摘 要 高中階段職普融通是推動職普協(xié)調(diào)發(fā)展的主戰(zhàn)場與核心區(qū)，其政策的有效執(zhí)行是打破職普固有壁壘、構(gòu)建協(xié)同教育體系、滿足多元發(fā)展需求的重要前提。基于史密斯政策執(zhí)行過程模型，從政策本體、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體、政策環(huán)境四個維度系統(tǒng)探討高中階段職普融通政策的執(zhí)行過程。研究發(fā)現(xiàn)，我國高中階段職普融通政策在執(zhí)行過程中存在政策體系的內(nèi)在限制、地方政府的執(zhí)行動力與效率不足、利益相關(guān)主體普遍深陷認(rèn)知危機(jī)、職普融通戰(zhàn)略缺乏廣泛社會認(rèn)同等現(xiàn)實(shí)阻滯。為達(dá)到政策執(zhí)行的理想化效果，未來應(yīng)優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)，健全職普融通的指導(dǎo)體系；強(qiáng)化執(zhí)行效力，完善職普融通的協(xié)同機(jī)制；深化目標(biāo)群體認(rèn)同，拓寬職普融通的參與渠道；凈化執(zhí)行環(huán)境，重塑職普融通的生態(tài)場域。

關(guān)鍵詞 高中階段教育；中職學(xué)校；普通高中；職普融通；史密斯政策執(zhí)行過程模型；職普協(xié)調(diào)發(fā)展

中圖分類號 G718.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1008-3219（2024）33-0049-07

一、問題提出

改革開放以來，我國在高中教育階段推行職普分流政策。1983年，教育部等四部委印發(fā)《關(guān)于改革城市中等教育結(jié)構(gòu)、發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育的意見》，明確提出確保各類職業(yè)技術(shù)學(xué)校在校生與普通高中在校生比例大體相當(dāng)[1]。這一規(guī)定作為職普分流的核心政策導(dǎo)向被沿用至今?？陀^而言，職普分流作為一種有效的人才分類以及構(gòu)建現(xiàn)代職業(yè)教育體系的關(guān)鍵手段，不僅為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會建設(shè)輸送了大批技能型人才，亦改變了單一的教育結(jié)構(gòu)，促進(jìn)了職業(yè)教育與普通教育兩種不同類型教育的形成。然而，隨著職業(yè)教育內(nèi)外部環(huán)境的變化，高中階段職普分流政策在實(shí)踐中產(chǎn)生了眾多新問題，面臨異化風(fēng)險(xiǎn)[2]，主要體現(xiàn)在貫徹職普分流政策客觀上使職業(yè)教育與普通教育逐漸處于一種分離狀態(tài)，兩種教育類型之間的隔閡因在義務(wù)教育階段后分流而表現(xiàn)得更加突出。伴隨我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級、技術(shù)更新迭代以及復(fù)合型人才需求增長，職普融通成為我國高中階段教育改革無法回避的必然趨勢，客觀上要求破解長期以來導(dǎo)致高中階段職業(yè)教育與普通教育雙軌并立、涇渭分明的發(fā)展障礙。

凡教育，皆含職業(yè)之意味[3]。職業(yè)教育自身具有技術(shù)性和人文性的雙重屬性，與普通教育具有共同發(fā)展的內(nèi)在一致性。近年來，我國頒發(fā)諸多深化與激活職業(yè)教育發(fā)展的政策文件，明確提出了高中階段職普教育融合協(xié)調(diào)發(fā)展的方向。例如，2017年12月，國務(wù)院辦公廳在《關(guān)于深化產(chǎn)教融合的若干意見》中首次明確指出要建設(shè)職普融通的綜合高中[4]，這一重要表述標(biāo)志職普關(guān)系迎來全面融通的新階段。2019年6月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于新時代推進(jìn)普通高中育人方式改革的指導(dǎo)意見》，進(jìn)一步明確了高中階段職普融通的主要途徑，指出要推進(jìn)中職學(xué)校與普通高中學(xué)分互認(rèn)、課程互選、學(xué)籍互換，實(shí)現(xiàn)職普教育之間的資源共享和互通[5]。2021年10月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推動現(xiàn)代職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的意見》，再次強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)各學(xué)段職普教育滲透融通，并對其提出了明確的規(guī)范要求[6]。2022年4月，新修訂實(shí)施的《中華人民共和國職業(yè)教育法》（以下簡稱“新《職業(yè)教育法》”）將有關(guān)“職普分流”的表述修訂為“在義務(wù)教育后的不同階段因地制宜，統(tǒng)籌推進(jìn)職業(yè)教育與普通教育協(xié)調(diào)發(fā)展”，并指出“職業(yè)教育與普通教育要相互融通，不同層次職業(yè)教育要有效貫通”[7]。由此，我國高中階段職普融通正式上升為法律規(guī)定，步入有法可依的新發(fā)展階段。高中階段職普融通已然成為新時代推進(jìn)國家教育體系現(xiàn)代化的重要政策話語和改革方向。

