〔〔摘要〕〕 城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國(guó)式現(xiàn)代化的必然要求，縣城城鎮(zhèn)化是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要載體和基本單元，更是推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)的應(yīng)有之義和重要內(nèi)容。以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)更是為全面開(kāi)啟中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)新局面、立足我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀、賡續(xù)馬克思主義城鄉(xiāng)關(guān)系理論而做出的重大戰(zhàn)略部署?？h城作為聯(lián)城帶鄉(xiāng)的中轉(zhuǎn)站，既是鄉(xiāng)村振興的著力點(diǎn)，也是城鄉(xiāng)融合的橋頭堡，能夠?yàn)閷?shí)現(xiàn)共同富裕提供強(qiáng)大支撐動(dòng)力，推進(jìn)縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)對(duì)于推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展與實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化具有重大戰(zhàn)略意義。推進(jìn)縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)，要堅(jiān)持黨建引領(lǐng)、加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的能力；堅(jiān)持科學(xué)定位、形成大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的格局；加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)支撐、提高縣城的產(chǎn)業(yè)承載能力；堅(jiān)持以人為本、提升縣城公共服務(wù)供給水平。

〔〔關(guān)鍵詞〕〕 縣城；新型城鎮(zhèn)化；中國(guó)式現(xiàn)代化；鄉(xiāng)村振興；共同富裕

〔〔中圖分類號(hào)〕〕F299. 21；F323 〔〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕〕A 〔〔文章編號(hào)〕〕1000 - 4769 （2025） 02 - 0147 - 09

一、問(wèn)題的提出

“郡縣治，天下安”。習(xí)近平總書(shū)記指出：“在我們黨的組織結(jié)構(gòu)和國(guó)家政權(quán)結(jié)構(gòu)中，縣一級(jí)處在承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是發(fā)展經(jīng)濟(jì)、保障民生、維護(hù)穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)”。①縣城作為連接城鄉(xiāng)關(guān)系的戰(zhàn)略支撐點(diǎn)，既是我國(guó)城鎮(zhèn)體系的重要組成部分，也是縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展和城鎮(zhèn)化的重要載體。同時(shí)，以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)更是實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。黨的二十大報(bào)告指出，要“堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合發(fā)展”和“推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)”。②黨的二十屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革 推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）強(qiáng)調(diào)“城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國(guó)式現(xiàn)代化的必然要求”。③2022年6月，國(guó)務(wù)院審批通過(guò)的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2021—2035年）》將縣城明確為我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的著力點(diǎn)。2024年中央一號(hào)文件在闡述鄉(xiāng)村建設(shè)水平提升路徑時(shí)再次強(qiáng)調(diào)要“促進(jìn)縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展”和“提升縣城綜合承載能力和治理能力”。④在國(guó)家戰(zhàn)略層面，縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)是具有中國(guó)特色的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑，契合中國(guó)式現(xiàn)代化的戰(zhàn)略規(guī)劃和目標(biāo)。

關(guān)于縣城城鎮(zhèn)化的研究，學(xué)界目前主要集中在以下三個(gè)方面。一是功能價(jià)值方面。隨著以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的深入實(shí)施，縣城將成為我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的主戰(zhàn)場(chǎng)，承擔(dān)承接我國(guó)大部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的主要任務(wù)?？h城具有融合城市與鄉(xiāng)村、平衡集聚與分散、貫通上層與基層的紐帶作用，能夠?qū)崿F(xiàn)要素資源的均衡優(yōu)化和有機(jī)擴(kuò)散②，是深化城鄉(xiāng)融合的重要空間載體，對(duì)于促進(jìn)共同富裕目標(biāo)實(shí)現(xiàn)具有重要支撐作用。③二是推進(jìn)難點(diǎn)方面。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)深入推進(jìn)，我國(guó)基層社會(huì)從城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)變成城鄉(xiāng)三元結(jié)構(gòu)，縣城成為城鄉(xiāng)之間的第三元空間，但縣城的公共服務(wù)質(zhì)量較低④，經(jīng)濟(jì)發(fā)展整體水平不高，吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)的能力不足⑤，無(wú)法滿足農(nóng)村富余勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工的工作需求和提供舒適的生活質(zhì)量要求。加之城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在我國(guó)形成多年，戶籍制度及與戶籍制度連帶的系列財(cái)政、公共服務(wù)供給等多項(xiàng)制度安排使用經(jīng)久，城鄉(xiāng)戶籍居民均在某種程度上成為本身戶籍的既得紅利者，縣城新型城鎮(zhèn)化難以破解城鄉(xiāng)差別固化的制度約束。⑥三是實(shí)踐路徑方面。在推進(jìn)縣城城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，務(wù)必堅(jiān)持以人為核心的內(nèi)在要求，強(qiáng)化城市治理和精細(xì)化管理，著力解決縣城的宜居問(wèn)題。⑦就思想觀念而言，應(yīng)樹(shù)立“城鄉(xiāng)等值”的發(fā)展理念，回歸馬克思主義城鄉(xiāng)關(guān)系理論⑧，在此基礎(chǔ)上，通過(guò)創(chuàng)新農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化機(jī)制、建設(shè)用地集約高效利用機(jī)制、多元化可持續(xù)投融資機(jī)制、特色支柱產(chǎn)業(yè)培育機(jī)制等，突破縣城建設(shè)過(guò)程中要素市場(chǎng)發(fā)育不充分和產(chǎn)品市場(chǎng)結(jié)構(gòu)不平衡的困境。此外，提升縣城公共服務(wù)職能亦不容忽視，推動(dòng)縣域基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向縣城集聚、提高縣城公共服務(wù)資源對(duì)農(nóng)村居民的可達(dá)性、數(shù)字賦能城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，能夠更好推進(jìn)以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。⑩

