彭述剛

黃浦區(qū)是上海市的中心城區(qū)，面積僅4.16Km2。截止1999年6月底，有上海市戶口的常住人口達(dá)239，000人，人口密度在所有城區(qū)中最高，達(dá)近60，000人/Km2。黃浦區(qū)內(nèi)有融購物、旅游、商務(wù)展示等功能于一體的蜚聲中外的南京路，有融行政、金融、商業(yè)、旅游等功能為一體的人民廣場，有可供人們撫今追昔、展望未來的上海外灘，因而區(qū)內(nèi)流動人口數(shù)量甚巨，高峰時每天達(dá)270～300萬人，平時每天亦有150萬人左右。巨額的流動人口與常住人口對黃浦區(qū)的公共設(shè)施形成了巨大的壓力，也對行政執(zhí)法提出了挑戰(zhàn)。

一、黃埔區(qū)綜合執(zhí)法體制試點(diǎn)的網(wǎng)狀

1995年以前，黃浦區(qū)設(shè)立市政管理委員會作為區(qū)政府的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，以解決環(huán)衛(wèi)、環(huán)保、園林、建設(shè)等執(zhí)法部門之間管理上的沖突。1995年3月，中央決定在黃浦區(qū)進(jìn)行城區(qū)綜合執(zhí)法試點(diǎn)。指導(dǎo)思想是精簡機(jī)構(gòu)，撤局建委。于是撤環(huán)衛(wèi)、環(huán)保、建設(shè)局，建立具有一定市政管理權(quán)限的區(qū)市政管理委員會。為加強(qiáng)對幾個特殊地區(qū)的管理，1994年設(shè)外灘風(fēng)景區(qū)管理辦公室和人民廣場管理辦公室，作為區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，1997年兩機(jī)構(gòu)劃歸市政委管理；1998年8月設(shè)南京路步行街管理辦公室。1997年，區(qū)政府又依法設(shè)立了四個街道監(jiān)察隊(duì)。目前黃浦區(qū)綜合執(zhí)法的架構(gòu)見表1。

由表1可知，目前黃浦區(qū)的綜合執(zhí)法體制仍處于建構(gòu)過程中，基本上是劃分了若干執(zhí)法區(qū)，形成點(diǎn)(外灘、人民廣場)、線(南京路步行街及區(qū)內(nèi)15條主要道路)、面(街道)分離執(zhí)法的局面。就執(zhí)法方式而言，在區(qū)市政委內(nèi)綜合執(zhí)法與專業(yè)執(zhí)法并存，在外灘、南京路步街街、人民廣場(以下簡稱“三大塊”中)，外灘只不過實(shí)行的是更小范圍內(nèi)的專業(yè)執(zhí)法；就管理區(qū)域而言，區(qū)內(nèi)各管理部門執(zhí)法區(qū)域涇渭分明，分離明顯，但區(qū)域劃分明顯不合理；從編制上看，區(qū)市政委管理范圍大，而其執(zhí)法人員在專業(yè)執(zhí)法這一塊數(shù)量不足，如園林部門只有三人，一天跑15條主要道路，執(zhí)法效果可想而知；就主管部門而言，街道執(zhí)法實(shí)際上自成體系，不受區(qū)市政委管，街道監(jiān)察隊(duì)預(yù)算由區(qū)政府支出，與區(qū)市政委無關(guān)?？梢?，要實(shí)現(xiàn)由區(qū)市政委統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮其綜合執(zhí)法功能，還有一段路要走。

