魏向赤

一個(gè)大的領(lǐng)域內(nèi)的改革能否向深層推進(jìn)，往往取決于其他領(lǐng)域的配套改革。農(nóng)村稅費(fèi)改革對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的影響，集中暴露了我國(guó)公共財(cái)政體制存在的問(wèn)題。進(jìn)一步確立公共財(cái)政體制，建立法制化的預(yù)算管理，加大政府行政行為的透明度，合理安排政府財(cái)政支出，有助于從根本上解決義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)短缺的問(wèn)題。

一、建立公開(kāi)和法制化的預(yù)算管理。

1978年以來(lái)的財(cái)政體制改革主要集中在中央和地方如何“收錢(qián)”、如何“分錢(qián)”上，而沒(méi)有從根本上解決如何“花錢(qián)”的問(wèn)題。政府支出方面存在的問(wèn)題很多。建立公開(kāi)和法制化的預(yù)算管理是財(cái)政進(jìn)一步改革的核心問(wèn)題之一。政府的財(cái)政收支反映了政府職能的履行，政務(wù)公開(kāi)需要透明的財(cái)政。當(dāng)前正在進(jìn)行的政府部門(mén)預(yù)算改革、國(guó)庫(kù)集中支付制度改革和政府采購(gòu)改革，是邁向公開(kāi)、公正的預(yù)算管理體制的重要步驟，但還存在一些問(wèn)題。

例如，整個(gè)政府預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行和監(jiān)督，甚至預(yù)算科目的設(shè)置，尚未與國(guó)際通行的政府財(cái)政統(tǒng)計(jì)賬戶接軌，不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下公共財(cái)政的框架要求。我們從《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》刊出的政府支出項(xiàng)目看，11個(gè)項(xiàng)目中，幾乎1/3是涉及經(jīng)濟(jì)建設(shè)類的（基本建設(shè)、流動(dòng)資金、挖改資金、支農(nóng)支出），而公共財(cái)政理論認(rèn)為真正應(yīng)該由政府做的項(xiàng)目卻很籠統(tǒng)，例如，科學(xué)、教育、文化、醫(yī)療衛(wèi)生都放在一個(gè)項(xiàng)目中。因此，這種預(yù)算是外行看不懂，內(nèi)行說(shuō)不清”，人民代表大會(huì)無(wú)法進(jìn)行監(jiān)督，很難達(dá)到預(yù)算依法執(zhí)行的目的，使得預(yù)算不具有硬約束性。預(yù)算制度不改革，就不可能建立起現(xiàn)代財(cái)政管理制度，政府職能的調(diào)整、政府管理的公開(kāi)和透明也不可能實(shí)現(xiàn)。

由于一直沒(méi)有很好地界定政府的職能范圍，所以政府支出的范圍也無(wú)法界定。有限的”政府應(yīng)該做什么，或者更明確地說(shuō)，政府不應(yīng)該做什么，仍然是模糊的。在整個(gè)24世紀(jì)90年代，政府預(yù)算內(nèi)支出總量規(guī)模按當(dāng)年價(jià)格計(jì)算，增長(zhǎng)了4倍以上，但各項(xiàng)支出仍然處于短缺狀態(tài)。原因是政府支出中包括了一些應(yīng)該由市場(chǎng)做，并且市場(chǎng)也可以做的事項(xiàng)。在資金有限的情況下，那些應(yīng)該完全由政府承擔(dān)，或主要由政府承擔(dān)的責(zé)任資金反而不足。政府職能既存在缺位，也存在越位。這種非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)型的政府支出框架，是改革以來(lái)追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度、忽視社會(huì)公平和環(huán)境保護(hù)的總體經(jīng)濟(jì)思維方式在財(cái)政部門(mén)的具體體現(xiàn)。改革后，政府各項(xiàng)支出的比重雖然產(chǎn)生了一定的變化，如經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)和國(guó)防費(fèi)比重有所下降，行政事業(yè)費(fèi)和社會(huì)文教費(fèi)比重上升，但仍只是數(shù)量上的變化，而沒(méi)有發(fā)生質(zhì)的改變。

