關(guān)鍵詞：衛(wèi)生行政警察警政衛(wèi)生機(jī)制

近代以來，國內(nèi)有不少研究衛(wèi)生行政制度的論著問世。晚清民初學(xué)人多在地政、法政、市政、警政之下譯介衛(wèi)生，其中日本是主要的接引渠道，“中國游學(xué)歐美者，雖不乏其人，而法政、警察兩科，尚惟日本是賴”。①其后時人關(guān)注的重點(diǎn)從“衛(wèi)生”轉(zhuǎn)移到“行政”上，其中以馬允清的《中國衛(wèi)生制度變遷史》頗具代表性，名為制度變遷，實(shí)則研究衛(wèi)生事業(yè)，以科學(xué)與非科學(xué)劃分古代與近代衛(wèi)生，②此種研究范式其他學(xué)人亦有類似實(shí)踐。③中華人民共和國成立后，醫(yī)史路徑逐漸轉(zhuǎn)向史學(xué)領(lǐng)域。部分學(xué)者初步梳理了晚清衛(wèi)生行政機(jī)構(gòu)的草創(chuàng)與發(fā)展，側(cè)重談近代醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)端。④此后隨著國內(nèi)醫(yī)療史研究興起，歷史上的疫病防治與應(yīng)對問題成為研究熱點(diǎn)，同時帶動了近代衛(wèi)生觀念與衛(wèi)生行政制度的研究。醫(yī)史學(xué)者自古及今地梳理了中國防疫、醫(yī)事、醫(yī)政制度的演進(jìn)脈絡(luò)。⑤與此同時，隨著對近代中國疫病史研究日益深入，歷史學(xué)者等人逐漸關(guān)注疫病防治背后的制度因素，⑥總體上衛(wèi)生防疫史研究多于衛(wèi)生事業(yè)史?？紤]到近代中國衛(wèi)生行政的發(fā)展往往受官制改革、警政變動、重大疫情等因素影響較大，因此衛(wèi)生與警察的關(guān)系劃分為纏繞（1853-1911）、分合（1912-1927）、分立（1928-1949）三個階段。本文意在對近代中國衛(wèi)生行政與警察行政的纏繞與分立關(guān)系進(jìn)行系統(tǒng)梳理，呈現(xiàn)近代中國衛(wèi)生行政制度成長的內(nèi)在理路，進(jìn)而從“機(jī)制”生成的視角闡釋其中蘊(yùn)藏的集權(quán)與分權(quán)關(guān)系。

一、晚清衛(wèi)生行政與警察行政的纏繞

明清時期“衛(wèi)生”事宜多屬“吏政”之學(xué)，①“工部堂官及步兵統(tǒng)領(lǐng)，皆兼督理街道銜，是掌京師街道溝渠之清潔”。②1902年“求是齋”校輯《皇朝經(jīng)世文編五集》，論及巡捕即取古今融通之意，“泰西巡捕之設(shè)，雖略如古之虞衡，今之快役，而御災(zāi)捍患，意美法良，清潔街衢，逐捕盜賊，永朝永夕”。③稍晚便有1908年《東方雜志》刊登的《論地方自治之亟》，提出應(yīng)利用傳統(tǒng)組織開展衛(wèi)生事項(xiàng)。

首先，晚清“采西學(xué)”下的“衛(wèi)生之學(xué)”最早師法歐美，及至清末，日本漸成主要接引渠道。西方醫(yī)學(xué)警察最早源于歐洲的普魯士地區(qū)，④其后為明治維新時期的日本所仿效，不過1800年以前的“醫(yī)學(xué)警察”還只是一個概念框架，指涉的并非近代意義上的警察，而是國家管控致病行為、維護(hù)環(huán)境整潔的衛(wèi)生管理措施。⑤換言之，西方公共衛(wèi)生體制也是歐美各國在因應(yīng)烈性傳染病的過程中不斷發(fā)展而來的產(chǎn)物。反觀中國古代傳統(tǒng)保安制度諸如保甲、里甲、牌甲，多負(fù)偵奸、緝私、捕盜之責(zé)，及至晚清，西式警察始設(shè)，逐漸具有消防、衛(wèi)生、維護(hù)交通等職能。⑥19世紀(jì)中國逐漸被納入現(xiàn)代世界體系之中，⑦既有租界在華西人于市政之下推行巡捕、衛(wèi)生，也有國人考察日本歸國后創(chuàng)設(shè)巡警與衛(wèi)生，還有八國聯(lián)軍在天津的移植，⑧以及日本殖民者強(qiáng)行在中國東北地區(qū)嵌入的衛(wèi)生警察。⑨

1906年舒鴻貽與沈廷芳（字畹叔）奉令前往日本考察警政，編寫了《東瀛警察筆記》，據(jù)舒氏日記所載，在東京警務(wù)學(xué)堂、日本警監(jiān)學(xué)校、監(jiān)獄的培訓(xùn)課程中，衛(wèi)生警察、衛(wèi)生學(xué)、衛(wèi)生法是日本警察的必修內(nèi)容。⑩就衛(wèi)生警察的內(nèi)容來說，主要有當(dāng)時以細(xì)菌致病、瘴氣致病、動物傳疫為基礎(chǔ)的傳染病學(xué)，以及后來的牛乳與肉類的消毒、清潔、滅菌管理學(xué)，已屬較為專精?？记笕毡拘l(wèi)生法內(nèi)容可知，預(yù)防傳染病，強(qiáng)制種痘，潔凈飲食物與飲食器，管理醫(yī)師、藥品、病院，清掃街道等內(nèi)容，既屬衛(wèi)生行政，又屬警政，且警察可以強(qiáng)力介入清潔、衛(wèi)生事宜，“行政執(zhí)行法內(nèi)載《污物掃除法》《下水道法》以及衛(wèi)生等事，得侵入其住所”。以清道為例，1900年日本制定《污物掃除法》，“委任于市町村，而行政警察當(dāng)指揮監(jiān)督，必使確實(shí)施行”，①因此日本警察與衛(wèi)生是纏繞、從屬的關(guān)系，這一點(diǎn)深刻影響了近代中國警察與衛(wèi)生的關(guān)系。

其次，在巡警／警察制度的創(chuàng)立過程之中，衛(wèi)生逐漸成為“政”的一部分，警政之下的“衛(wèi)生之政”開始浮現(xiàn)。早在1898年黃遵憲參照日本，在湖南開設(shè)保衛(wèi)局，清道掃街、疏浚河道、處理垃圾等衛(wèi)生舉措與清查戶口、治安巡防等警察職能開始浮現(xiàn)，②具體表現(xiàn)為“巡查”掌管上述警察與衛(wèi)生事務(wù)。③庚子之變后，衛(wèi)生行政嵌入天津可視為催生近代中國衛(wèi)生行政的另一重要場域。