就執(zhí)法依據(jù)而言，由于目前全國仍然是部門立法為主，這與市政綜合執(zhí)法體制改革發(fā)生了沖突。目前區(qū)市政委并無法定的執(zhí)法權(quán)，主要是通過各部門的委托來執(zhí)法。此外，在同一個區(qū)內(nèi)，雖然各執(zhí)法隊(duì)伍在執(zhí)法性質(zhì)與內(nèi)容上相同，但在執(zhí)法依據(jù)上卻存在很大差別。街道監(jiān)察隊(duì)主要依據(jù)《上海市街道監(jiān)察處罰暫行規(guī)定》執(zhí)法；市政委市容環(huán)衛(wèi)監(jiān)察隊(duì)主要依據(jù)《城市市容環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》執(zhí)法；“三大塊”的監(jiān)察隊(duì)則主要依據(jù)市容、市政、環(huán)保、公安、規(guī)劃等領(lǐng)域的專業(yè)性法律法規(guī)執(zhí)法。

二、當(dāng)前黃埔區(qū)綜合執(zhí)法過程中存在的問題

黃浦區(qū)在綜合執(zhí)法方面仍處于摸索階段，存在著不少隱患。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

1.執(zhí)法體制混亂。

1目前，市一級領(lǐng)導(dǎo)對如何改革執(zhí)法體制并沒有明確的認(rèn)識。據(jù)了解，區(qū)一級提綜合執(zhí)法模式，而市里則定兩地管理模式，強(qiáng)調(diào)從小塊而不是從整體著手。目前人民廣場、外灘、南京路步行街，以及區(qū)外的陸家嘴、虹橋等地，均實(shí)行塊塊管理。塊內(nèi)管理好了，但塊外更加混亂，宏觀管理效率并不高。在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，市政委不是政府組成部門，市政委主任也不是人大任命，實(shí)際上很難使市政委的功能得以充分發(fā)揮。

2目前的執(zhí)法體制實(shí)際上是條塊(塊塊)分治的體制，形成了大量的管理盲區(qū)，同時也缺乏應(yīng)變能力。如人民廣場地區(qū)實(shí)行綜合執(zhí)法后，該地區(qū)秩序明顯好轉(zhuǎn)，但大量無證攤販轉(zhuǎn)往人民廣場外圍，外圍秩序混亂，延安路一帶也出現(xiàn)類似現(xiàn)象。再如根據(jù)《上海市南京路步行街綜合管理暫行規(guī)定》第2條，步行街監(jiān)察隊(duì)的執(zhí)法區(qū)域有明確界定。12月初，一市民在南京東路外墻轉(zhuǎn)角剛超出監(jiān)察隊(duì)管轄范圍的地方違章懸掛橫幅，由于該地屬區(qū)市政委直接管理范圍，而區(qū)市政委只有四人管戶外廣告，人手不足，結(jié)果步行街監(jiān)察隊(duì)管了，對違章公民予以處罰。受處罰者不服，以處罰主體不足為由提請行政復(fù)議，結(jié)果復(fù)議時只得撤消原處罰決定。

