦學(xué)條件、師資力量都具有較高的水平，把流動兒童少年吸納到公辦學(xué)校就讀，可以保障他們受到的義務(wù)教育符合國家教育標(biāo)準(zhǔn)，為他們今后的發(fā)展打下一個好的基礎(chǔ)。對已經(jīng)舉辦了一段時間的簡易學(xué)校，北京市提出，一部分確有保留需要的，應(yīng)當(dāng)能達(dá)到在教材、師資、設(shè)施安全等方面的起碼標(biāo)準(zhǔn)，由舉辦者提出申請后取得辦學(xué)許可證，并給予了這些學(xué)校一年左右的整頓建設(shè)時間。

對一年中實在達(dá)不到要求的學(xué)校，就動員舉辦者不再堅持舉辦，由教育行政部門將學(xué)生安排到公辦學(xué)校中繼續(xù)就學(xué)。針對這部分兒童少年家庭的實際情況，北京市還大幅度降低了公辦學(xué)校的借讀費標(biāo)準(zhǔn)，使之低于他們在自發(fā)舉辦學(xué)校交費的水平，以保證流動兒童少年不會因經(jīng)濟(jì)問題而不能上公辦學(xué)校。

三、暫行辦法》頒行后的貫徹落實情況。

《暫行辦法》出臺后，各區(qū)縣都組織教育、公安、民政、財政等部門參加，共同落實《暫行辦法》的要求。首先是開展調(diào)查摸底，將本區(qū)域內(nèi)流動兒童少年的居留情況和就學(xué)情況進(jìn)行登記和分析，并制訂公辦學(xué)校接納這些兒童少年的方案。其次是廣泛宜傳《暫行辦法》，通過宜傳教育使政府部門的工作人員、學(xué)校的干部教師提高認(rèn)識，明確責(zé)任，也使每個流動兒童少年的家庭掌握政策，了解信息。

各區(qū)縣根據(jù)自身的實際情況，按照‘調(diào)控好、規(guī)范好、服務(wù)好”的工作思路，通過四種途徑來落實市里的要求。

四種途徑分別是：

第一種途徑是安排在公辦學(xué)校中插班借讀，截至2003年4月，在北京數(shù)百所公辦中小學(xué)校中借讀的外地籍學(xué)生人數(shù)已超過14萬人。

第二種途徑是由區(qū)縣教育行政部門指定部分學(xué)校專門招收流動兒童少年就讀。例如，北京市宣武區(qū)的紅蓮小學(xué)、廣安中學(xué)，石景山區(qū)的麻峪小學(xué)、金頂街職業(yè)中學(xué)等就屬于這種性質(zhì)的學(xué)校。其中麻峪小學(xué)是區(qū)政府專門新建的學(xué)校。

第三種途徑是區(qū)縣教育行政部門騰出一些公辦校舍，與一些自發(fā)學(xué)校的舉辦者簽訂協(xié)議，由他們來承辦學(xué)校，招收流動兒童少年，教育行政部門給予管理和指導(dǎo)。北京的海淀區(qū)、通州區(qū)都有這樣的辦學(xué)形式。

第四種途徑是選擇部分已經(jīng)自發(fā)舉辦了一段時間的、具備了一定規(guī)模和經(jīng)驗、師資和設(shè)施等條件相對差距不太大，經(jīng)過努力可以改善條件的學(xué)校，經(jīng)過評估驗收后，發(fā)給辦學(xué)許可證，讓他們合法辦學(xué)。

為了妥善解決流動兒童少年的就學(xué)問題，市教育行政部門和區(qū)縣教育行政部門都做出了相應(yīng)的決定，給接受流動兒童少年入學(xué)的公辦學(xué)校以適當(dāng)補(bǔ)助。北京的順義、朝陽、海淀等區(qū)，實行了內(nèi)外同等對待的政策，按學(xué)校的實際人數(shù)，而不是按有戶口學(xué)生人數(shù)撥付公用經(jīng)費，以調(diào)動公辦學(xué)校招收流動兒童少年就學(xué)的積極性。

四、進(jìn)一步解決流動兒童少年教育問題的工作方向。

《暫行辦法》正在執(zhí)行過程之中，很可能在實踐中還會有新的情況和問題出現(xiàn)，需要在流入地負(fù)責(zé)的大原則下，不斷調(diào)整具體的政策措施.從目前的情況分析，亟待研究解決的還有這樣一些問題：

一是需要解決認(rèn)識問題。在社會上一直有一種不正確的看法，視流動人口為匆匆過客，甚至視他們?yōu)橐恍┥鐣栴}的根源。應(yīng)當(dāng)看到，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，人口的流動將成為一種正常的越來越頻繁的現(xiàn)象，今天的流動人口，明天就可能成為城市的一員，對他們的教育和培訓(xùn)是城市建設(shè)發(fā)展工作中的重要內(nèi)容。應(yīng)當(dāng)動員社會輿論轉(zhuǎn)變某些固有觀念意識，這是解決流動兒童少年受教育問題的基礎(chǔ)。

二是需要通過立法來解決有關(guān)體制、制度等一些根本性的問題。我國義務(wù)教育的體制是由上世紀(jì)8.年代中期頒行的《義務(wù)教育法》所規(guī)定的，現(xiàn)已執(zhí)行了近20年。在《義務(wù)教育法》制定初期，人口流動的現(xiàn)象遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有現(xiàn)在這樣突出，因此有關(guān)的規(guī)定已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢的變化了。各地出臺的一些辦法，往往都是一些過渡性的措施，約束力有限，缺乏應(yīng)有的執(zhí)行機(jī)制，因此需要從修改儀務(wù)教育法》和其他法律法規(guī)的層面上做出一些權(quán)威規(guī)定。

三是需要解決資金問題。流動兒童少年就學(xué)問題之所以難以解決、備受關(guān)注，其最根本的原因之一，是經(jīng)濟(jì)問題。我們國家是個教育人口大國，同時又是一個窮國。包括北京這樣的大城市在內(nèi)，教育經(jīng)費緊張，始終是制約教育事業(yè)發(fā)展的瓶頸。公辦學(xué)校接收流動兒童積極性不高，主要是怕本來就不足的經(jīng)費會更加緊張。流動兒童家庭選擇簡易學(xué)校也是主要考慮承受能力。這個問題的解決除法規(guī)文件規(guī)定平等權(quán)利外，需要政府在經(jīng)費投入上加大力度。比如在中央實施的開發(fā)西部戰(zhàn)略中所給予的財政支持中，應(yīng)將相當(dāng)?shù)姆蓊~用于支持教育，甚至可以細(xì)化到每個學(xué)生身上。這樣無論他走到什么地方，都可以用這個補(bǔ)貼來受教育。流入地的政府同樣應(yīng)當(dāng)拿出專款來培養(yǎng)這些未來的城市居民，使他們不致因缺乏教育而影響其整體素質(zhì)。