黨的二十屆三中全會(huì)《決定》提出，“統(tǒng)籌建立糧食產(chǎn)銷(xiāo)區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制，在主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償上邁出實(shí)質(zhì)步伐”。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)產(chǎn)銷(xiāo)區(qū)政策在保證糧食安全方面發(fā)揮了重要作用，但存在產(chǎn)銷(xiāo)區(qū)劃分與實(shí)際不一致、橫向補(bǔ)償政策不完善、農(nóng)民增收效果不理想和地方種糧激勵(lì)不明顯等問(wèn)題，“產(chǎn)糧大省、財(cái)政弱省、經(jīng)濟(jì)窮省”局面日益凸顯。建議優(yōu)化糧食產(chǎn)銷(xiāo)區(qū)劃分辦法，健全主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制，切實(shí)做到讓農(nóng)民種糧有利益，讓主產(chǎn)區(qū)抓糧有動(dòng)力。

一、糧食產(chǎn)銷(xiāo)區(qū)政策存在區(qū)劃與實(shí)際不一致、橫向補(bǔ)償政策不完善、農(nóng)民增收效果不理想和地方種糧激勵(lì)不明顯等問(wèn)題

（一）主產(chǎn)區(qū)中高凈調(diào)出率省數(shù)量減少，部分非主產(chǎn)區(qū)糧食貢獻(xiàn)突出

一是糧食主產(chǎn)區(qū)中凈調(diào)出省份減少。2003年我國(guó)13個(gè)主產(chǎn)區(qū)中糧食凈調(diào)出率在5%以上的省份有10個(gè)，目前只剩下河南、內(nèi)蒙古、黑龍江、安徽和吉林5個(gè)。二是新疆等平衡區(qū)省份糧食產(chǎn)量已達(dá)主產(chǎn)區(qū)水平。2023年新疆糧食產(chǎn)量423.8億斤，比2003年增加268.7億斤，僅比糧食主產(chǎn)區(qū)江西省439.6億斤少了15.8億斤，小麥、玉米產(chǎn)量分別居全國(guó)第6位、第8位。

（二）糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償以縱向?yàn)橹?，橫向利益補(bǔ)償機(jī)制發(fā)展滯后

我國(guó)針對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)建立了中央政府主導(dǎo)下的縱向補(bǔ)償體系，主要包括玉米大豆生產(chǎn)者補(bǔ)貼、稻谷小麥最低收購(gòu)價(jià)、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼、產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)等，這些政策對(duì)糧食的生產(chǎn)起到了重要作用。雖然中央曾出臺(tái)主銷(xiāo)區(qū)對(duì)主產(chǎn)區(qū)橫向補(bǔ)償?shù)囊庖?jiàn)，如2018年出臺(tái)的《關(guān)于深化糧食產(chǎn)銷(xiāo)合作提高安全保障能力的指導(dǎo)意見(jiàn)》等，但作為受益者的主銷(xiāo)區(qū)并未完全承擔(dān)利益補(bǔ)償供給主體的責(zé)任，糧食成本分?jǐn)倷C(jī)制尚未建立。

（三）糧食產(chǎn)銷(xiāo)區(qū)之間財(cái)政收入差距拉大，農(nóng)民收入差距依舊明顯

一是主銷(xiāo)區(qū)、主產(chǎn)區(qū)人均財(cái)政收入差距較大。2022年主產(chǎn)區(qū)人均財(cái)政收入為6286.2元，人均GDP為79382元，而同年度主銷(xiāo)區(qū)人均財(cái)政收入高達(dá)13341.3元，人均GDP達(dá)121187元，主產(chǎn)區(qū)人均財(cái)政收入不及主銷(xiāo)區(qū)的一半，人均GDP僅為主銷(xiāo)區(qū)的65.5%。糧食產(chǎn)量第一的黑龍江省2022年人均GDP僅為51096元，達(dá)不到主產(chǎn)區(qū)的平均水平，2022年人均財(cái)政收入僅為4147元，不及全國(guó)人均財(cái)政收入的1/3，“財(cái)糧倒掛”困境突出。二是主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民收入與全國(guó)平均水平的差距明顯。2023年去掉經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省山東、江蘇之后的11個(gè)主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)民人均可支配收入均值為2.07萬(wàn)元，比全國(guó)平均水平低4.7個(gè)百分點(diǎn)，且有10個(gè)主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)民人均可支配收入連續(xù)多年低于全國(guó)平均水平，表明了主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民收入與全國(guó)平均水平的差距正在擴(kuò)大。三是產(chǎn)銷(xiāo)區(qū)地方財(cái)政收入增幅差距明顯。自1994—2020年期間，主產(chǎn)區(qū)地方財(cái)政收入增長(zhǎng)38.64倍，產(chǎn)銷(xiāo)平衡區(qū)、主銷(xiāo)區(qū)分別增長(zhǎng)42.20倍、48.49倍，主產(chǎn)區(qū)的財(cái)政收入增長(zhǎng)速度明顯低于主銷(xiāo)區(qū)與產(chǎn)銷(xiāo)平衡區(qū)，進(jìn)而影響地方民生保障的投入。