總體而言，現(xiàn)有基于縣城城鎮(zhèn)化的研究多有涉及且視角多元，但鮮少將其與中國(guó)式現(xiàn)代化背景相結(jié)合來(lái)系統(tǒng)闡述縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)對(duì)中國(guó)式現(xiàn)代化的推進(jìn)作用。對(duì)現(xiàn)代化的研究需關(guān)注共性和特性的交織？？？，中國(guó)式現(xiàn)代化既是全球現(xiàn)代化的一部分，具有現(xiàn)代化的普遍特征，同時(shí)，也是基于我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀與中華民族偉大復(fù)興宏偉目標(biāo)，做出的全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的戰(zhàn)略選擇，具有中國(guó)特色。城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的基本特征和表現(xiàn)形式，城鎮(zhèn)化也是中國(guó)式現(xiàn)代化的應(yīng)有之義，縣城城鎮(zhèn)化更是中國(guó)式現(xiàn)代化的戰(zhàn)略選擇。我們的城鎮(zhèn)化既要學(xué)習(xí)借鑒國(guó)外城鎮(zhèn)化建設(shè)的成功之處，也必須具有自己的特點(diǎn)?！爱?dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期是以中國(guó)式現(xiàn)代化全面推進(jìn)強(qiáng)國(guó)建設(shè)、民族復(fù)興偉業(yè)的關(guān)鍵時(shí)期”？？？，如何更好推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，“更好適應(yīng)我國(guó)社會(huì)主要矛盾變化的必然要求”？？？，是當(dāng)前中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。因此，有必要將縣城城鎮(zhèn)化納入中國(guó)式現(xiàn)代化視閾下進(jìn)行研究。

二、中國(guó)式現(xiàn)代化視閾下縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)的內(nèi)涵意蘊(yùn)

以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要支撐，更是中國(guó)式現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。因此，縣城城鎮(zhèn)化不僅是中國(guó)式現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，更是一個(gè)國(guó)家現(xiàn)代化程度的重要體現(xiàn)。2022年5月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），將新發(fā)展階段中的縣城定位為“我國(guó)城鎮(zhèn)體系的重要組成部分，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵支撐，對(duì)促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系具有重要意義”。①黨的二十屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《決定》亦重申“城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國(guó)式現(xiàn)代化的必然要求”，強(qiáng)調(diào)“健全推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化體制機(jī)制”和“健全城市規(guī)劃體系，引導(dǎo)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、集約緊湊布局”。②在推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的過(guò)程中，縣城作為鄉(xiāng)頭城尾的中轉(zhuǎn)站，能夠促進(jìn)工業(yè)化、信息化與農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化有機(jī)結(jié)合，對(duì)上連接城市，對(duì)下服務(wù)鄉(xiāng)村，滿足中國(guó)式現(xiàn)代化人口規(guī)模、共同富裕、文明協(xié)調(diào)、生態(tài)和諧、和平發(fā)展的五項(xiàng)要求，建設(shè)以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化具有十分重要的戰(zhàn)略意義。因此，中國(guó)式現(xiàn)代化視閾下的縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)蘊(yùn)含了人口規(guī)模、共同富裕、文明協(xié)調(diào)、生態(tài)和諧、和平發(fā)展的五項(xiàng)要求和特征（見(jiàn)圖1），具有社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)等多方耦合的內(nèi)涵與特點(diǎn)。

（一）縣城城鎮(zhèn)化是農(nóng)業(yè)人口向縣城聚合的“加速器”

中國(guó)式現(xiàn)代化是人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化。縣城城鎮(zhèn)化是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口向縣城遷移的自然歷史過(guò)程，是中國(guó)式現(xiàn)代化的必由之路，也是社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的重要標(biāo)志。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布數(shù)據(jù)，2023年末我國(guó)總?cè)丝跀?shù)為14. 10億，其中城鎮(zhèn)常住人口為9. 3億，年末全國(guó)就業(yè)人員7. 40億，農(nóng)民工總量2. 98③億。近年來(lái)，我國(guó)東中部地區(qū)人口流入減少、西部地區(qū)出現(xiàn)人口回流情況。根據(jù)縣城人口流動(dòng)狀況可知，外出務(wù)工的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口出現(xiàn)向縣城回流的趨勢(shì)，縣城中心集聚性增強(qiáng)。可見(jiàn)，我國(guó)外出務(wù)工人員的流動(dòng)傾向發(fā)生改變，人民趨向于就近擇業(yè)；縣城能夠?yàn)槲覈?guó)鄉(xiāng)村地區(qū)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供一定的就業(yè)機(jī)會(huì)、克服超大城市房?jī)r(jià)過(guò)于高昂引致的落戶困難問(wèn)題、增加農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女獲得優(yōu)質(zhì)教育的機(jī)會(huì)，縣域具有可觀的市場(chǎng)發(fā)展空間和人口容納潛力，是實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化不可或缺的戰(zhàn)略資源。

（二）縣城城鎮(zhèn)化是實(shí)現(xiàn)共同富裕的“增長(zhǎng)極”

共同富裕是中國(guó)式現(xiàn)代化的基本表現(xiàn)?？h域空間是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展最大的潛在內(nèi)需市場(chǎng)，縣城則是帶動(dòng)縣域投資消費(fèi)的龍頭。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)的特征之一是：伴隨經(jīng)濟(jì)水平提升，無(wú)論是從業(yè)人口還是產(chǎn)值，第一產(chǎn)業(yè)占比呈減少趨勢(shì)，第二產(chǎn)業(yè)占比變化情況為先升后降，第三產(chǎn)業(yè)占比則逐步增加。根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2023》數(shù)據(jù)，2023年我國(guó)第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的比重分別為7. 1%、38. 3%、54. 6%，同期美國(guó)各項(xiàng)數(shù)據(jù)分別為1%、17. 6%、81. 3%，新加坡各項(xiàng)數(shù)據(jù)分別為0. 03%、22. 4%、77. 57%，環(huán)顧發(fā)達(dá)國(guó)家第一產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)占比情況，我國(guó)第一產(chǎn)業(yè)占比仍具有下降空間，第三產(chǎn)業(yè)占比有望提高20個(gè)百分點(diǎn)左右。深入推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化，就需要突破農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化升級(jí)瓶頸、加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)。截至2022年底，我國(guó)共計(jì)2843個(gè)縣級(jí)行政區(qū)④，縣域經(jīng)濟(jì)規(guī)模達(dá)46. 5萬(wàn)億元。根據(jù)《中國(guó)“千億縣”發(fā)展全景報(bào)告（2023）》，2022年中國(guó)“千億縣”社會(huì)消費(fèi)零售總額突破2. 7萬(wàn)億元?？梢?jiàn)，縣城擁有巨大的消費(fèi)潛力，能夠?qū)崿F(xiàn)擴(kuò)大內(nèi)需的戰(zhàn)略目標(biāo)。把握好縣城這個(gè)龍頭，向廣大鄉(xiāng)村腹地延伸公共基礎(chǔ)設(shè)施，推動(dòng)鄉(xiāng)村第一產(chǎn)業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)耦合升級(jí)，輻射帶動(dòng)鄉(xiāng)村地區(qū)消費(fèi)方式創(chuàng)新升級(jí)，拉動(dòng)縣域投資、消費(fèi)需求和基本公共服務(wù)同步增長(zhǎng)。

