----這好像一副打了50年的牌。但由于缺乏一套完善的規(guī)則，50年里牌被不止一次地重發(fā)，牌局卻愈打愈亂。

----農村信用合作社的建立初衷原本是通過合作經濟制解決農村金融服務難的問題，但在年過半百之后回頭一望，其一再追求的功效不但未得到充分發(fā)揮，機構自身發(fā)展還演化成一道難題。高息攬儲、隨意放貸等等金融整頓的重點在不少農村信用社成為經營的主要手段，個別地方出現(xiàn)擠兌而引發(fā)的社會問題也令政府頭疼。與此同時，在與其它金融機構50年來的分分合合中，農村信用社自身也背負了沉重的包袱，經營虧損越來越大。

----一方面發(fā)展中的問題無法再回避，一方面廣大農村對金融服務的需求空前強烈。于是，重新洗牌的聲音再度響起。

----早在去年，江蘇省便有11個縣開始了與此有關的改革試點，并逐步在全省推開。

“試驗田”里種什么

----農村合作信用社50年來漸趨龐大的網點體系遍布鄉(xiāng)鎮(zhèn)。與其它金融機構尤其是各商業(yè)銀行完全不同的是，其系統(tǒng)中缺乏一種縱向的聯(lián)系。在某種程度上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的組織是農村信用社的主體，而主體之間的關系絕對獨立。也就是說，各信用社只有平級的關系，沒有領導和隸屬的關系；一個鄉(xiāng)里的信用社，便擁有自己的法人資格和獨立的產權結構。目前存在的縣級聯(lián)社，主要作用是協(xié)調基層信用社之間的關系，在產權上并不具備對基層信用社的管理權力。

----在信用社缺乏有效監(jiān)管、管理水平和人員素質不高等背景下，基層信用社擁有的獨立法人資格，無疑成為農村信用社最顯見的“軟肋”之一。于是，江蘇農村信用社改革試點就從此開刀。

----1999年，江蘇開始在全省11個地區(qū)各選擇一個縣進行統(tǒng)一法人試點，將原農村信用社縣（市）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)二級法人體制改為縣（市）一級法人體制，并建立勞動用工、工資分配、內控制度等一系列規(guī)章制度。換句話說，就是取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)信用社法人資格，由縣（市）聯(lián)社授權經營。

----如果將農村信用社的病根歸結到分散法人這一癥結，統(tǒng)一法人無疑是一種最直接的手段。試點工作進行了一年多以后，中國人民銀行南京分行提供的一份資料顯示，11家試點信用社存貸款業(yè)務穩(wěn)定增長，支農力度不斷加大。至1999年末，存款余額達144億元，比1998年增長15.2％，高于全省平均增幅3.5個百分點；貸款余額達95億元，增長15.6％，高于全省平均增幅5.4個百分點，其中農業(yè)貸款達21億元，增長22％，高于全省平均增長5.7個百分點。與此同時，11家試點單位一年來各項費用較上年減少了1900萬元。

----人行江蘇分行事后認為，此舉的最大好處，在于解決了基層信用社經營水平低、管理能力差的問題，并且有利于全縣范圍內農村信用社的資金和人員的調配，從而達到增加效益、降低金融風險的作用。

“國家級”的改革嘗試

----進入2000年夏天，負責對江蘇省的農村信用社進行行業(yè)管理的中國人民銀行南京分行決定趁熱打鐵，將11家試點信用社的經驗進一步完善后在全省鋪開，并為推向全國做準備。

----9月18日，在人行南京分行合作金融監(jiān)管處的組織下，11個試點縣農村信用聯(lián)社的主任坐到了一起。經過一番深入討論之后，南京分行希望“先行者”們在一些具體環(huán)節(jié)上進行規(guī)范，以便于改革的順利進行。

----與會的11位信用聯(lián)社主任中，來自蘇北響水縣的聯(lián)社主任孫文亮，正是最早倡議統(tǒng)一農村信用社法人工作的人物之一。1998年，孫文亮在《江蘇農村金融》雜志上撰文，提出了信用社統(tǒng)一法人的設想。他認為，信用社金融風險加大的一個重要原因，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的法人體制與信用社落后的管理狀況以及較差的員工素質不相適應。這篇文章得到了省人行一位副行長的重視，隨即交由人行江蘇分行對此提議進行進一步研究。最后，信用社統(tǒng)一法人的試點工作才得以從1999年起正式在包括響水在內的11個縣展開。如今，孫文亮所在的響水縣信用社吸收的存款已占到全縣存款總數的1/3，是該縣名符其實的“金融老大”。

