〔提" "要〕 中國與東盟部分國家在南海存在領土和海洋爭端，妥善管控分歧和爭議是維護南海區(qū)域和平穩(wěn)定的重要前提。中國與東盟國家在處理危機事態(tài)的過程中逐步建立了一些雙、多邊危機管控機制，對穩(wěn)定南海局勢發(fā)揮了一定作用。但由于中國與東盟當事國的根本性矛盾難以消除，這些機制在危機中的實際作用受到諸多因素制約。近年來，中美戰(zhàn)略博弈的加劇及由此帶來的南海形勢變化，給中國與東盟國家南海危機管控帶來更多挑戰(zhàn)。中國與東盟國家應從過往危機管控實踐中汲取經(jīng)驗教訓，進一步加強南海危機管控，包括繼續(xù)用好現(xiàn)有機制、完善危機管控體系、堅持落實《南海各方行為宣言》和推進“南海行為準則”磋商進程、從低敏感領域入手加強南海周邊國家之間的務實合作、推進中國與東盟軍事建立信任措施等。

〔關 鍵 詞〕南海問題、危機管控、中國—東盟關系

〔作者簡介〕劉琳，中共中央黨校（國家行政學院）國際戰(zhàn)略研究院研究員

〔中圖分類號〕D822.333， D823

〔文獻標識碼〕A

〔文章編號〕0452 8832（2025）1期0047-25

中國與東盟部分國家在南海存在的領土和海洋爭端一直是影響中國與這些國家雙邊關系的主要因素。在爭端短期內(nèi)難以解決的情況下，妥善管控分歧、防止爭端失控造成危機甚至升級為沖突，是維護南海區(qū)域和平穩(wěn)定的重要前提。2023年以來，中國與菲律賓圍繞仁愛礁、黃巖島、鐵線礁、仙賓礁等島礁及其附近海域的摩擦，再次凸顯南海危機管控的重要性和緊迫性。

在處理南海危機的過程中，中國與東盟當事國形成了一些雙邊危機管控的經(jīng)驗和機制，但也面臨新的挑戰(zhàn)，對其進行梳理、總結(jié)、分析，或可為今后的南海危機管理提供借鑒。此外，盡管東盟作為一個組織不是南海問題當事方，但由于東盟五個成員國與中國存在南海爭端，而且東盟在維護南海和平穩(wěn)定方面也發(fā)揮著重要作用，因此中國與南海當事國在中國—東盟關系框架下的南海危機管控實踐和機制也是本文要探討的內(nèi)容。

一、危機管控相關概念及其在南海的運用

迄今為止對中國與東盟國家南海危機管控的研究為數(shù)不多，且大多僅聚焦某一個方面，或是在對南海形勢整體分析中略有提及，缺乏專門性系統(tǒng)性研究。現(xiàn)有研究主要涉及三個領域：（1）中國與東盟國家在南海的具體危機案例；（2）對《南海各方行為宣言》和“南海行為準則”的研究；（3）南海建立信任措施和功能性合作。

由于中國與南海當事國之間存在領土問題和海洋權益爭端等根本利益沖突，容易形成結(jié)構(gòu)性危機，因此在中國與南海當事國之間構(gòu)建危機管控的機制或框架，對于維護南海和平穩(wěn)定是非常必要的。冷戰(zhàn)期間，由于缺乏有效的危機管控，中越在南海發(fā)生兩次小規(guī)模沖突。冷戰(zhàn)結(jié)束后，爭議繼續(xù)存在，摩擦和危機也不時出現(xiàn)，但是各國均意識到重要的是妥善解決和有效管控。

在這個過程中，危機管理理論及與之相關的概念，如建立信任措施、預防性外交以及海上務實合作等，被運用于南海的危機管控實踐中，雖然不能完全消除危機，但很大程度避免了南海再次發(fā)生沖突。

從危機管理理論來看，危機是一種特殊類型的沖突。危機管理因此有別于一般的沖突解決。成功的危機管理往往不是尋求解決利益沖突，而是控制局勢、緩和矛盾、降低危機升級的風險，特別是避免爆發(fā)軍事沖突。在危機管理中，最大的挑戰(zhàn)是既要增進和維護自身的關鍵利益，又要避免引起不必要的危機升級和軍事沖突。這常常使決策者在操作上面臨兩難選擇：一方面要表明維護自身利益的堅定決心，另一方面又要避免使對方感到已經(jīng)毫無妥協(xié)余地；一方面需要發(fā)出尋求緩和的信號，另一方面又要避免使對方誤判為示弱與屈服。為此，決策者通常采取各種危機談判策略，與對方既博弈又合作，力求在維護核心利益的同時，避免出現(xiàn)最差場景，使危機逐步緩和與化解。這些都適用于南海的事態(tài)。

在南海問題上，中國與南海當事國圍繞主權和海洋權益的利益沖突在可預見的未來難以根本解決，因此，相關各方都更多強調(diào)危機管控，而不是沖突解決。例如，中國與東盟國家簽署的《南海各方行為宣言》以及正在磋商的“南海行為準則”，都明確了其作為危機管控而非沖突解決機制的定位。正如新加坡學者拉爾夫·埃默斯所指出的，東盟在南海追求的是中立政策，并力圖通過達成行為準則來構(gòu)建危機管理機制。馬蒙·莫仲達認為，危機處理語境下的“東盟模式”意指不干涉內(nèi)政、和平解決爭端、注重對話與磋商，東盟力圖向南海各爭端方傳播這些規(guī)范。

在南海危機管控中，中國與東盟國家還強調(diào)危機的預防，重視預防性外交的作用。中國認為某些危機一旦發(fā)生將難以控制，引發(fā)軍事沖突的概率極大；一些危機雖然可以得到控制，但會給雙方造成難以彌補的巨大損失。因此，應將危機防范作為危機管理的重要組成部分，明確體現(xiàn)在危機管理的定義之中。這種觀點與東盟國家的主流看法是一致的。東盟也高度重視危機的預防，這體現(xiàn)在對建立信任措施和預防性外交的強調(diào)上。東盟地區(qū)論壇明確的三階段進程就是促進建立信任措施、發(fā)展預防性外交和探索沖突解決方案，可見東盟將建立信任措施和預防性外交作為沖突解決的前提，是為沖突或危機的解決創(chuàng)造條件。東盟地區(qū)論壇對預防性外交的定義包括幫助防止國家間產(chǎn)生可能對地區(qū)和平與穩(wěn)定造成潛在威脅的爭端和沖突；幫助防止爭端和沖突升級為武力對抗；幫助將爭端和沖突對地區(qū)的影響減少到最低限度。此外，還提出預防性外交的八項關鍵原則：預防性外交依靠外交、和平的方式，包括外交、磋商、調(diào)查、調(diào)解及和解；預防性外交是一種非強制性行為；預防性外交在危機或爭端的初始階段運用最有效；預防性外交需要信任和信心；預防性外交在磋商和協(xié)商一致的基礎上進行；預防性外交是自愿的；預防性外交適用于國家間的沖突；應符合公認的國際法和國際關系基本原則。