1900年八國聯(lián)軍把歐洲的市政管理模式帶到了天津，創(chuàng)辦了臨時衛(wèi)生局（又稱天津衛(wèi)生局、北洋衛(wèi)生局），1902年該局作為“天津臨時政府”的市政遺產(chǎn)由直隸地方政府所承繼，成為中國較早的近代衛(wèi)生行政機(jī)構(gòu)之一，④與衛(wèi)生局一并移交的還有警察局、市政府等市政機(jī)構(gòu)。1901年9月清廷發(fā)布上諭，“各省制兵勇，積弊甚深，著將原有各營嚴(yán)行裁汰，精選若干營，分為常備、續(xù)備、巡警等軍”，1902年5月時任直隸總督袁世凱奏請清廷仿照西法，在省城保定創(chuàng)辦警務(wù)總局，設(shè)總辦、提調(diào)兼發(fā)審委員、正副文案文員、正副醫(yī)官、考功委員、衛(wèi)生委員、除穢委員、巡官、巡弁、訓(xùn)記、巡長、正副巡、巡兵等職，不難看出，從一開始保定警政便包含了醫(yī)療、衛(wèi)生、清潔等內(nèi)容，⑥隨后直隸巡警道與天津衛(wèi)生局逐漸出現(xiàn)了事權(quán)難分、經(jīng)費(fèi)難衡等問題，屢起裁撤天津衛(wèi)生局之議，后因宣統(tǒng)鼠疫防疫需要，天津衛(wèi)生局改組為北洋衛(wèi)生局，得以短暫存留，1912年并入天津工程局，似乎轉(zhuǎn)換成了“工巡局”管理衛(wèi)生事務(wù)的“上海租界模式”，最終于1928年趁天津設(shè)市之機(jī)，恢復(fù)天津衛(wèi)生局建制。⑦

清末新政伊始，湖北、廣東、浙江、安徽、江蘇等地先后創(chuàng)辦警察。1902年10月清廷頒布上諭，令各省仿照直隸總督袁世凱奏定的警務(wù)章程開辦警察事務(wù)，“不準(zhǔn)因循不辦”。⑧1902年湖廣總督張之洞奏請清廷，仿效日本警察、上海租界巡捕制度創(chuàng)辦武昌警察總局，⑨鄂省警政既有日本警察包含衛(wèi)生的特點(diǎn)，又有上海租界巡捕取用于民的色彩，此處的警政幾乎等同于內(nèi)務(wù)（民政）。1902年德壽、李興銳等人鑒于“粵省地廣，民眾俗悍盜多”，在廣州老城中開辦巡警總局及分局，⑩是為廣東警政之始。浙江省似于1902年在杭州城內(nèi)創(chuàng)辦警察局，實(shí)際上是1903年6月在杭州開局興辦，派勇站街，“仿西人巡捕之制，以四點(diǎn)鐘為一班，輪流站立”。安徽警政始于1903年安徽巡撫誠勛將保甲局改為巡警總局。1905年清廷成立巡警部，部內(nèi)設(shè)警保司，司下設(shè)立衛(wèi)生科，這是近代中國中央政府正式設(shè)置衛(wèi)生行政專管機(jī)構(gòu)之始。1906年9月清廷正式宣布“預(yù)備立憲”，端方主張將巡警部改為內(nèi)政部，職掌包括警察、衛(wèi)生、土木、賑恤，并“監(jiān)督地方行政諸大端”，①此后清廷發(fā)布上諭，“巡警為民政之一端，著改為民政部”，②民政部成為全國公安、公衛(wèi)、內(nèi)務(wù)、民政的最高行政機(jī)關(guān)，部內(nèi)設(shè)承政、參議二廳及五司分理各事，即承政廳、參議廳、民治司、警政司、疆理司、衛(wèi)生司。民政部成立后，原巡警部所屬機(jī)構(gòu)亦隨之改隸，原巡警部衛(wèi)生科升衛(wèi)生司，衛(wèi)生也成為“內(nèi)務(wù)行政”的一部分。1908年4月民政部奏請擬訂《直省巡警道官制并分科辦事細(xì)則折》，同年5月憲政編查館奏請《考核直省巡警道官制細(xì)則折》，進(jìn)一步完善巡警官制，增設(shè)巡警道缺，設(shè)立警務(wù)公所，分為總務(wù)、行政、司法、衛(wèi)生四課。③巡警道大多屬于省級警政范疇，④各地省會紛紛設(shè)立巡警道、警察局等警政機(jī)構(gòu)，兼管衛(wèi)生事宜。

總之，晚清“衛(wèi)生”往往是縣以上行政層級警察份內(nèi)之事，從屬于內(nèi)務(wù)、民政之列，基本上是“巡警部一巡警道一巡警分所一衛(wèi)生”或“民政部一警政司、衛(wèi)生司一巡警分所一衛(wèi)生”的行政層級模式。在地方，由巡警道負(fù)責(zé)兼管轄區(qū)的衛(wèi)生事宜，“清理街面，保衛(wèi)人民，是其專責(zé)”，⑤并與工巡局一道負(fù)責(zé)建立轄區(qū)的公共廁所、上下排水等城市公共衛(wèi)生工程。清末警察與衛(wèi)生推進(jìn)比較成熟的地方，主要有上海、營口、沈陽、天津、保定、北京、漢口、廣州、杭州、寧波等地，各地衛(wèi)生歷史節(jié)奏不一，并不存在某一種模式影響全國，而是多元互動的結(jié)果。然而衛(wèi)生行政與警政纏繞不清的關(guān)系必然導(dǎo)致事多掣肘，故民初衛(wèi)生行政開始嘗試從警政中剝離。

二、民初衛(wèi)生行政與警察行政的分合

辛亥革命以后，1912年1月南京臨時政府內(nèi)務(wù)部成立，依據(jù)內(nèi)務(wù)部官制規(guī)定，內(nèi)務(wù)部設(shè)衛(wèi)生司，主管全國衛(wèi)生行政，衛(wèi)生司下設(shè)四科，分掌醫(yī)政、藥政、防疫、檢疫等事項(xiàng)，主管全國衛(wèi)生行政，此為民初衛(wèi)生行政之始。雖然民元警察與衛(wèi)生開始出現(xiàn)分立的趨勢，但袁世凱上臺掌權(quán)以后，警察權(quán)再次強(qiáng)化，1914年衛(wèi)生司事務(wù)并入警政司，雖于1916年9月恢復(fù)民元衛(wèi)生司與警政司并列舊制，但衛(wèi)生行政實(shí)際依附于警政，民初衛(wèi)生行政與警政的關(guān)系總體呈現(xiàn)出“分分合合”的特點(diǎn)。