事實(shí)上，政策制定的內(nèi)容和理想目標(biāo)只有在執(zhí)行過程中得到政策執(zhí)行主體有效、正確的轉(zhuǎn)化和落實(shí)，并滿足大多數(shù)政策利益主體需求，才能顯示出其應(yīng)然價值。然而，目前學(xué)界普遍對我國高中階段職普融通政策執(zhí)行問題關(guān)注不多，現(xiàn)有研究多圍繞有關(guān)職普融通內(nèi)涵價值的本體探討[8]、職普融通實(shí)踐模式的理論構(gòu)建[9]以及職普融通具體過程的多元障礙開展[10]。既有研究雖為職普融通從政策構(gòu)想到實(shí)踐運(yùn)行提供了積極的方向，但較少涉及職普融通政策的執(zhí)行過程要素，尤其是較少聚焦高中階段的職普融通政策執(zhí)行過程。基于此，本研究基于史密斯政策執(zhí)行過程模型，從動態(tài)復(fù)雜的整體視域?qū)ξ覈咧须A段職普融通政策執(zhí)行存在阻滯的多重影響因素進(jìn)行全面分析，還原政策執(zhí)行過程中的復(fù)雜生態(tài)，并針對性地提出相應(yīng)的推進(jìn)策略，以期推進(jìn)未來我國高中階段職普融通政策的有效執(zhí)行和系統(tǒng)優(yōu)化。

二、理論基礎(chǔ)與分析框架

（一）理論基礎(chǔ)：史密斯政策執(zhí)行過程模型

政策執(zhí)行產(chǎn)生偏差是多種因素共同作用的結(jié)果，而非單一因素所決定的。美國著名政策學(xué)家史密斯（T.B.Smith）系統(tǒng)剖析了政策執(zhí)行過程及影響因素，并據(jù)此建構(gòu)了政策執(zhí)行過程模型。史密斯基于公共政策執(zhí)行的復(fù)雜性，提出了政策本體、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體、政策環(huán)境四個因素。政策本體強(qiáng)調(diào)政策類型、內(nèi)容、形式等的合理性、科學(xué)性與可行性，是達(dá)到政策制定者期望的理想化效果的基礎(chǔ)。執(zhí)行機(jī)構(gòu)是承擔(dān)政策執(zhí)行責(zé)任的主體，涉及影響政策落地效果的執(zhí)行組織架構(gòu)、個體執(zhí)行方式與執(zhí)行能力等要素。目標(biāo)群體是與政策具有相關(guān)切身利益且受政策直接作用的對象，該群體對政策的理解度、認(rèn)知度及支持度對政策執(zhí)行具有直接影響。政策環(huán)境是指制約政策執(zhí)行的各種環(huán)境因素，主要涵蓋自然、政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面。史密斯進(jìn)一步指出，政策執(zhí)行結(jié)果與預(yù)期結(jié)果產(chǎn)生偏差源于這四個因素在相互作用過程中產(chǎn)生的“張力”，而處理這種緊張態(tài)勢下的“張力”需要通過制度化或非制度化的方式，以實(shí)現(xiàn)各因素彼此之間的協(xié)調(diào)配合，從而共同作用于政策目標(biāo)的達(dá)成及政策的有效執(zhí)行[11]。

（二）分析框架：職普融通政策執(zhí)行邏輯

相較于既往政策研究，史密斯政策執(zhí)行過程模型層次更加清晰，不僅關(guān)注政策本身對政策執(zhí)行的影響，還更加強(qiáng)調(diào)除政策本體以外的多重主客體因素，如執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體和政策環(huán)境。這種綜合考量極大地拓寬了政策執(zhí)行的研究視野，使政策執(zhí)行分析更加具有說服力和可行性。在教育領(lǐng)域，史密斯政策執(zhí)行過程模型被諸多研究采用，主要用于分析影響教育政策執(zhí)行的因素與探討教育政策執(zhí)行的具體問題。高中階段職普融通政策執(zhí)行極具復(fù)雜性，本質(zhì)上是多方利益相關(guān)者基于自身利益進(jìn)行博弈的過程，與史密斯政策執(zhí)行過程模型呈現(xiàn)出較高的耦合性和適切性。鑒于此，本研究引入史密斯政策執(zhí)行過程模型作為分析工具搭建我國高中階段職普融通政策執(zhí)行分析框架，見圖1，剖析影響我國高中階段職普融通政策執(zhí)行阻滯的深層次原因，以期為高中階段職普融通政策的長效深入執(zhí)行探尋推進(jìn)策略。

三、我國高中階段職普融通政策執(zhí)行的現(xiàn)實(shí)阻滯

21世紀(jì)以來，我國涉及職業(yè)教育的重大政策均對高中階段職普融通提出了政策要求。此類政策的出臺既體現(xiàn)了推動中職學(xué)校與普通高中的相互融通已逐漸成為國家教育改革的重要戰(zhàn)略，亦為開展高中階段職普融通工作提供了重要的政策基礎(chǔ)和方向指引。然而，由于受到政策本身尚不夠健全、相關(guān)主體利益沖突、政策信息理解不準(zhǔn)確等影響，我國高中階段職普融通政策在執(zhí)行過程中面臨諸多阻滯，致使政策理想與現(xiàn)實(shí)產(chǎn)生鴻溝。

（一）政策本體：職普融通政策體系存在內(nèi)在限制

政策本身的科學(xué)性和可行性是影響政策執(zhí)行的基礎(chǔ)因素。高中階段職普融通政策執(zhí)行在很大程度上取決于政策頂層設(shè)計(jì)是否科學(xué)合理。我國高中階段職普融通政策體系仍在發(fā)展建構(gòu)中，其本身存在的內(nèi)在限制性因素在一定程度上影響了政策內(nèi)容的規(guī)范性和政策執(zhí)行的可操作性。

