摘要：本文深入剖析行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題，包括：管理觀念的滯后，制度設(shè)計與現(xiàn)實脫節(jié)，以及人員素質(zhì)的參差不齊。文章提出的解決路徑包括：轉(zhuǎn)變管理觀念、加強組織協(xié)調(diào)；完善內(nèi)控制度和流程；加強單位風(fēng)險管控；提升人員素質(zhì)；強化內(nèi)外部監(jiān)督機制；以及應(yīng)用現(xiàn)代信息技術(shù)等。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制

DOI：10.12433/zgkjtz.20243033

一、研究背景及研究意義

內(nèi)部控制是行政事業(yè)單位有效防范風(fēng)險、規(guī)范權(quán)力運行、保證會計信息質(zhì)量、提升內(nèi)部管理水平和公共服務(wù)質(zhì)量的主要手段。2012年，財政部印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，各地行政事業(yè)單位開始加強內(nèi)控建設(shè)[1]。

本文基于筆者從事內(nèi)部控制體系建設(shè)十多年來的切身經(jīng)歷和體會，并結(jié)合行政事業(yè)單位在內(nèi)控建設(shè)過程中普遍存在的問題及有可能產(chǎn)生的后果展開論述，詳細(xì)分析問題產(chǎn)生的原因，探討解決問題、優(yōu)化內(nèi)控方式的路徑，從而建設(shè)一套制度規(guī)范、流程合理、權(quán)責(zé)清晰、切實可行、執(zhí)行有力、監(jiān)督有效、評價客觀、不斷完善的內(nèi)控體系。

二、內(nèi)部控制問題概述

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制在提升工作效率、防止腐敗、節(jié)約成本等方面起著至關(guān)重要的作用。但在實際工作中，這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)往往顯現(xiàn)出諸多問題，這些問題不僅阻礙了內(nèi)控制度的有效運行，還對單位的穩(wěn)定和發(fā)展構(gòu)成了潛在威脅。

（一）制度及流程設(shè)計不完善成為內(nèi)部控制的首要問題

經(jīng)過十多年的時間，各單位內(nèi)部控制體系已相對完善，但少數(shù)制度過于籠統(tǒng)，缺乏具體的操作流程和實施步驟。首先，有些是單位雖然訂立了相關(guān)內(nèi)控制度，但在諸如業(yè)務(wù)預(yù)算編制、調(diào)整、審批流程等方面的規(guī)定過于寬泛，導(dǎo)致實際操作中預(yù)算調(diào)整過于頻繁。其次，內(nèi)控制度修訂不及時也是一個問題，隨著業(yè)務(wù)的演變和外部政策環(huán)境的變化，部分內(nèi)控制度已經(jīng)不能適應(yīng)新的需求，但因缺乏定期修訂機制，使得制度滯后于管理實際，無法發(fā)揮應(yīng)有的效用。最后，部分單位將內(nèi)控制度的制訂、內(nèi)控流程的設(shè)計委托第三方實施，有可能造成內(nèi)控制度及流程與實際業(yè)務(wù)工作不相匹配，導(dǎo)致內(nèi)控失效或無法執(zhí)行的局面。

（二）執(zhí)行環(huán)節(jié)偏差力度不足是內(nèi)控建設(shè)的一大挑戰(zhàn)

即使制訂了完善的內(nèi)控制度，但如果執(zhí)行環(huán)節(jié)出現(xiàn)偏差，缺乏執(zhí)行力度，這些制度就是紙上的條文，無法產(chǎn)生實際效果。在現(xiàn)實工作中，有些單位內(nèi)部控制的執(zhí)行流于形式，如定期的固定資產(chǎn)盤點、基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)清查、內(nèi)部審計、內(nèi)控監(jiān)督評價等工作往往變成形式化的走過場，層層簽字卻無人真正審核把關(guān)，導(dǎo)致單位形成賬外資產(chǎn)、資產(chǎn)流失、會計信息失真，資產(chǎn)報告、財務(wù)報表不能真正反映單位的得資產(chǎn)狀況和財務(wù)狀況，甚至出現(xiàn)舞弊的嚴(yán)重后果。

