摘要：隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，城鄉(xiāng)之間的差距日益明顯，如何促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、建設社會主義新農(nóng)村，一直是國家政策的重要議題。在此背景下，土地資源的利用效率和可持續(xù)發(fā)展問題日益凸顯。城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策提出，該政策旨在推進經(jīng)濟發(fā)展的前提下，通過合理調(diào)配土地資源，實現(xiàn)各類土地科學使用，同時，保護耕地，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。然而，隨著政策的實施，諸多問題也隨之浮現(xiàn)，影響了農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民權益。本文將深入探討城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點項目在實施中遇到的難題及解決措施。

關鍵詞：城鄉(xiāng)建設用地；增減掛鉤；困難；對策措施

為了提高土地利用效率，促進資源配置，國務院于2004年10月發(fā)布了《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》，這一決定為城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策的形成奠定了基礎。2005年10月，自然資源部下發(fā)了《城鎮(zhèn)建設用地增加與農(nóng)村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見》，啟動了在全國范圍內(nèi)的試點工作。這一階段，政策的主要目標是依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，通過建立城鎮(zhèn)建設用地和農(nóng)村建設用地的動態(tài)平衡，探索適合各地特點的具體實施方案。

1 “增減掛鉤”的內(nèi)涵

2008年原自然資源部發(fā)布《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點管理辦法》，對“增減掛鉤”的內(nèi)涵作了明確的解釋：“通過增加城市建設用地指標與減少農(nóng)村建設用地指標相掛鉤及土地的整理與復墾等措施，旨在保障區(qū)域內(nèi)各類土地面積的平衡穩(wěn)定。這一策略的最終目標在于解決農(nóng)村發(fā)展資金緊張和城市發(fā)展用地緊張的問題，確保在城鄉(xiāng)建設過程中，用地布局合理。建設用地總量保持穩(wěn)定，耕地面積不減少，并且努力提升耕地質量[1]。這一政策也強調(diào)了對建設用地的節(jié)約與集約利用，以期望達到優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結構，實現(xiàn)土地資源的合理配置與可持續(xù)利用”。

2 城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤實施中遇到的難點分析

2.1 管理與投資問題

在城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點工作中，管理和投資層面的挑戰(zhàn)尤為復雜。根據(jù)《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點管理辦法》，這項工作涉及多層級的自然資源部門，每一個級別都承擔著從政策指導到具體實施的不同職責。這種多層級的管理架構雖然有助于政策的細化和落實，但也帶來了協(xié)調(diào)難度大、溝通成本高的問題，尤其是在政策執(zhí)行、資金調(diào)配及項目監(jiān)督等環(huán)節(jié)，信息不對稱和執(zhí)行偏差的情況時有發(fā)生。

投資方面的挑戰(zhàn)則主要體現(xiàn)在資金的籌措與分配上。城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目不僅需要大量的前期投入，涵蓋土地整理、復墾、拆遷補償?shù)榷鄠€方面，而且由于其長期性和不確定性，對社會資本的吸引力不足，進一步加劇了資金短缺的問題。盡管政策性銀行和商業(yè)銀行可能提供一定的貸款支持，但對于這類項目的審慎考慮往往導致貸款條件較為苛刻，限制了項目的順利進行。

2.2 部門協(xié)調(diào)問題

城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點工作的有效推進，需要國土資源、城鄉(xiāng)規(guī)劃、財政、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等多個政府部門的緊密配合。然而，由于各部門職能劃分、利益訴求和工作重點的差異，實踐中往往難以形成高效的協(xié)調(diào)機制。例如，自然資源部門主要聚焦于土地利用和保護，而城鄉(xiāng)規(guī)劃部門則側重于城鄉(xiāng)建設的布局優(yōu)化，財政部門則注重資金使用的效益評估。這種差異性可能導致項目在審批、實施、監(jiān)管等環(huán)節(jié)出現(xiàn)脫節(jié)，影響整體工作效率和項目成效。

信息共享機制的不健全也是部門協(xié)調(diào)中的一個突出問題，信息的碎片化和不透明降低了決策的科學性和執(zhí)行的效率。因此，建立一個跨部門的協(xié)調(diào)平臺，強化信息共享和溝通機制，是解決這一問題的關鍵。

