［摘 要］

城市社區(qū)既是居民生活的基本空間，也是空間治理的關(guān)鍵場景。隨著城市化進程的加速，城市社區(qū)復雜性問題凸顯，城市社區(qū)公共空間治理成為一個有待深入的重要課題。從價值基準的角度看，城市社區(qū)空間治理的變遷基本圍繞公平、民主和可持續(xù)展開，分別指涉城市更新中的資源分配與空間利用、城市規(guī)劃中的協(xié)商治理、城市建設(shè)中的長期適應性與宜居宜業(yè)?，F(xiàn)實中的城市社區(qū)空間治理面臨主體困境、空間困境和制度困境等問題，多元主體協(xié)調(diào)難題、功能與需求失衡及政策與執(zhí)行脫節(jié)，掣肘著城市社區(qū)公共空間治理的價值目標實現(xiàn)。城市社區(qū)空間治理的優(yōu)化路徑需從構(gòu)建協(xié)同治理機制、優(yōu)化空間規(guī)劃與設(shè)計、完善制度保障體系展開。

［關(guān)鍵詞］

基層治理；空間治理；社區(qū)營造；城市社區(qū)；空間性

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：1008-410X（2024）06-0036-10

一、文獻綜述與問題提出

城市社區(qū)是城市發(fā)展的基本單元，城市化進程的加速使城市社區(qū)公共空間的復雜性顯著增加。大量人口涌入城市，為城市發(fā)展注入活力的同時，也帶來了諸多挑戰(zhàn)。一方面，快速增長的城市人口和資源壓力使城市空間的供需失衡問題日益突出；另一方面，城市公共空間的多功能性需求不斷增加。這種多維度需求的疊加，導致城市社區(qū)空間的規(guī)劃和使用面臨前所未有的挑戰(zhàn)。城市社區(qū)不再是傳統(tǒng)意義上的簡單居住區(qū)，而是公共空間、社會關(guān)系和經(jīng)濟活動交織的復雜網(wǎng)絡。在這一過程中，城市公共空間的復雜性劇增，社區(qū)公共空間的治理問題日益復雜。在此背景下，強化城市社區(qū)公共空間的治理效能，不僅是應對城市社區(qū)復雜性增加的迫切需求，也是實現(xiàn)高效、可持續(xù)城市發(fā)展的關(guān)鍵。

就現(xiàn)有研究來看，城市公共空間研究關(guān)注兩方面內(nèi)容：一是從治理單元的角度分析空間治理的實踐形式，如特定行政區(qū)劃的治理［1］、城市公共空間的治理模式［2］等，因為國家治理活動是依托一定空間進行的［3］；二是強調(diào)治理的空間尺度，探討特定尺度之下的空間治理何以可能，所謂“尺度”，指的是權(quán)力和空間交互作用的產(chǎn)物，即探討如何通過重構(gòu)尺度來構(gòu)建某種新的空間，以實現(xiàn)特定的治理目標［4］。兩種研究思路并行不悖，即空間塑造治理，治理又重構(gòu)了空間。

現(xiàn)代社會促使城市空間發(fā)生著深刻的變革，將空間視角和社區(qū)治理相結(jié)合是解決社區(qū)治理難題的重要路徑［5］。當下的空間治理作為一種由役物至化人的現(xiàn)代化城市公共治理的創(chuàng)新形態(tài)，致力于對空間的治理和謀求治理的空間，創(chuàng)新城市公共治理的空間結(jié)構(gòu)與生態(tài)，以求實現(xiàn)風險中的空間治理科學性、公平性和可持續(xù)性［6］。學界對城市社區(qū)空間治理的研究不斷深入。

