楊春茂

教師隊伍數(shù)量到底多少為合適？師生比到底多大算科學？長期以來仁者見仁，智者見智：局外人或者管錢的部門往往感覺教師太多，效益太低，需要削減。教育部門和學校認為，教育規(guī)模日益擴大，教學內(nèi)容不斷更新，教學要求不斷提高，教師要適應發(fā)展需要，要增加數(shù)量。教師數(shù)量現(xiàn)狀到底如何，教師數(shù)量如何控制，計算辦法如何科學，不應當感情用事，更不能憑感覺。筆者根據(jù)多年從事教師隊伍管理的體會，對教師隊伍的數(shù)量控制作些探討。

從國際比較談起

教育是有規(guī)律的。這些長期積累和形成的規(guī)律，在世界上不同的國家和地區(qū)是基本相同的，因此也是可以比較的。

——從教育投入和教育規(guī)模、質(zhì)量比較。與同屬第三世界的印度相比，1980年，中國的公共教育經(jīng)費是印度的1.58倍，1985年這種差距縮小為1.08倍，到1990年，印度反而超出了中國18%左右。中國的基礎(chǔ)教育規(guī)模比印度要大得多，這種教育投入的力度可以想象。

1991年，中國公共教育經(jīng)費折合美元86億，約占當年全世界公共教育經(jīng)費總額的1%，中國受教育人口卻占世界受教育人口數(shù)的22%。到今天，基本上仍然保持著這種比例關(guān)系。經(jīng)費投入如此之少，承載的教育規(guī)模如此之大，令很多外國人覺得不可思議。1993年，筆者在芝加哥參加師范教育國際研討會。斯坦福大學的一位教授特意要筆者抽出兩個小時共同研究中國教育的低投入高產(chǎn)出問題。他認為：凡是到美國上中小學的中國孩子，大都是美國學校的前幾名，這證明中國中小學教育的質(zhì)量是很高的。而另一方面，中國的教育投入這么低，這里面有什么訣竅，應該研究并公開，讓印度、巴西這樣的大國、窮國學習。他甚至認為：這種低投入高產(chǎn)出的狀況是因為中國有民辦教師。不管他的出發(fā)點是什么，看法是否全面，至少他提出了這樣一個問題：這種低投入高產(chǎn)出實際開支的很多費用到底由誰承擔了？中國基礎(chǔ)教育低投入高產(chǎn)出的另一個例證是義務教育的普及進程。如果從1986年儀務教育法》頒布算起，普九僅用了14年時間，即使從建國算起也不過50年。而德國普及8年義務教育用了120多年，日本普及6年義務教育用了30余年。中國警九的巨大成就，是靠廣大中小學教師包括一度大量存在的民辦教師）大力支撐的。我們經(jīng)常談到國家的教育投入只夠人頭費，這從另一個角度說明，中小學教師數(shù)量少了，教師負擔太重了。

——從每位教師負擔的學生比較。教師與學生的比例關(guān)系，是反映一個國家教育效益和質(zhì)量的一個重要指標。過大的師生比表明教師數(shù)量和教育經(jīng)費不足，較小的師生比表明政府對教育的投入較大，教育質(zhì)量較高。據(jù)美國、日本、法國等發(fā)達國家近百年的統(tǒng)計顯示，隨著經(jīng)濟和教育的發(fā)展，師生比逐漸縮小。1998年，中國的師生比為1：25，大體上與1：25.6的阿根廷相當。而經(jīng)合組織成員國師生比平均值是1：18.3，其中英國中學1：15.8，小學122.2;德國中學1：19.2，小學1：23.3;日本小學1：21;法國中學1：14.9，小學1：18;美國中學、小學均為1：17.2。上述國家中小學班額平均25人左右，日本稍高些也只有36.5人。英國教育界認為，中小學班學生數(shù)超過30人，發(fā)展個性、因材施教將會受到嚴重影響。中國中小學班額規(guī)定45～50人，本來就已經(jīng)較高了，而實際上最高的將近90人，和上述國家相比差距較大。這也從一個側(cè)面反映出經(jīng)濟和教育發(fā)展水平對師生比和班額的影響。從比較角度分析，我國整個教育的師生比已經(jīng)相當高了。具體到中小學，特別是義務教育階段，由于中國地域遼闊，單人校和規(guī)模很小的教學點大量存在，一些教師還不能完全適應教育教學要求，要抽出時間和精力培訓提高，很多學校辦學條件沒有達到基本要求，教師要用大量的時間負擔教學以外的工作：中國農(nóng)村中小學占70%：要對占半壁江山的西部地區(qū)進行開發(fā)，首先要提高教育普及程度。這些因素，都會加重教師負擔，因此，中小學師生比不應當再擴大。據(jù)教育部組織有關(guān)專家測算，在班額45人左右時，高中師生比1：16，初中師生比1：17.5，小學師生比1：23.5合適。