1912年2月內(nèi)務(wù)部隨即通電各省整頓警察，“凡百庶政，以內(nèi)務(wù)為急，警察為維持治安，尤關(guān)緊要。特通電各省，凡關(guān)于司法、行政各項(xiàng)警察，切實(shí)整頓”。⑥此后規(guī)定位于省會城市的地方警察廳主管警察、衛(wèi)生、消防等事，⑦縣警察所則主要負(fù)責(zé)公共安全事項(xiàng)，并未言明衛(wèi)生、消防應(yīng)歸誰管，甚至“縣無設(shè)所之必要時，得以保衛(wèi)團(tuán)代之”，⑧保衛(wèi)團(tuán)主要負(fù)責(zé)清查戶口、緝拿盜匪等事。⑨

1912年3月袁世凱在北京宣誓就任中華民國臨時大總統(tǒng)，北洋政府內(nèi)務(wù)部隨即成立，由程德全擔(dān)任內(nèi)務(wù)部總長。⑩內(nèi)務(wù)部負(fù)責(zé)警察、衛(wèi)生、宗教、禮俗、戶口、田土、水利工程、慈善等事務(wù)，并監(jiān)督所轄各級官署及地方官。此處應(yīng)注意“警察”與“衛(wèi)生”開始并列，衛(wèi)生行政分立之舉開始浮現(xiàn)。此種“并列”的設(shè)計(jì)思維還體現(xiàn)在具體的制度安排上，內(nèi)務(wù)部除承政廳外，還下設(shè)警務(wù)、民治、土木、禮教、衛(wèi)生、疆理等六局。①在“警務(wù)局分科職掌規(guī)則草案”中，警務(wù)局分設(shè)四科，諸科均未涉及衛(wèi)生。②同時籌設(shè)衛(wèi)生局，下設(shè)四科：第一科負(fù)責(zé)地方衛(wèi)生應(yīng)興應(yīng)辦事項(xiàng)、頒布衛(wèi)生行政條例、編制衛(wèi)生行政經(jīng)費(fèi)預(yù)算、考核衛(wèi)生行政成績、編制衛(wèi)生統(tǒng)計(jì)表和衛(wèi)生年報；第二科負(fù)責(zé)醫(yī)師、藥師業(yè)務(wù)，產(chǎn)婆、看護(hù)人的養(yǎng)成，中藥商及賣藥營業(yè)的取締，衛(wèi)生事業(yè)的提倡及指揮事項(xiàng)；第三科負(fù)責(zé)傳染病、地方病、痘瘡、獸疫、船舶檢疫，花柳病檢查，地方病院及衛(wèi)生會事項(xiàng)；第四科負(fù)責(zé)藥品、嗜好品、香妝品、著色料及其他一切檢查，飲食檢查法的審定，在售藥品的檢驗(yàn)及取締事項(xiàng)。③

1912年6月北洋政府國務(wù)會議第19次會議在討論地方行政官制時，將傳染病、地方病的預(yù)防、種痘、車船檢疫、衛(wèi)生會、地方衛(wèi)生組織、病院及其他“公眾衛(wèi)生”事項(xiàng)列入縣制中，由各縣知事公署的內(nèi)務(wù)科負(fù)責(zé)辦理。④不久，當(dāng)局再次修改內(nèi)務(wù)部官制草案，其中特別指出，“衛(wèi)生行政事務(wù)均非有專門技術(shù)人員難資襄理，自應(yīng)分別酌設(shè)”。⑤9月北洋政府頒布《內(nèi)務(wù)部官制》，規(guī)定該部設(shè)總長、次長各一人，部內(nèi)設(shè)總務(wù)廳及民治、職方、警政、土木、衛(wèi)生．禮俗六司。其中衛(wèi)生司下設(shè)四科，分掌傳染病、地方病預(yù)防、種痘及其他公眾衛(wèi)生、車船檢疫；醫(yī)士、藥劑士業(yè)務(wù)監(jiān)查；藥品及賣藥營業(yè)檢查；衛(wèi)生會、地方衛(wèi)生組合（即組織）及病院等事項(xiàng)。⑥至此，衛(wèi)生似乎已在行政體制上獨(dú)立于警政之外，然而實(shí)際情況未必如此。

1913年1月袁世凱著手劃一地方警察官廳組織，又將衛(wèi)生行政重新列于警政之下。規(guī)定各省省會和地方商埠依現(xiàn)行巡警官制，均改設(shè)警察廳，辦理各省會或商埠警察行政事務(wù)。其他各縣若辦有巡警，則設(shè)警察事務(wù)所，并由該知事監(jiān)督指揮。省會及商埠所設(shè)警察廳，仍分設(shè)總務(wù)、行政、司法、衛(wèi)生四科，⑦此令下發(fā)至各縣知事執(zhí)行。⑧1913年12月根據(jù)頒布的《修正內(nèi)務(wù)部官制》，裁撤禮俗、衛(wèi)生、土木三司，其職掌分別劃歸民治、警政、職方三司，并增設(shè)考績司。機(jī)構(gòu)調(diào)整后警政司下設(shè)六科，除原有職掌外，增加衛(wèi)生行政事項(xiàng)。⑨1914年7月將衛(wèi)生事項(xiàng)并入警政司，⑩同時頒布《地方自治試行條例》，包括衛(wèi)生、慈善、教育、交通及農(nóng)工商等地方“公益”事項(xiàng)，但屬于國家行政范圍“不在此限”，“警察為內(nèi)務(wù)行政中最重要部分”，衛(wèi)生行政“系屬本部重要職務(wù)”，循此說法，警政實(shí)際地位高于衛(wèi)生行政。1916年洪憲稱帝期間袁世凱進(jìn)一步強(qiáng)化警政，“當(dāng)此國體維新，與民更始，亟應(yīng)嚴(yán)申法紀(jì)，力保公安”。①

1916年6月黎元洪繼任大總統(tǒng)，申令遵從《臨時約法》，同年9月內(nèi)務(wù)部恢復(fù)1912年舊官制，②仍設(shè)一廳六司，警政司與衛(wèi)生司恢復(fù)并列，此后《內(nèi)務(wù)公報》的“例規(guī)”欄目亦常有“衛(wèi)生”之設(shè)，多為醫(yī)藥管理、禁毒禁煙、褒獎?chuàng)嵝舻葍?nèi)容，基本不涉及地方衛(wèi)生行政建制。緣于內(nèi)務(wù)部認(rèn)為，“衛(wèi)生行政首重保持健康，保健事項(xiàng)要在厲行清潔”，③因此只是鼓勵各省通過厲行清潔的方式預(yù)防疫病。當(dāng)1917-1918年肺鼠疫流行于綏遠(yuǎn)、山西、河北等地時，北洋政府才開始重視衛(wèi)生防疫，相繼頒布《檢疫委員設(shè)置規(guī)則》《火車檢疫規(guī)則》《防疫委員會簡章》《清潔方法》《消毒方法》等法規(guī)，④疫情肅清后，1918年5月各地檢驗(yàn)機(jī)關(guān)相繼奉令撤銷，衛(wèi)生司人員回原司科辦事，⑤同年6月開始籌設(shè)中央防疫處，主要負(fù)責(zé)傳染病、細(xì)菌學(xué)的研究，血清、痘苗的制造，以及所有藥品的檢定、化驗(yàn)。⑥1919年7月內(nèi)務(wù)部衛(wèi)生司印信重新鑄造啟用，⑦業(yè)務(wù)逐漸恢復(fù)常態(tài)。