二、政府財(cái)政的收支運(yùn)作要公開(kāi)透明。

國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)主要通過(guò)預(yù)算制度來(lái)監(jiān)管政府的財(cái)政支出。但是，各級(jí)人民代表大會(huì)目前審議預(yù)算的透明度還不能令人滿意，對(duì)預(yù)算支出規(guī)模的控制能力相對(duì)較弱。財(cái)政部門(mén)對(duì)其他政府部門(mén)以及自身投資的監(jiān)管效力也不盡如人意。在部門(mén)權(quán)力得不到有效制約的情況下，部門(mén)可控的資源越多，意味著資源被違規(guī)使用的可能性也就越大。引入市場(chǎng)力量和社會(huì)公眾對(duì)政府活動(dòng)實(shí)施制度性的約束和規(guī)范，從根本上確立公共財(cái)政體制，加大政府行政行為的透明度，已經(jīng)成為我國(guó)財(cái)政改革的迫切目標(biāo)。其中，改革現(xiàn)行的政府會(huì)計(jì)制度和加強(qiáng)行政立法是問(wèn)題的關(guān)鍵所在。

我國(guó)現(xiàn)行的政府會(huì)計(jì)制度仍然以預(yù)算會(huì)計(jì)為主要特征，它的主要功能在于管理預(yù)算資金。然而在現(xiàn)代社會(huì)，政府會(huì)計(jì)制度除了為政府自身管理財(cái)政資金提供信息之外，還應(yīng)該為社會(huì)公眾和監(jiān)督部門(mén)監(jiān)督政府提供會(huì)計(jì)信息。1997年以來(lái)，我國(guó)預(yù)算會(huì)計(jì)制度進(jìn)行了重大的改革并取得了明顯的成效，然而它在對(duì)公眾的信息披露方面卻仍然作用有限。尤其是作為反映國(guó)家財(cái)政情況全貌的預(yù)算報(bào)告和決算報(bào)告，往往由一兩個(gè)報(bào)紙的版面就可刊載。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)融入世界經(jīng)濟(jì)體系，國(guó)內(nèi)外對(duì)中國(guó)信息披露的需要變得越來(lái)越迫切，因此政府會(huì)計(jì)制度改革的方向需要轉(zhuǎn)變重心，關(guān)注面向公眾的信息披露。在這里，標(biāo)志政府會(huì)計(jì)國(guó)際發(fā)展趨勢(shì)的政府財(cái)政報(bào)表制度可資借鑒。當(dāng)代發(fā)達(dá)國(guó)家的立法和監(jiān)督部門(mén)在要求政府提交預(yù)算報(bào)告之外，普遍要求提供政府的財(cái)務(wù)報(bào)告。一般而言，預(yù)算報(bào)告只反映當(dāng)年的政府收支流量，并不提供政府資源的存量及其使用效率。因此，政府財(cái)務(wù)報(bào)告可以更全面地反映政府的受托責(zé)任，從而為公眾監(jiān)督政府提供更為充分的信息。