除預防性外交外，有學者指出，長期以來，東盟在南海議題上付出的努力還包括第二軌道外交。印尼和馬來西亞歷來支持第二軌道外交，尤其是印尼積極扮演調(diào)停者角色。在20世紀90年代，印尼主持“管理南海潛在沖突研討會”這一二軌論壇，在達到?jīng)_突預防、沖突管理和沖突解決的目標中扮演了中心角色。研討會設立了海洋科學研究、海洋環(huán)境保護、海上航行等技術工作組，試圖通過對話與溝通推動有關方面的相互理解，在技術層面開展具體的合作項目，以便讓每一方都愿意參與其中并有所作為。但是，近年來該研討會由于缺乏資金投入難以為繼，已逐漸不為南海周邊國家所倚重。

二、中國與南海當事國雙邊危機管控實踐和機制

中國與南海當事國在處理和解決南海危機的實踐中，探索建立了一些雙邊危機管控機制，對穩(wěn)定南海局勢起到了一定作用。但由于中國與南海當事國的根本性分歧難以消除，而且不同的南海當事國因南海政策、與中國關系、領導人個性等因素，對待危機管控的方式和態(tài)度有所不同，這些危機管控渠道在實踐中的作用發(fā)揮受到一定制約。

（一）中國與菲律賓的危機管控實踐和機制

1. 中菲南海危機管控實踐、特點及啟示

中國和菲律賓自冷戰(zhàn)結(jié)束后在南海較大的危機有五次。第一次是1995年的美濟礁事件。當年3月底，由于不滿中國在美濟礁建設漁民避風設施，菲律賓出動海軍，把中國在五方礁、仙娥礁、信義礁、半月礁、仁愛礁等南沙島礁上設立的測量標志炸毀，甚至派出海軍巡邏艇，突襲4艘中國漁船，拘留船上漁民。5月13日，菲律賓軍方將爭端升級，派船機試圖強闖美濟礁，與中國漁政船進行8個多小時的對峙。最終中國堅持修建完相關設施。

第二次是1999年5月9日，菲律賓海軍以其“馬德雷山”號坦克登陸艦船底漏水擱淺需要修理為由，在仁愛礁實施“坐灘”。中方進行反復嚴正的外交交涉，但菲并未撤走該艦，一直以定期輪換方式派人員駐守“坐灘”軍艦，直至今日。

第三次是2012年的黃巖島對峙事件。當年4月10日，12艘中國漁船在黃巖島潟湖內(nèi)例行作業(yè)，突然出現(xiàn)的菲律賓軍艦對漁民進行堵截和干擾。中國政府不得不采取反制行動，一方面進行緊急外交交涉，另一方面派出海監(jiān)和漁政船盡快抵達黃巖島現(xiàn)場，雙方進行了激烈交鋒。4月15日起至5月中旬，中方就黃巖島事態(tài)向菲律賓駐華使館提出多輪交涉，敦促菲方不再采取使事態(tài)升級的行動。同時，中方不斷增派艦船到黃巖島附近海域。6月3日，菲方船只全部撤出黃巖島潟湖。

第四次是2023年2月以來中菲圍繞仁愛礁、黃巖島等島礁的摩擦。此輪摩擦不僅持續(xù)時間長，而且菲方挑釁性明顯增強。菲多次試圖向仁愛礁“坐灘”軍艦違規(guī)運送建筑材料，中方正當維權，對菲補給船進行攔截，菲方?jīng)_撞中方執(zhí)法船只，造成數(shù)次輕微刮蹭事故。菲方還實施所謂“強勢透明”戰(zhàn)略，通過各種媒體曝光相關事態(tài)，歪曲事實，試圖掌控國際輿論話語主動。美國不斷重申對菲律賓的安全承諾，并提供空中和海上現(xiàn)場支持，助長了菲律賓的冒險性。2024年7月，中菲就仁愛礁運補人道主義生活物資問題達成臨時性安排，危機告一段落。但中菲根本性矛盾并未解決，對有關臨時安排細節(jié)仍存有分歧，不排除后續(xù)還會產(chǎn)生摩擦。

第五次是自2024年4月以來中菲圍繞仙賓礁的斗爭。當年4月17日，菲海警9701號船在仙賓礁潟湖內(nèi)非法和破壞性錨泊，此后一直滯留。為阻止菲在仙賓礁實現(xiàn)新的“坐灘”企圖，中方對菲展開堅決斗爭，最終迫使該船從仙賓礁撤走。

回顧這幾次危機，中方基本都實現(xiàn)了維護自身權益的目標?？傮w看，在中菲危機處理中，有兩個方面的突出特點和啟示：

一是盡管菲律賓多次挑起危機，但中方整體上占據(jù)主動。從危機管理來看，這與中菲在國家力量和軍事能力方面的非對稱性有關，這種非對稱性決定了雙方在處理手段和政策選擇方面的差異。正如邁克爾·布雷徹和喬納森·威爾肯菲爾德所指出的：“在擁有正向力量差距（目標國家比危機挑起方強大）的危機中，目標國家無需運用暴力手段來實現(xiàn)其危機目標?！敝袊梢圆扇《喾N手段來處理與菲律賓的危機，例如在黃巖島對峙事件中，除派出更多艦船到現(xiàn)場實施威懾外，還在檢疫、旅游等方面采取了一系列舉措；相比之下，菲律賓的政策選擇受到很大限制。

二是中方展現(xiàn)了“有理、有利、有節(jié)”的危機處理指導原則。這一原則是新中國外交和軍事斗爭的主要策略思想之一，也是中國處理國際政治中與本國有關危機的重要指導思想。它要求既要敢于斗爭，又要善于斗爭；站在理上，據(jù)理力爭，爭取達到有利于己的目標；適可而止，目標合理適當?shù)?。在黃巖島對峙、仁愛礁事件、仙賓礁摩擦中，中方均運用了這一原則。

中方牢牢占據(jù)道義制高點。在黃巖島對峙事件中，菲律賓方面抓扣中國漁民是導火索，且菲動用了軍艦執(zhí)法，而中方在事發(fā)后派出海監(jiān)船制止菲方抓扣中國漁民，菲律賓自知理虧，很快就撤走了軍艦。正如一位菲律賓學者所言，從對峙一開始，中國就占據(jù)了上風，迫使菲律賓做出退讓，不再以軍艦對抗中國民事執(zhí)法船。而且中國在事發(fā)后不斷通過媒體和外交渠道表態(tài)，揭批菲方錯誤行徑，闡明中方立場。在2023年以來圍繞仁愛礁的摩擦中，中方同樣積極運用多種渠道發(fā)聲，強調(diào)造成當前海上事態(tài)的責任完全在菲方，并揭批菲律賓背信棄義，違背雙方曾達成的默契和諒解。