需要指出的是，中央防疫處相對特殊，開辦之初使用的是“綏遠(yuǎn)防疫借款”，此后又以“吃關(guān)餉”的方式繼續(xù)擴(kuò)充，⑧與衛(wèi)生司的一般發(fā)展情形不同?？傮w而言，雖然1916-1919年間衛(wèi)生司恢復(fù)獨(dú)立運(yùn)行，但實(shí)際上徒有專設(shè)之名，并無獨(dú)立發(fā)展之實(shí)。從1920-1925年間《內(nèi)務(wù)公報》的“例規(guī)”欄目變動可知，“衛(wèi)生”時有時無，多是禁煙禁毒的內(nèi)容，這表明衛(wèi)生司基本業(yè)務(wù)沒有太大擴(kuò)展，且大部分地方的衛(wèi)生事業(yè)仍由警察廳負(fù)責(zé)辦理，畢竟民初警政整體在不斷強(qiáng)化的事實(shí)并沒有改變，根源在于1916-1924年間北洋軍閥混戰(zhàn)不斷，⑨內(nèi)政無暇顧及，更無財力發(fā)展，維持“公共安全”自然而然壓倒了“公共衛(wèi)生”。

另從當(dāng)時北洋政府內(nèi)務(wù)部下屬機(jī)構(gòu)可知，僅有衛(wèi)生司、中央防疫處、衛(wèi)生陳列所、衛(wèi)生試驗(yàn)所等機(jī)構(gòu)冠以“衛(wèi)生”之名，而實(shí)際上在這些機(jī)構(gòu)中，又以中央防疫處成效較為顯著。⑩在時任中央防疫處處長方擎看來，衛(wèi)生行政理應(yīng)獨(dú)設(shè)一部，但不切實(shí)際，“內(nèi)務(wù)部衛(wèi)生司因?qū)偃珖?jì)劃，造端宏大，又難期成。則欲其逐漸施行，莫若求諸警察，較為實(shí)際”。1925年中央防疫處呈請京師警察廳，希望劃出一區(qū)，試辦北平第一衛(wèi)生事務(wù)所。同年在京師警察廳之下，由北平協(xié)和醫(yī)學(xué)院衛(wèi)生學(xué)科協(xié)助創(chuàng)辦北平第一公共衛(wèi)生事務(wù)所（thefirsthealthstation），該所是近代中國較早由地方市政府自辦的公共衛(wèi)生機(jī)關(guān)，所長由中央防疫處處長方石珊兼任，課長由中央防疫處技師金寶善和北京協(xié)和醫(yī)學(xué)院教師胡鴻基、黃子方、楊崇瑞等人兼任，并由北京協(xié)和醫(yī)學(xué)院衛(wèi)生學(xué)科教授蘭安生（JohnB．Grant）統(tǒng)籌規(guī)劃，只不過試辦的各項(xiàng)衛(wèi)生業(yè)務(wù)，皆以美國為藍(lán)本。多年以后，當(dāng)被問及創(chuàng)辦北平第一衛(wèi)生區(qū)事務(wù)所的初衷時，蘭安生表達(dá)了這樣的看法，“在任何社區(qū)范圍內(nèi)的公共衛(wèi)生試驗(yàn)，如果想要長期取得成功的話，都必須是政府的責(zé)任，而不是依靠個人的雄心壯志”。①實(shí)際上這反而說明在當(dāng)時中國發(fā)展衛(wèi)生行政事業(yè)僅靠社會力量難以實(shí)現(xiàn)，還必須依靠官方力量與專業(yè)技術(shù)人員協(xié)力推行。

此外，民初中央衛(wèi)生行政規(guī)制改變，傳導(dǎo)至地方雖有時間差，但衛(wèi)生行政歸于警政卻逐漸成為事實(shí)。例如1913年蘇州警察廳行政科長王季倫，以衛(wèi)生原系行政警察職權(quán)所在，“飲食一項(xiàng)關(guān)系衛(wèi)生，原屬行政警察范圍”，取締不潔食物，“為鄭重衛(wèi)生起見，特分派員司至城廂內(nèi)外售賣食物店鋪詳細(xì)調(diào)查”，“以便列表造冊，藉加取締”。②又如1914年南京警察廳取締河道垃圾，禁止沿河便溺和洗刷馬桶，由警廳出面集資開辦肥料公司，沿河道轉(zhuǎn)運(yùn)糞穢，違者按照延續(xù)清末《違警律》而來的《違警罰法》進(jìn)行罰款。③東部地區(qū)往往在清末便有警察與衛(wèi)生業(yè)務(wù)的設(shè)置，而中西部地區(qū)則要晚至民初才出現(xiàn)。因此，東、中、西部地區(qū)警察與衛(wèi)生事業(yè)的近代發(fā)展情形具有較大的時空差異性，總體表現(xiàn)出衛(wèi)生行政與警政風(fēng)分合無常，地方衛(wèi)生行政無多于有的歷史特征。

三、20世紀(jì)30年代衛(wèi)生行政的分立

針對這種清末民初衛(wèi)生行政與警政分合無常、地方衛(wèi)生行政無多于有的窘迫局面，1913年時任駐意大利代表吳宗濂指出，“世界之文明東西列國，其公共衛(wèi)生行政之制不一，或直隸于內(nèi)部，或兼行于警察，或別建一局，或分散各部”，就中國而言，“宜于內(nèi)政外交各部以外創(chuàng)設(shè)衛(wèi)生專部，名日衛(wèi)生部，與各部體制相等，有獨(dú)立實(shí)行之權(quán)，負(fù)保衛(wèi)監(jiān)察之任，既助內(nèi)政，又裨外交”。④這既是吳氏任職海外的直觀感受，也是著眼于中國內(nèi)政外交的理性思考。