（三）縣城城鎮(zhèn)化是推進(jìn)物質(zhì)文明和精神文明相協(xié)調(diào)的“催化劑”

一方面，縣城作為縣域范圍內(nèi)串聯(lián)所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊的立體交通樞紐中心，更是縣域經(jīng)濟(jì)政治文化社會(huì)中心，具有輻射引領(lǐng)作用，是直接推動(dòng)鄉(xiāng)村全面振興的戰(zhàn)略動(dòng)力。中國(guó)式現(xiàn)代化不是偏頗的城市工業(yè)現(xiàn)代化，而是各項(xiàng)產(chǎn)業(yè)的均衡協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)代化，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化既是中國(guó)式現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，也是當(dāng)前鄉(xiāng)村振興的重中之重。加快推進(jìn)縣城城鎮(zhèn)化，能夠優(yōu)化配置勞動(dòng)力資源要素和土地資源要素，進(jìn)而促進(jìn)鄉(xiāng)村高質(zhì)量發(fā)展，奠定縣域物質(zhì)文明的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。另一方面，縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)對(duì)于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口精神生活富裕具有支撐作用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2018年至2023年這5年間，年末城鎮(zhèn)人口占全國(guó)人口比重由59. 58%增長(zhǎng)至66. 2%，本地農(nóng)民工規(guī)模由11570萬(wàn)人增長(zhǎng)至12095萬(wàn)人，跨省流動(dòng)農(nóng)民工規(guī)模則由7594萬(wàn)人降至6751萬(wàn)人，大量農(nóng)村人口趨向于就近務(wù)工并實(shí)現(xiàn)了身份轉(zhuǎn)變。然而農(nóng)村人口遷移至城市地區(qū)后，原有熟人關(guān)系網(wǎng)被打破，囿于受教育程度和知識(shí)儲(chǔ)備，在文明程度更高、人際關(guān)系更疏離、消費(fèi)方式更多元的城市中，精神生活容易偏離健康軌道。相較于向一線城市、省會(huì)城市等大中城市異地遷移，選擇縣城就近遷移，一是由于物理空間較近，能夠維持聯(lián)系多年的農(nóng)村熟人關(guān)系網(wǎng)，二是本縣域內(nèi)縣城和各鄉(xiāng)村的語(yǔ)言文化差異幾乎可以忽略不計(jì)，農(nóng)民就近遷移至縣城能夠迅速融入城市生活，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口精神層面的主觀感受更為積極。

（四）縣城城鎮(zhèn)化是緩解大城市綜合環(huán)境壓力的“解壓器”

改革開(kāi)放40多年來(lái)，我國(guó)部分城市城鎮(zhèn)化率已超過(guò)發(fā)達(dá)國(guó)家平均水平，現(xiàn)代化水平高，產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)，“城市病”也一同顯現(xiàn)，具體表現(xiàn)為道路擁擠、空氣質(zhì)量不理想、城市熱島效應(yīng)明顯、公共服務(wù)供給過(guò)載。大城市運(yùn)載負(fù)擔(dān)過(guò)重不免出現(xiàn)排他現(xiàn)象，城市產(chǎn)業(yè)亟須向外疏解、城市常住人口總量亟須保持在可控水平。從政治結(jié)構(gòu)上看，縣級(jí)政權(quán)具有一定程度的自主權(quán)。在我國(guó)的行政體制中，縣位于省市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，縣級(jí)政權(quán)具有較完整的權(quán)屬配置與較充分的行政自主性，如自主決策權(quán)、政策轉(zhuǎn)化權(quán)、資源整合權(quán)①等，縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)具備分擔(dān)大城市運(yùn)行壓力的基本政治條件。從社會(huì)建設(shè)上看，縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)具備促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基本城建條件。從表1可知，2000—2020年期間，縣城的市政公用設(shè)施質(zhì)量持續(xù)提升，基本實(shí)現(xiàn)自來(lái)水和燃?xì)獾娜采w普及，污水處理能力、生態(tài)建設(shè)能力均實(shí)現(xiàn)極大提升。橫向?qū)Ρ瘸鞘?、縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三者，能夠直觀地看出縣城具備一定的城鎮(zhèn)化建設(shè)承載能力。從表2可知，縣城在供水、供氣、污水處理、生態(tài)建設(shè)等方面與城市的差距較小且遠(yuǎn)優(yōu)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)?；谥袊?guó)式現(xiàn)代化的內(nèi)在意蘊(yùn)，縣城城鎮(zhèn)化緩解了大城市的環(huán)境壓力，推動(dòng)城鄉(xiāng)之間和人與自然之間的和諧共生與可持續(xù)發(fā)展。

（五）縣城城鎮(zhèn)化是社會(huì)和平發(fā)展和諧穩(wěn)定的“立交橋”

縣城城鎮(zhèn)化在推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，助力中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)過(guò)程中，意蘊(yùn)著和平發(fā)展與和諧穩(wěn)定的要素因子和功能特征。和平發(fā)展與和諧穩(wěn)定是實(shí)現(xiàn)我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和保障，我們既要有利的外部環(huán)境也要有利的國(guó)內(nèi)環(huán)境。一方面，中國(guó)式現(xiàn)代化是走和平發(fā)展道路的現(xiàn)代化，是要實(shí)現(xiàn)社會(huì)和平穩(wěn)定和諧發(fā)展的現(xiàn)代化，我們既要爭(zhēng)取對(duì)我國(guó)發(fā)展有利的國(guó)際和平環(huán)境，又要保持國(guó)內(nèi)政治穩(wěn)定、社會(huì)和諧有序發(fā)展，為實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化營(yíng)造良好的國(guó)際國(guó)內(nèi)環(huán)境。另一方面，城鄉(xiāng)融合發(fā)展是要實(shí)現(xiàn)人口要素、資源環(huán)境、物質(zhì)精神和生態(tài)協(xié)調(diào)有序的可持續(xù)發(fā)展與良性互動(dòng)的發(fā)展過(guò)程，而縣城城鎮(zhèn)化在推動(dòng)縣域城鄉(xiāng)融合和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中，具備上述基本功能和特征。縣城城鎮(zhèn)化就是要推進(jìn)區(qū)域內(nèi)的生產(chǎn)要素、人居環(huán)境、公共服務(wù)和諧有序地發(fā)展?？h城作為鄉(xiāng)頭城尾，向上對(duì)接省和市，向下直接連接鄉(xiāng)和村，起到了重要的橋梁紐帶作用，因此，縣城城鎮(zhèn)化實(shí)現(xiàn)了縱向與橫向的要素流動(dòng)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、環(huán)境宜居、共同富裕與社會(huì)和諧的區(qū)域一體化協(xié)同發(fā)展和城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