2.3 群眾的積極性問題

《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點管理辦法》強調(diào)了尊重群眾意愿和維護農(nóng)民土地權益的重要性。然而，在實際操作過程中，群眾積極性的激發(fā)和維持仍然是一大挑戰(zhàn)。一方面，農(nóng)民和集體經(jīng)濟組織可能對土地整理復墾的效益和長遠利益持懷疑態(tài)度，擔心失去長期的生活保障。另一方面，如果補償標準和安置方案設計不合理，未能充分考慮群眾的實際需求和期待，極易引發(fā)不滿和不配合的情況。

信息的不對稱和溝通的不充分也是影響群眾積極性的重要因素。群眾對增減掛鉤試點的意義、目標和益處了解不足，難以認識到這些措施對改善生活質量和促進地區(qū)發(fā)展的積極作用[2]。因此，加強對土地增減掛鉤等政策的宣傳，提高透明度，確保農(nóng)民和集體經(jīng)濟組織充分參與決策過程，是提升群眾積極性的有效途徑。

2.4 整治措施存在不足

整治措施的有效性直接關系到增減掛鉤試點工作的成敗。實踐中，面臨的挑戰(zhàn)包括選擇合適的土地整理復墾技術、控制項目實施進度以及保護生態(tài)環(huán)境等。技術選擇的適用性和可行性是關鍵，不當?shù)募夹g不僅難以保證復墾后土地的質量，還可能造成資源的浪費。項目實施進度則受到資金、天氣、技術等多重因素的影響，需要精細化的管理和協(xié)調(diào)能力。此外，整治過程中對生態(tài)環(huán)境的保護不容忽視。任何忽視生態(tài)承載力和生物多樣性保護的行為，都可能對當?shù)刈匀画h(huán)境造成不可逆轉的損害，這與增減掛鉤試點工作所倡導的“節(jié)約集約用地、優(yōu)化用地結構”原則相違背。因此，制定和實施整治措施時，必須綜合考慮土地利用效率的提升和生態(tài)環(huán)境保護的雙重目標，采取科學的方法和策略，確保整治活動的可持續(xù)性。

3 城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤實施的對策措施

3.1 調(diào)整管理模式

城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策是促進城市與鄉(xiāng)村協(xié)調(diào)發(fā)展的重要手段。通過科學合理的管理模式，可以有效提升土地資源的效率，保障經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。各級政府應當積極宣傳增減掛鉤政策。制定明確增減掛鉤潛力評估標準，通過科學數(shù)據(jù)支撐，實現(xiàn)對各區(qū)域的合理布局。在控制規(guī)模上，必須考慮到當?shù)亟?jīng)濟、社會及生態(tài)環(huán)境等綜合因素，確保土地資源的有效分配。完善項目庫管理制度，確保各類建設項目在國土空間的配置合理，滿足城市鄉(xiāng)村發(fā)展的多樣性需求。

完善統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤潛力數(shù)據(jù)庫，以區(qū)縣市為單元，全面開展城鄉(xiāng)建設用地潛力調(diào)查。數(shù)據(jù)庫應詳細記錄不同區(qū)域的土地使用情況、潛在增減掛鉤的指標及其變化，為決策提供數(shù)據(jù)支持。通過數(shù)據(jù)的共享與分析，增強省級的調(diào)控能力，確保各區(qū)域的增減掛鉤政策可以精細化管理，及時應對城鄉(xiāng)發(fā)展中的挑戰(zhàn)與機遇。

3.2 推動制度改革

在推進城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點項目的實踐中，制度改革構成了政策成功實施的堅固基石。為提升政策執(zhí)行的效率與效果，需從三個核心維度深化制度革新：一是革新土地管理體系，著眼動態(tài)與靈活?，F(xiàn)行土地管理偏重靜態(tài)管控，構建一套靈活高效的土地管理機制尤為迫切，既要改革土地復墾及補償流程，確保農(nóng)民在土地整理與復墾中獲得公正補償，又要精簡審批程序，削弱行政壁壘，加速土地流轉效率。二是健全收益分配架構，追求公平與合理。城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點項目實施中，土地收益的公正分配是核心議題。應完善透明公正的收益分配機制，確保農(nóng)民及農(nóng)村集體經(jīng)濟組織能合理分享最大化土地增值紅利。可通過設立土地收益調(diào)節(jié)基金，專項用于農(nóng)村基礎設施升級、強化社會保障體系，讓農(nóng)民切實享受到土地整理與復墾帶來的福祉。三是加強法律法規(guī)支撐，確保規(guī)范與保障。當前，相關法律法規(guī)尚待完善，執(zhí)行力亦需加強。因此，需修訂并健全相關法律法規(guī)，明確各方權責，規(guī)范土地整理、復墾行為，為政策有效執(zhí)行提供堅實保障。與此同時還要加大對違法行為的懲處力度，維護土地管理秩序，切實保護農(nóng)民的合法權益，營造和諧穩(wěn)定的土地管理環(huán)境。