上海的顏福慶則主張將衛(wèi)生行政劃分為官立與自立兩類，二者相輔而行，“不能把自立機(jī)關(guān)去替代官立機(jī)關(guān)，每個機(jī)關(guān)都有它的地位，官立機(jī)關(guān)的地位，自然較為重大”。⑤就當(dāng)時世界范圍內(nèi)看，“近十年以內(nèi)，寰球約有二十余國，均設(shè)有中央衛(wèi)生部，以掌理全國之衛(wèi)生行政”，⑥反觀中國衛(wèi)生行政不甚統(tǒng)一，南北差距較大，“廣州市因在國民政府統(tǒng)轄之下，對于各種衛(wèi)生之設(shè)施，似已循正軌而漸進(jìn)。但其鄉(xiāng)村及省會衛(wèi)生行政之建設(shè)，則仍尚缺如。至北洋政府衛(wèi)生行政之組織，則毫無系統(tǒng)之可言。除中央防疫處及北滿防疫處外，余均無甚成績”。⑦

廣東的黃子方明確主張統(tǒng)一衛(wèi)生行政事權(quán)，“中央政府現(xiàn)時分隸各部之衛(wèi)生諸務(wù)，應(yīng)令一并移交國家公共衛(wèi)生總機(jī)關(guān)掌管，庶免行政上之分歧、重復(fù)及抵觸。此種分歧、重復(fù)、抵觸各情形，在各國已數(shù)見不鮮，以其歷史傳統(tǒng)之關(guān)系，一時頗難改革。我國若能于創(chuàng)設(shè)之初，即力矯此弊，去其非而存其是，則我國之衛(wèi)生前途，必大有希望”。⑧

以上關(guān)于衛(wèi)生行政“分權(quán)”與“集權(quán)”的爭論，隨著1928年南京國民政府衛(wèi)生部的成立暫時告一段落，此后中央衛(wèi)生行政實(shí)際上走向了一種虛弱的“集權(quán)”。正如薛篤弼所言，長期以來中國衛(wèi)生行政在中央和地方均無專官負(fù)責(zé)，“關(guān)于清潔防疫等事，僅責(zé)成各地警察機(jī)關(guān)附帶辦理，所以空言無補(bǔ)，成效殊鮮，甚至通都大埠，亦復(fù)污穢不堪”。①可是地方自治與衛(wèi)生行政之間的張力依然存在，作為“諸政”之一種的衛(wèi)生行政在不同時期地方自治邏輯下的地位差異較大。如果說在清末地方自治期間衛(wèi)生行政屬于錦上添花之舉，那么到了訓(xùn)政時期，則被定義為“洵屬要圖”的題中之義。②

1927年4月南京國民政府設(shè)立內(nèi)政部，置衛(wèi)生司，掌管衛(wèi)生行政事宜。③“寧漢合流”以后，1928年10月頒布《中華民國國民政府組織法》，④任命薛篤弼為首任衛(wèi)生部長，11月頒行《衛(wèi)生部組織法》，⑤改衛(wèi)生司為衛(wèi)生部，掌管全國衛(wèi)生行政事務(wù)，“對各地方最高級行政長官執(zhí)行本部主管事務(wù)，有指示監(jiān)督之責(zé)”，⑥衛(wèi)生部下設(shè)總務(wù)、醫(yī)政、保健、防疫、統(tǒng)計(jì)五司，中央衛(wèi)生委員會、中央衛(wèi)生試驗(yàn)所及衛(wèi)生行政人員訓(xùn)練所。⑦11月衛(wèi)生部正式在南京成立，⑧與此同時，國民政府還對原有警政部門進(jìn)行了改組。1928年10月內(nèi)政部呈準(zhǔn)頒行《各級公安局編制大綱》，規(guī)定在首都、省、市、縣各級設(shè)立公安局，水上設(shè)水上公安局，重要地方設(shè)特種公安局，⑨實(shí)際上便是將政府職能中的“公共衛(wèi)生”與“公共安全”相分立．令其各行其事。此后，1928-1949年間衛(wèi)生部（署）經(jīng)歷了九次比較大的改組（見表1）：

不僅衛(wèi)生行政組織機(jī)構(gòu)因時勢而變動，而且衛(wèi)生行政的內(nèi)涵與外延也在不斷演變，但又難以擺脫衛(wèi)生行政依附于警政的桎梏。與清末民初警政實(shí)際主導(dǎo)衛(wèi)生行政的情形不同，到了20世紀(jì)30年代諸如保健、防疫、醫(yī)藥等事項(xiàng)的管轄權(quán)已有部分切割。如事關(guān)防疫，“警察機(jī)關(guān)得應(yīng)衛(wèi)生機(jī)關(guān)之請，協(xié)同辦理防疫”；如事涉取締，諸如飲食物品、生鮮牛乳、攤販菜場、冷飲瓜果等方面，則由警察機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)；如醫(yī)藥管理，則由衛(wèi)生機(jī)關(guān)照章辦理，“必要時得請警察機(jī)關(guān)協(xié)助執(zhí)行”，如未領(lǐng)執(zhí)照、或受撤銷執(zhí)照處分而仍繼續(xù)營業(yè)的醫(yī)事人員，則由警察“協(xié)同取締，加以處罰”。⑩換言之，警察從過去的“主管”降為“協(xié)管”衛(wèi)生行政，從法理上調(diào)整了警政與衛(wèi)生行政的關(guān)系，但從事理上來說，衛(wèi)生行政完全脫離警政獨(dú)立建制的設(shè)想很難真正落實(shí)。

四、衛(wèi)生行政獨(dú)立及其體系構(gòu)建

近代中國的衛(wèi)生行政事業(yè)還是“時間”與“空間”交相變奏的結(jié)果，在中央層面雖有衛(wèi)生行政的獨(dú)立創(chuàng)設(shè)，但地方各級衛(wèi)生行政的建立以及與警政的關(guān)系紛繁各異。1929年衛(wèi)生部公布了《省衛(wèi)生處組織條例草案》，①為征求各方意見、改良市衛(wèi)生行政，還建立了市衛(wèi)生行政會議制度。②7月南京國民政府通過訓(xùn)政時期施政綱領(lǐng)草案，其中規(guī)定內(nèi)政部十二項(xiàng)中心工作，③進(jìn)而提出整理衛(wèi)生行政，即“推廣衛(wèi)生行政及設(shè)備，設(shè)立檢疫防疫機(jī)關(guān)，實(shí)行醫(yī)士之考驗(yàn)與登記，施行飲食物及藥品之檢查”，其中“推廣衛(wèi)生行政及設(shè)備”具體指籌辦訓(xùn)練衛(wèi)生行政人員機(jī)關(guān)、籌設(shè)各省縣衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)等內(nèi)容，④而這些亦成為衛(wèi)生部進(jìn)一步制定衛(wèi)生行政計(jì)劃的主體內(nèi)容。到了10月初，行政院第十三次會議決議通過了由衛(wèi)生部起草的《衛(wèi)生行政系統(tǒng)大綱》，并連發(fā)第658號、862號訓(xùn)令審議討論省衛(wèi)生處組織條例，衛(wèi)生部參照內(nèi)政部呈請各省設(shè)立省警務(wù)處列入省政府組織法的先例，要求行政院、立法院對于各省設(shè)置衛(wèi)生處予以必要規(guī)定，將省衛(wèi)生處的設(shè)置納入省政府組織法之中。⑤