3部門之間責(zé)權(quán)利不分，缺乏綜合考慮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，導(dǎo)致管理內(nèi)耗，效率低下。“三大塊”地區(qū)的監(jiān)察隊(duì)的執(zhí)法權(quán)是基于其它專業(yè)行政管理部門的委托。如果僅有規(guī)章規(guī)定專業(yè)行政機(jī)關(guān)必須授予某些權(quán)限，若某些專業(yè)行政機(jī)關(guān)并不辦理委托手續(xù)，監(jiān)察隊(duì)就不能行使相關(guān)的執(zhí)法權(quán)。通過大量專業(yè)行政管理部門委托來使監(jiān)察隊(duì)行使執(zhí)法權(quán)，由于部門出于自身利益考慮，責(zé)權(quán)利很難劃清，各部門也并不見得愿意委托，這將使市、區(qū)政府付出很高的監(jiān)督成本和執(zhí)行成本。如根據(jù)《上海市人民廣場地區(qū)綜合管理暫行規(guī)定》第12條，對于在廣場內(nèi)賣藝、兜售物品的行為，由工商行政管理部門委托廣場監(jiān)察隊(duì)按有關(guān)規(guī)定予以處罰。但據(jù)了解，工商部門至今仍未委托，原因在于工商部門擔(dān)心被提起行政訴訟。因?yàn)楦鶕?jù)《行政訴訟法》第25條規(guī)定，由行政機(jī)關(guān)委托的組織所作的具體行政行為，委托的行政機(jī)關(guān)是被告。而監(jiān)察隊(duì)的用人權(quán)在區(qū)市政委，區(qū)工商局無權(quán)干預(yù)。市工商局曾發(fā)文，要求各區(qū)工商對于下崗擺攤一律不管，而人民廣場地區(qū)無證攤販方面的管理由廣場管理辦承擔(dān)責(zé)任。這種專業(yè)行政部門有權(quán)無責(zé)，綜合執(zhí)法部門有責(zé)無權(quán)的狀況極大地影響了綜合執(zhí)法的效率，使廣場監(jiān)察隊(duì)管理無證攤販無法律依據(jù)，因而也就不具有合法性。其結(jié)果是廣場地區(qū)無證攤販泛濫，每年僅小攤販兜售風(fēng)箏一項(xiàng)，就導(dǎo)致300多只廣場鴿被纏死、纏傷，并引發(fā)過一起停電事故。

實(shí)踐證明，市政管理中所出現(xiàn)的問題與社會問題息息相關(guān)，當(dāng)前最突出的問題就是無證擺攤現(xiàn)象。調(diào)查結(jié)果見表2。

另據(jù)調(diào)查，在人民廣場最突出的問題也是無證設(shè)攤。加強(qiáng)管理后，現(xiàn)在無證攤點(diǎn)聚集在廣場外的西藏路一帶，同時虹口、閘北等區(qū)也因黃浦區(qū)加強(qiáng)綜合執(zhí)法力度而成了無證擺攤的重災(zāi)區(qū)。從公共管理的角度來講，市政管理所營造的良好的市容市貌是一種公共產(chǎn)品，但當(dāng)黃浦區(qū)加強(qiáng)塊塊執(zhí)法后，大量攤販轉(zhuǎn)到其他地區(qū)，破壞了其它地區(qū)的市容與秩序，給上述地方的居民帶來諸多不便，這實(shí)際上產(chǎn)生的是一種消極的外溢效應(yīng)，對其他地區(qū)是不公平的。這需要由市政部門來統(tǒng)管全局，消除這種負(fù)效應(yīng)。建議在理順體制后，由市政委帶頭，統(tǒng)籌規(guī)劃，將本區(qū)一些無交通功能的通路，如永安路、新永安路等封閉，建成集市，這樣即可緩解無證擺攤帶來的管理上的壓力。再如人民廣場共有43條公交線路在此交匯，有18個公交起點(diǎn)站，游客極多，每天約有100輛外地旅游大巴在此停泊。人民廣場地下車庫有600個泊位，但由于車庫限高2.5米，中巴、大客車進(jìn)不去，每天只有70～80輛轎車進(jìn)庫，這使該地亂停現(xiàn)象根本無法解決。這是市政缺乏統(tǒng)一規(guī)劃與管理所產(chǎn)生的惡果。

2.由于我國專業(yè)立法體制的影響，再加之黃浦區(qū)目前實(shí)行的是條塊分割的執(zhí)法體制，這加劇了立法上的混亂，使當(dāng)前的行政立法存在諸多不規(guī)范之處。

1在同一性質(zhì)的違法行為上處罰標(biāo)準(zhǔn)混亂。以罰款為例，見表3。

這種立法上設(shè)定處罰標(biāo)準(zhǔn)的混亂狀況，易導(dǎo)致公民產(chǎn)生執(zhí)法不公平的感覺，甚至產(chǎn)生逆反心理，其結(jié)果是加大了綜合執(zhí)法的難度，加劇了執(zhí)法人員與行政相對人之間的沖突與對立。