1.國家政策頂層設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)闕如

我國陸續(xù)出臺多項(xiàng)政策，以推進(jìn)中職學(xué)校與普通高中之間的“立交橋”建設(shè)，但是目前高中階段職普融通仍處于實(shí)踐探索階段，尚未形成成熟的職普融通模式和經(jīng)驗(yàn)，且缺乏針對性的政策支撐。具體而言，其一，指導(dǎo)高中階段職普融通的專項(xiàng)政策尚未出臺，國家層面關(guān)于高中階段職普融通的政策規(guī)定基本依附于其他有關(guān)職業(yè)教育的政策文件，是大職業(yè)教育政策內(nèi)容中的局部淺描。專項(xiàng)政策和配套政策供給的缺失，使高中階段職普融通政策內(nèi)容與一般意義上的職普融通政策趨同，各項(xiàng)相關(guān)政策缺乏相互支撐的互補(bǔ)性和銜接性，難以建構(gòu)系統(tǒng)性和實(shí)踐操作性強(qiáng)的政策指導(dǎo)體系。其二，高中階段職普融通相關(guān)政策內(nèi)容過于寬泛，既未對職普融通的內(nèi)涵進(jìn)行規(guī)范界定和具體詮釋，亦缺乏具體實(shí)踐層面的實(shí)施途徑和細(xì)則。自我國2017年首次在政策文件中提出“職普融通”這一話語至今，政策層面關(guān)于高中階段職普融通的概念、特征、標(biāo)準(zhǔn)等具體內(nèi)容尚未有明確說明和科學(xué)界定。這類限制性因素導(dǎo)致政策執(zhí)行難以有效精準(zhǔn)地把握高中階段職普融通的內(nèi)在精髓和深刻要義，配套的實(shí)施意見或方案也因缺乏指導(dǎo)而難以落地。由此可見，當(dāng)前我國高中階段職普融通因其政策內(nèi)容邊界不明確、操作規(guī)程和保障措施標(biāo)準(zhǔn)尚未達(dá)成統(tǒng)一，不僅缺乏上位持續(xù)的政策指導(dǎo)，亦阻滯了其形成有效的組織基礎(chǔ)。

2.政策工具組合配置功能有限

邁克爾·豪利特和M·拉米什（Michael Howlett amp; M. Ramesh）根據(jù)政府與管理部門提供公共物品與服務(wù)水平的不同，從強(qiáng)到弱將政策工具依次劃分為強(qiáng)制性政策工具、混合型政策工具和自愿性政策工具[12]。已有研究指出，實(shí)現(xiàn)“職普比大體相當(dāng)”的強(qiáng)制性政策工具在高中階段職普融通的發(fā)展中長期占據(jù)主導(dǎo)和支配地位，與延緩分流、學(xué)籍互通的混合型政策工具和自愿性政策工具并不協(xié)調(diào)[13]。在政策執(zhí)行過程中，強(qiáng)制性政策工具的使用有利于直接體現(xiàn)政策制定方的意志與意圖，為政策貫徹執(zhí)行提供權(quán)威，提高了政策執(zhí)行效率。然而，強(qiáng)制性政策工具具有二重性，這意味著在政策實(shí)施初期能夠達(dá)到迅速推廣的目標(biāo)，但隨著政策執(zhí)行的縱深實(shí)踐，過度強(qiáng)制性力量的推動不僅易使政策工具組合失衡，引發(fā)混合型政策工具和自愿性政策工具效應(yīng)的減弱或缺位，也易使政策執(zhí)行主體自主性受損。我國高中階段職普融通政策工具配置失衡問題無疑在一定程度上激化了職業(yè)教育與普通教育的分軌矛盾，加重了“兩種學(xué)籍制度、兩種管理制度”的政策局限。事實(shí)上，政策工具之間的不協(xié)調(diào)已然損害了高中階段職普融通政策體系的可持續(xù)性與整體性，使政策執(zhí)行產(chǎn)生導(dǎo)向性偏差。

（二）執(zhí)行機(jī)構(gòu)：地方政府的執(zhí)行動力與效率不足

地方政府及其職能部門的執(zhí)行水平是影響高中階段職普融通政策執(zhí)行效果的關(guān)鍵因素。我國高中階段職普融通政策的實(shí)施過程遭遇明顯阻滯，與地方政府執(zhí)行的動力與執(zhí)行效率等問題密切相關(guān)。

1.地方政府執(zhí)行的悖論風(fēng)險(xiǎn)

高中階段職普融通是高中階段職普分流的題中應(yīng)有之義，架起了中職學(xué)校與普通高中之間的橋梁。但是，地方政府作為高中階段職普融通政策的執(zhí)行主體，較少將高中階段職普融通政策和職普分流政策統(tǒng)合起來，反而將兩類政策分割來單獨(dú)執(zhí)行[14]。地方政府一方面試圖通過倡導(dǎo)課程改革、招生考試改革、學(xué)籍管理改革及發(fā)展綜合高中等措施以推進(jìn)高中階段職普融通政策的落實(shí)，另一方面在高中階段普遍實(shí)施嚴(yán)格職普分流教育政策，在兩類學(xué)校的資源投入、招生政策、課程設(shè)置、學(xué)生出路等方面設(shè)置嚴(yán)格界限。由此可見，地方政府在高中階段職普融通政策執(zhí)行中呈現(xiàn)出一定的執(zhí)行矛盾，隨著該矛盾的日漸突出，政策失靈風(fēng)險(xiǎn)加劇，地方政府在一定程度上易陷入執(zhí)行混亂的困境。