依法行政，將行政權(quán)的行使及其制約納入法制架構(gòu)，是中國(guó)進(jìn)行法制建設(shè)的一項(xiàng)至關(guān)重要的內(nèi)容。加強(qiáng)信息披露、提高行政行為的透明度，正是行政法制度設(shè)計(jì)的關(guān)鍵目標(biāo)之一。由于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，中國(guó)行政法在這方面相當(dāng)欠缺，國(guó)家尚沒(méi)有把公開(kāi)披露和接受監(jiān)督作為依法行政的基本目標(biāo)在實(shí)踐中予以貫徹。行政不透明，往往會(huì)助長(zhǎng)行政部門(mén)酌處權(quán)過(guò)大的局面;而日益膨脹并缺乏公眾監(jiān)督和約束的權(quán)力，不僅是腐敗的天然溫床，更可能會(huì)把我們正在進(jìn)行的法制建設(shè)扼殺在搖籃中。法律界有句名言：“陽(yáng)光是最好的殺毒劑?！睉?yīng)該將信息披露作為一項(xiàng)依法行政的重要任務(wù)，實(shí)際上，增強(qiáng)政府財(cái)政的透明度和確立公共財(cái)政的觀念，已是國(guó)內(nèi)財(cái)經(jīng)界的共識(shí)。財(cái)政部副部長(zhǎng)樓繼偉曾指出，用公共的方法管理財(cái)政，要意識(shí)到：財(cái)政花的是老百姓的錢(qián)，因此應(yīng)該采取公開(kāi)、公正和透明的辦法使用資金，以節(jié)約財(cái)政資源，取得更好的社會(huì)效益。

三、合理安排政府支出，進(jìn)一步加大義務(wù)教育投入。

根據(jù)公共財(cái)政理論，政府支出的側(cè)重點(diǎn)在教育特別是義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生特別是公共衛(wèi)生、科技投入特別是研究和發(fā)展中的政府支出）、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)保障等方面。在研究社會(huì)公平的時(shí)候，人們經(jīng)常關(guān)注的是人均國(guó)民生產(chǎn)總值、人均收入的差距，事實(shí)上，社會(huì)公共服務(wù)的公平同樣是重要的問(wèn)題。這些方面正是市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法解決或無(wú)法很好解決的問(wèn)題，需要政府發(fā)揮其功能。因此，在政府支出側(cè)重點(diǎn)的選擇方面，存在著一些亟待解決的問(wèn)題。從社會(huì)公平的角度看，必須將公共產(chǎn)品提供給大多數(shù)個(gè)人。因此財(cái)政支出的任務(wù)之一，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平目標(biāo)、縮小地區(qū)間的收入差距，使所有人都能獲得平等的教育、公共衛(wèi)生和環(huán)境服務(wù)。

中央政府的教育支出，其不合理之處主要表現(xiàn)在義務(wù)教育支出力度小于非義務(wù)教育、農(nóng)村義務(wù)教育支出力度小于城鎮(zhèn)、貧困地區(qū)義務(wù)教育支出小于富裕地區(qū)。義務(wù)教育是純公共產(chǎn)品，每個(gè)人都有平等接受義務(wù)教育的權(quán)利。自從開(kāi)展稅費(fèi)改革以來(lái)，由基層政府負(fù)擔(dān)的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)逐漸變得難以為繼，農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)的短缺現(xiàn)象日益嚴(yán)重。從教育管理的級(jí)別看，義務(wù)教育現(xiàn)在在中國(guó)實(shí)際上仍是縣鄉(xiāng)兩級(jí)基層政府的責(zé)任，而教育投入和基層政府的財(cái)力密切聯(lián)系，導(dǎo)致貧困地區(qū)的義務(wù)教育沒(méi)有必要的財(cái)力保證，造成了義務(wù)教育地區(qū)間的不平等。具有明顯的全國(guó)性的公共產(chǎn)品屬性的基礎(chǔ)教育是政府公共政策的基本任務(wù)，中央財(cái)政理應(yīng)為其融資。由中央和省級(jí)政府管理教育支出是國(guó)際上的通行做法。改革的辦法有兩個(gè)：一是將管理的級(jí)次提高，起碼由省一級(jí)政府承擔(dān)義務(wù)教育的責(zé)任。二是中央政府把這項(xiàng)開(kāi)支的款項(xiàng)作為專項(xiàng)資金直接撥給縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府。只要進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整，把當(dāng)前較多的用于非義務(wù)教育的資金轉(zhuǎn)給義務(wù)教育，就不會(huì)增加財(cái)政的負(fù)擔(dān)。

