楊同毅

當(dāng)前，教育立法是我國(guó)教育界乃至全社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)之一。眾所周知，教育改革就是要改革教育與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、科技、文化發(fā)展不相適應(yīng)的部分，改革教育內(nèi)部不相協(xié)調(diào)的部分，以適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要。這不僅要黨和國(guó)家的方針政策作指導(dǎo)，而且需要法律法規(guī)來(lái)保障。并且，隨著國(guó)家教育管理體制的改變，地方和學(xué)校自主權(quán)擴(kuò)大，辦學(xué)主體多元化，國(guó)家也要用教育立法來(lái)保證教育方針和教育目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，教育立法是時(shí)代呼喚和教育改革與發(fā)展的需要。辦教育必須有教育立法，也是教育實(shí)踐已經(jīng)證明了的一條經(jīng)驗(yàn)。

歷史是一面鏡子。我國(guó)教育立法可以追溯到清朝末年。1927年6月國(guó)民黨南京政府成立后，教育立法開(kāi)始走上了規(guī)范化的軌道。自1927年至1937年間，共頒布了530多個(gè)教育法規(guī)，涉及到方方面面，建立了比較完備的教育法規(guī)體系，對(duì)我國(guó)現(xiàn)代教育有著深刻的影響。

一、教育法規(guī)體系的形成

10年間，國(guó)民黨政府教育立法的重點(diǎn)在不同時(shí)期是不同的。按時(shí)間順序依次為教育行政、高等教育和私立教育、中小學(xué)教育、義務(wù)教育和社會(huì)教育。沿著這一線索，我們可大概了解其法規(guī)體系的形成過(guò)程。第一段(1927—1928)，其重點(diǎn)是教育行政組織建設(shè)，標(biāo)志是《教育組織法》的頒布。南京政府成立之初，于1927年6月頒布《中華民國(guó)大學(xué)院組織法》和《大學(xué)區(qū)組織條例》，實(shí)行大學(xué)院制，大學(xué)院統(tǒng)領(lǐng)全國(guó)教育行政事務(wù)，同時(shí)，在江蘇、浙江試行大學(xué)區(qū)制。到1928年1月《大學(xué)院組織法》就被修正，4月又被第二次修正，使之“直隸于國(guó)民政府”。到了12月。國(guó)民政府頒布《教育部組織法》，正式廢止大學(xué)院，成立教育部，大學(xué)區(qū)制也于1929年停止，恢復(fù)教育廳。至此，基本上完成了教育行政組織建設(shè)，為后來(lái)“整頓大學(xué)，振興一般教育”奠定了基礎(chǔ)。

第二段，截止到1929年，主要是整頓大學(xué)和私立學(xué)校。國(guó)民政府對(duì)大學(xué)的管理，從嚴(yán)格大學(xué)標(biāo)準(zhǔn)入手。1929年7月，國(guó)民政府公布了《大學(xué)組織法》、《?？茖W(xué)校組織法》。同年8月又公布了《大學(xué)規(guī)程》和《專科學(xué)校規(guī)程》，規(guī)定大學(xué)分文、理、法、教育、農(nóng)、工、商、醫(yī)八學(xué)院。只有具備三學(xué)院以上者，才能稱大學(xué)。并且三學(xué)院中必須包括理學(xué)院或農(nóng)、工醫(yī)各學(xué)院之一，體現(xiàn)了重視實(shí)科、限制文法科發(fā)展的指導(dǎo)思想，以滿足當(dāng)時(shí)社會(huì)建設(shè)對(duì)人才的需要。不滿三學(xué)院者稱獨(dú)立學(xué)院，把大學(xué)和獨(dú)立學(xué)院嚴(yán)格分開(kāi)。同時(shí)加強(qiáng)學(xué)科管理，統(tǒng)一劃系標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)經(jīng)費(fèi)數(shù)額、設(shè)備條件等做出明確規(guī)定。這樣，使1922年新學(xué)制頒布后大學(xué)設(shè)立過(guò)濫、系科比例失調(diào)等問(wèn)題得到了糾正，高等教育開(kāi)始步入正軌。