2.政策執(zhí)行存在功利化傾向

政策制定和執(zhí)行過程是政府利益選擇和博弈的過程，即政府基于利益最大化原則進(jìn)行策略選擇[15]。目前，在高中階段職普融通政策執(zhí)行過程中，地方政府會更多地從當(dāng)?shù)乩?、領(lǐng)導(dǎo)者利益及眼前利益的契合度出發(fā)，對中職學(xué)校和普通高中進(jìn)行價值排序，產(chǎn)生選擇“偏好”，進(jìn)而在其規(guī)定的自主權(quán)范圍內(nèi)對高中階段職普融通政策進(jìn)行自主判斷和選擇性執(zhí)行。受困于“政治晉升錦標(biāo)賽”，高升學(xué)率、高本科錄取率等往往利于打造優(yōu)秀教育“名片”，直接凸顯地方政府的教育政績。因此，地方政府往往多以政策是否符合其利益、體現(xiàn)其政績?yōu)橐罁?jù)，采取選擇性執(zhí)行行為，具體表現(xiàn)為將“鼓勵高中階段學(xué)校多樣化發(fā)展”窄化為大力推進(jìn)普通高中多樣化發(fā)展，將條件較差、見效較慢的中職學(xué)校置之度外，對職普發(fā)展呈現(xiàn)“冷熱不均”的態(tài)度[16]。地方政府對高中階段職普融通政策進(jìn)行功利性執(zhí)行的現(xiàn)實(shí)，顯然與高中階段職普融通政策所倡導(dǎo)的職業(yè)教育和普通教育處于同等重要地位且協(xié)調(diào)發(fā)展的理念相違背。

3.執(zhí)行部門之間協(xié)調(diào)參與不暢

任何重大公共政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需依賴于多部門合作和配套政策的供給[17]。我國高中階段職普融通政策本質(zhì)上屬于公共政策范疇，目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)既需要部省之間的協(xié)調(diào)推進(jìn)，亦需要地方政府及其各部門之間的協(xié)同配合，然而在實(shí)際政策執(zhí)行中卻出現(xiàn)了“孤島現(xiàn)象”。具體而言，一方面，國家和地方政府之間協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制尚不明確。高中階段職普融通政策賦予地方根據(jù)經(jīng)濟(jì)和教育發(fā)展情況靈活設(shè)置“職普比”的自主權(quán)，其目的是打破傳統(tǒng)中職學(xué)校和普通高中的“二元分離”局面。就實(shí)際而言，地方政府多數(shù)主要以指導(dǎo)性、強(qiáng)制性職普比的指令方式下達(dá)要求，并層層分解考核指標(biāo)逐級“發(fā)包”給下級單位[18]，使高中階段職普融通政策要求難以及時、有效地轉(zhuǎn)化為政策實(shí)踐，導(dǎo)致政策執(zhí)行低效甚至無效。另一方面，地方政府執(zhí)行部門之間協(xié)同參與機(jī)制不具體。高中階段職普融通政策執(zhí)行涉及政府多方職能部門，其執(zhí)行機(jī)構(gòu)不僅需要地方教育主管部門參與，也需要地方財(cái)政、土地、就業(yè)等部門的協(xié)同配合。在實(shí)際過程中，由于政府職能部門之間職責(zé)劃分模糊、責(zé)權(quán)不明，職普融通事項(xiàng)一般歸口于權(quán)力序列較低的教育部門，從而導(dǎo)致執(zhí)行主體難以統(tǒng)籌其他部門開展職普融通。

（三）目標(biāo)群體：利益相關(guān)主體普遍深陷認(rèn)知危機(jī)

在政策執(zhí)行過程中，目標(biāo)群體作為政策的直接利益主體，對既有政策的認(rèn)知程度直接影響政策執(zhí)行的成效。具體到高中階段職普融通，學(xué)校和學(xué)生均隸屬于政策目標(biāo)群體范疇，二者對于該政策的認(rèn)知及其認(rèn)同情況對政策執(zhí)行進(jìn)程具有一定影響。目標(biāo)群體對高中階段職普融通存在不同程度的認(rèn)知偏差，將致使其參與動力被較大程度地消解。