三、中國(guó)式現(xiàn)代化視閾下縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)的邏輯理路

鄉(xiāng)村與城市之間的力量動(dòng)態(tài)抗衡，帶來(lái)了城鎮(zhèn)化。具體以工業(yè)革命為分界線，工業(yè)革命的爆發(fā)使得城鄉(xiāng)之間力量對(duì)比優(yōu)勢(shì)從鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移到城市。城鎮(zhèn)化過(guò)程中，城鄉(xiāng)之間會(huì)出現(xiàn)人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、地域空間以及生活方式四個(gè)維度的轉(zhuǎn)型。從我國(guó)近些年城鎮(zhèn)化的發(fā)展歷程來(lái)看，發(fā)展不平衡問(wèn)題顯著，究其原因，地域空間結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)、生活方式結(jié)構(gòu)四個(gè)維度依次轉(zhuǎn)型而非同步推進(jìn)，且兩兩之間滯后程度不一，此現(xiàn)狀是提出縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)的邏輯基礎(chǔ)。中國(guó)式現(xiàn)代化是一項(xiàng)宏遠(yuǎn)的戰(zhàn)略目標(biāo)，縣城城鎮(zhèn)化是推動(dòng)中國(guó)式現(xiàn)代化的重要著力點(diǎn)，認(rèn)識(shí)城鎮(zhèn)化建設(shè)現(xiàn)狀有益于深刻理解中國(guó)式現(xiàn)代化視閾下縣城城鎮(zhèn)化的歷史邏輯、理論邏輯和現(xiàn)實(shí)邏輯。

（一）中國(guó)式現(xiàn)代化視閾下縣城城鎮(zhèn)化的歷史演進(jìn)

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)縣城城鎮(zhèn)化的建設(shè)歷程大致可分為三個(gè)階段。第一階段，城鎮(zhèn)化建設(shè)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)為主體，呈現(xiàn)出粗放型特征。1978年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率尚不足20%，遠(yuǎn)低于世界平均水平。1979年7月，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于發(fā)展社隊(duì)企業(yè)若干問(wèn)題的規(guī)定（試行草案）》，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革由此開(kāi)始，在政策的支持下，農(nóng)民群眾積極探索創(chuàng)辦社隊(duì)企業(yè)、工業(yè)企業(yè)，吸納了大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力。社隊(duì)企業(yè)不斷發(fā)展演化為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，農(nóng)民開(kāi)始實(shí)踐“離土不離鄉(xiāng)，進(jìn)廠不進(jìn)城”的城鎮(zhèn)化發(fā)展方式。這一時(shí)期我國(guó)城鎮(zhèn)化率實(shí)現(xiàn)了較快的躍升，但整體格局表現(xiàn)為人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型滯后于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。第二階段，城鎮(zhèn)化建設(shè)以大中型城市和城市群為核心。從20世紀(jì)90年代開(kāi)始，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)得以確立，我國(guó)工業(yè)化發(fā)展重心逐漸轉(zhuǎn)移至東部沿海地區(qū)的大中城市，中西部地區(qū)大量流動(dòng)人口向東部地區(qū)聚集。加入世貿(mào)組織后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)迅速騰飛，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的外向型特征更為突出，與此同時(shí)，政府憑借各項(xiàng)制度著力發(fā)展土地財(cái)政，通過(guò)配置土地資源加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，然而建設(shè)用地指標(biāo)有限，行政級(jí)別不同的城市競(jìng)爭(zhēng)資源的能力有差異，縣級(jí)城市（鎮(zhèn)）只能獲取少量發(fā)展資源。雖然倡導(dǎo)“大中城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”，城鎮(zhèn)化的人口空間轉(zhuǎn)型與地域空間轉(zhuǎn)型基本實(shí)現(xiàn)同步推進(jìn)，但一度出現(xiàn)土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化的現(xiàn)象。第三階段，城鎮(zhèn)化發(fā)展開(kāi)始追求城市質(zhì)量而非一味追求規(guī)模，對(duì)城鄉(xiāng)一體化的重視程度增加，強(qiáng)調(diào)人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和生活方式結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型務(wù)必同步推進(jìn)。經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放以來(lái)多年的積淀，我國(guó)經(jīng)濟(jì)狀況發(fā)生了轉(zhuǎn)變，提出了新的發(fā)展要求，亟須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)粗放型發(fā)展模式。黨的十八大以來(lái)，走新型城鎮(zhèn)化道路，推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)由高速增長(zhǎng)階段向高質(zhì)量發(fā)展階段過(guò)渡，成為城鎮(zhèn)化建設(shè)目標(biāo)。針對(duì)縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)，國(guó)家出臺(tái)了一系列政策（見(jiàn)圖2）對(duì)其進(jìn)行支持和引導(dǎo)。

（二）中國(guó)式現(xiàn)代化視閾下縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)的理論基礎(chǔ)

首先，縣城城鎮(zhèn)化是馬克思主義城鄉(xiāng)關(guān)系理論在中國(guó)式現(xiàn)代化發(fā)展過(guò)程中的全新應(yīng)用。馬克思和恩格斯認(rèn)為，隨著工業(yè)革命的持續(xù)推進(jìn)，物質(zhì)勞動(dòng)與精神勞動(dòng)之間的分化越來(lái)越明顯，城市與鄉(xiāng)村的分離是工業(yè)發(fā)展的必然結(jié)果，“消滅城鄉(xiāng)對(duì)立不是空想……消滅這種對(duì)立日益成為工業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的實(shí)際要求”①，但他們同時(shí)認(rèn)為，工農(nóng)業(yè)能否在未來(lái)持續(xù)發(fā)展，取決于城鄉(xiāng)差距能否消除、城鄉(xiāng)是否能從對(duì)立走向融合。馬克思認(rèn)為應(yīng)該追根溯源，從生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系兩個(gè)方面思考城鄉(xiāng)對(duì)立的解決途徑。他提出從廢除資本主義生產(chǎn)方式、重新分配城鄉(xiāng)人口、工農(nóng)兼業(yè)發(fā)展、暢通城鄉(xiāng)交通四個(gè)方面著手，對(duì)城市與鄉(xiāng)村之間的資源和要素進(jìn)行合理配置。只有當(dāng)城市的資源要素能夠自覺(jué)輻射到鄉(xiāng)村區(qū)域，鄉(xiāng)村的工業(yè)及農(nóng)業(yè)能夠?qū)崿F(xiàn)自主發(fā)展，城市與鄉(xiāng)村之間的二元對(duì)立局面才算真正消除，社會(huì)發(fā)展的藩籬也就此打破。