《全國衛(wèi)生行政系統(tǒng)大綱》為近代中國衛(wèi)生行政制度建設(shè)指明了方向：在各省政府之下添設(shè)衛(wèi)生廳，在各縣政府之下依照現(xiàn)行的縣組織法設(shè)立衛(wèi)生局，其未設(shè)市政府的省會衛(wèi)生事宜，暫由所在地的縣衛(wèi)生局管理，但均須兼受衛(wèi)生部的指揮監(jiān)督。至于市縣以下的鄉(xiāng)村衛(wèi)生，擬即依照自治區(qū)劃每一市縣為若干區(qū)，管理衛(wèi)生事宜。海陸檢疫擬擇要地籌設(shè)海陸檢疫所，任命專才負(fù)責(zé)。各級衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人均由衛(wèi)生部任免?？紤]到清末以來縣一級衛(wèi)生行政往往依附于警政，因此在縣衛(wèi)生局正式獨(dú)設(shè)之前，“縣之衛(wèi)生事宜暫以縣公安局兼理之，縣公安局亦未成立時，得于縣政府設(shè)立衛(wèi)生科”。⑥這一點(diǎn)與20世紀(jì)30年代警政改革頗為相似，即縣以上獨(dú)立建制公安或警察，縣以下實(shí)際由地方公法團(tuán)體掌理，只有毫無基礎(chǔ)的縣才創(chuàng)設(shè)衛(wèi)生科，因此縣鄉(xiāng)層級便構(gòu)成理解此一時期衛(wèi)生行政制度邊界的臨界點(diǎn)。

按照衛(wèi)生部通令，各省應(yīng)命令各普通市限期成立衛(wèi)生局，然而此舉并沒有得到立即響應(yīng)，甚至有些市拒絕執(zhí)行。據(jù)湖南省長沙市政籌備處代處長易希亮所言，“衛(wèi)生行政事極煩瑣，必須有多數(shù)警察供其直接指揮，方能進(jìn)行盡利，在市政府未能成立公安局未將管轄以前，即令提前成立衛(wèi)生局而警察不服指揮，執(zhí)行必感困難”。因此反對立即開設(shè)衛(wèi)生局，衛(wèi)生部無可奈何，只好照準(zhǔn)。⑦在河南，開封、鄭州先后遵照“市組織法”成立市政府，但是衛(wèi)生局尚未成立。⑧一方面衛(wèi)生部催促地方迅速籌辦衛(wèi)生局，另一方面也明令禁止民間私自設(shè)立衛(wèi)生行政機(jī)構(gòu)。例如河北省灤縣的張鳳端，原本是地方公紳，眾人聯(lián)名請其出面組設(shè)灤唐衛(wèi)生分局，并設(shè)公立醫(yī)院。衛(wèi)生部認(rèn)為此舉雖情有可原，但屬違規(guī)操作，“地方衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)須依據(jù)法令設(shè)立，原呈聯(lián)保一節(jié)礙難照準(zhǔn)”。①事實(shí)證明，地方政府往往礙于經(jīng)費(fèi)，不愿迅速開辦衛(wèi)生行政事業(yè)，而地方士紳和精英卻試圖自行籌辦，在衛(wèi)生部看來，此舉一概屬于“越俎代庖”。自身實(shí)力不足，又不愿借助他人之手，說到底是衛(wèi)生部不愿在起步階段將衛(wèi)生行政的“公權(quán)力”讓渡給私人，導(dǎo)致地方衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)籌辦遲緩。

在1934年以前，各省均未設(shè)有衛(wèi)生行政專管機(jī)關(guān)。依照當(dāng)時省政府組織法的相關(guān)規(guī)定，衛(wèi)生行政系屬民政廳職掌，故多在民政廳下設(shè)科辦理。1934年，中央衛(wèi)生行政技術(shù)會議議定各省衛(wèi)生行政實(shí)施方案，各省應(yīng)設(shè)省衛(wèi)生實(shí)驗(yàn)處。截至1934年6月，已設(shè)置省衛(wèi)生實(shí)驗(yàn)處的有湖南、甘肅、寧夏、青海、浙江等省份，或設(shè)有類似組織，如江西省設(shè)立全省衛(wèi)生處，由于當(dāng)時衛(wèi)生署尚未制定省衛(wèi)生機(jī)關(guān)組織法規(guī)，故各省衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)之名稱至為紛歧，如江西設(shè)全省衛(wèi)生處，陜西設(shè)衛(wèi)生處，寧夏、湖南等省設(shè)衛(wèi)生實(shí)驗(yàn)處，云南設(shè)全省衛(wèi)生實(shí)驗(yàn)處，貴州設(shè)衛(wèi)生委員會。②也就是說，1937年全面抗戰(zhàn)爆發(fā)前，基于現(xiàn)實(shí)考量，衛(wèi)生署將衛(wèi)生行政事業(yè)的重點(diǎn)放在了省市而非縣鄉(xiāng)。1940年6月底行政院正式公布《省衛(wèi)生處組織大綱》，規(guī)定省設(shè)省衛(wèi)生處，隸屬于省政府，掌理全省衛(wèi)生事務(wù)。③但省衛(wèi)生處的職權(quán)各省情況不一，尚有在民政廳下設(shè)置省立醫(yī)院，兼理促進(jìn)全省衛(wèi)生事業(yè)的省份，如江蘇、河南、廣西三省，廣西省則劃全省為三大衛(wèi)生區(qū)，每區(qū)均設(shè)有省立醫(yī)院一所，辦理衛(wèi)生行政，其余各省均由民政廳辦理衛(wèi)生行政。

省衛(wèi)生處直隸于省政府，掌理全省衛(wèi)生事務(wù)，各省衛(wèi)生處因政策不一，事務(wù)繁簡、財政狀況各不相同。依照《省衛(wèi)生處組織大綱》，各省視實(shí)際需要及財政狀況，可在省衛(wèi)生處之下另設(shè)省立醫(yī)院、衛(wèi)生試驗(yàn)所、衛(wèi)生人員訓(xùn)練所及其他衛(wèi)生機(jī)關(guān)。南京國民政府時期市有院轄市與省轄市之別，依《市組織法》之規(guī)定，衛(wèi)生局不在必設(shè)之列，故各市衛(wèi)生行政主管機(jī)關(guān)至為紛歧，有些地方設(shè)衛(wèi)生局，或設(shè)衛(wèi)生事務(wù)所，或設(shè)衛(wèi)生院，還有些地方在市政府內(nèi)設(shè)置衛(wèi)生科。