一是聚焦城市空間與權(quán)力的互動關(guān)系，探討空間的生產(chǎn)與再生產(chǎn)如何影響權(quán)力的分布和治理結(jié)構(gòu)的變遷。我國社區(qū)的轉(zhuǎn)型可以看作是內(nèi)外部空間快速生產(chǎn)、治理模式轉(zhuǎn)向和生活世界重構(gòu)的綜合過程［7］。有學者指出，改革開放以來，我國城市治理從單位治理向空間治理轉(zhuǎn)變，形成了以政黨和駐區(qū)單位為核心的基層治理單位化機制［8］。城市社區(qū)的空間治理愈發(fā)向“微治理”發(fā)展，旨在彌補社區(qū)層面的政社力量越位、缺位問題［9］。通過有效的社區(qū)空間治理，期望實現(xiàn)居民在共識－結(jié)果維度上的美好生活愿景，從而創(chuàng)造社區(qū)公共價值［10］。二是關(guān)注空間治理的公平性和社區(qū)成員的參與度，強調(diào)在城市治理過程中，如何確保不同社會群體在空間資源分配上的平等權(quán)利。隨著城市公共空間逐漸成為各種社會矛盾的集聚地，空間不公、邊緣化群體的排斥及資源分配不均等問題日益突出。作為城市稀缺性資源的城市社區(qū)公共空間，成為國家權(quán)力、市場力量和社會組織參與的“角斗場”［11］。如何推動空間之爭向協(xié)調(diào)合作發(fā)展，已是公共事務治理的重要內(nèi)容之一，如違建商鋪、流動攤販等構(gòu)成的社區(qū)非正規(guī)經(jīng)濟空間暴露空間生產(chǎn)中的爭奪沖突［12］；商品房社區(qū)空間中政社不平等關(guān)系進一步加劇了業(yè)主的物權(quán)與治權(quán)關(guān)系異化［13］等。實現(xiàn)社區(qū)空間的良性生產(chǎn)，需要理順不同形態(tài)空間秩序的邏輯，處理好空間不同表征之間的沖突［14］。城市空間正義性在不同群體間有待進一步加強［15］。此外，技術(shù)驅(qū)動下的空間治理創(chuàng)新成為新的研究趨勢與發(fā)展方向，互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展深刻影響了城市空間的演化，城市空間結(jié)構(gòu)逐漸壓縮、功能日趨兼容與混合，社區(qū)成為高質(zhì)量城市空間建設(shè)的基礎(chǔ)［16］。數(shù)字空間與物理空間的融合為解決社區(qū)空間稀缺性和復雜性問題提供新的技術(shù)機遇［17］，以此為契機，構(gòu)建以新型智慧社區(qū)為平臺，技術(shù)賦能為支撐的智慧治理共同體［18］，在提升社區(qū)治理能力的同時，逐漸成為未來城市社區(qū)發(fā)展的理想模式。

盡管學界圍繞城市公共空間展開了豐富的研究，但依舊存在可進一步探討之處。一是對城市社區(qū)空間治理的動態(tài)把握不足。現(xiàn)有研究多從權(quán)力分配、空間正義等角度探討社區(qū)空間治理，但社區(qū)空間治理中的權(quán)力關(guān)系、利益協(xié)調(diào)機制如何隨時空變化而動態(tài)調(diào)整需要加以深入研究。換言之，城市社區(qū)逐漸從傳統(tǒng)治理模式轉(zhuǎn)向更為靈活、包容的模式。然而，關(guān)于這種轉(zhuǎn)型過程中的具體機制、價值判斷標準演變及其對社區(qū)治理目標的影響尚未得到充分探討，即有待從動態(tài)變化的治理邏輯中把握不變的價值內(nèi)核。

二是對城市社區(qū)空間治理的問題缺乏系統(tǒng)分析。當前研究大多關(guān)注單一維度的治理問題，如權(quán)力結(jié)構(gòu)、資源分配、空間破碎化等問題，較少從整體角度對社區(qū)空間治理的復合性進行系統(tǒng)分析。城市社區(qū)空間治理中的多重力量博弈及其間相互作用產(chǎn)生的復雜困境分析不足，掣肘著空間治理的效能。

黨的二十屆三中全會強調(diào)“堅持人民城市人民建、人民城市為人民。健全城市規(guī)劃體系”［19］（P29），“深化城市安全韌性提升行動”［19］（P29）。這一論述明確了以人民為中心的城市發(fā)展理念，對未來城市建設(shè)提出了更高要求。城市發(fā)展必須回歸人民的根本需求，既要由人民參與建設(shè)，也要為了人民的福祉和長遠利益服務。城市空間政治研究內(nèi)容逐漸向中觀、微觀轉(zhuǎn)變，對具體的社會現(xiàn)象進行精細化研究［20］。從歷史回溯的角度看，社區(qū)作為城市高質(zhì)量發(fā)展的基本單元，