中方堅持斗爭，并在菲方一再挑釁和升級事態(tài)的情況下，采取了堅決的反制措施。例如，2012年在黃巖島對峙發(fā)生后，菲律賓初期采取不配合甚至主動升級事態(tài)的態(tài)度。當年5月3日，菲律賓宣布將黃巖島改稱為“帕納塔格礁”。菲方還派出小型公務船進入潟湖內(nèi)，輪班駐守。這種情況持續(xù)至5月底。面對菲方挑釁，中方派出執(zhí)法小艇進入潟湖，同時增加了潟湖外的警戒力量，形成中方小型公務船和漁船與菲律賓公務船同時存在于潟湖內(nèi)的態(tài)勢。此外，《人民日報》《解放軍報》《環(huán)球時報》等媒體發(fā)表多篇文章，不斷釋放中方絕不會退讓的信號，以加強對菲律賓的威懾。這些行動對危機最終解決發(fā)揮了重要影響。

2.中菲南海危機管控機制建設

自20世紀90年代以來，中菲在處理南海各種危機事態(tài)的過程中，逐步就管控爭議達成一系列共識，包括：在有關爭議問題上保持克制，不采取可能導致事態(tài)擴大化的行動；堅持通過雙邊磋商機制管控爭議；堅持推動海上務實合作和共同開發(fā)；不使有關爭議影響雙邊關系的健康發(fā)展和南海地區(qū)和平與穩(wěn)定。在這些共識基礎上，中菲就管控分歧、開展海上務實合作構(gòu)建了一些危機管控機制，對緩和南海矛盾摩擦發(fā)揮了重要作用。

1995年美濟礁事件后不久，中國與菲律賓簽署了關于“行為準則原則”的雙邊協(xié)議，并成立了建立信任措施、漁業(yè)和海洋環(huán)境保護工作組。同年8月，中菲在馬尼拉舉行關于南海問題和其他領域合作的具體磋商，會后雙方發(fā)表聯(lián)合聲明，同意“有關爭議應通過平等和相互尊重基礎上的磋商，和平友好地加以解決”，承諾“循序漸進地進行合作，最終談判解決雙方爭議”，“爭議應由直接有關國家解決，不影響南海航行自由”。

1999年3月，中菲舉行關于在南海建立信任措施工作小組首次會議，雙方承諾根據(jù)廣泛接受的國際法原則包括《聯(lián)合國海洋法公約》，通過協(xié)商和平解決爭議；同意保持克制，不采取可能導致事態(tài)擴大化的行動。2001年4月，中菲《第三次建立信任措施專家組會議聯(lián)合新聞聲明》指出，“雙方認識到兩國就探討南海合作方式所建立的雙邊磋商機制是富有成效的，雙方所達成的一系列諒解與共識對維護中菲關系的健康發(fā)展和南海地區(qū)的和平與穩(wěn)定發(fā)揮了建設性作用?！?/p>

2004年9月，中國海洋石油總公司和菲律賓國家石油公司簽署《南中國海部分海域聯(lián)合海洋地震工作協(xié)議》。2005年3月，越南加入進來，三國國家石油公司簽署《南中國海協(xié)議區(qū)三方聯(lián)合海洋地震工作協(xié)議》。2007年中菲聯(lián)合聲明表示，“南海三方聯(lián)合海洋地震工作可以成為本地區(qū)合作的一個示范。雙方同意，可以探討將下一階段的三方合作提升到更高水平，以加強本地區(qū)建立互信的良好勢頭。”令人遺憾的是，由于菲律賓方面改變態(tài)度，中菲信任措施工作小組會議陷于停滯，中菲越三方聯(lián)合海洋地震考察工作也未能繼續(xù)。

菲律賓杜特爾特政府上臺后，中菲關系改善，兩國重新重視構(gòu)建雙邊機制管控南海局勢。其中最重要的機制就是中菲南海問題雙邊磋商機制（BCM）。在2017年1月中菲外交部磋商中，雙方正式?jīng)Q定建立該機制，作為建立信任措施和促進海上合作與海上安全的平臺。同年5月19日，中菲舉行BCM第一次會議，就推動下階段海上務實合作和探討建立該機制下的技術工作組等事宜進行了討論。2018年2月13日，中菲BCM第二次會議就啟動漁業(yè)、油氣、海洋科研與環(huán)保、政治安全等技術工作組達成一致。截至2024年7月，中菲已在BCM框架下舉行了9次會議。在歷次會議上，雙方均肯定BCM作為定期對話平臺，在促進雙邊關系穩(wěn)定發(fā)展上所發(fā)揮的重要作用，同意通過這一渠道處理分歧，防止并妥善管控海上意外事件，不斷增進海上對話與合作。在2024年1月17日中菲BCM第八次會議上，雙方特別提到，同意進一步完善涉海溝通機制，繼續(xù)通過友好協(xié)商妥善管控涉海矛盾分歧，處理好海上緊急事態(tài)，特別是管控好仁愛礁現(xiàn)地局勢。2024年9月11日，中菲在北京舉行BCM團長會晤，重點就仙賓礁問題坦誠、深入交換了意見。

此外，2023年1月菲律賓總統(tǒng)馬科斯訪華，中菲就南海問題達成一些重要共識，也有助于管控分歧。雙方同意盡早重啟海上油氣開發(fā)磋商，決定建立中國外交部邊海司與菲律賓外交部海洋司直接溝通機制。雙方還同意盡早召開中菲海警海上合作聯(lián)合委員會第四次會議，適時舉行年度防務安全對話。

從中菲危機管控機制建設歷程來看，一方面中菲在南海危機管控機制構(gòu)建方面啟動較早，如中國與東盟國家達成“南海行為準則”的想法就源于中菲在美濟礁事件后提出的“行為準則原則”。中菲之間的南海危機管控機制也比較多，不僅有綜合性的南海問題雙邊磋商機制，還有外交部、海警等職能部門間的溝通渠道。另一方面，中菲危機管控機制在實際管控南海危機中的作用仍有待加強。這主要是由于菲南海政策存在著明顯的不連貫，此外，中菲之間的互信易受到菲國內(nèi)政治、域外因素等影響。在危機事態(tài)下，缺乏互信有時導致雙方溝通不暢。例如，在2023年中菲圍繞仁愛礁發(fā)生摩擦后，菲律賓海警就暫停了中菲海警熱線聯(lián)系機制。