----在人行南京分行的官員看來，江蘇農村信用社改革能在全省推開并成為全國的試點，更主要的一點還在于機遇。據南京分行合作金融監(jiān)管處處長顧士新介紹，這個機遇出現(xiàn)在今年4月，朱杌總理赴江蘇專門考察農村問題時，聽到一位縣農村信用社主任對統(tǒng)一法人改革的匯報，頗感興趣，隨即要求中國人民銀行和江蘇省人民政府在全省進行深化農村信用社改革的試點，為全國范圍內遏止信用社虧損加劇和解決農村金融支持等問題趟路。

----于是，8月21日，信用社改革試點在江蘇全省推開。完善體制、統(tǒng)一法人仍是其核心內容。按照總體計劃，改革完成后的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農村信用社將和縣（市）聯(lián)社合并為一個法人，原鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）信用社變?yōu)榭h（市）信用社的分支機構；同時組建起省農村信用社聯(lián)合社，省聯(lián)社是省級地方性金融機構，由縣（市）信用社入股組成，主要履行對縣（市）信用社的行業(yè)管理和服務職能，不辦理存貸款業(yè)務；在縣（市）農村信用社將建立黨委，歸縣（市）黨委領導，但地方黨政不得干預農村信用社的業(yè)務經營。

風雨坎坷路

----“試驗田”轟轟烈烈地耕種了，但統(tǒng)一法人真的就能解決農村信用社面臨的眾多難題嗎？回顧農村信用社的發(fā)展歷史，找尋這個系統(tǒng)的病因尤顯得重要。

“農村信用社磨難很多?！必撠煷舜涡庞蒙绺母镌圏c的人民銀行南京分行合作金融機構監(jiān)管處副處長曹兆龍面對記者，第一句話就發(fā)出了這樣的感慨。此后，在每一個介紹情況的官員、專家那里，記者都可以聽到類似的話。

----曹兆龍所說的“磨難”，實際上描述了整個農村信用合作社的歷史。50年代，為適應農村合作化運動的需要，農村信用合作社應政府的要求由農民入股誕生；1969年以后，貧下中農管理委員會從人民銀行手中接管信用社長達10年；1979年，信用社劃歸農業(yè)銀行管理；1984年，全國開始成立縣級農村信用聯(lián)社；1996年8月，《國務院關于農村金融體制改革的決定》明確提出“社行分離”，信用社又離開農業(yè)銀行，由人民銀行擔負起行業(yè)管理和監(jiān)督的職責。

----隸屬關系的反復變化，一如另一合作經濟組織——供銷合作社與國有商業(yè)的分分合合；而透視供銷合作社和信用合作社命運所反映出的深層問題，實際上又極為相似和簡單——在法律上沒有《合作法》的保護，在政策上很少有人把它們真正看成是合作經濟組織。這也就意味著二者在誕生之日起就未能按照經典合作制的理論，比如入社自愿、退社自由、民主管理等規(guī)則運作。這樣，在一系列變遷之后，兩種農村合作經濟組織本身根本無法以合作制的性質生存，也無法拒絕種種來自政策層面的“任務”。于是，積累下來的弊端和包袱便越來越多（參見《財經》2000年7月號“供銷社：存亡之秋”） 。

----在行業(yè)主管的不斷變動中，農村信用合作社愈發(fā)遠離合作經濟的基本規(guī)則，由此引發(fā)出一系列問題，諸如信用社誰所有、盈余誰受益、虧損誰承擔等產權概念模糊不清；不少農民把入股看做是一種負擔，而合作社社員民主管理流于形式；地方政府“近水樓臺”的權力釋放對信用社干預太多；人民銀行在擔負行業(yè)管理和監(jiān)管雙重職能的情況下，對信用社的管理和監(jiān)管也難以有效地執(zhí)行。

----還有一筆“陳年老賬”幾乎成為信用社員工心頭的死結，這便是信用社與農業(yè)銀行的關系問題。有當事者回憶道，早在70年代末信用社與農業(yè)銀行合并以后，地方信用社便成為農業(yè)銀行的“旁門”：不少農村信用社的業(yè)務骨干被分批轉為農行職工，大中專畢業(yè)生也分配進了農行；而遇到一些頂替的對象要照顧或安排“關系戶”時，農村信用社卻成為最佳的去處……這些做法實際上進一步加劇了信用社的人員包袱。到了 1996年，農業(yè)銀行與信用社分家，信用社接管了農業(yè)銀行部分不良資產亦是金融系統(tǒng)內公開的秘密。此后經國家安排，農村信用社又接收了農村金融服務社和農村合作基金會的部分不良貸款，使其不良資產比重進一步上升，虧損面和虧損額增加。

----為了解決農村信用社的債務負擔，人民銀行去年撥給了農村信用社150億元貸款；今年又給了150億元的再貸款，9月再次將郵政儲蓄的333個億作為再貸款用于扶持農村信用社。然而體制問題若不徹底解決，資金扶持再多都無法了結病根。