四、省級(jí)政府更多承擔(dān)教育轉(zhuǎn)移支付的客觀依據(jù)。

20世紀(jì)80年代經(jīng)濟(jì)改革和實(shí)行中央與地方財(cái)政包干制之前，中央政府在高度集權(quán)的財(cái)政制度和政治制度下幾乎壟斷對(duì)一切公共財(cái)源的支配權(quán)，也壟斷著對(duì)地方政府在人事和財(cái)政上的控制權(quán)。中央也在計(jì)劃體制和單位體制下以財(cái)政的方式承擔(dān)著幾乎一切勞動(dòng)人員的生老病死。財(cái)政包干體制改革以及全面向地方放權(quán)讓利的經(jīng)濟(jì)改革，使一個(gè)財(cái)政上中央集權(quán)的政府體制事實(shí)上已不復(fù)存在。財(cái)政包千體制使中央政府的非政治性權(quán)力大大削弱，并有力地促進(jìn)了非公經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。這一走向在1994年“分稅制”下得到進(jìn)一步的確立，地方政府盡管并不擁有征稅權(quán)，但正式擁有了14種地方稅收的支配權(quán)。龐大的預(yù)算外資金更是自由支配，并不與中央財(cái)政分成。地方財(cái)政預(yù)算也正式脫離了中央政府的控制，預(yù)算案不再由中央政府批準(zhǔn)而改由地方人大批準(zhǔn)。而省級(jí)政府對(duì)省級(jí)以下各級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付也完全由各省自行決定。

一方面，地方與中央在財(cái)政上分權(quán)，地方既然相對(duì)獨(dú)立享有對(duì)地方賦稅的支配力，也就應(yīng)以相對(duì)獨(dú)立的責(zé)任主體地位承擔(dān)向該地區(qū)的民眾提供一部分公共服務(wù)和支出義務(wù)。但地方與中央在財(cái)政收入上的分權(quán)是清晰的，而在財(cái)政支付上的責(zé)權(quán)劃分卻存在著相當(dāng)大的模糊性。因?yàn)橹С鲐?zé)任的劃分更多地涉及到體制的問(wèn)題。所以財(cái)政改革長(zhǎng)期停留于財(cái)政收入分開(kāi)但財(cái)政支出卻責(zé)權(quán)不明的狀態(tài)。平常這種模糊性因?yàn)閼T例的存在而不太明顯，因責(zé)權(quán)不明而導(dǎo)致行政低效和中央與地方之間的財(cái)政問(wèn)題卻很少有所暴露。

另一方面，由于地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的極度不平衡，地方財(cái)政的貧富懸殊也日漸明顯。盡管中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付對(duì)地區(qū)財(cái)政平衡能夠起到地區(qū)平衡作用，卻并不能也不應(yīng)在根本上造成富裕地區(qū)的人群與貧困地區(qū)的人群享受一個(gè)平均的公共服務(wù)。地方政府財(cái)政能力的明顯差異，也促使地方政府更加傾向于向本地區(qū)利益負(fù)責(zé)的財(cái)政責(zé)任。

通常認(rèn)為，收益或成本外溢程度較高的公共服務(wù)事業(yè)，應(yīng)由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)，比如軍事、教育、社會(huì)福利和社會(huì)保障。而外部性程度較低的事業(yè)則由地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，比如醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)，其受益范圍有著較強(qiáng)的地區(qū)性，所以大多數(shù)國(guó)家都列為由地方政府負(fù)擔(dān)的責(zé)權(quán)范圍。在地方擁有獨(dú)立財(cái)力的情形下，應(yīng)盡可能由地方政府去負(fù)擔(dān)那些外部性并沒(méi)有強(qiáng)到必須中央權(quán)力介入的政府職能，這樣做的目的可使政府管理更貼近大眾，使公共服務(wù)的提供更加符合地區(qū)的偏好，使地方政府提供比中央政府更好的行政服務(wù)。