其次，從區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角出發(fā)，地表上的每一個(gè)空間都處于全局的關(guān)系網(wǎng)中，城市與城市之間、城市與鄉(xiāng)村之間、鄉(xiāng)村與鄉(xiāng)村之間無(wú)時(shí)無(wú)刻不進(jìn)行著勞動(dòng)力、貨幣、信息技術(shù)等要素資源的流動(dòng)，此過(guò)程即空間相互作用。暢通連續(xù)的地域空間是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的載體，城鎮(zhèn)化能否達(dá)到較高發(fā)展水平，一個(gè)重要前提是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)與生活方式結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型是否同步、同頻。

第三，從馬克思主義城鄉(xiāng)融合的發(fā)展要求來(lái)看，暢通連續(xù)的地域空間結(jié)構(gòu)即城市與鄉(xiāng)村之間交通網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)、城鄉(xiāng)要素能夠自由流動(dòng)與平等交換、城市與鄉(xiāng)村功能互補(bǔ)。從推動(dòng)大中城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的要求來(lái)看，需要根據(jù)大中城市和小城鎮(zhèn)的人口承載能力和資源儲(chǔ)備情況，對(duì)生產(chǎn)要素等進(jìn)行合理配置。要有效連接大中城市到小城鎮(zhèn)，構(gòu)建從城市到鄉(xiāng)村連續(xù)的地域空間結(jié)構(gòu)，縣城是關(guān)鍵載體，因此，縣城城鎮(zhèn)化是契合中國(guó)式現(xiàn)代化發(fā)展要求的創(chuàng)造性實(shí)踐。

（三）中國(guó)式現(xiàn)代化視閾下縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)的現(xiàn)實(shí)張力

中國(guó)式現(xiàn)代化視閾下的縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)，既要把握共性規(guī)律也要強(qiáng)調(diào)因地制宜考慮不同縣城的個(gè)性化特征，既要尊重縣城城鎮(zhèn)化自發(fā)演進(jìn)過(guò)程也要從宏觀層面給予建構(gòu)性引導(dǎo)。新時(shí)代面臨百年未有之大變局，站在向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)穩(wěn)步前進(jìn)的關(guān)口，充分發(fā)揮縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)對(duì)中國(guó)式現(xiàn)代化的促進(jìn)作用仍然需要突破各項(xiàng)結(jié)構(gòu)張力，具體表現(xiàn)為縣城要素市場(chǎng)發(fā)育不充分、區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不平衡和承接農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能力不足。

1. 縣城要素市場(chǎng)發(fā)育不充分

城鎮(zhèn)化即農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)人口的過(guò)程，城鎮(zhèn)化的起點(diǎn)是土地、資本、技術(shù)等各項(xiàng)要素資源在區(qū)域內(nèi)大量集聚和高效利用，縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)有賴于各項(xiàng)資源要素能夠在城—縣—鄉(xiāng)之間順暢流動(dòng)，縣城具備吸引資源要素的平臺(tái)并對(duì)其充分利用。以此為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，可以發(fā)現(xiàn)我國(guó)大部分縣城特別是中西部地區(qū)的縣城，要素市場(chǎng)搭建仍然面臨較多掣肘。第一，土地資源規(guī)劃失衡。長(zhǎng)期以來(lái)，城市建設(shè)的重心傾向于一線城市和省會(huì)城市，對(duì)縣城建設(shè)用地缺乏宏觀層面的整體統(tǒng)籌和有利于長(zhǎng)遠(yuǎn)的正確管護(hù)，疊加政績(jī)考核壓力，縣城建設(shè)用地出現(xiàn)無(wú)序擴(kuò)張現(xiàn)象，產(chǎn)業(yè)發(fā)展硬性需求與土地資源供給不足之間的矛盾愈發(fā)突出。第二，產(chǎn)業(yè)發(fā)展財(cái)政支撐不足。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，資本自發(fā)流向投資收益率高、投資風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)低的方向，縣城與一線城市、省會(huì)城市等大中城市相比不具備吸引并留住資本的比較優(yōu)勢(shì)，縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)普遍面臨資本流入少的狀況，存在需求與供給失衡的矛盾。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2018年至2023年的5年間，我國(guó)人均GDP增長(zhǎng)2. 39萬(wàn)元，年均增長(zhǎng)率7. 29%，同期縣域經(jīng)濟(jì)人均GDP增長(zhǎng)1. 46萬(wàn)元，年均增長(zhǎng)率6. 72%，無(wú)論是總體增長(zhǎng)量還是相對(duì)增長(zhǎng)速度，縣域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相比全國(guó)經(jīng)濟(jì)水平依然難以望其項(xiàng)背，以縣域經(jīng)濟(jì)推動(dòng)實(shí)現(xiàn)共同富裕還存在內(nèi)生動(dòng)力不足的短板。此外，《中國(guó)縣域發(fā)展監(jiān)測(cè)報(bào)告2023》顯示，2023年中國(guó)百?gòu)?qiáng)縣市分布在17個(gè)省份中，其中東部地區(qū)72個(gè)、中部地區(qū)18個(gè)、西部地區(qū)9個(gè)、東北地區(qū)1個(gè)，就空間分布而言，縣域經(jīng)濟(jì)區(qū)域發(fā)展水平懸殊，呈現(xiàn)明顯的“東強(qiáng)西弱”。