2市政府規(guī)章中存在大量疏漏，增加了綜合執(zhí)法的難度。如《人民廣場地區(qū)綜合管理暫行規(guī)定》第11條規(guī)定，對隨地躺臥、露宿、在噴水池中洗澡等違章行為，廣場監(jiān)察隊(duì)?wèi)?yīng)當(dāng)進(jìn)行勸阻或者予以制止，但并未制定罰則。國外在這方面處罰是相當(dāng)重的。如在羅馬，在市內(nèi)噴水池沖涼者被判五天到三個月監(jiān)禁和40萬里拉(約合300美元)以下罰款[1]。此外，有些規(guī)定未考慮到執(zhí)法上的可操作性。仍以上述規(guī)章為例，該規(guī)章第7條規(guī)定，任意停放非機(jī)動車輛的，由公安機(jī)關(guān)委托廣場監(jiān)察隊(duì)予以處罰，但對機(jī)動車輛違章停放未作規(guī)定。由于公安部門不進(jìn)廣場處理，而監(jiān)察隊(duì)無權(quán)管，法律規(guī)定不適應(yīng)管理需要，結(jié)果機(jī)動車違章停放屢禁不止。而《街道監(jiān)察處罰暫行規(guī)定》第18條將一般程序和簡易程序混淆，只規(guī)定了按一般程序來處罰。此外，在市容管理方面也無細(xì)則可供參考。

3.監(jiān)察隊(duì)員的人身安全得不到保障。

目前監(jiān)察隊(duì)員在執(zhí)法過程中被打的現(xiàn)象相當(dāng)普遍，有的甚至被打殘。由于監(jiān)察隊(duì)是事業(yè)編制，當(dāng)監(jiān)察隊(duì)員與行政相對人之間發(fā)生糾紛或監(jiān)察隊(duì)員被打時，公安機(jī)關(guān)依據(jù)《治安管理處罰條例》，將其當(dāng)作民事糾紛來管；而當(dāng)監(jiān)察隊(duì)員被打傷時，法院則依照《刑法》規(guī)定和《刑事訴訟法》第170條將之作為自訴案件處理，由被打監(jiān)察隊(duì)員自己舉證。這些做法嚴(yán)重挫傷了監(jiān)察隊(duì)員執(zhí)法的積極性，也助長了違法者的囂張氣焰。據(jù)了解，南京路步行街由于違章現(xiàn)象多，而監(jiān)察隊(duì)員不愿管，步行街管委會只得規(guī)定罰款指標(biāo)，逼著監(jiān)察隊(duì)員管。

4.由于執(zhí)法人員對某些法條理解不透，使得執(zhí)法過程中的某些行政行為本身就是違法的，這意味著即使相對人真的違法，執(zhí)法部門也有敗訴的可能，并可能由于重新作出處罰決定而直接導(dǎo)致管理成本攀升。

典型的例子是行政復(fù)議主體的資格認(rèn)定問題。區(qū)市政委與各管理辦，實(shí)際上未將委托、授權(quán)、派出機(jī)構(gòu)等名詞的涵義弄清楚，認(rèn)為受委托執(zhí)法的“三大塊”的監(jiān)察隊(duì)具有獨(dú)立的法人地位，對外獨(dú)立承擔(dān)行政責(zé)任。當(dāng)筆者問及為什么區(qū)市政委有權(quán)復(fù)議“三大塊”的監(jiān)察隊(duì)的部分處罰決定時，得到的答復(fù)是：“三大塊”的監(jiān)察隊(duì)是區(qū)市政委的派出機(jī)構(gòu)，根據(jù)《行政復(fù)議法》第15條的規(guī)定，對派出機(jī)構(gòu)的行政處罰決定，設(shè)置該派出機(jī)構(gòu)的行政部門有復(fù)議權(quán)。為將這個問題弄清楚，筆者查看了一份人民廣場監(jiān)察隊(duì)的處罰決定書(號碼為B NO：0025051)。處罰決定書上清楚地寫著廣場監(jiān)察隊(duì)部分受區(qū)市政委的委托，這與區(qū)市政委的解釋矛盾。實(shí)際上，廣場監(jiān)察隊(duì)不是法人，也無權(quán)以自己的名義處罰，而只能就受委托部分以區(qū)市政委的名義作出處罰決定(處罰決定書上的落款為監(jiān)察隊(duì)也是違法的)。由于當(dāng)前未設(shè)上海市市政委，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)只能是區(qū)政府法制辦。而如果假定設(shè)了市市政委，對監(jiān)察隊(duì)的處罰決定不服可一狀告到市市政委，從管理角度來講顯然是不科學(xué)的。