私立學(xué)校一直是我國(guó)現(xiàn)代教育的重要組成部分。其中，教會(huì)學(xué)校占有相當(dāng)比重。民初對(duì)私立學(xué)校頒有法規(guī)，作了初步嘗試，但不涉及教會(huì)學(xué)校。教會(huì)學(xué)校有自己的培養(yǎng)目標(biāo)，設(shè)置不同于政府所辦學(xué)校的課程，抵制政府的教育宗旨，發(fā)展完善的教會(huì)教育體制。中國(guó)的教育權(quán)很大部分掌握在外國(guó)人手中。自20世紀(jì)20年代始，“收回教育權(quán)”就成為中國(guó)學(xué)界反對(duì)奴化教育、反對(duì)帝國(guó)主義文化侵略的斗爭(zhēng)焦點(diǎn)。因此，南京政府成立后，整頓包括教會(huì)學(xué)校在內(nèi)的私立學(xué)校，就隱含著收回教育主權(quán)的政治背景。1929年8月教育部公布《私立學(xué)校規(guī)程》，規(guī)定凡私人或私法人設(shè)立的學(xué)校歸入私立學(xué)校中。對(duì)私立學(xué)校的設(shè)立和主管行政機(jī)關(guān)、董事會(huì)組織和職權(quán)作了明確規(guī)定。規(guī)定外國(guó)人設(shè)立的私立學(xué)校，其校長(zhǎng)必須以中國(guó)人充之；宗教團(tuán)體設(shè)立的私立學(xué)校，不得以宗教科目為必修科，不得強(qiáng)迫或勸誘學(xué)生參加宗教儀式；在小學(xué)不得舉行宗教儀式。從而使全國(guó)所有私立學(xué)校的管理都納入國(guó)民黨政府對(duì)教育的統(tǒng)一管理之中，使之更加規(guī)范化。1933年10月教育部公布《修正私立學(xué)校規(guī)程》，對(duì)1929年公布的規(guī)程做了若干補(bǔ)充，如外國(guó)人不得在中國(guó)境內(nèi)設(shè)立教育中國(guó)兒童之小學(xué)、私立學(xué)校不得設(shè)分校等，使之更加完善。

第三段(1929—1933)，重點(diǎn)在中學(xué)改制，標(biāo)志是《中學(xué)法》、《職業(yè)學(xué)校法》、《師范學(xué)校法》的頒布。1932年9月國(guó)民政府頒布上述三法，廢除綜合制，改為中學(xué)、職業(yè)、師范三校分設(shè)，明確各自培養(yǎng)目標(biāo)使之各有遵從。次年3月又頒布《中學(xué)規(guī)程》、《職業(yè)學(xué)校規(guī)程》和《師范學(xué)校規(guī)程》，對(duì)各自教育目標(biāo)的訓(xùn)練、課程及設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)、師資、經(jīng)費(fèi)等都作了明確規(guī)定。至此，中等教育制度趨于完備。對(duì)小學(xué)教育的規(guī)范也是這一時(shí)期的重要內(nèi)容?！缎W(xué)法》和《小學(xué)規(guī)程》同期公布，對(duì)小學(xué)的培養(yǎng)目標(biāo)、入學(xué)年齡、學(xué)習(xí)年限、課程編制、教材、教學(xué)、訓(xùn)育、師資等作了詳細(xì)具體的規(guī)定，使小學(xué)教育也有了可以遵循的依據(jù)。第四段(1932—1937)，重心在義務(wù)教育，標(biāo)志為《實(shí)施義務(wù)教育暫行辦法大綱》的公布。1935年5月國(guó)民黨政府再次把義務(wù)教育提到議事日程，公布《實(shí)施義務(wù)教育暫行辦法大綱》。社會(huì)教育的法規(guī)建設(shè)也在這一時(shí)期完成，其標(biāo)志是1932年公布的《勞工教育實(shí)施辦法大綱》和《民眾學(xué)校法》。

從以上可以看出，通過(guò)10年建設(shè)，教育法規(guī)體系已比較完整，從而形成了我國(guó)現(xiàn)代教育的基本模式。

二、結(jié)構(gòu)分析

首先，從這一時(shí)期法規(guī)的橫向結(jié)構(gòu)來(lái)看，其法規(guī)可分為教育組織、通則、國(guó)民教育(幼稚園、小學(xué)教育和義務(wù)教育)、中等教育、師范教育、職業(yè)教育、高等教育、社會(huì)教育、邊疆教育和僑民教育共10大類，法規(guī)內(nèi)容幾乎涉及到教育的所有領(lǐng)域。各類教育法規(guī)之間通過(guò)明確各自培養(yǎng)目標(biāo)，相互聯(lián)系起來(lái)。如，中學(xué)教育是繼小學(xué)之基礎(chǔ)訓(xùn)練，以發(fā)展青年身心、培養(yǎng)健全國(guó)民，并為研究高深學(xué)術(shù)及從事各種職業(yè)之預(yù)備，是一種素質(zhì)教育；?？平逃墙淌趹?yīng)用科學(xué)，養(yǎng)成技術(shù)人才；大學(xué)是研究高深學(xué)術(shù)并養(yǎng)成專門人才。