（三）監(jiān)督走過場機制缺陷是影響內(nèi)控效果的關(guān)鍵因素

內(nèi)部審計、內(nèi)控評價作為內(nèi)部控制的重要環(huán)節(jié)，其獨立性、專業(yè)性和公正性直接影響內(nèi)控效果。然而，一些單位的內(nèi)控評價、內(nèi)部審計工作均由單位財務(wù)部門承擔(dān)，形成財務(wù)部門的自我監(jiān)督，無法做到獨立、客觀。還有一些單位內(nèi)部審計部門與業(yè)務(wù)部門關(guān)系過密，難以做到獨立審計，而外部審計難以做到全覆蓋，使得內(nèi)控監(jiān)督形同虛設(shè)。此外，群眾監(jiān)督渠道不暢，缺乏有效的投訴和反饋機制，使得內(nèi)部控制的外部監(jiān)督難以真正發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

三、問題成因與影響分析

問題成因的剖析是解決行政事業(yè)單位內(nèi)部控制難題的基礎(chǔ)。存在的這些問題是多種因素交織的結(jié)果，既包括管理觀念層面的滯后，又包括制度設(shè)計缺陷與執(zhí)行層面的偏差，還包括人員綜合素質(zhì)參差不齊。

（一）管理觀念的滯后是內(nèi)部控制存在問題的根源

在部分行政事業(yè)單位中，傳統(tǒng)的管理思維仍然占據(jù)主導(dǎo)，過分強調(diào)業(yè)務(wù)發(fā)展，而對內(nèi)控的重視程度不足。這一現(xiàn)象在很大程度上與我國行政事業(yè)單位長期存在的“重業(yè)務(wù)、輕管理”現(xiàn)象相吻合。領(lǐng)導(dǎo)層往往將主要精力放在了重大項目的爭取和實施上，而將內(nèi)部控制視為繁瑣的手續(xù)，對其在防范風(fēng)險、提升效率中的關(guān)鍵作用認(rèn)識不夠。單位領(lǐng)導(dǎo)層對內(nèi)控建設(shè)的重視和關(guān)注程度，直接決定內(nèi)部控制體系建設(shè)成效。

（二）制度設(shè)計與現(xiàn)實脫節(jié)是一個不容忽視的原因

一些行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系不完善，未建立內(nèi)控制度的定期修訂機制，忽視了內(nèi)控制度及流程的修訂，從而造成內(nèi)控制度不能與具體的業(yè)務(wù)流程緊密結(jié)合，導(dǎo)致在實際操作中變得空洞乏力。其次，內(nèi)控制度未能充分考慮不同業(yè)務(wù)單元的具體事項，有可能導(dǎo)致在執(zhí)行中出現(xiàn)漏洞，使得資金管理、預(yù)算審批等環(huán)節(jié)難以得到有效監(jiān)控。不能及時發(fā)現(xiàn)內(nèi)控制度的不足之處和薄弱環(huán)節(jié)，或發(fā)現(xiàn)問題卻不加以修訂和完善，都將會導(dǎo)致內(nèi)控制度的重大缺陷，使內(nèi)部控制難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。

（三）人員素質(zhì)的參差不齊是內(nèi)控執(zhí)行不力的重要因素

內(nèi)控制度的執(zhí)行依賴于具備專業(yè)知識和技能的人員，往往實際情況是，一些行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制人員缺乏必要的培訓(xùn)，對內(nèi)控制度的理解和執(zhí)行能力較弱。此外，內(nèi)部控制人員缺乏足夠的激勵機制，導(dǎo)致內(nèi)控崗位人才嚴(yán)重流失，進一步削弱了內(nèi)控能力。行政事業(yè)單位工作人員特別是內(nèi)控關(guān)鍵崗位人員綜合素質(zhì)不高，會導(dǎo)致內(nèi)控執(zhí)行環(huán)節(jié)出現(xiàn)偏差，帶來會計信息失真的后果。

四、解決路徑與優(yōu)化策略

（一）轉(zhuǎn)變管理觀念、加強組織協(xié)調(diào)是內(nèi)控建設(shè)的基礎(chǔ)