至于縣以下衛(wèi)生行政建設(shè)，按照1929年《縣組織法》相關(guān)規(guī)定，“衛(wèi)生行政屬于公安局職掌，必要時得呈準(zhǔn)設(shè)局，專理衛(wèi)生事項(xiàng)”。④具體到落實(shí)環(huán)節(jié)，地方主政者既試圖避免落入清末民初地方自治諸端“破碎支離”的窠臼，但因資源所限，只好具體應(yīng)辦事項(xiàng)“按各縣實(shí)際需要，由縣政府各局酌畀權(quán)限、款項(xiàng)指導(dǎo)進(jìn)行”。⑤1934年4月9日，第一次全國衛(wèi)生行政技術(shù)會議通過了《縣衛(wèi)生行政方案》，其中規(guī)定縣設(shè)衛(wèi)生院，區(qū)設(shè)衛(wèi)生所，較大村設(shè)衛(wèi)生分所，村設(shè)衛(wèi)生員。⑥與此同時在第二次內(nèi)政會議上，內(nèi)政部通過關(guān)于設(shè)立縣衛(wèi)生醫(yī)療機(jī)關(guān)的具體辦法，頗為詳盡，但實(shí)際上并沒有按計(jì)劃執(zhí)行。⑦1937年《縣衛(wèi)生行政實(shí)施辦法綱要》的基本設(shè)想是在縣政府下設(shè)衛(wèi)生院，與警察局等行政部門平級，區(qū)署下設(shè)衛(wèi)生所與警察所，鄉(xiāng)以下推行保甲制，暫不設(shè)衛(wèi)生機(jī)關(guān)。⑧這種理想化的制度設(shè)計(jì)在兩年以后被縮減大半，1939年國民政府正式刊行的《縣衛(wèi)生行政實(shí)施辦法綱要》取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)衛(wèi)生所、農(nóng)村設(shè)衛(wèi)生員的表述，⑨究其原因在于，“該項(xiàng)組織大綱似嫌過于偏重理想，實(shí)際決難到，現(xiàn)在實(shí)行新縣制縣份每縣平均至少設(shè)有三區(qū)、二十鄉(xiāng)鎮(zhèn)、三百保，依此標(biāo)準(zhǔn)，是每縣醫(yī)護(hù)人員非四百人不可，年需經(jīng)費(fèi)亦非二十萬元莫辦，各縣人力、財力鮮能勝任”。①

從上述各級衛(wèi)生行政的構(gòu)建過程來看，20世紀(jì)三四十年代國民政府和衛(wèi)生署將關(guān)注的重點(diǎn)放在省市縣衛(wèi)生行政系統(tǒng)的構(gòu)建上，具體的衛(wèi)生行政規(guī)劃呈現(xiàn)出“重省縣而輕鄉(xiāng)村”的特點(diǎn)，財政和資源傾向省市縣，故而區(qū)鄉(xiāng)保的公共衛(wèi)生行政事業(yè)推展較為艱難，經(jīng)常處于缺醫(yī)少藥的狀態(tài)，總體上呈現(xiàn)出“總量不多，分布不均”的特點(diǎn)。

在此背景下，20世紀(jì)30-40年代公醫(yī)制（statemedicine）開始重新進(jìn)入國人視野，被視為解決醫(yī)療衛(wèi)生問題的關(guān)鍵舉措。簡言之，公醫(yī)制是國家醫(yī)學(xué)的一種，主要由政府負(fù)責(zé)經(jīng)費(fèi)劃撥、藥械供給、人員調(diào)配等事項(xiàng)，但不同于一般意義上的公共衛(wèi)生建設(shè)，相對偏重療治，旨在重點(diǎn)解決城鄉(xiāng)醫(yī)藥普及化問題。

實(shí)際上，南京國民政府衛(wèi)生部（衛(wèi)生署）從20世紀(jì)30年代便開始籌劃推行公醫(yī)制，但真正開始投入大量資金試行是在全面抗戰(zhàn)時期。全面抗戰(zhàn)爆發(fā)以后，衛(wèi)生署借助國民政府“抗戰(zhàn)建國”之聲勢，在抗戰(zhàn)大后方試行公醫(yī)制，遭遇了種種困境，具體表現(xiàn)為行政與臨床不易兼長、業(yè)務(wù)與編制不能配合、經(jīng)費(fèi)與業(yè)務(wù)難以配套、縣府及公法團(tuán)體摩擦、特殊民眾摩擦。這里所談到縣府、公法團(tuán)體的摩擦問題，根源在于將縣衛(wèi)生院列入縣行政系統(tǒng)之下，進(jìn)而縣府視其為下屬機(jī)關(guān)，“各級職員及其眷屬，無不視衛(wèi)生院為家庭御用機(jī)關(guān)”；民眾摩擦集中表現(xiàn)在兵役檢查和煙民調(diào)驗(yàn)上，涉及抓狀丁和禁煙毒兩項(xiàng)，極易生出事端。②國民政府原本構(gòu)想的是把集中在大城市的醫(yī)療資源導(dǎo)向廣大貧苦的農(nóng)村地區(qū)，但由于實(shí)施起來困難重重而最終流產(chǎn)?？傊瑖曳e貧積弱、民眾教育水平低下、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)缺乏等因素之間極易形成惡性循環(huán)，這就決定了當(dāng)時即便公醫(yī)制有局部試行成效，恐怕也很難真實(shí)高效地向全國推展。

五、結(jié)語

縱覽近代中國衛(wèi)生行政發(fā)展歷程，基本上是從衛(wèi)生知識與制度構(gòu)建逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w的衛(wèi)生規(guī)章表達(dá)和地方社會實(shí)踐。清末民國，衛(wèi)生行政與警政的關(guān)系演變大致經(jīng)過“纏繞一從屬一分立一回歸”四個階段，衛(wèi)生司的創(chuàng)設(shè)與發(fā)展雖有中央之名，卻無中央之實(shí)。及至北伐以后，重塑中央衛(wèi)生行政之舉逐漸浮現(xiàn)。20世紀(jì)30年代在中央與省市層級衛(wèi)生行政與警政逐漸分立，但在縣鄉(xiāng)層級表現(xiàn)為有條件的縣設(shè)衛(wèi)生局，沒條件的縣衛(wèi)生行政仍屬公安局（警察局）管轄．縣立衛(wèi)生院夾雜其中，往往成為縣衛(wèi)生局的替代品，象征意義大于實(shí)際意義。近代中國衛(wèi)生行政與警政的長期纏繞關(guān)系，不得不說是歷史情景下的真實(shí)無奈之舉，同時也折射出中國近代衛(wèi)生行政制度的成長特點(diǎn)。