三、關(guān)于建立上海市全市綜合執(zhí)法體制的建議——一個法律學(xué)與管理學(xué)角度的構(gòu)想

1.以實(shí)現(xiàn)法律規(guī)定協(xié)調(diào)、行政流程暢通為目標(biāo)來整合整個綜合執(zhí)法體制?？蓪⒄麄€綜合執(zhí)法架構(gòu)設(shè)置如下格局。

在示意圖中可以看到，由區(qū)市政委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督各下屬管理委員會，各下屬管理委員會作為區(qū)市政委的派出機(jī)構(gòu)，對外享有綜合執(zhí)法權(quán)；對于區(qū)內(nèi)重大復(fù)雜的案件，則可規(guī)定只能由區(qū)市政委來作出處罰決定；對區(qū)市政委的處罰決定不服可由市市政委或區(qū)政府法制辦來復(fù)議。同時，取消街道辦對街道監(jiān)察隊(duì)的領(lǐng)導(dǎo)，取消市政府對“三大塊”管委會的領(lǐng)導(dǎo)。各管委會的管轄范圍從全區(qū)管理便利角度出發(fā)，由區(qū)市政委劃分，區(qū)市政委保持根據(jù)需要進(jìn)行調(diào)整的權(quán)力。區(qū)市政委一般不再直接執(zhí)法或派執(zhí)法隊(duì)執(zhí)法。所有人、財、物的調(diào)配權(quán)均在區(qū)市政委，所有市政綜合執(zhí)法的責(zé)任也由區(qū)市政委全部承擔(dān)。管委會與監(jiān)察隊(duì)之間是委托關(guān)系，監(jiān)察隊(duì)仍為事業(yè)編制。當(dāng)然，這個執(zhí)法體制在整個上海市得以運(yùn)行的前提是設(shè)立上海市市政委，且根據(jù)法律規(guī)定其擁有市政綜合管理與執(zhí)法權(quán)。

1為什么不應(yīng)由街道辦領(lǐng)導(dǎo)和管理監(jiān)察隊(duì)?發(fā)達(dá)國家街道承擔(dān)的是社區(qū)服務(wù)功能而不是行政功能。隨著社會的發(fā)展，社區(qū)發(fā)育與成長是一條必經(jīng)之路。沒有社區(qū)的凝聚力與服務(wù)功能，城市社會將來穩(wěn)定與否難以預(yù)料，整個城市秩序也將難以控制，這意味著街道行政功能的弱化與服務(wù)功能的強(qiáng)化是必須的。上海加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)和管理的奮斗目標(biāo)是：“到2000年，初步形成安定安全的社會治安秩序、便民利民的社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、團(tuán)結(jié)和諧的社區(qū)人際關(guān)系、健康向上的社區(qū)文化氛圍，并為建成配套設(shè)施齊全、環(huán)境舒適優(yōu)雅、管理規(guī)范有序、保障功能完善的現(xiàn)代化社區(qū)奠定基礎(chǔ)”[2]。中國的實(shí)際情況以及在公眾中形成的共識，以及中國城市的歷史因素等綜合條件，決定了街道必須在社區(qū)建設(shè)中起領(lǐng)導(dǎo)促進(jìn)作用。從實(shí)際需要看，各管委會的管轄區(qū)域劃分應(yīng)以街道為基礎(chǔ)，兼顧全區(qū)。辦公地點(diǎn)可設(shè)在街道，這樣有利于二者之間的配合。同時，對管委會負(fù)責(zé)人的任免、調(diào)動、考核、獎懲，應(yīng)規(guī)定街道有會簽權(quán)，以建立街道對管委會的制約機(jī)制，強(qiáng)化二者之間的配合。