2. 區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不平衡

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和布局主要以大中城市為主，除東部地區(qū)部分經(jīng)濟(jì)水平較高的縣級(jí)單元外，大部分縣域的產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏個(gè)體性規(guī)劃和宏觀布局，主要承接中心城市外溢產(chǎn)業(yè)，或是跟風(fēng)發(fā)展熱門產(chǎn)業(yè)，導(dǎo)致不能充分發(fā)揮縣城應(yīng)有的戰(zhàn)略功能。一方面，縣域內(nèi)廣大鄉(xiāng)村腹地的農(nóng)業(yè)與縣城的工業(yè)發(fā)展出現(xiàn)城鄉(xiāng)分離現(xiàn)象，城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)彼此互不融合協(xié)作。鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)得不到縣城工業(yè)的幫扶，依然保持較低的現(xiàn)代化水平，農(nóng)業(yè)價(jià)值鏈短，發(fā)展滯后?？h城工業(yè)主動(dòng)尋求與上級(jí)城市對(duì)接，缺乏獨(dú)立性?？h域內(nèi)產(chǎn)業(yè)未能集約發(fā)展，形成個(gè)性化產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)，產(chǎn)業(yè)附加值低。加之縣城工業(yè)傾向于承接中心城市外溢產(chǎn)業(yè)，此種發(fā)展模式雖然準(zhǔn)入“門檻”較低、能夠快速搭建縣城工業(yè)平臺(tái)，但是伴隨同質(zhì)化問(wèn)題，不少地方出現(xiàn)初級(jí)加工產(chǎn)業(yè)“撞車”現(xiàn)象，不僅資源浪費(fèi)嚴(yán)重，而且難以形成個(gè)性化競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。另一方面，縣城產(chǎn)城融合水平偏低，表現(xiàn)為縣城“地的城鎮(zhèn)化”高于“人的城鎮(zhèn)化”。加快推進(jìn)縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中，容易出現(xiàn)急躁冒進(jìn)的“有城無(wú)產(chǎn)”現(xiàn)象，即淺顯地理解“城鎮(zhèn)化”的表面含義，只追求快速發(fā)展縣城的城市建設(shè)，力求將縣城建設(shè)成為與大中城市所差無(wú)幾的現(xiàn)代化都市，一味擴(kuò)張縣城的城區(qū)面積，既不注重規(guī)劃引入縣城的個(gè)性化產(chǎn)業(yè)、發(fā)展支柱性產(chǎn)業(yè)，也不注重對(duì)縣城傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行優(yōu)化升級(jí)?？h城產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后于城區(qū)建設(shè)，崗位缺口小，難以容納過(guò)多的就業(yè)人員?；蚴菍⒐ぷ髦匦南虺菂^(qū)建設(shè)偏向過(guò)多，忽視原支柱產(chǎn)業(yè)需要與時(shí)俱進(jìn)提質(zhì)升級(jí)，轉(zhuǎn)而引進(jìn)一些見(jiàn)效周期短但不適合本縣的“水土不服”型產(chǎn)業(yè)或行業(yè)周期短的“曇花”型產(chǎn)業(yè)，最終導(dǎo)致縣城工業(yè)產(chǎn)業(yè)面臨衰退斷層困境。此外，“有產(chǎn)無(wú)城”現(xiàn)象也是產(chǎn)城融合水平低的另一種表現(xiàn)?？h城對(duì)于工業(yè)園區(qū)建設(shè)、馬路擴(kuò)建、商品樓建造等方面的資金投入過(guò)大，民生保障層面的公共基礎(chǔ)設(shè)施則仍然維持原狀，被吸引前來(lái)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口無(wú)法享受與原縣城居民同等的教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)保障，產(chǎn)業(yè)工人就此在縣城安家置業(yè)的積極性受挫。

3. 承接農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能力不足

加快推進(jìn)縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)，一個(gè)重要目的是紓解城市人口壓力，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供新的遷移選擇，然而就現(xiàn)狀而言，我國(guó)縣城承接農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的能力仍然不盡完善。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口未從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)，主要是為了在城市地區(qū)獲得工作崗位，擁有更多的就業(yè)選擇，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的文化水平和素質(zhì)教育情況決定了其能否在縣城找到匹配度高的心儀工作。根據(jù)《2023年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，截至2023年底，我國(guó)農(nóng)民工總量為29753萬(wàn)人，其中外出農(nóng)民工17658萬(wàn)人，本地農(nóng)民工12095萬(wàn)人，本地農(nóng)民工占農(nóng)民工總量比例較十年前增長(zhǎng)2. 41%，越來(lái)越多的農(nóng)民工傾向于在家鄉(xiāng)附近的城市打工擇業(yè)。但縣城作為我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)鍵支撐，大部分縣城的第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展尚不完善，第二產(chǎn)業(yè)體系不完整，縣城能夠供給的工作崗位有限，文化素養(yǎng)不高的農(nóng)民在縣城只能從事餐飲、建筑、快遞、外賣等體力勞動(dòng)職業(yè)。此外，大部分縣城的工資水平較低，不能滿足農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口增加收入、提高生活質(zhì)量的需求。

中國(guó)式現(xiàn)代化是以人為本的現(xiàn)代化，縣城城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略亦然，縣城能否供給人民群眾滿意的社會(huì)公共服務(wù)，不僅事關(guān)人民的生活滿意度，而且影響中國(guó)式現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)效果。農(nóng)民缺乏進(jìn)入意愿，原因之一便是缺乏以群眾需求為導(dǎo)向的公共資源配置和基本公共服務(wù)的制度性表達(dá)渠道，基本公共服務(wù)面臨供給與需求錯(cuò)配的境地。①目前我國(guó)基本公共服務(wù)主要由地方財(cái)政負(fù)責(zé)，根據(jù)《2022年中國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》，2022年全國(guó)縣城市政公用設(shè)施建設(shè)固定資產(chǎn)投資為4681億元，僅為城市市政公用設(shè)施建設(shè)固定資產(chǎn)投資的21%，大部分縣城的基本公共服務(wù)供給能力較弱。在醫(yī)療服務(wù)方面，《國(guó)家衛(wèi)生健康委辦公廳關(guān)于通報(bào)2023年度縣醫(yī)院醫(yī)療服務(wù)能力評(píng)估情況的函》顯示平均每家縣醫(yī)院有執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師211人，與各大中城市相比仍有一定差距；在教育資源方面，國(guó)家級(jí)重點(diǎn)高中主要集中于一線城市、省會(huì)城市和部分地級(jí)市，現(xiàn)代化教育配套設(shè)施和高水平教育人才在縣城的配置比例較低；在市政環(huán)境方面，2022年，全國(guó)縣城市容環(huán)衛(wèi)專用車輛設(shè)備總數(shù)為8. 6萬(wàn)輛，同期城市數(shù)據(jù)為34萬(wàn)輛，全國(guó)縣城公園人均綠地面積14. 5平方米，同期城市數(shù)據(jù)為15. 29平方米，縣城能夠供給的生活環(huán)境質(zhì)量較城市而言仍有差距。