（四）主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)向個(gè)別省份集中，主銷(xiāo)區(qū)和平衡區(qū)自給率下降

一是糧食產(chǎn)能向少數(shù)省份集中。2003—2023年主產(chǎn)區(qū)中7個(gè)北方省份糧食產(chǎn)量占比從55.7%增加到63.8%。糧食生產(chǎn)集中在提高生產(chǎn)效益的同時(shí)也集聚了風(fēng)險(xiǎn)隱患，2023年發(fā)生的“爛場(chǎng)雨”，導(dǎo)致受災(zāi)面積高達(dá)2790萬(wàn)畝，占全國(guó)小麥面積的8%，河南夏糧減產(chǎn)52.6億斤，同比減少6.9%，導(dǎo)致全國(guó)夏糧減產(chǎn)0.8%。二是糧食主銷(xiāo)區(qū)、平衡區(qū)自給率下降。據(jù)學(xué)者測(cè)算，7個(gè)主銷(xiāo)區(qū)2014年糧食自給率為23.6%，2023年下降為16.8%，下降了6.8個(gè)百分點(diǎn)；而11個(gè)產(chǎn)銷(xiāo)平衡區(qū)的糧食自給率，2014年為72.1%，2023年為69.1%，下降了3個(gè)百分點(diǎn)。長(zhǎng)此以往，糧食發(fā)展的區(qū)域矛盾將更加突出，“誰(shuí)來(lái)種地”的問(wèn)題會(huì)更為凸顯。

二、政策建議

（一）優(yōu)化糧食產(chǎn)銷(xiāo)區(qū)劃分辦法

建議農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等相關(guān)部門(mén)統(tǒng)籌考慮糧食產(chǎn)量、財(cái)政收入、人均收入等多方面因素，以保障國(guó)家糧食安全、增加農(nóng)民收入為目標(biāo)，按照符合實(shí)際、化繁為簡(jiǎn)、切實(shí)有效的原則優(yōu)化調(diào)整產(chǎn)銷(xiāo)區(qū)劃分辦法，如可考慮將主產(chǎn)區(qū)、主銷(xiāo)區(qū)和產(chǎn)銷(xiāo)平衡區(qū)簡(jiǎn)化為主產(chǎn)區(qū)和主銷(xiāo)區(qū)。重新劃分的產(chǎn)銷(xiāo)區(qū)可以五年為一個(gè)周期進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，避免個(gè)別年份因自然災(zāi)害、外部宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)等因素帶來(lái)的影響，更好地發(fā)揮縱向利益補(bǔ)償和省際橫向利益補(bǔ)償?shù)淖饔谩?/p>

（二）完善縱向利益補(bǔ)償機(jī)制

一是加強(qiáng)財(cái)力支持力度。建議財(cái)政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等相關(guān)部門(mén)綜合考慮糧食產(chǎn)量、糧食調(diào)出量等指標(biāo)，提高主產(chǎn)區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)水利、糧食倉(cāng)儲(chǔ)物流、氣象監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)等設(shè)施支持力度。二是稅費(fèi)優(yōu)惠降成本。建議財(cái)政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、金融監(jiān)管總局因地制宜減免主產(chǎn)區(qū)縣級(jí)中央財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)項(xiàng)目配套、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼配套。建議國(guó)家稅務(wù)總局對(duì)農(nóng)業(yè)水利設(shè)施免征土地使用稅，對(duì)從事糧食生產(chǎn)流通的企業(yè)免征進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅等。三是強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要素支持。國(guó)家發(fā)展改革委等部門(mén)通過(guò)預(yù)算內(nèi)投資、專(zhuān)項(xiàng)債券、中長(zhǎng)期貸款等方式實(shí)現(xiàn)主產(chǎn)區(qū)基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老托育、水電路氣等基礎(chǔ)設(shè)施提檔升級(jí)，公共服務(wù)能力全面提升。