內(nèi)部控制是行政事業(yè)單位貫徹落實黨的十八屆四中全會、十九屆四中全會關(guān)于“實行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)、定期輪崗，強化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用”等重大決策的主要手段，單位領(lǐng)導(dǎo)層應(yīng)當(dāng)提高政治站位，轉(zhuǎn)變管理理念，加強組織協(xié)調(diào)。首先，成立內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組，單位負(fù)責(zé)人任組長，領(lǐng)導(dǎo)班子成員任副組長，各科室及內(nèi)設(shè)單位負(fù)責(zé)人為組員，加強內(nèi)部控制工作的組織領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。其次，領(lǐng)導(dǎo)小組以身作則、以上率下，帶頭遵守和執(zhí)行內(nèi)控規(guī)定；各科室和內(nèi)設(shè)單位設(shè)置內(nèi)控聯(lián)絡(luò)員，溝通協(xié)調(diào)內(nèi)控執(zhí)行中的相關(guān)事宜，形成全員參與的良好態(tài)勢。 再次，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)內(nèi)控修訂與執(zhí)行、監(jiān)督與評價工作小組，明確牽頭科室，組織相關(guān)內(nèi)部控制工作，推進內(nèi)部控制體系的進一步完善。

（二）完善內(nèi)控制度和流程是解決內(nèi)部控制問題的前提

行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)設(shè)計一套科學(xué)、高效、透明，且可操作的內(nèi)控制度，涵蓋風(fēng)險管理、業(yè)務(wù)流程、職責(zé)劃分和不相容崗位相分離等核心要素。單位內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組明確財務(wù)審計科為內(nèi)控修訂完善及內(nèi)控執(zhí)行工作的牽頭科室，定期對內(nèi)控制度進行修訂，使其與業(yè)務(wù)發(fā)展和外部環(huán)境變化保持同步。

首先，遇重大環(huán)境變化時，應(yīng)當(dāng)立即啟動內(nèi)控制度全面修訂工作。2021年，單位依據(jù)市編辦的批復(fù)，完成機構(gòu)改革，將原14個下屬獨立法人單位改為中心非法人內(nèi)設(shè)單位，為應(yīng)對這一變革，財務(wù)審計科牽頭全面梳理關(guān)鍵崗位工作職責(zé)，對單位《財務(wù)管理制度》、《報銷審批管理制度》等相關(guān)內(nèi)控制度進行全方位修訂，對經(jīng)濟業(yè)務(wù)流程、報銷審批流程進行再造[2]。此外，在內(nèi)控日常建設(shè)工作中，應(yīng)充分考慮到單位內(nèi)部的業(yè)務(wù)特點和實際需求，并結(jié)合內(nèi)控監(jiān)督和評價結(jié)果、紀(jì)委巡察意見、外部審計意見，及時對內(nèi)部控制制度和流程進行修訂完善，使之更具針對性和可行性。

（三）加強單位風(fēng)險管控是實現(xiàn)內(nèi)部控制的主要手段

行政事業(yè)單位應(yīng)針對預(yù)算、收支、采購、資產(chǎn)等業(yè)務(wù)管理的薄弱環(huán)節(jié)，加強控制措施，保證重要業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)得到有效監(jiān)管，規(guī)范運行。

第一，優(yōu)化預(yù)算管理質(zhì)量?，F(xiàn)如今行政事業(yè)單位持續(xù)進行改革，在改革過程中，單位需要根據(jù)實際情況做好預(yù)算計劃的合理編制。在編制和落實預(yù)算計劃中，應(yīng)當(dāng)采取全過程監(jiān)督管控的措施，確保嚴(yán)格按照預(yù)算方案完成收支，避免發(fā)生資金浪費的問題。在預(yù)算執(zhí)行過程中，如果發(fā)生和計劃存在較大的偏差，那么需要及時做好原因分析并且合理采取糾偏措施。另外，需要嚴(yán)格按照有關(guān)法規(guī)要求公開財政預(yù)算，確保預(yù)算透明度及公信力，增強社會公眾對于行政事業(yè)單位財務(wù)狀況了解及信任度。借助這一規(guī)范化財務(wù)管理手段既能夠提升資金利用效率，又能夠強化財政預(yù)算約束力與公信力，從而為基層行政事業(yè)單位良性發(fā)展提供穩(wěn)固的財務(wù)保障。