1.學(xué)校生態(tài)位的協(xié)調(diào)失衡

職普生態(tài)協(xié)調(diào)離不開各級各類院校的各安其位、各展其能。在高中階段職普融通政策落實(shí)過程中，受“高考指揮棒”的影響，升學(xué)率被認(rèn)為是衡量學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量的唯一指標(biāo)。因此，大部分普通高中將學(xué)校的整體利益局限于升學(xué)教育，其工作圍繞如何提高升學(xué)率來運(yùn)轉(zhuǎn)，具有濃厚的高考主義傾向，而參與職普融通與升學(xué)考試并無直接緊密的聯(lián)系，甚至對其升學(xué)效益產(chǎn)生妨礙。由此，普通高中無心推動職普融通，大多采取應(yīng)付的態(tài)度，甚至不配合、不支持。相較于普通高中，目前我國中職學(xué)校內(nèi)涵建設(shè)普遍不足，面臨學(xué)校實(shí)力較弱、辦學(xué)效益不高、生源質(zhì)量低等困境，“空小散弱”現(xiàn)象明顯[19]。在此背景下，中職學(xué)校對職普融通政策雖然一般持積極態(tài)度，但囿于傳統(tǒng)中職學(xué)校發(fā)展思維，目前部分中職學(xué)校辦學(xué)定位單一，主要以就業(yè)為導(dǎo)向，而升學(xué)功能弱化。即使是職業(yè)高中，在人才培養(yǎng)方面亦存在“重技能輕知識”導(dǎo)向[20]，以職業(yè)技能培養(yǎng)為主，忽視文化素質(zhì)培養(yǎng)。中職學(xué)校由于發(fā)展思路的認(rèn)知偏差和路徑依賴，在職普融通實(shí)踐中也難以深入。

2.學(xué)生雙向流動遭遇梗阻

職普融通旨在突破中職和普高的孤立狀態(tài)，為學(xué)生創(chuàng)造職普雙向流動的條件，并為其提供多元的路徑選擇。事實(shí)上，學(xué)生不僅在中職學(xué)校與普通高中之間的橫向流動不順暢，其縱向上升渠道亦面臨狹窄困境，這極大抑制了職普融通的政策效應(yīng)。具體而言，一方面，中職學(xué)校和普通高中的學(xué)生學(xué)習(xí)成果在價值層面呈現(xiàn)難以調(diào)和的局面。學(xué)生在成果互認(rèn)、學(xué)分互通、學(xué)籍互換等道路上困難重重，難以在職普教育間自由流轉(zhuǎn)。另一方面，不同層級教育之間缺乏相互銜接和相互貫通的機(jī)制。就目前而言，職教高考無論是在制度、規(guī)模，還是重視程度方面，都無法與普通高考相提并論，其在實(shí)施過程中變形、扭曲[21]，考試內(nèi)容偏重文化科目考核、考試形式多以筆試進(jìn)行、評價方式存在簡單量化傾向等。中職生難以在職業(yè)教育體系中獲得本科及以上更高層次的教育機(jī)會，學(xué)生流通路徑不暢、多樣化成才路徑受阻導(dǎo)致高中階段職普融通政策遇冷。

（四）政策環(huán)境：職普融通戰(zhàn)略缺乏廣泛社會認(rèn)同

政策環(huán)境對政策的制定與執(zhí)行產(chǎn)生影響已然成為共識。我國高中階段職普融通政策執(zhí)行受到政治、經(jīng)濟(jì)和文化等環(huán)境因素影響。由于推進(jìn)高中階段職普融通已經(jīng)成為黨和國家的重大戰(zhàn)略部署，故此，當(dāng)前影響高中階段職普融通政策執(zhí)行的環(huán)境困境主要聚焦于經(jīng)濟(jì)和社會兩個方面。

1.資源配置與供給存在系統(tǒng)性結(jié)構(gòu)失衡

教育資源投入是新時期中職教育轉(zhuǎn)型升級與高質(zhì)量發(fā)展的重要保障。根據(jù)聯(lián)合國教科文組織的統(tǒng)計(jì)，職業(yè)教育辦學(xué)成本是普通教育的三倍左右[22]。在一系列政策引導(dǎo)下，各地方政府對中職教育的重視程度以及資源投入力度逐年增長，有力推動了中職學(xué)校和普通高中的協(xié)調(diào)發(fā)展。但是與普通高中相比，我國中職教育生均經(jīng)費(fèi)投入相對較低，二者生均教育經(jīng)費(fèi)的最高比值為1.49，并未達(dá)到國家標(biāo)準(zhǔn)所要求的2～3倍[23]。而生均教育經(jīng)費(fèi)是反映教育投入充足與否的關(guān)鍵性指標(biāo)，這一定程度上體現(xiàn)了當(dāng)前中職教育經(jīng)費(fèi)投入并未達(dá)到其辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)和發(fā)展要求。再者，就中職學(xué)校的經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)來看，中職教育經(jīng)費(fèi)主要用于事業(yè)性支出[24]，被更多用來滿足和維持剛性發(fā)展需求，在職普融通事項(xiàng)中的投入相對較少且不穩(wěn)定。可見，中等職業(yè)教育既面臨資源供給不足的困境，其內(nèi)部資源配置結(jié)構(gòu)亦存在明顯的“生存”導(dǎo)向，制約了中職學(xué)校主動謀求融通發(fā)展的能動性和可行性。