3.3 創(chuàng)新金融手段

城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策自實施以來，極大地促進了農(nóng)村土地資源的有效配置，推動了鄉(xiāng)村經(jīng)濟的振興。然而，在實際操作過程中，增減掛鉤的實施，資金緊張仍面臨諸多挑戰(zhàn)。增減掛鉤政策的核心在于通過土地的增減配置，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。該政策有效整合了農(nóng)村建設用地與基本農(nóng)田保護之間的關系，為農(nóng)村發(fā)展提供了充足的空間和資源。在國家大力推進鄉(xiāng)村振興的大背景下，增減掛鉤不僅是優(yōu)化土地資源配置的重要手段，也是推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收的重要途徑。

農(nóng)村建設需要大量資金支持，但傳統(tǒng)的融資渠道往往難以滿足需求。城鄉(xiāng)建設用地的增減需要較長的時間周期，而傳統(tǒng)的短期融資無法適應這一特點。農(nóng)村開發(fā)和增減掛鉤工作面臨多重不確定性，亟需多樣化的金融工具以降低風險。將增減掛鉤的結余指標視為一種資產(chǎn)，通過確權和評估，給予其市場價值。推動政策銀行根據(jù)增減掛鉤結余指標，提供長期、低成本的貸款。在信貸規(guī)模配置、貸款期限與利率等方面，給予增減掛鉤項目優(yōu)先支持。建立針對增減掛鉤項目的專門信貸，降低貸款門檻，延長還款期限，并提供優(yōu)惠利率，從而激活農(nóng)村集體土地的市場潛力。

3.4 強化技術應用，確保增減掛鉤潛力分析的真實性

在《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點管理辦法》的引領下，強化技術應用成為確保增減掛鉤潛力分析真實性的核心環(huán)節(jié)，對土地資源優(yōu)化配置及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展具有深遠意義。為實現(xiàn)這一目標，需深度融合先進技術與科學方法，提升數(shù)據(jù)分析的精準度與可信度。遙感技術與地理信息系統(tǒng)（GIS）的集成應用，憑借遙感的高效監(jiān)測與GIS的空間分析能力，能精確捕捉項目區(qū)內(nèi)土地利用的類型、面積、分布及其動態(tài)變化，為增減掛鉤潛力評估提供實時、精確的數(shù)據(jù)基石。進一步引入大數(shù)據(jù)與人工智能技術，通過對大量土地利用數(shù)據(jù)的深度挖掘與分析，揭示土地利用模式與趨勢，構建預測模型，科學預估不同情境下增減掛鉤的潛力與影響，為決策制定提供有力支撐。云計算與區(qū)塊鏈技術的融合，不僅提升了數(shù)據(jù)處理與存儲效能，還確保了數(shù)據(jù)的安全性與真實性，通過建立透明、不可篡改的數(shù)據(jù)記錄系統(tǒng)，增強了增減掛鉤項目管理的透明度與公信力。最終，開發(fā)集遙感監(jiān)測、GIS分析、大數(shù)據(jù)處理于一體的智能決策支持系統(tǒng)，實現(xiàn)土地利用狀態(tài)的實時更新與展示，模擬評估實施增減掛鉤方案的環(huán)境、經(jīng)濟與社會效應，助力決策者制定更為科學、合理的實施策略。