第二，提高收支業(yè)務(wù)的規(guī)范性。在管理收支業(yè)務(wù)過程中，事業(yè)單位工作人員要做好職責(zé)分離機制的制定和落實，將支付、會計、執(zhí)行崗位的工作任務(wù)、權(quán)利和職責(zé)合理進行劃分，并且嚴(yán)格監(jiān)督行政事業(yè)單位經(jīng)濟活動、財務(wù)收支情況，確保所有工作嚴(yán)格遵守規(guī)范要求。在管控貨幣資金方面，行政事業(yè)單位需要規(guī)范化設(shè)置內(nèi)部賬務(wù)，合理控制票據(jù)、憑證，保證賬目憑證統(tǒng)一。對財政資金使用，要遵循“?？顚Ｓ谩痹瓌t，嚴(yán)格按照預(yù)算項目規(guī)定的經(jīng)費使用范圍使用經(jīng)費，對經(jīng)費使用情況要定期或者不定期進行檢查，以保證經(jīng)費使用規(guī)范、高效。通過這些舉措，能夠有效地促進資金管理透明度與效率的提高，避免資金被濫用與錯用，從而進一步強化經(jīng)濟活動監(jiān)督，確保國家財政資金安全、高效使用。

第三，建立標(biāo)準(zhǔn)采購活動流程。在涉及到采購工作時，行政事業(yè)單位需要做好各個關(guān)鍵環(huán)節(jié)的管控，比如做好預(yù)算編制、明確采購意向和需求、合理規(guī)劃采購方案。通過加強采購流程的優(yōu)化和落實，有助于提高事業(yè)單位資金利用率，有助于減少資金浪費問題。這一過程的建設(shè)將切實提高行政效率和優(yōu)化資源配置現(xiàn)代政府采購制度。

第四，對國有資產(chǎn)進行精細(xì)化管理。在現(xiàn)階段社會發(fā)展背景之下，基層行政事業(yè)單位正在對自身發(fā)展目標(biāo)進行調(diào)整，以謀求高質(zhì)量成長。這一變革需要采用精細(xì)化管理理念和推行科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化管理方針來促進這些機構(gòu)提高工作效率、降低運營成本。該系列實踐既滿足了現(xiàn)代化管理需求，也有利于保障基層行政事業(yè)單位長遠(yuǎn)健康發(fā)展。

（四）提升人員素質(zhì)是確保內(nèi)控制度有效執(zhí)行的關(guān)鍵

行政事業(yè)單位可以把內(nèi)控建設(shè)與實施工作，同全面依法治國、懲治和預(yù)防腐敗相銜接，引導(dǎo)廣大干部職工自覺提高風(fēng)險防范和抵制權(quán)力濫用意識，積極主動參與單位內(nèi)部控制體系的建設(shè)與實施，營造良好的內(nèi)控環(huán)境和氛圍。一方面，加強對工作人員特別是關(guān)鍵崗位人員的培訓(xùn)，提高其專業(yè)技能和風(fēng)險意識。通過參加政府部門或單位舉辦的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，學(xué)習(xí)內(nèi)控基礎(chǔ)理論、基本規(guī)范；召開座談會，交流研討內(nèi)控相關(guān)先進經(jīng)驗和典型做法；聘請外部專家開展內(nèi)控咨詢，增強內(nèi)控人員對內(nèi)控制度的理解和執(zhí)行能力；另一方面，加強工作人員職業(yè)道德培養(yǎng)和警示教育，提高內(nèi)控工作與單位員工的價值關(guān)聯(lián)度，防范工作人員因道德風(fēng)險而引發(fā)的違規(guī)、舞弊行為。通過教育與管理、激勵與約束相結(jié)合的機制，多措并舉培養(yǎng)一支綜合素質(zhì)高的內(nèi)部控制建設(shè)與執(zhí)行團隊。