從中國教育發(fā)展規(guī)模分析

中國的經(jīng)濟基礎(chǔ)和國民素質(zhì)狀況，決定了在相當長的時期，兩基是教育的重中之重。兩基的重點在農(nóng)村。按照預定的指標，在十五期間，小學現(xiàn)在實行五三學制的地區(qū)要基本完成向六三學制過渡，增加一年學制要增加大量教師：初中階段入學率要達到90%以上，高中階段入學率要達到60%左右，初、高中學生將有大幅度增加。另外，中小學要加強德育工作，要新開設(shè)信息技術(shù)課程，也需要增加師資。這種要求使中小學教育的發(fā)展對師資的需求增大。從更深層次講，擴大教育規(guī)?；蛘哐娱L教育年限，可以推遲就業(yè)，緩解就業(yè)矛盾法國就是這么做的）。提高勞動者素質(zhì)，變沉重的人口負擔為人力資源優(yōu)勢的惟一出路是教育，而且已有研究表明，勞動者受教育平均每增加一年，CDP會增加3%，假如未來5年內(nèi)普通高中招生規(guī)模擴大1倍，因為現(xiàn)有的高中教師不僅不存在超編，而且還有結(jié)構(gòu)性短缺問題，換句話說就是要擴大教育規(guī)模，而擴大教育規(guī)模必然要增加教師。

從法制角度思考

我國由計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟過渡，首先要求管理體制適應這種過渡。市場經(jīng)濟是法制經(jīng)濟。在這種大環(huán)境的變化中，我們的教師隊伍管理，也應當由政策管理過渡到法制管理。

——應當有法定的教師工作量標準，根據(jù)個體的工作量和教育教學需要計算出教師編制標準，從而按照編制標準合理配備教師。在相當長的時期，隨意安排教師工作的現(xiàn)象大量存在。例如有的班學生近百人，有的單人校教師既要采取復式教學形式同時教幾個年級的學生，還要負責學生的吃、住和接送;有的隨意占用教師的假期安排各種各樣的活動，等等。我們在考慮教師數(shù)量的時候，在考慮社會發(fā)展對教育規(guī)模和教師需求的時候，應當考慮教師的工作量。但長期以來，我國教師工作量無法定標準，形成教師勞苦不均。教師的能量是有限的，如果不從教師可持續(xù)發(fā)展的角度考慮合理確定教師工作量，勢必帶來犧牲教師健康、影響教師積極性、降低教育教學質(zhì)量的嚴重后果。何況在市場經(jīng)濟條件下，教師應當享有法律規(guī)定的合法的個人利益。

教師工作量是教師隊伍數(shù)量控制的基礎(chǔ)。我國農(nóng)村中小學教師工作量普遍較大，據(jù)調(diào)查，教師日均勞動時間約9.67小時，比其他崗位的一般職工人均日勞動時間高出1.67小時。一年積累下來達400多小時。長期超負荷運轉(zhuǎn)，使教師疲憊不堪。在教師的周工作量方面，法國的做法值得借鑒。法國教師屬于政府公務員，政府公務員的周工作量是39小時，中小學教師也按此標準計算周工作量，中學教師周上課時數(shù)18小時，相應的備課、批改作業(yè)折算為21小時，小學教師周上課時數(shù)26小時，另有1小時交流教學情況，相應的備課、批改作業(yè)、家訪等折算為12小時。