2就黃浦區(qū)而言，建議保留外灘、人民廣場、南京路步行街三個管委會。這主要是因?yàn)檫@三個區(qū)域流動人口多，直接代表了上海形象，在整個上海市容市貌的對外展示中具有舉止輕重的地位。

3法律上的可行性及中央與地方關(guān)系的協(xié)調(diào)。要使所設(shè)想的執(zhí)法體制具有合法性，必須解決兩大問題：(1)使市政委機(jī)構(gòu)職能配置合理合法；(2)使行政執(zhí)法(尤其是行政處罰)權(quán)限配置合理合法。

對于第一個問題，根據(jù)《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第64條規(guī)定，“省、自治區(qū)、直轄市的人民政府的廳、局、委員會等工作部門的設(shè)立、增加、減少或者合并，由本級人民政府報請國務(wù)院批準(zhǔn)，并報本級人民代表大會常務(wù)委員會備案。”依此，可由上海市政府制定一個具體方案，將上海市環(huán)保、環(huán)衛(wèi)、園林、建設(shè)等部門合并或進(jìn)行職能分解，同時將其它部門的可以綜合的執(zhí)法職能并入，精簡人員，合理設(shè)置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，組建成上海市市政委，報國務(wù)院審查批準(zhǔn)。上海如能領(lǐng)全國風(fēng)氣之先，亦可為全國城市綜合執(zhí)法體制改革做出重大貢獻(xiàn)。

對于第二個問題，根據(jù)《行政處罰法》第16條規(guī)定，“國務(wù)院或者國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使?！苯ㄗh由市政府牽頭，聯(lián)合市人大、市高級人民法院，對現(xiàn)有專業(yè)性行政法律加以梳理，從中理出可以由上海市市政委行使的處罰權(quán)，并列出詳細(xì)清單，由市政府上報國務(wù)院請求批準(zhǔn)。如果能獲得國務(wù)院授權(quán)，則在行政處罰權(quán)配置方面具有更大的自主權(quán)，也更具可操作性。

從法律上理順關(guān)系，也利于保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益，利于監(jiān)督綜合執(zhí)法隊(duì)伍。目前體制下，行政復(fù)議部門有各專業(yè)行政主管部門、區(qū)市政委(前面已講過其按法律規(guī)定無復(fù)議主體資格)、區(qū)法制辦，讓行政相對人無所適從，也不利于對監(jiān)察隊(duì)伍的監(jiān)督。而整合之后，綜合執(zhí)法的復(fù)議機(jī)關(guān)只剩下區(qū)市政委和區(qū)法制辦，有利于行政相對人明了提起行政復(fù)議和行政訴訟的途徑，也利于實(shí)施行政監(jiān)督。此外，整合后可考慮針對全市范圍統(tǒng)一立法，立法任務(wù)大大減輕，并可避免立法上的混亂與矛盾。

4管理上的科學(xué)性及市政府必須采取的對策。從管理學(xué)的角度來看，這種行政架構(gòu)的優(yōu)點(diǎn)在于其保持了整個行政流程的通暢，它使決策、執(zhí)行、反饋、監(jiān)督成為一個閉合回環(huán)，使管理具有系統(tǒng)性，使決策與執(zhí)行分離，有利于提高行政效率。實(shí)際上香港也是采取類似做法。香港的市政管理由市政總署和區(qū)域市政總署來執(zhí)行，它們分別是市政局和區(qū)域市政局的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。