（三）探索橫向貨幣補(bǔ)償辦法

產(chǎn)銷(xiāo)區(qū)之間的橫向補(bǔ)償機(jī)制，涉及到中央和地方、產(chǎn)區(qū)和銷(xiāo)區(qū)的關(guān)系，效率和公平、激勵(lì)和約束的政策取向，兼顧到區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和客觀條件，需要考慮到糧食生產(chǎn)、流通、消費(fèi)等相關(guān)因素。建議財(cái)政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等相關(guān)部門(mén)綜合考慮專(zhuān)家學(xué)者觀點(diǎn)，確定糧食橫向利益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。借鑒對(duì)口幫扶機(jī)制，建立主產(chǎn)區(qū)和主銷(xiāo)區(qū)的結(jié)對(duì)關(guān)系，可以是“一對(duì)一”或“多對(duì)一”的組合方式，由中央組織相關(guān)結(jié)對(duì)省份簽訂橫向利益補(bǔ)償機(jī)制責(zé)任書(shū)。統(tǒng)一收繳、管理和撥付補(bǔ)償資金，主銷(xiāo)區(qū)按一定標(biāo)準(zhǔn)先向中央財(cái)政繳納補(bǔ)償資金，再由中央財(cái)政按貢獻(xiàn)大小將繳納資金撥付給主產(chǎn)區(qū)。

（四）實(shí)行產(chǎn)業(yè)橫向協(xié)同幫扶

建議農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國(guó)家稅務(wù)總局等部門(mén)加強(qiáng)政策支持和地方指導(dǎo)，鼓勵(lì)主產(chǎn)區(qū)和主銷(xiāo)區(qū)簽訂戰(zhàn)略協(xié)議，打造“產(chǎn)運(yùn)儲(chǔ)加銷(xiāo)”全產(chǎn)業(yè)鏈。鼓勵(lì)主產(chǎn)區(qū)和主銷(xiāo)區(qū)建立糧食生產(chǎn)合作機(jī)制，共建糧食生產(chǎn)基地。鼓勵(lì)主銷(xiāo)區(qū)糧食加工企業(yè)到主產(chǎn)區(qū)投資建廠，通過(guò)技術(shù)水平和管理經(jīng)驗(yàn)提升主產(chǎn)區(qū)糧食產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化水平。鼓勵(lì)主銷(xiāo)區(qū)與主產(chǎn)區(qū)共建糧食物流體系，打造糧食物流中轉(zhuǎn)基地，突破糧食運(yùn)輸瓶頸制約。鼓勵(lì)主銷(xiāo)區(qū)企業(yè)適當(dāng)增大異地儲(chǔ)備規(guī)模，將糧食倉(cāng)儲(chǔ)向主產(chǎn)區(qū)遷移。

（五）開(kāi)展人才技術(shù)橫向交流

一是推動(dòng)人才交流。建議各地探索建立主產(chǎn)區(qū)和主銷(xiāo)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部掛職交流掛職機(jī)制，實(shí)現(xiàn)黨政干部雙向互派。開(kāi)展“兩區(qū)”高校、醫(yī)院、社團(tuán)、村企等多維度合作，實(shí)現(xiàn)教師、醫(yī)生、專(zhuān)家柔性引進(jìn)，有序流動(dòng)。二是實(shí)現(xiàn)技術(shù)共享。建議科技部等相關(guān)部門(mén)指導(dǎo)主銷(xiāo)區(qū)針對(duì)糧食調(diào)入的種類(lèi)，面向?qū)?yīng)的主產(chǎn)區(qū)，設(shè)置糧食產(chǎn)銷(xiāo)科技合作項(xiàng)目，由雙方農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)共同實(shí)施，支持主銷(xiāo)區(qū)與主產(chǎn)區(qū)開(kāi)展糧食產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后各環(huán)節(jié)農(nóng)業(yè)科技合作，提升主產(chǎn)區(qū)糧食全產(chǎn)業(yè)鏈科技含量，促進(jìn)糧食產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，增加農(nóng)民經(jīng)營(yíng)收益。

〔本文系國(guó)家社科基金項(xiàng)目“工農(nóng)兩部門(mén)勞動(dòng)生產(chǎn)率‘不收斂之謎’與城鄉(xiāng)融合路徑研究”（編號(hào)：22BJY209）的階段性成果〕

（作者為中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院產(chǎn)業(yè)所助理研究員）