其一，近代中國歷屆中央政府處理衛(wèi)生行政與警政關(guān)系的把握程度，亦可看做是審視近代中國政府處理內(nèi)政水平的重要指標(biāo)。另從巡警部一民政部一內(nèi)務(wù)部一內(nèi)政部的改制過程來看，衛(wèi)生行政與警政的糾纏難分也是同時期內(nèi)政演化的結(jié)果。清末巡警創(chuàng)立之初，職掌范圍無所不包，幾乎等同內(nèi)政，此種思路延續(xù)既久不易更改，即便后來警政司與衛(wèi)生司并列設(shè)置，然而警政之中從未剔除治理妨害衛(wèi)生之罪。民初以后中央政府基本組織架構(gòu)逐漸分為內(nèi)外兩部，即內(nèi)務(wù)（內(nèi)政）與外交。就內(nèi)務(wù)（內(nèi)政）而言，又有內(nèi)外之分，內(nèi)部設(shè)總務(wù)，外部分設(shè)民治、警政（警務(wù)）、衛(wèi)生、職方（疆理）等司，③到了20世紀(jì)30年代更是直接言明，“國家行政范圍至廣，衛(wèi)生行政與警察行政皆屬內(nèi)務(wù)行政之一”，①反映了中央政府對內(nèi)政的完善和認(rèn)知水平。

其二，近代中國衛(wèi)生行政與警政的纏繞不清實(shí)際上還是國家集權(quán)主義與團(tuán)體委任主義糾結(jié)與變異的結(jié)果。放眼古今中外，集權(quán)與分權(quán)是兩種基本的權(quán)力運(yùn)行邏輯，但不同政治文化傳統(tǒng)對權(quán)力的理解各異。近代以來，在英法等國，立足于“分權(quán)”，衛(wèi)生行政與警政逐漸分開，公共衛(wèi)生相對獨(dú)立發(fā)展特征明顯。而在德日等國，立足于“集權(quán)”，衛(wèi)生行政與警政長期纏繞，醫(yī)學(xué)警察、衛(wèi)生警察構(gòu)成了警政主導(dǎo)衛(wèi)生行政的基本權(quán)力單元。晚清政府取法德日，可視為傳統(tǒng)中央集權(quán)思維作祟的結(jié)果，所以才有了類似德日的情況，在全國各地推行警政，巡警主管衛(wèi)生事務(wù)，造成警政與衛(wèi)生行政長期纏繞不清，故此種纏繞關(guān)系實(shí)際上還是國家集權(quán)主義與團(tuán)體委任主義糾結(jié)與變異的結(jié)果。

其三，國家集權(quán)主義與團(tuán)體委任主義側(cè)重點(diǎn)的不同決定了近代中國衛(wèi)生行政難以獨(dú)立發(fā)展。國家集權(quán)主義強(qiáng)調(diào)中央與地方的垂直關(guān)系，地方警察局、衛(wèi)生局均屬中央行政系統(tǒng)的層級部門，“故吾國京師警察廳直隸于內(nèi)務(wù)部，地方警察廳與水上警察廳，與道尹或省長同駐一地時，均直隸于道尹或省長，而縣警察所所長，亦以縣知事兼任”，②即便后來警察局與衛(wèi)生局在制度設(shè)計(jì)上是平行而非隸屬的關(guān)系，但從當(dāng)時大的政治環(huán)境來說，中央主導(dǎo)地方之下，加之衛(wèi)生行政脫胎于警政，很難令警察不再治理衛(wèi)生，除非衛(wèi)生行政發(fā)展到與警政等量齊觀的地步，真正實(shí)現(xiàn)獨(dú)立發(fā)展，否則這種纏繞關(guān)系還會長期存在；團(tuán)體委任主義則重視地方自治團(tuán)體、紳商等力量的挹注，甚至由地方力量主導(dǎo)地方警察局、衛(wèi)生局的創(chuàng)立與發(fā)展，中央政府與地方當(dāng)局在具體行政事務(wù)上是“聯(lián)合”而非“主導(dǎo)”、“平行”而非“隸屬”的關(guān)系，“地方自治團(tuán)體是否為衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)，吾國并無規(guī)定。但國家行政除直接由行政首長及官署處理者外，又得委諸國家內(nèi)之自治團(tuán)體行之，故衛(wèi)生行政，地方自治團(tuán)體當(dāng)與官署合作辦理”，②這種“合作辦理”的設(shè)計(jì)思路也構(gòu)成了清末以來地方自治的基本邏輯之一。

當(dāng)清末民初國家集權(quán)主義相對弱、團(tuán)體委任主義相對強(qiáng)之時，衛(wèi)生行政與警政便經(jīng)歷了從屬、分立、回歸的復(fù)雜過程，當(dāng)南京國民政府時期國家集權(quán)主義相對強(qiáng)、團(tuán)體委任主義相對弱之時，便開始構(gòu)建相對獨(dú)立的衛(wèi)生行政系統(tǒng)，試圖建立從中央到省、市、縣、鄉(xiāng)、村、保的層級醫(yī)療衛(wèi)生體系，但在1937年之前實(shí)際上最多到縣，而且只有少數(shù)縣有能力建衛(wèi)生局，全國絕大部分縣或由縣公安局繼續(xù)職掌衛(wèi)生行政，或由地方紳商主導(dǎo)警察、衛(wèi)生等公共事務(wù)。1937年以后縣鄉(xiāng)衛(wèi)生發(fā)展水平差異性很大，總體比較弱。進(jìn)而言之，清末民初中央級衛(wèi)生行政與警政表現(xiàn)為國家集權(quán)主義，省級以下則為團(tuán)體委任主義，南京國民政府時期中央級與省市級衛(wèi)生行政與警政表現(xiàn)為國家集權(quán)主義，而縣級以下則為團(tuán)體委任主義，從這個角度來說，在此進(jìn)程中市一級衛(wèi)生行政獨(dú)立建制只不過是國家集權(quán)主義的一種權(quán)力延伸，而國家集權(quán)主義與團(tuán)體委任主義本質(zhì)上是集權(quán)與分權(quán)思維的進(jìn)一步延展，因此到了縣一級往往形成比較劇烈的張力，衛(wèi)生行政既難以進(jìn)行自上而下的貫徹，也難以單純依靠委任主義實(shí)現(xiàn)自下而上的充分發(fā)展?？傊?，衛(wèi)生行政與警政錯綜復(fù)雜的演變關(guān)系，也是近代中國從封建王朝國家統(tǒng)治向近代民族國家治理艱難轉(zhuǎn)變的重要?dú)v史變量。