2.職業(yè)教育長期受制于社會文化偏見

社會主流觀念對教育制度的推進(jìn)與實(shí)施具有重要影響，在很大程度上決定其應(yīng)達(dá)成的價值目標(biāo)和應(yīng)遵循的基本準(zhǔn)則[25]?！爸貙W(xué)輕術(shù)”的傳統(tǒng)思想一直潛在地影響高中階段職普融通實(shí)踐，是其政策執(zhí)行難以回避的文化痼疾。具體而言，在社會主流觀念中，“升學(xué)軌”的普通高中被視為資源配置高、辦學(xué)條件好、師資力量強(qiáng)的正規(guī)教育，處于強(qiáng)勢地位；而“技術(shù)軌”的中職學(xué)校則處于弱勢地位。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，高等教育發(fā)展進(jìn)入普及化階段，學(xué)生升學(xué)需求不斷攀升。因此，“讀普高上大學(xué)”成為學(xué)生及其家長的首要教育選擇，學(xué)生在義務(wù)階段分流時對普通高中更是趨之若鶩，社會上甚至產(chǎn)生了嚴(yán)重的“職普分流焦慮情緒”?？梢姡谖幕瘜?dǎo)向所形成的中職學(xué)校比普通高中“低人一等”的認(rèn)知偏見，導(dǎo)致普通高中成為被選擇主流。社會長期以來形成的對職業(yè)教育的文化偏見進(jìn)一步加劇了高中階段職普融通政策執(zhí)行的不利處境。

四、我國高中階段職普融通政策執(zhí)行的推進(jìn)策略

針對我國高中階段職普融通政策執(zhí)行過程中的“堵點(diǎn)”與“難點(diǎn)”，可從政策本體、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體和政策環(huán)境進(jìn)行“疏通”和“攻克”，以提升未來我國高中階段職普融通政策執(zhí)行的理想化效果。

（一）優(yōu)化政策頂層設(shè)計(jì)，健全職普融通的指導(dǎo)體系

政策的生命力在于執(zhí)行，政策本體是政策執(zhí)行的重要基礎(chǔ)和方向指南。為推進(jìn)高中階段職普融通政策的有效執(zhí)行，政策制定方要提升政策的系統(tǒng)性、結(jié)構(gòu)性和配套性，改變當(dāng)下高中階段職普融通政策分布散亂、相關(guān)政策配套不齊的現(xiàn)狀。第一，健全高中階段職普融通政策體系，完善配套政策供給。政府應(yīng)出臺高中階段職普融通的專項(xiàng)政策并細(xì)化政策實(shí)施方案，厘清職普融通的政策邊界，在縱向上形成“國家—省—市”三級銜接的高中階段職普融通發(fā)展政策鏈條。同時，藉由高中階段職普融通基礎(chǔ)性政策文件為依據(jù)，出臺有關(guān)高中階段職普融通的多種輔助性政策，如學(xué)分互認(rèn)機(jī)制和資歷框架、主體問責(zé)機(jī)制、評價指標(biāo)體系等，促進(jìn)高中階段職普融通政策的有機(jī)銜接，由一個政策走向一組政策，形成一主多輔的集群式高中階段職普融通政策供給樣態(tài)[26]。第二，合理配置政策工具，充分發(fā)揮政策工具合力。在高中階段職普融通政策實(shí)施初期，政府自上而下的強(qiáng)制性干預(yù)或利于達(dá)到“職普比大體相當(dāng)”的顯性要求，然而隨著職普融通環(huán)境的變化，若政策工具使用缺乏協(xié)調(diào)亦會阻礙高中階段職普融通的長效發(fā)展。因此，政策工具的供給應(yīng)與政策環(huán)境相適應(yīng)，服務(wù)于統(tǒng)一的政策目標(biāo)。高中階段職普融通的政策工具配置應(yīng)根據(jù)政策環(huán)境實(shí)現(xiàn)不同類型政策工具的優(yōu)勢互補(bǔ)，均衡混合型政策工具和自愿性政策工具配置，充分調(diào)動不同主體參與高中階段職普融通的積極性，進(jìn)而擺脫強(qiáng)制性政策工具主導(dǎo)的局限，為高中階段職普融通政策開拓更廣闊的空間域。