（二）中國與越南的危機管控實踐和機制

1.中越南海危機管控實踐、特點及啟示

中越曾在南海爆發(fā)兩次小規(guī)模海戰(zhàn)。20世紀90年代后，隨著中越關系實現(xiàn)正?；?，以及雙方將精力轉(zhuǎn)向經(jīng)濟發(fā)展和民生問題，中越之間沒有再爆發(fā)海上武裝沖突。但自2009年以來，隨著南海問題不斷升溫，在自身利益驅(qū)動以及外部勢力加大介入的背景下，越南在南海行動增多，挑釁性冒險性增強，中越在南海的矛盾摩擦又逐漸凸顯，主要圍繞幾個方面：越南漁船在西沙海域非法捕魚；越南對中國在南海的油氣勘探開發(fā)活動進行阻擾；越南引入國外石油公司在南海進行油氣勘探開發(fā)等。其中，比較突出的是2014年的中建南油氣鉆探作業(yè)事件。

中建南油氣鉆探作業(yè)事件是自南沙海戰(zhàn)以來中越最嚴重的海上危機。2014年5月2日，中國企業(yè)所屬“981”鉆井平臺在西沙群島開展鉆探活動。平臺作業(yè)海域距離西沙群島中建島和西沙群島領?；€均17海里，距離越南大陸海岸約133至156海里。中方作業(yè)開始后不久，越南迅速出動包括武裝船只在內(nèi)的大批船只，強力干擾中方作業(yè)，沖撞在現(xiàn)場執(zhí)行護航安全保衛(wèi)任務的中國政府公務船，還向該海域派出了“蛙人”等水下特工，大量布放漁網(wǎng)、漂浮物等障礙物。6月8日，中國外交部在官網(wǎng)刊登《“981”鉆井平臺作業(yè)：越南的挑釁和中國的立場》一文。文章指出，此次“981”平臺鉆探作業(yè)是勘探進程的例行延續(xù)，完全在中國主權和管轄權范圍內(nèi)。越方的挑釁嚴重危及中方人員和“981”鉆井平臺的安全，嚴重違反相關國際法，破壞了該海域的航行自由與安全，有損于地區(qū)和平穩(wěn)定。越南駐聯(lián)合國代表團則在7月3日向聯(lián)合國秘書長提交一份文件，抗議中國在越南所謂“專屬經(jīng)濟區(qū)”和“大陸架”放置鉆井平臺。

雙方在對峙的同時，并未停止管控危機的外交努力。6月18日，中國國務委員楊潔篪訪問越南，同越南副總理兼外長范平明舉行中越雙邊合作指導委員會團長會晤。楊潔篪指出，對于當前海上問題，雙方要從維護兩黨兩國關系大局出發(fā)，堅持管控海上局勢，堅持雙邊溝通，堅持正確輿論導向，排除各種干擾，通過政治外交努力，尋求妥善的解決辦法，把局勢盡快穩(wěn)定下來，避免有關問題擴大化、復雜化、國際化。范平明表示，越方愿意就當前海上局勢同中方繼續(xù)保持密切溝通，管控緊張局勢，妥善解決有關問題。此后，中越爭端開始降溫。

由于中越在處理危機時保持積極謹慎的態(tài)度，雙邊關系出現(xiàn)回暖。8月26—27日，越共中央總書記特使、越共中央政治局委員、中央書記處常務書記黎鴻英訪華，中越達成三點共識：一是兩黨兩國領導人進一步加強對雙邊關系發(fā)展的直接指導，推動中越關系不斷健康穩(wěn)定發(fā)展；二是雙方恪守兩黨兩國高層領導達成的重要共識，認真落實《關于指導解決海上問題基本原則協(xié)議》，探討雙方均能接受的基本和長久解決辦法，積極研究和商談不影響各自立場及主張的過渡性解決方案，管控好海上爭議，不采取使爭議復雜化、擴大化的行動，維護兩國關系大局以及南海和平穩(wěn)定；三是深化兩黨、兩國的交流，恢復并加強政治、外交、國防、安全、經(jīng)貿(mào)、執(zhí)法等所有領域的合作。至此，“981”鉆井平臺事件造成的危機得到有效解決。

中越在南海的危機管控實踐有其獨特性，主要有以下啟示：一是中越黨際溝通渠道對南海危機管控發(fā)揮著不可替代的重要作用。即便是在像“981”鉆井平臺事件這樣比較嚴重的危機事態(tài)中，中越兩黨交流也沒有中斷。在危機管理中，這種直接、不間斷的溝通渠道是至關重要的。這是中越在南海危機管控中不同于其他南海當事國的獨特優(yōu)勢。二是中越兩黨兩國領導人在危機處理中始終能以兩國關系大局為重，在關鍵時刻做出正確判斷，避免了危機升級為沖突。這種“戰(zhàn)略理性”是危機管控中的有利因素。三是越南不是美國的盟國，因此中越在南海危機管控中不易受到美國因素的影響，這是越南區(qū)別于菲律賓的最大不同。越南在處理南海危機事態(tài)時，有更大的戰(zhàn)略自主性，也更多從本國戰(zhàn)略利益出發(fā)，做出相對理性的選擇。

2.中越南海危機管控機制建設

自1995年起，中越成立海上問題專家小組，就南沙群島爭議問題舉行談判。雙方同意通過友好協(xié)商尋求妥善的解決辦法，同時探討開展合作的可能性。2000年12月25日，中越兩國簽署《關于在北部灣領海、專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架的劃界協(xié)定》和《北部灣漁業(yè)合作協(xié)定》。2006年1月，雙方啟動北部灣灣口外海域劃界談判并商談該海域的共同開發(fā)問題。中越還建立了北部灣海警聯(lián)合巡邏和海軍聯(lián)合巡邏機制。同年11月，中越成立雙邊合作指導委員會，加強對中越各領域合作的宏觀指導、統(tǒng)籌規(guī)劃和全面推進，協(xié)調(diào)解決合作中出現(xiàn)的問題。在2009年3月該委員會第三次會議上，中越同意設立熱線電話以應對緊急事態(tài)，如在南海的沖突。2011年10月，中越正式簽署《關于指導解決海上問題基本原則協(xié)議》。該協(xié)議包括六項基本原則，如堅持通過友好協(xié)商，妥善處理和解決海上問題；認真落實《南海各方行為宣言》的原則和精神；對中越海上爭議，將通過談判和友好協(xié)商加以解決，如爭議涉及其他國家，將與其他爭議方進行協(xié)商；在尋求基本和長久的解決海上問題的辦法進程中，本著相互尊重、平等相待、互利共贏的精神，積極探討不影響雙方立場和主張的過渡性、臨時性解決辦法，包括積極研究和商談共同開發(fā)問題。此后，中越在多次高層會晤后發(fā)表的聯(lián)合聲明或宣言中都提出要管控和積極解決海上分歧，維護南海和地區(qū)和平穩(wěn)定。例如，在2024年8月《關于進一步加強全面戰(zhàn)略合作伙伴關系、推進中越命運共同體建設的聯(lián)合聲明》中，雙方強調(diào)要更好管控和積極解決海上分歧，維護南海和地區(qū)和平穩(wěn)定。