其次，從縱向結(jié)構(gòu)來(lái)看，法規(guī)體系可分為5個(gè)層次。最高層次是憲法。1929年4月以國(guó)民政府名義公布的《中華民國(guó)教育宗旨及其實(shí)施方針》，在整個(gè)教育法規(guī)體系中占重要的地位，起過(guò)類似于“教育基本法”的作用，算作第二層次。第三層次是教育專門法。如《教育部組織法》、《大學(xué)法》、《?？茖W(xué)校法》、《學(xué)位授予法》、《中學(xué)法》、《小學(xué)法》等。第四層次為“規(guī)程”和一些比較重要的單項(xiàng)性“條例”，如《捐資興學(xué)條例》、《教育部教育研究委員會(huì)組織條例》等。規(guī)程是教育專門法的具體化。第五層次是大量的“規(guī)則”、“細(xì)則”、“辦法”，一般是主要法規(guī)的配套法和有關(guān)某一問(wèn)題的詳細(xì)具體的規(guī)定，有很強(qiáng)的可操作性。不同層次的教育法規(guī)由不同機(jī)構(gòu)頒布實(shí)施。第一、二層次由國(guó)民政府制定頒布實(shí)施，第三層次及上面提到的一些重要條例，一般由教育部提請(qǐng)行政院審議通過(guò)，有的還須送立法院審議通過(guò)，由國(guó)民政府頒布實(shí)施，第四、五層次的法規(guī)由教育部以部令或訓(xùn)令公布。這樣5個(gè)層次自上而下形成了一個(gè)樹(shù)型結(jié)構(gòu)。上級(jí)法規(guī)是下級(jí)法規(guī)的主導(dǎo)，下級(jí)法規(guī)是上級(jí)法規(guī)的具體化。各層間通過(guò)教育目標(biāo)這根主線相互貫通，彼此支持。

三、幾點(diǎn)啟示

1．教育立法需要依托國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、文化背景來(lái)進(jìn)行。1927—1937年間國(guó)民黨的教育立法，在不同程度上反映了這一時(shí)期社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)、文化對(duì)教育的需求。當(dāng)前，我國(guó)的教育立法應(yīng)注意：(1)堅(jiān)持教育立法的社會(huì)主義方向，使其具有穩(wěn)固的政治基礎(chǔ)。(2)充分考慮我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)狀況和發(fā)展趨勢(shì)，使其具有堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。(3)要考慮我國(guó)傳統(tǒng)文化的影響，使其具有厚實(shí)的人文基礎(chǔ)。2．法是對(duì)規(guī)律的認(rèn)識(shí)。教育法規(guī)是教育規(guī)律的體現(xiàn)。這10年間，國(guó)民黨之所以能夠加快教育立法的速度，構(gòu)建起較完備的教育法規(guī)體系，一個(gè)重要的原因就是繼承了前人對(duì)教育規(guī)律的認(rèn)識(shí)成果，借鑒了國(guó)外教育立法的經(jīng)驗(yàn)，以及民初教育立法的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。因此，我國(guó)教育立法既要考慮我國(guó)當(dāng)前教育發(fā)展的現(xiàn)實(shí)狀況，又要遵循教育的發(fā)展規(guī)律，注意吸收古今中外教育立法的經(jīng)驗(yàn)，使教育法規(guī)不僅有現(xiàn)實(shí)可操作性，而且具有嚴(yán)密的科學(xué)性，從而能保持相對(duì)穩(wěn)定性，維護(hù)法規(guī)的嚴(yán)肅性。

3．教育立法要注意法規(guī)間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，相互支持。既注意不同類法規(guī)間的切口，使各類教育相互銜接，又要注意法規(guī)縱向結(jié)構(gòu)的內(nèi)在聯(lián)系，以防法規(guī)之間相互矛盾和沖突，破壞整體效應(yīng)。

4．教育立法需要統(tǒng)籌安排，突出重點(diǎn)。就是既要有一個(gè)框架計(jì)劃，又要分輕重緩急，在一個(gè)時(shí)期確定一個(gè)突破口，集中解決一個(gè)方面的問(wèn)題，并以此協(xié)調(diào)其它方面。教育立法也有個(gè)時(shí)機(jī)問(wèn)題。它不僅受社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)、文化的制約，也受教育發(fā)展水平和人們的認(rèn)識(shí)水平的限制。

5．教育立法需要講求時(shí)效性。一個(gè)主要法規(guī)出臺(tái)后，應(yīng)在一個(gè)相對(duì)集中的時(shí)間內(nèi)，較快地制定出便于操作的具體配套法規(guī)，避免因法規(guī)條文太原則，執(zhí)行起來(lái)難以把握，造成有法而實(shí)際上無(wú)法可依的狀況，影響法規(guī)的執(zhí)行效率。

作者單位：華東師范大學(xué)教育管理學(xué)院(上海200062)

責(zé)任編輯：邵英