四、中國(guó)式現(xiàn)代化視閾下縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)的實(shí)踐路徑

新發(fā)展階段，推進(jìn)縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)要全面對(duì)標(biāo)中國(guó)式現(xiàn)代化人口規(guī)模、共同富裕、文明協(xié)調(diào)、生態(tài)和諧、和平發(fā)展的基本要求，著力破解縣城城鎮(zhèn)化在要素、產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)方面的發(fā)展短板，充分發(fā)揮縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)對(duì)中國(guó)式現(xiàn)代化的推動(dòng)作用，助力鄉(xiāng)村振興，加快實(shí)現(xiàn)共同富裕。

（一）科學(xué)定位：加快形成以縣城為中心的城鎮(zhèn)化建設(shè)新格局

黨的二十屆三中全會(huì)《決定》強(qiáng)調(diào)要健全城市規(guī)劃體系，引導(dǎo)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、集約緊湊布局。我國(guó)不同地區(qū)的縣城具備不同的生態(tài)資源、人文資源、地緣優(yōu)勢(shì)，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)也各不相同，即便在同一都市圈，縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也各具特色，呈現(xiàn)個(gè)性化特征和共性化規(guī)律并存的復(fù)雜特點(diǎn)。因此，推進(jìn)縣城城鎮(zhèn)化必須堅(jiān)持因地制宜的基本原則，根據(jù)資源稟賦、人文歷史、發(fā)展階段和功能定位確定縣城城鎮(zhèn)化路徑。第一類：大城市周邊的縣城，積極對(duì)接大城市的發(fā)展規(guī)劃，做好承接大城市產(chǎn)業(yè)外溢的前期準(zhǔn)備。充分利用地緣優(yōu)勢(shì)，以城際軌道交通對(duì)接為突破口，將自身打造為大城市的衛(wèi)星縣城。第二類：專業(yè)功能型縣城，強(qiáng)化發(fā)展優(yōu)勢(shì)特色，將原支柱型產(chǎn)業(yè)發(fā)展為經(jīng)濟(jì)發(fā)展引擎型產(chǎn)業(yè)。對(duì)于具備一定產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)實(shí)力的縣城，政府要發(fā)揮引導(dǎo)作用，做好宏觀長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，積極幫助其參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，提升縣城的就業(yè)崗位制造能力。例如浙江義烏市不斷發(fā)展壯大小商品制造產(chǎn)業(yè)和外貿(mào)產(chǎn)業(yè)，由面積僅1100余平方公里的縣級(jí)市成長(zhǎng)為國(guó)家級(jí)國(guó)際貿(mào)易綜合改革試驗(yàn)區(qū)。第三類：以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的縣城，重點(diǎn)促進(jìn)農(nóng)業(yè)與縣域二三產(chǎn)業(yè)結(jié)合，促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。這類縣城應(yīng)以服務(wù)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展為主體工作，通過(guò)生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品衍生物等延長(zhǎng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈，在利用農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)帶動(dòng)創(chuàng)造工作崗位的同時(shí)保證國(guó)家糧食安全。第四類：生態(tài)資源豐富的縣城，應(yīng)堅(jiān)持人與自然和諧共生的原則，發(fā)展建設(shè)生態(tài)宜居縣城或發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)，保護(hù)生態(tài)資源不受破壞的同時(shí)為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口創(chuàng)造就業(yè)崗位。這類縣城不宜跟風(fēng)發(fā)展第一、第二產(chǎn)業(yè)，而應(yīng)立足保護(hù)國(guó)家生態(tài)資源，利用生態(tài)資源發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)。例如四川九寨溝縣推行“以電代柴”，實(shí)施“管護(hù)合作聯(lián)社+管護(hù)合作社+生態(tài)護(hù)林員”的林業(yè)資源管護(hù)機(jī)制，在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的前提下開(kāi)發(fā)旅游資源，同時(shí)統(tǒng)籌打造特色農(nóng)產(chǎn)品品牌。第五類：人口外流的縣城，避免盲目造城，盤活城鎮(zhèn)建設(shè)用地存量，搭建完整產(chǎn)業(yè)鏈條，通過(guò)支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展推動(dòng)人口適度集中。

（二）產(chǎn)業(yè)支撐：提高縣城城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè)發(fā)展承載能力

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，城鎮(zhèn)化建設(shè)的根本動(dòng)力是產(chǎn)業(yè)發(fā)展，因此，做好定位規(guī)劃后，要大力推動(dòng)產(chǎn)城融合，充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要促進(jìn)作用。第一，構(gòu)建上聯(lián)下通的現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，帶動(dòng)上下游產(chǎn)業(yè)集約化發(fā)展，增強(qiáng)企業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系立于現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系之上，現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系不僅是促進(jìn)人民群眾增加收入的物質(zhì)保障，而且是增強(qiáng)國(guó)家綜合國(guó)力的堅(jiān)實(shí)支柱。就我國(guó)整體狀況而言，目前只有東部地區(qū)少數(shù)經(jīng)濟(jì)水平較高的縣完成了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，大部分縣或是保持農(nóng)業(yè)主導(dǎo)地位，或是發(fā)展不適宜本縣的第二產(chǎn)業(yè)，現(xiàn)代化進(jìn)程緩慢，下一步應(yīng)該按照“十四五”規(guī)劃所提出的“產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)高級(jí)化、產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化水平明顯提高，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)更加穩(wěn)固，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)性明顯增強(qiáng)，常住人口城鎮(zhèn)化率提高到65%，現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)取得重大進(jìn)展”②要求，構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，支持農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)縣的縣城布局，發(fā)展“一縣一特”的品牌農(nóng)業(yè)與配套設(shè)施①，引導(dǎo)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)鞏固的縣城加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈、延長(zhǎng)價(jià)值鏈，增加縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力。第二，分類搭建產(chǎn)業(yè)平臺(tái)，建設(shè)完善配套基礎(chǔ)設(shè)施和其他服務(wù)設(shè)施。完備的產(chǎn)業(yè)平臺(tái)是縣域經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)極，也是承接農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的主要空間。科學(xué)合理規(guī)劃建設(shè)產(chǎn)業(yè)平臺(tái)，提供完善的配套服務(wù)設(shè)施，能夠吸引企業(yè)入駐，串聯(lián)上下游企業(yè)，形成生態(tài)功能完整的產(chǎn)業(yè)鏈條，促進(jìn)資本、勞動(dòng)等生產(chǎn)要素從大中城市向縣城流動(dòng)。