（五）強化內(nèi)外部監(jiān)督機制是保證內(nèi)控制度落地執(zhí)行的保障

行政事業(yè)單位內(nèi)控監(jiān)督評價、內(nèi)部審計工作應(yīng)保持獨立性，使其在執(zhí)行內(nèi)控評價、內(nèi)部審計時不受業(yè)務(wù)部門的干擾，有能力對內(nèi)控制度的執(zhí)行進行獨立、公正的評價。內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組明確紀(jì)律檢查室承擔(dān)內(nèi)部控制的監(jiān)督與評價工作，從局外人的視角來審視業(yè)務(wù)部門和財務(wù)部門對內(nèi)控制度的執(zhí)行情況，及時發(fā)現(xiàn)制度設(shè)立與執(zhí)行環(huán)節(jié)中存在的問題。其次，在未單獨設(shè)立審計部門的情況下，委托會計師事務(wù)所開展內(nèi)審工作，確保內(nèi)部審計的獨立性和專業(yè)性，有效識別和糾正內(nèi)部控制缺陷。最后，拓寬公眾監(jiān)督渠道，建立透明的信息公開機制和有效的投訴與反饋機制，讓公眾參與到內(nèi)控的監(jiān)督中來。

（六）現(xiàn)代信息技術(shù)的應(yīng)用是優(yōu)化內(nèi)部控制的有效措施

創(chuàng)新內(nèi)控技術(shù)與方法，加強信息技術(shù)的應(yīng)用，可以實現(xiàn)業(yè)務(wù)流程的自動化控制，減少人為失誤，提高工作效率。以單位改革實行財務(wù)集中核算為契機，在用友內(nèi)控軟件GRPU8-Manager框架基礎(chǔ)上進一步開發(fā)相關(guān)功能，采購服務(wù)器，搭建內(nèi)控信息化平臺，通過MSTP數(shù)字電路與分中心連接。

內(nèi)部控制信息化平臺的應(yīng)用，將分散在各縣（市、區(qū)）的14個分中心統(tǒng)一納入中心的內(nèi)控管理，實現(xiàn)內(nèi)控環(huán)節(jié)的遠(yuǎn)程執(zhí)行；通過下達(dá)預(yù)算指標(biāo)實現(xiàn)經(jīng)費控制；將原始單據(jù)轉(zhuǎn)換成電子文檔實現(xiàn)費用報銷流程、業(yè)務(wù)流程線上控制；財務(wù)分析實現(xiàn)自動化處理，做到實時監(jiān)控資金流動。同時，電子化的合同文件管理系統(tǒng)與支付系統(tǒng)銜接，實現(xiàn)款項支付環(huán)節(jié)的自動控制。此外，大數(shù)據(jù)分析技術(shù)可以幫助內(nèi)控部門進行風(fēng)險預(yù)警，及時識別潛在問題，防止舞弊行為?，F(xiàn)代信息技術(shù)的應(yīng)用，促進單位的內(nèi)部控制水平再上一個新臺階。

五、結(jié)束語

綜上所述，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的優(yōu)化是一個系統(tǒng)性工程，需要從觀念轉(zhuǎn)變、制度完善、風(fēng)險管控、人員素質(zhì)提升、監(jiān)督機制強化以及信息技術(shù)應(yīng)用等多方面著手。只有通過系統(tǒng)性的改革和創(chuàng)新，才能建立起與單位管理相適應(yīng)的內(nèi)部控制體系。這不僅有助于提升行政事業(yè)單位的內(nèi)部治理效能，保障財政資金的安全和績效，也將對整個社會的公共治理水平產(chǎn)生積極影響。

參考文獻：

[1]趙天一，謝小麗，唐大鵬，等.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題及完善建議[J].財務(wù)與會計，2022（17）：71-72.

[2]高雋，周夢蕓，李晨光.蘇州市行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作現(xiàn)狀、存在的主要問題及完善[J].財務(wù)與會計，2019（03）：69-71.

（作者單位：揚州市港航事業(yè)發(fā)展中心）