——對教師的職業(yè)性質(zhì)應有法定的規(guī)范。教師的職業(yè)性質(zhì)與教師數(shù)量控制關(guān)系重大。因為只有在確定了某種職業(yè)的職業(yè)性質(zhì)后，才能確定采取什么樣的聘任方式，采取什么樣的調(diào)整手段，采取什么樣的待遇形式，實行什么樣的激勵機制。以前教師和所有由財政供養(yǎng)的人員一樣屬于國家干部。在市場經(jīng)濟條件下，這種籠統(tǒng)的、龐大的干部體系已經(jīng)在進行改革。市場經(jīng)濟條件下，中小學教師仍然應當是國家公職人員。第一，中小學教師的載體——學校是國家舉辦的（少數(shù)社會力量舉辦的學校另當別論），課程由政府統(tǒng)一*規(guī)定，學校不允許因經(jīng)濟原因而倒閉。第二，從事教師職業(yè)必須具備由國家依法認定的教師資格，按照法定的聘任辦法由政府聘任或者任命。第三，教師的工資是由國家財政支付的，變化由國家控制，而不是像企業(yè)一樣根據(jù)經(jīng)營效益變化確定。第四，教師的勞動成果體現(xiàn)滯后而且難于量化，職業(yè)道德水平成為做好教育教學工作的重要條件。第五，其培養(yǎng)目標是有理想、有道德、有文化、有紀律，德、智、體、美等方面全面發(fā)展的社會主義建設(shè)者和接班人，不是單純的傳授知識和技能，對教師的思想政治素質(zhì)和職業(yè)道德修養(yǎng)要求很高。

國家公職人員的職業(yè)特點是需要相對穩(wěn)定，因為他們熟悉本職工作需要一定的時間積累。特別是中小學教師，需要相當長的時間積累才能成為合格教師或者優(yōu)秀教師。教師成長研究的成果顯示：中小學教師從入門到基本勝任教育教學工作需要3年左右時間;到單獨承擔教育教學工作并嘗試創(chuàng)新需4至8年：從成熟到教育教學效果最佳狀態(tài)需8至15年：到出教育教學研究成果需15至30年。這種成長規(guī)律決定了教師不能隨意上崗和下崗。

世界上很多發(fā)達國家都把中小學教師作為公務員，或者相當于公務員的國家公職人員對待。其目的在于使中小學教師職業(yè)有保障，免于嚇崗之類的后顧之憂，安心從事教育教學工作。只有在觸犯法律或者考核不合格時才能解聘。我國數(shù)育法》第十三條規(guī)定：國家鼓勵教師長期從事教育事業(yè)。教師法》第三十條規(guī)定：縣級以上地方人民政府可以適當提高長期從事教育教學工作的中小學退休教師的退休金比例。這也是對教師長期從事教育事業(yè)的一種鼓勵。這不是一定時期教師地位低、待遇差，職業(yè)缺乏吸引力提出的鼓勵性措施，而是遵循教育規(guī)律，為保持教師隊伍穩(wěn)定，使教師安心從教，珍惜自己的職業(yè)，不斷提高教育教學能力而作出的法律規(guī)定。

職業(yè)穩(wěn)定不僅是隊伍穩(wěn)定的需要，也是促使從業(yè)人員積極性得到充分發(fā)揮的重要措施。有的企業(yè)已經(jīng)開始實施這種做法。例如美國的思科（CISCO）公司，近年來以平均每年10家的速度累計收購了60多家公司，在收購和兼并的過程中從不大規(guī)模解雇員工，而是努力使員工把穩(wěn)定視為對本人生人翁式的尊重，從而珍惜自己的崗位，自覺為公司效力。有6.8萬名職工，年產(chǎn)汽車470萬輛，居世界第三的日本豐田汽車公司成功的一個重要原因是豐田公司對員工采取安定雇用的方式。員工在比較穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，工資隨年功和能力的增加而增加。豐田公司認為，如果員工的流動變化太大，公司的創(chuàng)新能力和凝聚力會大大降低，從而大大影響公司的效益。當然他們的安定雇用是以嚴格的考核做基礎(chǔ)的。工作能力、技術(shù)、實績與崗位職責不相稱時工資要降低，不稱職要被辭退甚至開除。而且對白領(lǐng)的考核比藍領(lǐng)更要嚴格。由于豐田公司認為職工是公司的最大財寶，不輕易辭退員工，使員工樂于配合公司實行的各項改革，從而使公司越來越繁榮。