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化解歷史包袱的難點

----從農村信用合作社的現(xiàn)狀不難看出，亟需解決的問題有兩個：一是如何真正能夠建立起有效的行業(yè)管理體制，另一則是如何擺脫沉重的歷史包袱。

從江蘇省的試點看，第一個問題冀望于統(tǒng)一法人的辦法。由此也派生了一個新的問題：省聯(lián)社的位置該怎么擺？

----對此，國務院發(fā)展研究中心農村經濟部部長陳錫文認為，從現(xiàn)狀看，本應以行業(yè)管理機構出現(xiàn)的省聯(lián)社倒更像是一個行業(yè)協(xié)會。如果說縣聯(lián)社是一個法人，是一個獨立的金融組織，那么協(xié)會可以幫助企業(yè)之間相互通氣，制定一些行業(yè)規(guī)范，但不能干涉企業(yè)內部的事情，不能管某一筆錢到底該不該貸。但陳錫文同時指出，信用社內部的經營管理到底需要什么樣的體系來加強的問題沒有解決，名義上的行業(yè)協(xié)會實際上可能變成一個行政的干預體系。因此，江蘇的試點仍需要加強人民銀行的監(jiān)管力量?！叭绻O(jiān)管力量弱一點，信用聯(lián)社的主任就極容易成為‘土皇帝?！?

----歷史包袱問題看起來更現(xiàn)實一些。對此，江蘇省農村信用社改革試點工作領導小組副組長、人民銀行南京分行行長謝慶健的回答是：消化歷史包袱要立足于農村信用社轉換機制，改善經營，增收節(jié)支，逐步消化，同時加大政策扶持力度。

----這一表述的另一種理解其實就是農村信用社要自己消化包袱。對此有專家認為，縱觀農村信用合作社的歷史，如果今天承認它是一個能夠獨立運作的組織，那就必須給予認可；而過去由于政策變化等原因造成的損失，不應簡單地由信用社自己背負。一位農村信用社主任說，這好比是土地，你總不能把熟土層破壞了，再交還我種吧？更極端一點的呼吁是“要明確新社員所入股份不承擔歷史舊賬”。

不可能“一方治百病”

----農村信用合作社改革的目標其實有兩個，一是向農業(yè)、農村、農民提供金融支持，一是遏制信用社經營狀況繼續(xù)惡化。從江蘇“試驗田”的情況看，是想通過一個辦法，達到兩個目的。其中，前者是更重要的目的。

----但實際上，由于中國地區(qū)間經濟發(fā)展存在不平衡性，不同地區(qū)對農村金融支持的需求也不同。這就決定了農村金融支持必須采取不同的形式。

----從經營的角度講，一個獨立核算的金融機構，人均一年吸收存款應在100萬到150萬元，所產生的效益才能養(yǎng)活一個人，機構才能保證不虧損。假設一個農村信用社從主任到保安15個人，最少就要吸收存款1500萬元。按目前一個鄉(xiāng)約3萬～4萬戶來計算，在不考慮其它金融機構競爭的情況下，最低限度戶均存款不能低于500元。這樣的數目，在中國中西部不少地方是無法保證的。因此，既要信用社為農戶提供金融支持，又要其自身脫困，顯然有難度。

----就此，陳錫文認為，要解決農村金融支持問題，必須根據地區(qū)經濟發(fā)展的不同狀況采用不同的方法。

第一，在一些發(fā)達地區(qū)，真正需要貸款的是一部分務工的、經商的農民以及戶辦聯(lián)戶企業(yè)。對這樣的客戶群，完全可以搞地方股份制銀行。如果條件具備，融資的數額比較大，貸款的需求者特征比較明顯，信用社在這些地方可以演變成商業(yè)銀行，并以股份制為其性質。

----第二，在中部地區(qū)，很多農民確實需要農業(yè)貸款，可以采用完全商業(yè)性的辦法，把農村信用社和農業(yè)銀行并在一起，對資金回收比較可靠的農戶給予貸款。等農民對“合作”有了理解和需求的時候，政府可以出臺關于農民合作金融的法規(guī)和條例，指導農民自己搞真正意義上的合作制。

----第三，在比較貧窮落后的地區(qū)，資金流通量不夠養(yǎng)活一個金融機構，可以在當地設立政策性為主的金融機構，只對農戶進行種養(yǎng)業(yè)的流動資金貸款，由政府向金融機構提供貼息扶持，養(yǎng)活機構。

----問題千差萬別，解決起來自然也不可能“一方治百病”。如今江蘇試點的初衷，也是在尋找一條符合當地實際的農村金融服務之路?！霸囼炋铩币獧z驗的并不僅是耕種方法，也包括“種子”的質量及其生存環(huán)境。