（二）強(qiáng)化執(zhí)行機(jī)構(gòu)效力，完善職普融通的協(xié)同機(jī)制

高中階段職普融通政策理想化目標(biāo)的達(dá)成有賴于各級執(zhí)行機(jī)構(gòu)積極響應(yīng)及因地制宜地落實(shí)。第一，深化對政策的系統(tǒng)認(rèn)知，走出執(zhí)行誤區(qū)。職普融通與職普分流是互通共生的有機(jī)統(tǒng)一體，分流不是分道揚(yáng)鑣，不是絕緣[27]，亦不是分野，而是分工、分類基礎(chǔ)上的融合。因此，地方政府應(yīng)立足系統(tǒng)思維辯證思考有分有合、先分后合、合后可再分的職普關(guān)系[28]，進(jìn)一步深入理解政策制定意圖與執(zhí)行要領(lǐng)，把握職普融通和職普分流的內(nèi)涵和核心要義，促進(jìn)“柔性引導(dǎo)”的職普融通政策和“剛性保障”的職普分流政策的有機(jī)結(jié)合。第二，摒棄重政績輕協(xié)調(diào)的發(fā)展理念，建立多元政績考核評價體系。地方政府應(yīng)“再脈絡(luò)化”高中階段職普融通政策的實(shí)質(zhì)與價值意蘊(yùn)，統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)中等職業(yè)教育和普通高中教育的協(xié)調(diào)發(fā)展，認(rèn)識到中職學(xué)校在實(shí)現(xiàn)“普及高中階段教育”目標(biāo)中必須扮演主角而非配角[29]，在職普等值的基礎(chǔ)上架構(gòu)起高中階段職普融通的通道。與此同時，約束地方政府功利性選擇偏好，扭轉(zhuǎn)傳統(tǒng)以“升學(xué)率”為中心的政績評價，將職普融通推進(jìn)情況作為一個教育項(xiàng)目監(jiān)測點(diǎn)融入地方政府的多元化績效考核中，并積極推進(jìn)第三方質(zhì)量評價，保證評價結(jié)果的客觀性、實(shí)效性。第三，形成縱向高位推動、橫向聯(lián)動治理格局?？v向上，發(fā)揮中央教育部門的統(tǒng)籌作用，各層級政府在“同構(gòu)”框架下，根據(jù)事權(quán)的實(shí)際履行能力進(jìn)行職責(zé)再分配[30]，明確各自職責(zé)及權(quán)責(zé)關(guān)系，建立部省之間自上而下的信息傳達(dá)和自下而上的信息反饋互通機(jī)制。此外，各級政府應(yīng)在充分了解國家政策基礎(chǔ)上結(jié)合當(dāng)?shù)亟逃膶?shí)際情況制定本土化職普融通意見、實(shí)施細(xì)則和負(fù)面清單，為當(dāng)?shù)亻_展高中階段的職普融通工作提供基本遵循。橫向上，高中階段職普融通政策要具有較強(qiáng)的系統(tǒng)性，地方政府可探索設(shè)置高中階段職普融通聯(lián)合指導(dǎo)小組，整合教育、財(cái)政、人力資源和社會保障等部門，匯聚相關(guān)學(xué)校負(fù)責(zé)人、政策專家等，在利益相關(guān)主體的相互協(xié)商下開展政策研究、協(xié)商、制定與實(shí)施，按時總結(jié)職普融通實(shí)踐中出現(xiàn)的共性問題和普適性經(jīng)驗(yàn)，并形成典型案例加以推廣。

（三）深化目標(biāo)群體認(rèn)同，拓寬職普融通的參與渠道

為保障高中階段職普融通政策的有效執(zhí)行，加強(qiáng)學(xué)校和學(xué)生對政策的認(rèn)同和支持，將有助于減少因理念偏差所引發(fā)的政策執(zhí)行阻力。第一，加大對高中階段職普融通政策的宣傳力度，矯正職普學(xué)校生態(tài)位。政府可通過主流媒體參與宣傳職普融通政策，積極開展高中階段職普融通的正面宣傳。例如，通過定期舉辦交流會、研討會、培訓(xùn)會等，組織區(qū)域內(nèi)中職學(xué)校和普通高中的師生參與學(xué)習(xí)，以消除師生對職普融通政策的困惑和誤讀。同時，中職學(xué)校和普通高中在把握職普融通政策的基礎(chǔ)上應(yīng)準(zhǔn)確識別自身生態(tài)位，突破“重技術(shù)”與“唯分?jǐn)?shù)”的辦學(xué)痼疾，做到“學(xué)術(shù)要素”與“職業(yè)要素”均有側(cè)重，實(shí)現(xiàn)有效互動和深度融合。第二，打通職普轉(zhuǎn)換之隔，拓展多軌升學(xué)渠道。職普融通的關(guān)鍵是弱化職普分層、淡化職普差異[31]，實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育與普通教育同一學(xué)段橫向融通、不同學(xué)段交叉銜接。具體而言，中職學(xué)校和普通高中可開啟教育合作，形成結(jié)對學(xué)校，通過有效整合文化基礎(chǔ)知識、職業(yè)能力培養(yǎng)、師資、實(shí)驗(yàn)實(shí)訓(xùn)設(shè)備等資源，實(shí)現(xiàn)課程互選、學(xué)分互認(rèn)、學(xué)籍互轉(zhuǎn)和學(xué)生互動。例如，普通高中可構(gòu)建職普多元聯(lián)通的課程體系，將職業(yè)類課程以模塊或科目嵌入教學(xué)，加強(qiáng)職業(yè)測評、職業(yè)體驗(yàn)等，通過提供專業(yè)與興趣選擇和多元化學(xué)習(xí)機(jī)會，糾正學(xué)生對于職普融通的認(rèn)知偏差。又如，在中職學(xué)?；蚱胀ǜ咧虚_設(shè)職普融通實(shí)驗(yàn)班、綜合高中班等職普合作專門班級，并為其制定學(xué)科性課程與技術(shù)技能課程相結(jié)合的課程體系，原則上允許學(xué)生在規(guī)定時期內(nèi)的學(xué)籍轉(zhuǎn)換申請和對轉(zhuǎn)入學(xué)生已修完課程的學(xué)分互認(rèn)，打通中職學(xué)校和普通高中學(xué)生流通渠道。通過構(gòu)建連接職普教育成果的本土化學(xué)分銀行制度，建立學(xué)生學(xué)習(xí)檔案，記錄其課程學(xué)習(xí)、社會實(shí)踐等方面所獲學(xué)分，在此基礎(chǔ)上以學(xué)分代替分?jǐn)?shù)來衡量學(xué)生學(xué)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，并探索基于國外經(jīng)驗(yàn)所搭建的同級職業(yè)教育和普通教育證書相對等值的國家資格框架，使職普學(xué)習(xí)成果的差異趨于最小化。同時，將職教高考作為職普融通變革的重要抓手，要以類型化教育評價為指導(dǎo)，同等重視職教高考制度建設(shè)與普通高考制度建設(shè)，由國家統(tǒng)籌規(guī)劃制定可操作的標(biāo)準(zhǔn)體系，允許地方政府因地制宜，邀請企業(yè)、行業(yè)參與考試的具體實(shí)施，充分凸顯職業(yè)教育的實(shí)踐特色。通過建立更加多樣化的高中階段職普融通路徑，使學(xué)生可以在“多軌”中雙向選擇、流動，激發(fā)其參與職普融通的意愿。