以物質(zhì)效益為主的企業(yè)尚且如此，作為具有國家公職人員身份，以培養(yǎng)人為目的的中小學教師更應當保持安定雇用方式。中小學教師的催主是政府，政府雇員更應當安定雇用。

安定雇用方式符合中小學教師的職業(yè)性質(zhì)、勞動特點，有利于激勵教師不斷進取。中小學教師隊伍需要相對穩(wěn)定，不應當過分強調(diào)競爭，不應當頻繁地更換教師，更不應當把教師等同于企業(yè)職工進行管理。原因如前所述，教師成長需要一定的時間。設(shè)想一下，如果教師整天面臨嚇崗威脅，怎么可能兢兢業(yè)業(yè)地不斷進取，不斷提高自己的教育教學質(zhì)量。而且在當前勞務市場還不健全，社會保障機制不完善的大環(huán)境下，作為提高教師地位的一種措施，也應當在保證教育質(zhì)量的前提下保持教師職業(yè)穩(wěn)定。

當然，安定雇用不能等于鐵飯碗、火鍋飯，應當按照《教師法》的規(guī)定，充分利用考核這一約束和激勵機制，加強教師考核。教師晉升或解聘的主要依據(jù)應當是考核結(jié)果，教師本身的條件或者工作能力、工作態(tài)度、職業(yè)道德達不到考核要求即解聘或調(diào)離教師崗位。

教師數(shù)量控制失誤回顧與反思

教師數(shù)量控制失誤在國際國內(nèi)都曾發(fā)生過，教訓是非常深刻的。我國在20世紀60年代特別是文革期間，曾經(jīng)大量裁減教師，還把一些公辦教師嚇放為民辦教師。而另一方面，由于人口增長失控，教育需求增大，需要大量教師，不得已又大量招聘學歷、知識水平都很低的代課人員，形成教師地位低、待遇差、素質(zhì)低、流動大的惡性循環(huán)。改革開放以來不得不花大量時間和財力來解決這類問題（例如民轉(zhuǎn)公），影響了教育發(fā)展。

近年來美國由于中小學教師工作辛苦，工資提高緩慢，中小學教師流失嚴重，根據(jù)測算，在現(xiàn)有260萬中小學教師基礎(chǔ)上，要凈增加100萬新教師。以至于總統(tǒng)競選中把這個問題作為爭取選票的砝碼。戈爾聲稱如果他當選，將在今后10年內(nèi)投入160億美元招聘100萬中小學教師。小布什則承諾要投入50多億美元用于教師在職培訓。法國的教訓更為深刻。1997年筆者到法國考察，在同法國國民教育部和外交部的官員交流考察感受時，他們憂心忡忡地談到法國高中教師太少，潛伏著危機，而且還沒有想到好的解決辦法。1998年筆者再度赴法時，危機終于爆發(fā)，成千上萬的高中生和家長上街游行，要求增加高質(zhì)量的高中教師以保證教育質(zhì)量。教師數(shù)量控制應當作為一個重要問題對待，切忌大起大落，應當朱雨綢繆，根據(jù)教育的改革與發(fā)展需要提前做好準備。

教師數(shù)量控制定量分析

根據(jù)調(diào)研情況和對2000年教育統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析，全國中小學教師數(shù)量總體上不存在超編，城鎮(zhèn)教師局部性過剩與農(nóng)村合格教師嚴重短缺并存，顯性超編與隱性缺編矛盾突出，且余缺難以互補。這是定性結(jié)論。根據(jù)這種結(jié)論，不妨進行一些定量分析，按現(xiàn)有學生和1984年教育部頒發(fā)的全日制中小學教職工編制標準計算，需配備教師948萬，全國中小學教師缺編10萬，其中城鎮(zhèn)中小學教師超編50萬，農(nóng)村中小學教師缺編約60萬。如果減去約30萬民辦教師，全國中小學教師缺編約40萬。近年來，中小學教育教學任務、內(nèi)容、結(jié)構(gòu)、目標發(fā)生了較大的變化，國家和社會對基礎(chǔ)教育提出了更高的要求，課程結(jié)構(gòu)調(diào)整，特別是實施素質(zhì)教育，縮小班額等增編因素不斷增多。如果完全按照規(guī)定班額及有關(guān)標準計算，全國中小學教師缺編還要多些，這種計算沒有考慮十五期間初中招生的大幅度增長，高中招生幾乎要翻番的增編因素，只是按現(xiàn)狀計算的，否則缺編更多。