（三）以人為本：優(yōu)化縣城城鎮(zhèn)化的民生服務(wù)供給能力

國(guó)務(wù)院2024年印發(fā)的《深入實(shí)施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動(dòng)計(jì)劃》要求新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略要堅(jiān)持以人為本，“把推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化作為新型城鎮(zhèn)化首要任務(wù)，堅(jiān)持人民城市人民建、人民城市為人民”。②緩解“以物為本”城鎮(zhèn)化帶來(lái)的諸多問(wèn)題，關(guān)鍵是讓作為主體的“人”成為城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，成為城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的核心，逐步構(gòu)建“以人為本”的城鎮(zhèn)化。推進(jìn)縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)，必須不斷提升縣城基本公共服務(wù)供給水平，推動(dòng)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化。一是要以縣城為著力點(diǎn)，借助縣城的頭陣作用帶動(dòng)提升縣域整體的公共服務(wù)供給水平。將基本公共服務(wù)適度向縣城集聚，行政機(jī)關(guān)宏觀引導(dǎo)和社會(huì)組織自發(fā)演進(jìn)雙向發(fā)力，政府部門增加財(cái)政支出，完善設(shè)施設(shè)備、土地規(guī)劃、道路交通、用水用電等前期基礎(chǔ)設(shè)施配套，增加區(qū)域承載力和吸引力，積極與重點(diǎn)學(xué)校和高水平醫(yī)院洽談協(xié)商，引進(jìn)其前往縣城建立分校、分院等，做好引進(jìn)建設(shè)過(guò)程中的溝通協(xié)商工作，改善縣域整體的教育醫(yī)療質(zhì)量。社會(huì)組織主動(dòng)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，適時(shí)尋求與政府合作，充分發(fā)揮親民優(yōu)勢(shì)，開(kāi)展農(nóng)民工基礎(chǔ)職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)、幼兒托管托育、社區(qū)矛盾糾紛調(diào)解等服務(wù)工作，提升縣城宜居水平。二是要堅(jiān)持普惠共享的供給原則，以城帶鄉(xiāng)推動(dòng)基本公共服務(wù)向廣大鄉(xiāng)村腹地延伸?？h城聯(lián)城靠鄉(xiāng)，與縣域內(nèi)各鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村的物理距離更近、情感鏈接更強(qiáng)，在識(shí)別和匹配鄉(xiāng)村居民基本公共服務(wù)訴求方面較大中城市更具優(yōu)勢(shì)。因此，提升公共服務(wù)供給水平既要以縣城為著力點(diǎn)，更要以縣城為出發(fā)點(diǎn)，輻射帶動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)質(zhì)量提高。整體規(guī)劃縣城和鄉(xiāng)村，完善鄉(xiāng)村的道路交通、網(wǎng)絡(luò)信號(hào)設(shè)施、天然氣管道鋪設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)路網(wǎng)聯(lián)通。建立優(yōu)秀教師流動(dòng)教學(xué)機(jī)制，鼓勵(lì)優(yōu)秀教師定期下鄉(xiāng)執(zhí)教、要求鄉(xiāng)村教師定期前往縣城集中培訓(xùn)，對(duì)于長(zhǎng)期在農(nóng)村執(zhí)教的教師給予職稱評(píng)定方面的適度優(yōu)待。規(guī)范農(nóng)村醫(yī)療機(jī)構(gòu)衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，加大對(duì)農(nóng)村醫(yī)護(hù)人員的培訓(xùn)力度和補(bǔ)貼力度，提高醫(yī)護(hù)人員的執(zhí)業(yè)水平和工作穩(wěn)定性，增加鄉(xiāng)村地區(qū)醫(yī)療財(cái)政支出，完善鄉(xiāng)村醫(yī)療設(shè)施設(shè)備配套。

（四）制度保障：提升黨領(lǐng)導(dǎo)縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)的能力

中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)，是實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化的根本保障。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，“黨的領(lǐng)導(dǎo)是做好黨和國(guó)家各項(xiàng)工作的根本保證，是我國(guó)政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)穩(wěn)定的根本點(diǎn)，絕對(duì)不能有絲毫動(dòng)搖?！雹芡七M(jìn)縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)，核心是要求縣城與鄉(xiāng)村共同發(fā)展，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，不斷加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。一是要強(qiáng)化黨的政治領(lǐng)導(dǎo)。建立健全黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政齊抓共管的工作格局，對(duì)外認(rèn)清世界經(jīng)濟(jì)大勢(shì)、對(duì)內(nèi)找準(zhǔn)全面深化改革痛點(diǎn)難點(diǎn)，警惕“灰犀?！笔录汀昂谔禊Z”事件，立足向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)奮進(jìn)，制定宏觀發(fā)展規(guī)劃，明確縣城城鎮(zhèn)化的建設(shè)方向。二是要強(qiáng)化黨的思想領(lǐng)導(dǎo)。在充分明確縣城城鎮(zhèn)化對(duì)鄉(xiāng)村振興、共同富裕的重要作用、在中國(guó)式現(xiàn)代化中的重要地位后，充分發(fā)揮黨的號(hào)召作用和團(tuán)結(jié)作用，統(tǒng)一全黨上下思想，全面發(fā)揮人民政協(xié)凝聚共識(shí)的重要職能，使黨內(nèi)外各族人民群眾齊心參與縣城城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，圍繞發(fā)展目標(biāo)共同落實(shí)行動(dòng)方案。三是要強(qiáng)化黨的組織領(lǐng)導(dǎo)。加強(qiáng)學(xué)習(xí)教育，督促領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)地調(diào)查研究，因地制宜制定個(gè)性化城鎮(zhèn)化發(fā)展方案，守牢生態(tài)保護(hù)紅線，杜絕一切涸澤而漁的短視發(fā)展，充分尊重群眾愿望，切實(shí)考慮群眾對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)的希冀，讓真正懂城市、會(huì)管理的干部以科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度推動(dòng)縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)。

（責(zé)任編輯：冉利軍 杜 嬋）