目前中越之間關于海上問題的機制主要有三個：北部灣灣口外海域工作組、海上低敏感領域合作專家工作組和海上共同開發(fā)磋商工作組。前兩個機制是2012年2月中越兩國政府邊界代表團團長會晤期間同意成立的。同年5月，兩個工作組分別舉行首輪磋商，截至2024年底均已舉行17輪磋商。其中，海上低敏感領域合作是中越涉海合作重要亮點。中越海上共同開發(fā)磋商工作組于2013年10月成立，截至2024年底已舉行14輪磋商。此外，為加強兩國海上執(zhí)法部門合作與溝通，中越海警于2016年成立了高級別工作會晤機制，迄今已舉行7次會晤。在防務安全領域，同年4月，中國南部戰(zhàn)區(qū)與越南海軍簽署設立熱線的諒解備忘錄。此舉是改善信息共享和管控風險努力的一部分。2024年12月9日，中越雙方在雙邊合作指導委員會第十六次會議前，召開外交、國防、公安“3+3”戰(zhàn)略對話機制首次會議。該機制將為雙方加強戰(zhàn)略溝通、管控妥處分歧、推動海上合作提供新的平臺。

總體看，中越就海上問題進行磋商的機制相對完備，且機制化程度更高，雙方常年保持密切溝通。當然，如何為這些機制有效運作提供更強有力的政治引領和政策支持，使之取得更實質(zhì)性的成果，是兩國政府部門和研究機構(gòu)需要重點考慮和研究的課題。

（三）中國與馬來西亞的危機管控實踐和機制

1．中馬南海危機管控實踐、特點及啟示

中國與馬來西亞在南海的矛盾摩擦不像中菲、中越之間那么突出，而且馬來西亞一直以“靜悄悄外交”的方式處理南海爭議，因此中馬之間未發(fā)生大的危機事態(tài)。但2009年以來，由于馬來西亞加強油氣資源單邊開發(fā)，以及加強對重點地區(qū)特別是瓊臺礁海域的巡邏，中馬圍繞南（北）康南沙、瓊臺礁的摩擦有所增多，甚至形成短暫對峙。例如，2019年12月底至2020年5月，馬來西亞國家石油公司簽約的英國鉆井船“西卡佩拉”號被部署到馬來西亞和越南聯(lián)合界定區(qū)域ND-1、ND-2區(qū)塊。這兩個區(qū)塊位于中國主張管轄區(qū)域內(nèi)，中方派出3艘海警船維權。馬來西亞派出海軍“耶巴特”號導彈驅(qū)逐艦、“吉蘭丹”號巡邏艦以及海事執(zhí)法局1艘巡邏艦保護其鉆井船。整個事件在“西卡佩拉”號完成作業(yè)離開后才告一段落，延宕達半年之久。

2021年6月，馬來西亞對中國軍用運輸機飛越南海的正常巡航做出罕見的強烈反應，中馬圍繞南海問題的分歧再次引起輿論關注。馬空軍認為這是“對飛行安全和馬來西亞國家主權的嚴重威脅” ，中國外交部回應，這是中國空軍在南沙南部海域開展的例行訓練活動，不針對任何國家；訓練期間，中國空軍嚴格遵守國際法規(guī)定，沒有進入他國領空；中方已就此與馬方進行了溝通。實際上，馬方對于此次事件的表態(tài)并無充分的國際法依據(jù)，因為馬來西亞在南海主張的“專屬經(jīng)濟區(qū)”存在爭議，而且即便是“專屬經(jīng)濟區(qū)”，別國的民用和軍用飛機也享有在其上空飛越的自由。這次事件顯示，由于南沙島礁主權和海域管轄權爭議尚未解決，南海沿岸國之間軍事安全互信的建立仍有很長的路要走。

在“軍機事件”后，中馬圍繞馬來西亞對“卡薩瓦里”（Kasawari）氣田的開發(fā)也展開多次博弈。該氣田是2011年發(fā)現(xiàn)的，隨著馬持續(xù)推進對該氣田的開發(fā)，近年來中馬在其附近海域不時發(fā)生對峙。2022年11月，中國海警5403艦在距“卡薩瓦里”氣田約4海里處，與馬來西亞瀕海任務艦“亞齊短劍”號發(fā)生短暫對峙。2023年1月，馬來西亞派軍艦近距離跟蹤中國一艘在距“卡瓦薩里”氣田較近的瓊臺礁附近海域巡航的海警船，雙方也發(fā)生對峙。同年4月，中國海警船與馬來西亞海事執(zhí)法局巡邏炮艇在瓊臺礁水域再次發(fā)生對峙。

總體看，盡管不時有小的摩擦、對峙，但中馬在南海未發(fā)生過大的危機。其中的經(jīng)驗啟示主要有以下三點：

一是中馬對于南海問題應通過當事國直接磋商以和平方式解決具有共識，這是雙方能夠化解和管控危機的根本原因。不論政府如何更迭，馬來西亞歷任領導人都堅持通過對話協(xié)商解決南海問題，且反對外部勢力介入。馬來西亞總理安瓦爾2024年6月6日在吉隆坡出席第37屆亞太圓桌會議期間表示，在南海問題上，馬來西亞采取更為積極的外交接觸方式，這一努力比較成功。他指出，南海問題應在中國和東盟國家之間解決，域外勢力不應插手，那樣只會使南海局勢復雜化。中國駐馬來西亞大使2021年7月在接受媒體采訪時也指出，中馬兩國在南海問題上各有立場，但雙方一直秉持友好精神，通過對話協(xié)商妥處分歧、管控爭議，保持了友好合作的大方向，為促進地區(qū)和平穩(wěn)定發(fā)展作出了積極貢獻。

二是馬來西亞一直本著“淡化沖突、保持對話、推進合作”的原則處理中馬海上爭議，更傾向于在幕后提出外交交涉，有效避免了南海危機升級。因此，雖然近年來中馬圍繞南海油氣資源開發(fā)的摩擦有所增多，但烈度相對較低，持續(xù)時間較短。中馬媒體也避免過度炒作事態(tài)，從而為解決危機提供了空間。2020年4月，馬政府公開聲明堅持通過對話解決中馬圍繞油氣開發(fā)的分歧，同年8月進一步表態(tài)稱，馬必須確保在南海問題上不會“被拖入”大國之間的地緣政治爭斗。

三是在危機中保持及時有效溝通。在“軍機事件”中，中馬在外交層面很快展開了溝通。事件發(fā)生后，馬來西亞外長希沙慕丁6月1日發(fā)表聲明稱，已向中國政府遞交外交照會。6月2日，中國外交部發(fā)言人隨即表示中馬已就事態(tài)進行了溝通。正是通過及時有效的溝通和對話，中馬迅速化解了“軍機事件”風波，這表明兩國在處理海上分歧方面選擇了正確道路。