從單位大院到現(xiàn)代社區(qū)的變遷深刻反映了治理轉(zhuǎn)型的核心價值、目標、手段，其間蘊含著基本的價值內(nèi)核，引導著社區(qū)的建設(shè)實踐和未來社區(qū)的謀劃。本文通過把握社區(qū)空間治理的價值基準，找出城市社區(qū)空間治理實踐存在的系統(tǒng)性困境，尋求未來發(fā)展方向，旨在為理解與闡釋基層治理提供新的思路。

二、公平、民主與可持續(xù)：城市社區(qū)空間治理的價值基準

社區(qū)空間治理既是一種治理形式，也是一種價值選擇。隨著城市化的深入推進，社區(qū)空間治理不僅是技術(shù)手段的革新，更是價值導向的體現(xiàn)。在社區(qū)空間治理從單一化向多元化、精細化模式演進過程中，如何在治理過程中確立合理的價值導向已經(jīng)成為關(guān)鍵問題。公平、民主與可持續(xù)貫穿城市社區(qū)發(fā)展始終，而這些價值基準，為衡量治理成效提供了重要依據(jù)。

（一）公平價值：城市更新中的資源分配與空間利用

在城市更新過程中，公平價值是社區(qū)治理的重要衡量標準，直接影響不同社會群體的利益平衡與空間正義。公平正義是現(xiàn)代政治生活的重要原則，黨的二十大報告指出：“我們堅持把實現(xiàn)人民對美好生活的向往作為現(xiàn)代化建設(shè)的出發(fā)點和落腳點，著力維護和促進社會公平正義，著力促進全體人民共同富裕，堅決防止兩極分化?！保?1］（P22）在城市治理的全過程中，城市更新不僅僅是物理空間的改造，更是空間資源再分配的過程。這一過程主要涉及如何推動城市更新，其目的旨在通過重組城市資源要素促進城市更新的可持續(xù)性和發(fā)展繁榮［22］。由此，資源分配與空間利用必須以公平性為核心價值導向。通過合理調(diào)節(jié)資源分配、均衡配置公共空間、有效協(xié)調(diào)利益沖突及健全公眾參與機制，真正實現(xiàn)城市社區(qū)空間治理的公平目標，進而推動城市的健康、和諧發(fā)展。

第一，在空間規(guī)劃層面要充分考慮不同的社會階層，使不同社會階層都能公平地獲得相應的生活空間，都能平等地使用公共空間中的各類資源。城市更新通常伴隨著土地的重新規(guī)劃、住房的重建及公共設(shè)施的改善。然而，不同社會階層在資源獲取方面存在不平等現(xiàn)象，低收入群體在城市更新中常常面臨被邊緣化的風險，這種空間排斥不僅加劇了社會分層，還削弱了社區(qū)的凝聚力。公共空間的規(guī)劃與利用是衡量社區(qū)治理質(zhì)量的重要維度，在一些快速發(fā)展的城市中，公共空間往往忽視了弱勢群體的空間權(quán)利，表現(xiàn)為居住空間擁擠、綠地缺乏及公共設(shè)施分布不均衡等。

在城市更新項目的實施過程中，不同利益群體之間的矛盾與沖突不可避免，往往涉及政府、開發(fā)商、居民等多方利益博弈，利益分配上的不公平，容易引發(fā)社會矛盾甚至導致信任危機。只有在資源分配平等的基礎(chǔ)上，才能體現(xiàn)發(fā)展成果由人民共享的價值意蘊，從根本上消弭社會矛盾產(chǎn)生的溫床，

進而保障社會秩序的和諧穩(wěn)定。

第二，構(gòu)建低成本的參與式規(guī)劃渠道，使不同利益群體都能擁有表達自己利益訴求的機會?！艾F(xiàn)代民主理論的一個基本前設(shè)是每一個人都是他自身利益的最佳判斷者，當與自身利害密切相關(guān)的事態(tài)發(fā)生時，只有當事人本人才最清楚自身利益所在，因而才最有可能作出符合自身利益的