此外，考慮區(qū)市政委設(shè)派出機(jī)構(gòu)，主要是因?yàn)檫@樣便于市市政委集中精力進(jìn)行全市性宏觀決策，也便于區(qū)市政委進(jìn)行區(qū)級中觀決策。兩級架構(gòu)三級管理也便于將來市政委管理領(lǐng)域進(jìn)一步擴(kuò)大后仍能照常有效管理。

政府經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，一個私人企業(yè)追求的是經(jīng)濟(jì)利益的最大化，而一個政府機(jī)構(gòu)追求的是預(yù)算的最大化?！皩賳T的激勵：薪水、職位、享有的東西、公眾中的名望、權(quán)力等，其所有這些目標(biāo)與預(yù)算的規(guī)模有著正向的和單調(diào)的關(guān)系。”[3]維持預(yù)算最大化的沖動意味著每個政府部門和行政人員都不愿輕易放棄權(quán)力、縮減編制。通過立法實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)合并與職能分解，可一次性剝奪部分專業(yè)行政部門的可以加以綜合的執(zhí)法職能，最大限度地削弱專業(yè)行政部門的談判能力，降低行政成本，這與委托執(zhí)法有很大的區(qū)別。

2.通過請求最高人民法院作司法解釋，或請求全國人大作立法解釋，以保證事業(yè)編制執(zhí)法隊(duì)員的人身權(quán)益。這樣才不致于導(dǎo)致綜合執(zhí)法部門行政編制惡性膨脹，也利于調(diào)動廣大執(zhí)法人員的積極性，打擊不法分子的囂張氣焰。

1979年刑法第157條規(guī)定，“以暴力、威脅方法阻礙國家工作人員依法執(zhí)行職務(wù)的，處3年以下有期徒刑、拘役或者剝奪政治權(quán)利?！毙抻喓蟮男谭▽Ψ缸飳ο笞髁诵薷?，即將國家工作人員修改為國家機(jī)關(guān)工作人員、人大代表、紅十字工作人員。有些學(xué)者對此的解釋是：“本罪主要是保護(hù)公務(wù)活動不受侵犯，將國家工作人員修改為國家機(jī)關(guān)工作人員、人大代表、紅十字會工作人員，表述更準(zhǔn)確，也更符合本罪的特征。”[4]筆者認(rèn)為這種修改在犯罪對象的界定方面仍有疏漏。實(shí)際上法律法規(guī)授權(quán)的事業(yè)編制的執(zhí)法隊(duì)伍和受國家機(jī)關(guān)委托的事業(yè)編制的執(zhí)法隊(duì)伍在工作性質(zhì)上均為執(zhí)行國家公務(wù)。建議由上海市高級人民法院請求最高人民法院就妨礙公務(wù)罪的適用范圍作出司法解釋，或由市政府、市人大或全國人大召開期間的上海市人大代表團(tuán)向全國人大主席團(tuán)建議，由全國人大或其常委會作出立法解釋。對于治安管理處罰條例的適用范圍，也可采用相同的辦法，對其中第19條“國家工作人員”的定義或適用范圍作出司法或立法解釋，從法理上和實(shí)際需求來說，這些要求都是合理的，相信不會遇到大的障礙。

(作者單位：南京大學(xué)政治與行政管理系)

注釋：

[1]夏書章著：《市政學(xué)引論》，中共中央黨校出版社1994年版，第237～238頁。

[2]黃菊：“加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)和管理，不斷提高城市現(xiàn)代化管理水平”，載《解放日報》1996年3月16日。

[3]繆勒著：《公共選擇》，三聯(lián)書店1993年版，第158頁。

[4]陳興良主編：《新舊刑法比較研究——廢、改、立》，中國人民公安大學(xué)出版社1998年版，第139頁。