2.中馬南海危機管控機制建設

中馬在南海的危機管控機制建設，主要是著眼務實合作和增進互信。兩國2009年正式簽署《海洋科技合作協(xié)議》，這是中國與南海周邊國家簽署的第一個政府間海洋科技合作協(xié)議。協(xié)議的簽署成為南海周邊國家間開展互利合作的典范，為中馬兩國在海洋領域的合作向機制化、穩(wěn)定化和長期化方向發(fā)展奠定了法律基礎。此后，雙方根據(jù)協(xié)議，成立中馬海洋科技合作聯(lián)合委員會，并定期召開研討會。

馬來西亞還致力于和中國建立軍事溝通機制與合作關系。2014年5月，時任馬來西亞總理納吉布訪華期間，中馬簽署聯(lián)合公報，同意加強防務合作，增進兩國防務部門間的友好、理解與協(xié)調(diào)。有關合作包括高層交往、聯(lián)合訓練、人員培訓、建立兩軍聯(lián)絡熱線、海軍艦船互訪等。兩國還簽署諒解備忘錄，同意本著平等互利的原則推進在國防科技工業(yè)領域的合作。2017年1月，中國海軍1艘潛艇和1艘遠洋打撈救生船首次?？狂R來西亞哥打基納巴盧港進行休整和補給。哥打基納巴盧港海軍基地面朝南海，戰(zhàn)略位置重要。中國潛艇?？吭摶?，表明中馬之間具有較高的友好互信關系。

2019年9月12日，中馬外長在北京會談后，同意建立中馬海上問題雙邊磋商機制，作為兩國就海上問題開展對話合作的重要平臺。該機制旨在增進雙方了解與互信，妥善管控分歧，推進海上合作，共同維護南海和平穩(wěn)定。2024年6月，中國國務院總理李強訪問馬來西亞，雙方發(fā)表的聯(lián)合聲明提到，中馬兩國將啟動雙邊海上問題對話機制，加強涉海對話合作。同年10月16日，中馬舉行了海上問題雙邊對話首次會議，圍繞當前涉海形勢及有關問題深入交換意見，并就推進中馬海上務實合作達成共識。這表明兩國正在努力構(gòu)建更有效的溝通和危機管控機制。

三、中國與東盟國家的多邊危機管控實踐

除雙邊途徑之外，中國與東盟國家還在多邊框架下特別是中國—東盟框架下探索推進南海危機管控。東盟不是南海問題當事方，但中方贊成并倡導以“雙軌思路”處理南海問題，即有關爭議由直接當事國通過友好協(xié)商談判尋求和平解決，而南海的和平與穩(wěn)定則由中國與東盟國家共同維護。因此，中國與東盟國家在中國—東盟框架下對南海危機管控也做出了積極努力。

（一）落實《南海各方行為宣言》，推進“南海行為準則”磋商

在中國與東盟國家對南海潛在危機進行管控的過程中，落實《南海各方行為宣言》（以下簡稱“《宣言》”）及推進“南海行為準則”（以下簡稱“準則”）磋商進程發(fā)揮了不可替代的重要作用。

2002年，中國與東盟國家簽署《南海各方行為宣言》。雖然《宣言》只是一份旨在管控危機和促進合作的政治性文件，沒有類似國際條約的拘束力，但對于南海和平穩(wěn)定、區(qū)域性海上規(guī)則構(gòu)建及多邊主義在本地區(qū)的實踐具有特殊重要意義。《宣言》給爭議各方制定了一套行為規(guī)范、行動規(guī)則。例如，《宣言》第五條提出，在和平解決領土和管轄權爭議之前，有關各方承諾本著合作與諒解的精神，努力尋求各種途徑建立相互信任，包括：（1）在各方國防及軍隊官員之間開展適當?shù)膶υ捄徒粨Q意見；（2）保證對處于危險境地的所有公民予以公正和人道的待遇；（3）在自愿基礎上向其它有關各方通報即將舉行的聯(lián)合軍事演習；（4）在自愿基礎上相互通報有關情況?！缎浴愤€提議，在全面和永久解決爭議之前，有關各方可在海洋環(huán)保、海洋科學研究、海上航行和交通安全、搜尋與救助、打擊跨國犯罪等領域探討或開展合作?！缎浴肥侵袊c東盟各國在沒有外部勢力介入的情況下，通過制度、規(guī)則和規(guī)范管控南海爭議的一次成功實踐，為管控分歧、防止?jié)撛谖C、推動海上務實合作提供了行動指南和制度框架。正因為如此，《宣言》簽署后的前十年，南海形勢實現(xiàn)了總體和平穩(wěn)定。

然而，進入21世紀第二個十年，南海局勢開始變得動蕩不定。由菲律賓單方面挑起的“南海仲裁案”既不符合中菲一系列雙邊協(xié)議，也不符合《宣言》精神，對南海和平穩(wěn)定造成了嚴重損害。與此同時，部分南海當事國不斷推進油氣開發(fā)、島礁擴建等單邊行動。盡管如此，中國與東盟國家仍試圖推進南海合作與危機管控。落實《宣言》和加快“準則”磋商，就是這一系列努力的主軸。

2012年11月，在《宣言》簽署十周年之際，中國—東盟領導人會議發(fā)表聯(lián)合聲明，各方重申愿共同推進制定“準則”。2013年9月，中國和東盟國家正式啟動關于“準則”的磋商。2017年5月，“準則”框架在落實《宣言》第14次高官會上獲得審議通過。同年8月，中國—東盟外長會正式確認這一框架。2018年8月2日，“準則”單一磋商文本草案達成。2019年，中國與東盟各國完成“準則”案文第一輪審讀，啟動二讀。此后，受新冠疫情影響，“準則”磋商放緩。2022年，中國與東盟國家恢復“準則”線下磋商。2023年7月，“準則”案文二讀成功完成。同年10月，中國和東盟國家宣布正式啟動“準則”案文三讀，同意落實好中國—東盟外長會通過的加快達成“準則”指針，爭取早日達成“準則”。2024年9月，中國和東盟國家舉行落實《宣言》第22次高官會。各方充分肯定“準則”三讀啟動以來取得的積極進展和良好勢頭，同意以靈活和創(chuàng)新方式加快磋商，爭取早日達成“準則”，將南海建設成和平、友誼、合作之海。

（二）在南海適用《海上意外相遇規(guī)則》，建立外交高官熱線平臺

在中國與東盟南海危機管控實踐中，雙方就在南海適用《海上意外相遇規(guī)則》（以下簡稱“《規(guī)則》”）以及建立海上緊急事態(tài)外交高官熱線平臺達成共識，具有重要意義。