決策”［23］。社區(qū)是人生活的基本空間，直接關(guān)涉人生活的基本狀態(tài)，一定程度上影響人對美好生活的體驗與期待。社區(qū)規(guī)劃必須回歸于人，人們結(jié)合自身的體驗使社區(qū)規(guī)劃滿足人的基本訴求。參與式規(guī)劃能讓社區(qū)居民有方式、有平臺表達自己的需求和利益訴求，從而在平等地表達中促進政策制定和實施的公平性。影響社會公平正義的一個重要因素在于部分社會階層或者社會群體在治理過程、成果分配中的相對失語。利益表達的精英化傾向在很大程度上阻礙了改革發(fā)展成果的共享，長此以往會固化弱勢群體在社會中的地位，拉大社會不公平。社區(qū)規(guī)劃必須平等地向所有人開放，同時所有人合理的利益表達都能被平等地照顧。

（二）民主價值：城市規(guī)劃中的協(xié)商治理

在城市規(guī)劃與治理的轉(zhuǎn)型中，民主價值是保障公共利益、實現(xiàn)社會共治的重要基石。采納專家的意見并廣泛吸納公眾和利益相關(guān)者參與城市規(guī)劃的編制，為城市規(guī)劃的公信力奠定了科學和民主的基礎(chǔ)［24］。隨著城市治理由自上而下的傳統(tǒng)模式逐步向多主體協(xié)商的模式轉(zhuǎn)變，民主成為貫穿城市規(guī)劃各階段的核心原則。

第一，協(xié)商治理作為民主價值的社區(qū)實踐，通過公眾廣泛參與，實現(xiàn)政策制定與實施中的透明性和包容性。宏觀意義上，中國特色的協(xié)商治理指的是“政治主體基于政治組織和公民的政治權(quán)利，以協(xié)商和對話的程序和形式達成共識或者協(xié)調(diào)分歧，以實現(xiàn)國家和公共治理利益目標的特定政治機制”［25］。在基層社區(qū)的場景下，協(xié)商治理則是社區(qū)多元主體針對社區(qū)發(fā)展和個人發(fā)展進行的協(xié)商對話程序，并以凝聚共識為結(jié)果。傳統(tǒng)的自上而下的城市治理模式，往往忽視居民的需求與意見，導致政策執(zhí)行與實際需求脫節(jié)，容易引發(fā)社會不滿。而基層治理現(xiàn)代化的一個基本原則就是增強基層的協(xié)商議事能力，將協(xié)商治理引入基層治理之中，成為基層社區(qū)治理的重要方法。協(xié)商治理為多元主體搭建了平等對話的平臺，使政府、居民、專家和社會組織能夠共同參與決策。合理的議程設(shè)置、包容性的主體參與、科學的程序設(shè)計、負責的成果落實構(gòu)成了基層協(xié)商治理的全過程，不僅通過凝聚共識調(diào)和了不同利益群體的矛盾，也有效提升了治理過程中的科學性、公平性和民主性。

第二，協(xié)商治理貫徹城市規(guī)劃中“以人民為中心”的價值理念，使人在民主參與中促進了個人的發(fā)展及塑造了社區(qū)治理共同體。協(xié)商治理不僅僅是形式上的權(quán)利保障，更是居民在城市發(fā)展過程中真實參與及實際利益的體現(xiàn)。通過協(xié)商治理，居民可以在城市更新、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項目中發(fā)聲，從而使規(guī)劃更加精準地回應他們的實際需求，貫徹了“民主不是裝飾品，不是用來做擺設(shè)的，而是要用來解決人民要解決的問題的”［26］（P18）重要價值，深刻體現(xiàn)了“以人民為中心”的價值向度。此外，小單位的參與可以培養(yǎng)人的政治效率和政治認同，社區(qū)中的民主也為人發(fā)展自己的才能提供了可能［27］（P353-355）。在這個意義上，社區(qū)多元主體廣泛參與的協(xié)商治理可以成為居民的民主訓練場，人們不僅在參與中鍛煉了自己的民主能力和對社區(qū)的認同，也在協(xié)商治理程序中貫徹人人有責、人人盡責、人人享有，進而塑造一個參與有序、生活和諧的社區(qū)治理共同體。

（三）可持續(xù)價值：城市建設(shè)中的長期適應性與宜居宜業(yè)