（四）凈化政策執(zhí)行環(huán)境，重塑職普融通的生態(tài)場域

為改善當(dāng)前我國高中階段職普融通政策執(zhí)行的環(huán)境狀況，整合多方資源、營造支持性文化環(huán)境，是夯實(shí)政策執(zhí)行基礎(chǔ)的重要路徑。第一，拓展教育經(jīng)費(fèi)來源渠道，優(yōu)化資源配置結(jié)構(gòu)。政府主管部門應(yīng)以“與職業(yè)教育發(fā)展需求相適應(yīng)”為投入原則，建立公平與績效并重的經(jīng)費(fèi)撥款機(jī)制，采取“幫扶性投入”方式進(jìn)行資源的合理分配，設(shè)立經(jīng)費(fèi)投入最低線以平衡中職學(xué)校和普通高中的經(jīng)費(fèi)投入。通過創(chuàng)新高中階段職普融通投資模式，開設(shè)教學(xué)設(shè)施建設(shè)、教育資源合作等公私合作項(xiàng)目，引導(dǎo)社會力量對高中階段職普融通予以資金支持。同時，中職學(xué)校應(yīng)提高自主籌資能力，合理有效吸納社會資金，帶動企業(yè)、社會組織等不同利益相關(guān)者通過校友捐贈、企業(yè)投資等方式為職普融通吸納更多資金和資源，形成多元化的資金籌措渠道和長效的資源支持機(jī)制并精準(zhǔn)聚焦自身職業(yè)特色與定位，主動對接區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)發(fā)展對綜合性技能人才需求，在“雙師型”教師隊(duì)伍、高水平基地、綜合高中班等利于職普融通發(fā)展的辦學(xué)基礎(chǔ)建設(shè)上投入充足資源。第二，加快技能型社會建設(shè)，打通高層次職業(yè)教育人才培養(yǎng)通道。相較于普通教育，職業(yè)教育內(nèi)部缺乏完整的學(xué)位體系，與普通高等教育的互通也受制于體制機(jī)制障礙，職業(yè)教育與普通教育的文化資本深陷“優(yōu)劣之分”的泥沼。因此，未來應(yīng)構(gòu)建貫通式現(xiàn)代職業(yè)教育體系，通過內(nèi)生發(fā)展實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育辦學(xué)質(zhì)量、類型地位和吸引力的提升。借鑒普通教育“高中—本科—碩士—博士”的整體貫通體系，打通“中職—職業(yè)專科—職業(yè)本科—專業(yè)學(xué)位研究生”一體化的人才培養(yǎng)體系，保障職教生在“雙軌”中的雙向選擇與升學(xué)通道，從而為高中階段職普融通、協(xié)調(diào)發(fā)展提供支持與尊重的文化環(huán)境。

參 考 文 獻(xiàn)

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The Real Barriers and Promoting Strategies for Policy Implementation of Integration of Vocational and General Education in Upper Secondary Education in China

Ye Xiaoli， Qin Yuxin

Abstract" The integration of vocational education and general education in upper secondary education is the main battlefield and core area for promoting the coordinated development. The effective implementation of relevant policies is an important prerequisite for breaking down the inherent barriers between them， building a synergistic education system， and meeting diverse development needs. Based on the Smith Policy Implementation Process Model， this study systematically explores the implementation process of vocational education and general education integration policies from the perspectives of policy substance， implementing agencies， target groups and policy environment. The study finds that there are real obstacles in the implementation of vocational education and general education integration policies， including inherent restrictions in the policy system， insufficient executive power and efficiency of local governments， widespread cognitive crises among relevant stakeholders， and a lack of broad social endorsement for the vocational education and general education integration strategy. To achieve the idealized effects of policy implementation， the future should optimize top-level design， improve the guidance system; enhance executive effectiveness， and improve the synergy mechanism; deepen the identification of target groups， and expand channels for participation; and purify the implementation environment， and reshape the ecological field.

Key words" upper secondary education; secondary vocational schools; general high schools; integration of vocational and general education; Smith Policy Implementation Process Model; coordinated development of vocational and general education

Author" Ye Xiaoli， associate professor of Anhui University， postdoctoral researcher of Xiamen University （Hefei 230039）; Qin Yuxin， master student of Anhui University

作者簡介

葉曉力（1993- ），男，安徽大學(xué)高等教育研究所特任副研究員，教育學(xué)博士，廈門大學(xué)教育研究院博士后研究人員，研究方向：教育政策與治理（合肥，230039）；秦玉欣（1998- ），女，安徽大學(xué)高等教育研究所碩士研究生，研究方向：教育政策與治理

基金項(xiàng)目

2023年度全國教育科學(xué)規(guī)劃教育部重點(diǎn)課題“高中階段職普協(xié)調(diào)發(fā)展的社會支持體系研究”（DJA230361），主持人：肖龍