教師數(shù)量控制辦法

第一，盡快制定和頒布教師工作量標準和教師編制管理辦法，使政府有關(guān)部門和學校能夠依法配備教師，教師工作量和教師編制最好是法定標準，以減少執(zhí)行的隨意性。鑒于中小學教育特別是義務教育階段教育目標的一致性，教師工作量和編制標準應當是國家標準，或者省級政府根據(jù)國家標準結(jié)合本地區(qū)實際制定的標準，以保證其權(quán)威性。

第二，通過實施教師資格制度、教師聘任制度、中小學教師定期輪換等措施，在近3～5年內(nèi)，逐步解聘代課教師;辭退約40萬不合格教師：分流15萬城鎮(zhèn)超編中小學教師到農(nóng)村中小學任教：每年自然減員20萬中小學教師。與此同時，每年招聘包括師范院校畢業(yè)生在內(nèi)的人員約20萬到中小學任教，3年合計60萬：根據(jù)教師需求情況，結(jié)合教師資格制度的實施，面向社會招聘具有教師資格的優(yōu)秀人才任教。使中小學教師隊伍逐步達到余缺和學科等方面結(jié)構(gòu)調(diào)整基本到位，隊伍結(jié)構(gòu)初步合理，素質(zhì)進一步提高。

第三，實行中小學教師定期輪換制度。教師在一所學校工作一段時間后，輪換到其他學校任教，打破長期以來形成的教師一校定終身的局面。根據(jù)城鎮(zhèn)、農(nóng)村中小學教師的余缺情況，通過以城鎮(zhèn)中小學教師向農(nóng)村中小學流動為主，輔之以派遣和鼓勵城市中小學教師到農(nóng)村支教和定期任教等措施，加強農(nóng)村特別是薄弱學校的教師隊伍建設(shè)。

第四，充分發(fā)揮工資待遇在促進教師向農(nóng)村學校流動中的調(diào)節(jié)作用。建立農(nóng)村中小學教師浮動工資和農(nóng)村小學教師津貼制度，對那些被派遣或自愿到農(nóng)村中小學任教的教師實行浮動工資制度。根據(jù)《教師法》中地方各級人民政府對教師以及具有中專以上學歷的畢業(yè)生到少數(shù)民族地區(qū)和邊遠貧困地區(qū)從事教育教學工作的，應當予以補貼的規(guī)定，推行鄉(xiāng)村教師津貼制度。根據(jù)鄉(xiāng)村學校所在位置的生活、交通、醫(yī)療衛(wèi)生和郵電通訊等方面的條件確定3～4個地區(qū)類別，并分別按教師的不同條件發(fā)放鄉(xiāng)村教師津貼。

第五，加強政策導向，充分發(fā)揮有關(guān)政策的杠桿作用。面向社會招收具有教師資格的人員從教，以招聘后安排到農(nóng)村中小學工作為主。在教師職務評聘中，將其是否在農(nóng)村中小學從事教師工作或者是否在城鎮(zhèn)薄弱學校工作過的經(jīng)歷列為教師職務晉升的必備條件之一。

第六，包括教育行政部門在內(nèi)的政府行政部門以及其他事業(yè)單位不得占用教師編制。已經(jīng)從中小學抽調(diào)出去的教師要辦理調(diào)出手續(xù)，脫離學校，或者立即回到學校，中小學教師不應當借調(diào)或者停薪留職。教師工齡滿30年的可允許提前退休。

上述教師數(shù)量控制措施，如果能夠盡快得到實施，中小學教師隊伍才有可能形成合理的數(shù)量、分布以及學科等方面的合理結(jié)構(gòu)，教育質(zhì)量才能夠得到保障。