在南海適用《海上意外相遇規(guī)則》，是由中方首先倡議的?！兑?guī)則》是2014年第14屆西太海軍論壇審議通過的。該文件作為標準操作規(guī)程，旨在為各成員國海軍的船舶和航空器在海上意外相遇時提供操作范例和指導，以防范海上風險，降低發(fā)生海上意外事件的概率。2015年7月，在落實《宣言》第9次高官會上，中方提出在“南海行為準則”最終達成前，各方可商談建立“海上風險管控預防性措施”的倡議，得到東盟國家的一致認可。隨后，中國和東盟國家逐漸明確了在南海適用《規(guī)則》的意向。2016年9月，第19次中國－東盟領導人會議審議通過了《中國與東盟國家關于在南海適用〈海上意外相遇規(guī)則〉的聯(lián)合聲明》。中國外交部指出，聲明充分展現(xiàn)了地區(qū)國家繼續(xù)共同致力于完善規(guī)則、管控分歧、防范風險，維護南海和平穩(wěn)定的堅定決心和強烈意愿，為亞太地區(qū)乃至全世界有關海域的風險管控和維護穩(wěn)定樹立了良好典范。

外交高官熱線平臺是中方于2014年在落實《宣言》框架下提出的海上務實合作倡議之一，并作為“早期收獲”項目成果的一部分寫入第17次中國－東盟領導人會議主席聲明。此后，中國和東盟國家先后就外交高官熱線平臺的概念文件和指導方針達成一致，并制訂了中國和東盟國家外交高官聯(lián)絡信息指南。2016年9月通過的《中國與東盟國家應對海上緊急事態(tài)外交高官熱線平臺指導方針》規(guī)定了外交高官熱線平臺的目的、適用范圍、術語定義、聯(lián)絡點指定和使用程序等，標志著該平臺的正式啟動。平臺旨在海上緊急事態(tài)發(fā)生且需要政策層面介入的情形下，為各國外交部門之間提供即時、有效的聯(lián)絡渠道。外交高官熱線平臺的建立，充分展現(xiàn)了地區(qū)國家攜手管控海上風險，維護南海和平穩(wěn)定的決心。

（三）加強中國—東盟軍事建立信任措施

海軍、海警等海上力量之間信任措施的建立對中國與東盟南海危機管控具有特殊重要意義。近年來中國與東盟之間的海上安全與防務合作不斷取得進展。2017年10月，中國與東盟就開展海上聯(lián)合演習達成一致，并于2018年8月和10月分別在新加坡和南海北部海域舉行桌面演練和海上聯(lián)合演習。2019年4月，中國與東盟部分國家又舉行了“海上聯(lián)演2019”。2023年11月，中國與泰國、越南、老撾、馬來西亞和柬埔寨等東盟五國軍隊舉行代號為“和平友誼—2023”的聯(lián)合演習。演習包括海上方向演練，旨在增強參演各方海上反恐反海盜行動能力，進一步深化軍事互信和務實合作，共同維護地區(qū)和平穩(wěn)定。值得一提的是，越南、馬來西亞作為南海當事國也參加了演習，這些國家沒有讓南海相關爭議影響國家間的友誼與合作。

（四）推進非傳統(tǒng)安全領域的海上合作

為維護南海的和平穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展，中國與東盟積極開展海上非傳統(tǒng)安全合作。雙方已建立了包含海洋環(huán)境保護、防災減災、航道安全與海上搜救、打擊跨國犯罪、海上執(zhí)法等在內(nèi)的非傳統(tǒng)安全海上合作網(wǎng)絡。例如，中國與東盟國家在《亞洲地區(qū)反海盜及武裝搶劫船合作協(xié)議》框架下，有效推進打擊海盜和海上武裝搶劫的合作，為南海地區(qū)航道安全提供了保障。2017年10月，中國與東盟國家舉行首次大規(guī)模海上搜救實船演練，更是深化中國和東盟的海上務實合作、完善區(qū)域海上搜救合作機制的重要例證。這些舉措增進了東盟國家對中國的理解與信任，也增強了對和平化解南海爭端的信心。

四、中國與東盟南海危機管控面臨的挑戰(zhàn)

中國與東盟在雙邊和多邊層面的南海危機管控取得了一些進展，但美推動對華戰(zhàn)略競爭、遏壓及其由此帶來的南海形勢的變化，為中國與東盟南海危機管控帶來更多挑戰(zhàn)。

（一）美國等域外勢力介入降低中國與東盟危機管控努力的效果

近十年來，南海問題始終是美國詆毀和打壓中國的“戰(zhàn)略抓手”。美國加大對南海關注和介入力度，在戰(zhàn)略和戰(zhàn)術層面向中國施壓，并從軍事、安全、外交、經(jīng)濟等領域拉攏東南亞國家，增加南海形勢不確定性。自特朗普第一個總統(tǒng)任期以來，美國加大力度打壓中國，挑起南海沿岸國對中國的疑懼，“使得東盟國家在維護區(qū)域穩(wěn)定、合作與繁榮的戰(zhàn)略目標與在南海爭議上排擠中國的主權和海洋權益主張之間，找到了新的政治空間”。隨著中美戰(zhàn)略博弈加劇、地緣政治競爭不斷升級并向下傳導，中國與南海當事國圍繞島礁和海洋權益等方面的雙邊層面沖突日趨激烈，對區(qū)域穩(wěn)定和危機管控努力構(gòu)成巨大挑戰(zhàn)。

此外，由于美國在背后的推動，日本、澳大利亞以及部分歐洲國家也開始介入南海爭議。美國及其盟伴把東南亞地區(qū)視為爭奪地緣政治權力的重要場所，不斷干擾中國與東盟國家之間的危機管控努力，以及涉海、涉安全議題的交流、合作和建立信任措施。域外國家的介入成為中國與東盟推進南海危機管控努力的主要負面因素。

（二）中國與南海當事國互信不足直接影響危機管控機制構(gòu)建

部分東盟國家對中國在南海的政策主張仍然抱有較深的戒備和警惕心理，“中國海洋擴張論”“中國南海威脅論”在菲律賓、越南、馬來西亞和印尼等國還有一定的市場。另外，“南海仲裁案”影響持續(xù)發(fā)酵，東盟南海當事國以仲裁“裁決”為背書的海上單邊行動此起彼伏。2019年以來，部分南海沿岸國在爭議地區(qū)加緊進行單邊油氣開采、強勢執(zhí)法、驅(qū)趕抓扣漁民等，甚至開始趨向改變現(xiàn)狀，企圖搶占無人島礁或在既占島礁進行填海造島或軍事設施擴建，這些新變化不僅加劇了海上緊張局勢，同時也損害了有關國家之間的互信基礎。單邊行動的增多及互信缺失，使各方難以推進新的危機管控努力，現(xiàn)有機制也無法有效發(fā)揮作用。這已成為阻礙中國與東盟國家推進南海危機管控及建立信任措施走深走實的主要障礙。