3.5 改進驗收方式

目前增減掛鉤項目驗收多地區(qū)仍然是組織人員實地查看。這一驗收程序花費大量的人力、物力和財力，應該進行科學改革。項目驗收作為增減掛鉤實施的重要環(huán)節(jié)，需遵循“四合一圖”原則：1：10 000土地利用現(xiàn)狀圖；1：500竣工圖；實施前1：2 000遙感影像圖；實施后1：500航拍正射圖。通過先進技術手段，能夠有效提高項目驗收的真實性和準確性。借助國土調(diào)查云APP進行實地舉證，可以在增減掛鉤項目實施過程中及時上傳現(xiàn)場數(shù)據(jù)和圖像，確保增加的耕地“一分不減”。這種新技術手段能夠實時更新數(shù)據(jù)，提供真實可靠的證據(jù)支持。通過云平臺，各相關部門可以方便地共享信息，避免數(shù)據(jù)孤島現(xiàn)象，確保各方對增減掛鉤項目的信息掌握一致，為項目的順利推進提供保障。將增減掛鉤項目數(shù)據(jù)庫納入“一張圖”與“1+N”監(jiān)測體系，實現(xiàn)對增減掛鉤項目的動態(tài)監(jiān)控，增減掛鉤項目經(jīng)過驗收后，后期監(jiān)督管理工作也至關重要；國家每年開展土地礦產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法檢查時均將已驗收后的增減掛鉤項目列為重點監(jiān)管內(nèi)容。近幾年國家下發(fā)的問題圖斑顯示，部分驗收后的增減掛鉤項目區(qū)內(nèi)仍有違法建設行為發(fā)生。因此，各縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）要加強后期監(jiān)管，做到早發(fā)現(xiàn)、早制止，避免因農(nóng)民違法建房造成損失和監(jiān)管人員被問責。

3.6 優(yōu)化扶貧開發(fā)與易地扶貧搬遷的支持機制

根據(jù)《自然資源部關于用好用活增減掛鉤政策支持扶貧開發(fā)及易地扶貧搬遷的通知》（國土資

〔2016〕2號）和《自然資源部關于進一步運用增減掛鉤政策支持脫貧攻堅的通知》（國土資〔2017〕41號）等有關文件精神，優(yōu)化扶貧開發(fā)與易地扶貧搬遷的支持機制成為推進城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策落地的核心要點。該策略著重于土地政策的革新，特別是針對國家級貧困縣與集中連片特困區(qū)域，提出在全國增減掛鉤指標分配上給予傾斜，以保障這些區(qū)域扶貧開發(fā)及易地扶貧搬遷工作獲得充分的土地資源，加速脫貧步伐。政策允許特困地區(qū)、重點扶貧縣及實施易地扶貧搬遷的老區(qū)，將其增減掛鉤節(jié)余指標在省域內(nèi)流轉。此舉措旨在最大化利用土地資源效率，為貧困地區(qū)發(fā)展項目提供資金支撐，并通過市場機制促進土地價值提升。為確保政策執(zhí)行的透明與公正，要求構建規(guī)范的指標流轉與使用體系，并強調(diào)收益分配的公平性。省級自然資源部門需建立統(tǒng)一臺賬，引導指標合理流轉，保證收益有效回饋貧困地區(qū)，助力當?shù)鼗A設施與經(jīng)濟發(fā)展；同時省級自然資源部門要加強信息化管理，要充分運用現(xiàn)代信息技術手段，建立結余指標流轉使用信息管理系統(tǒng)，強化增減掛鉤項目和結余指標流轉使用動態(tài)管理。政策還著重于增減掛鉤收益的管理，要求各級政府強化統(tǒng)籌，遵循“資金隨人、公平受益”原則進行分配。對于集中安置的農(nóng)戶，收益可返還集體經(jīng)濟組織，由村民自主用于新居與基礎設施建設；分散安置的農(nóng)戶則直接獲得貨幣返還，確保農(nóng)民切身利益。為保障政策有效實施，各級自然資源部門需加強組織領導與協(xié)調(diào)，與相關部門協(xié)同形成政策合力，并強化對項目實施過程的監(jiān)管，確保項目規(guī)范運行，真正服務于扶貧開發(fā)與易地扶貧搬遷的宏偉目標，讓政策暖意惠及每一個需要的角落。

4 結語

綜上所述，土地增減掛鉤政策的實踐，能夠有效解決城市與農(nóng)村在土地使用上的矛盾，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。在未來的實施中，需持續(xù)關注政策的落實效果，優(yōu)化、調(diào)整措施，以確保土地資源的高效利用與生態(tài)環(huán)境的良性循環(huán)。這不僅關系到城市的發(fā)展，更影響到農(nóng)村的未來和國家的糧食安全。

參考文獻

[1] 余峻羽.城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤實施中遇到難題及措施[J].國際援助，2022（23）：58-60.

[2] 蔣海林.論城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤實施的必要性[J].建筑工程技術與設計，2018（15）：44.