（三）“南海行為準則”磋商面臨內(nèi)外干擾

部分南海當事國為了在“準則”案文磋商中實現(xiàn)自身利益訴求的最大化，拒絕接受甚至抵制中國提出的合理主張，并單方面提出過分要求；而美國則透過當事國達到干擾“準則”磋商進程、與中國展開地區(qū)海上規(guī)則制定競爭的目的。美國及某些南海當事國在“準則”磋商問題上“逢中必反”的立場影響“準則”磋商進度，新冠疫情的暴發(fā)也使磋商不得不暫時推遲。2022年以來，線下磋商雖然恢復，但進入三讀階段后，要彌合各方在關鍵性問題上的矛盾分歧，需要高超的政治智慧和外交技巧?！皽蕜t”被視為中國與東盟國家管控危機、促進合作，以及構(gòu)建南海秩序規(guī)則的最重要機制，磋商進程受阻勢必影響到中國與東盟的危機管控努力。

（四）東盟在南海危機管控中作用受到制約

中國在2014年提出以“雙軌思路”作為南海問題的解決之道，一定程度上認可了東盟在維護南海和平穩(wěn)定中的作用，如上所述中國與東盟南海當事國在中國—東盟框架下也做出一些危機管控努力。但是，目前東盟可以直接用于應對南海問題的權力資源主要是制度性資源和規(guī)范性資源，如倡導“東盟方式”的理念、原則和方法，以及將東盟系列會議作為東盟國家討論南海問題、協(xié)調(diào)各自立場的主要平臺。東盟的規(guī)范性影響力有著明顯的局限性。一是作為中小國家集團，東盟扮演的是合作進程促成者角色，而非秩序構(gòu)建的主導者。盡管南海地區(qū)秩序在中國與東盟共同努力下維持了動態(tài)的穩(wěn)定，但這并不意味著雙邊層面和體系層面的壓力被完全抵消。二是在主權、安全問題上，東盟國家不愿將權力從國家層面轉(zhuǎn)移給超國家的地區(qū)機構(gòu)。由于東盟并未成為真正意義上的超國家機構(gòu)，它能夠從成員國獲取的資源十分有限，這就從根本上限制了其在南海危機管控等議題上發(fā)揮影響力的組織資源。三是東盟成員國在涉南海議題上的立場分歧和政策差異，也削弱了東盟在南海問題上的作用。從路徑選擇來看，雖然東盟各國總體上傾向于支持爭端當事方通過雙邊和多邊這兩種路徑解決相關爭議，但個別國家仍保留通過單邊行動來應對南海問題的政策選項。

五、對推進中國與東盟南海危機管控的思考

基于中國與東盟南海危機管控的現(xiàn)狀及挑戰(zhàn)，雙方可以考慮從以下幾方面進一步加強南海危機管控。

（一）繼續(xù)用好現(xiàn)有機制，必要時構(gòu)建新機制，充實完善危機管控體系

在南海地區(qū)，中國與東盟之間已有一些危機管控、建立信任措施和務實合作機制，如落實《宣言》高官會和聯(lián)合工作組會、應對海上緊急事態(tài)外交高官熱線平臺等，中菲、中越、中馬之間也建立了一些雙邊危機管控或合作機制，這些均可在南海危機管控中發(fā)揮重要作用。但中國與東盟及南海當事國之間的危機管控機制仍有進一步完善的空間。雙方要充分發(fā)揮現(xiàn)有機制的平臺作用，特別是在危機事態(tài)下保持溝通渠道的暢通。與此同時，雙方可考慮建立一些新的機制，例如中馬之間尚未建立成熟的海警合作機制，中國與東盟國家海警之間尚沒有類似《海上意外相遇規(guī)則》的機制等，這些都是中國與有關國家未來可以深入探討的方向。

（二）堅持落實《宣言》，推進“準則”磋商進程

中國與東盟國家應克服阻力，排除干擾，在落實《宣言》的同時，推進“準則”磋商進程，讓“準則”真正成為南海和平穩(wěn)定的“定海神針”。正如有學者所指出的，南海局勢正在進入大國戰(zhàn)略博弈、亞太區(qū)域國家利用中美對抗來最大限度維護自身利益的 “新常態(tài)”，未來的南海維權和維穩(wěn)需要中國和周邊國家一起共同建設“新規(guī)則”。推動“南海行為準則”磋商，是管控南海爭議的焦點之一。菲律賓前總統(tǒng)阿羅約在2021年的博鰲亞洲論壇“南海合作與新秩序構(gòu)建”主題分論壇上也表示，中國和東盟國家應在《宣言》基礎上，完成并且簽署“準則”?！皽蕜t”可以更新和擴充信息交流和軍事行動協(xié)調(diào)等內(nèi)容，以管理可能遇到的突發(fā)情況，避免在南海發(fā)生意外事件。中國應抓住“準則”磋商的契機，推動有關各方就在南?！澳茏鍪裁础薄安荒茏鍪裁础苯⑵鹨惶仔袨橐?guī)則和規(guī)范，以此約束當事國海上單邊行動，同時降低南海形勢發(fā)展中美國等域外因素的影響。

（三）從低敏感領域入手推動南海各方務實合作，增進互信，避免危機

中國一貫認為，危機管控中預防更為重要。而預防危機的有效手段之一是推動合作，在合作中增進彼此互信和利益融合。當前南海合作層次和水平總體有效，但仍有巨大拓展?jié)摿Α牡貐^(qū)層面看，政治互信不足，爭議敏感復雜，輿論環(huán)境不利等掣肘因素依然存在。有關國家應本著求同存異的原則，聚焦功能性領域合作?？梢越梃b世界上其他閉海或半閉海區(qū)域的合作實踐，從海洋生態(tài)、環(huán)保、航行安全、漁業(yè)資源保護等低敏感領域著手，特別是針對資源衰竭、生物多樣性退化、海洋塑料垃圾等區(qū)域性挑戰(zhàn)開展合作。此外，應繼續(xù)推進在《宣言》框架下的海上務實合作，做大中國與東盟國家在南海的共同利益蛋糕。同時，中國還可就打擊海盜、航道安全、海上搜救等與海洋經(jīng)濟發(fā)展息息相關的領域與有關沿岸國建立治理合作機制。

（四）推進中國與東盟軍事建立信任措施

在中國與東盟及南海當事國海軍、海警之間建立信任措施，對南海危機管控非常重要。中國應繼續(xù)推進與東盟或東盟部分國家之間的海上聯(lián)合演習，在東盟防長擴大會、中國—東盟國防部長非正式會晤、東盟地區(qū)論壇海上安全會間會等機制框架下加強與東盟國家防務部門之間的溝通交流。中國還可考慮在適當時候支持或接受東盟防長會議推出的“海軍互動指針”“空中軍事相遇指針”等軍事建立信任措施，并進一步與南海當事國或東盟研究探討達成海上預防事故協(xié)定、海警海上相遇規(guī)則等危機管控機制的可能性。

【責任編輯：姜志達】