可持續(xù)價值是現(xiàn)代城市建設(shè)的核心理念之一，關(guān)乎城市的長期適應性、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，以及居民的生活質(zhì)量與福祉。可持續(xù)城市建設(shè)被視為化解城市問題的一種普遍訴求［28］。可持續(xù)性不僅關(guān)乎城市資源利用與環(huán)境保護，還關(guān)系到城市結(jié)構(gòu)對未來發(fā)展和挑戰(zhàn)的適應能力。

第一，城市建設(shè)必須具備應對未來不確定性的長期適應能力，通過靈活的空間布局與綠色基礎(chǔ)設(shè)施，提升城市在氣候變化、資源枯竭等挑戰(zhàn)下的韌性，“社區(qū)韌性”是實現(xiàn)城市韌性的基礎(chǔ)。隨著風險社會的到來，“城市韌性”成為城市規(guī)劃與治理的重要概念?！吧罨鞘邪踩g性提升行動”是黨的二十屆三中全會提出的重要要求［19］（P29）。城市韌性是

城市系統(tǒng)和區(qū)域通過合理準備、緩沖和應對不確定性擾動，實現(xiàn)公共安全、社會秩序和經(jīng)濟建設(shè)等正常運行的能力［29］，而人類生活的社區(qū)構(gòu)成了城市韌性的基本要素。一個具有韌性的城市社區(qū)分為脆弱性分析矩陣、城市治理、預防、不確定性導向的規(guī)劃四個部分，其中，脆弱性分析矩陣旨在分析城市社區(qū)可能面對的風險及其分布等情況；城市治理旨在強調(diào)應對風險中的協(xié)同合作程序；預防在于規(guī)劃和評估減少風險出現(xiàn)的政策；不確定性導向的規(guī)劃則強調(diào)通過日常的準備等行動來回應風險不確定性的趨勢［30］。城市的可持續(xù)發(fā)展必須做好應對不確定性風險的準備，而社區(qū)作為城市應對風險的基礎(chǔ)防線，必然要以社區(qū)韌性推進整體的城市韌性。

第二，可持續(xù)性作為城市治理不可或缺的價值基準，其實現(xiàn)依賴環(huán)境保護、經(jīng)濟增長和社會公平三者之間的多維度平衡。這不僅僅是對生態(tài)、經(jīng)濟和社會三個領(lǐng)域的獨立考量，更是對它們?nèi)鎱f(xié)調(diào)發(fā)展的深刻洞察。在城市化進程持續(xù)加速背景下，如何把握環(huán)境保護與資源利用的平衡尤為關(guān)鍵。推動緊湊型發(fā)展和生態(tài)友好型的城市設(shè)計，有助于提升土地利用效率，減少資源消耗與環(huán)境污染，同時增強城市的生態(tài)韌性。在經(jīng)濟層面，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展意味著城市必須在追求經(jīng)濟增長的同時，考慮生態(tài)保護的需求，確保兩者協(xié)調(diào)并進。綠色經(jīng)濟與創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展，有利于促進城市發(fā)展擺脫對傳統(tǒng)資源密集型產(chǎn)業(yè)的依賴，推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型優(yōu)化與升級，有效實現(xiàn)經(jīng)濟增長與生態(tài)保護的雙贏局面。在社會層面，宜居宜業(yè)是實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展的核心目標，通過優(yōu)化公共服務、提升基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量及促進多元經(jīng)濟Zvk/XpKkQ125sTpSC62Now==發(fā)展，提高居民的生活質(zhì)量與就業(yè)機會。與此同時，社會包容性是城市可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，通過確保各類群體，尤其是弱勢群體平等地享有現(xiàn)有城市發(fā)展成果，讓城市發(fā)展成果惠及每個人，在城市的治理過程中城市政策的制定和實施充分考慮各類群體的利益，通過加強公眾參與，確保決策過程的透明和公正，以此回應居民需求。

三、城市社區(qū)空間治理實踐的復合性挑戰(zhàn)

在城市社區(qū)空間變遷過程中，城市社區(qū)治理始終致力于對空間非正義問題的解決?？臻g單元是空間分析的基本單位，也是實現(xiàn)有效治理的基礎(chǔ)空間場域［31］。城市社區(qū)空間治理在理論和實踐的結(jié)合過程中，逐漸暴露一系列復合性非正義性挑戰(zhàn)，亟待深入探討與解決。權(quán)力是影響空間的最基本、最重要的因素［32］（P248），權(quán)力最直接“加持”的對象是治理結(jié)構(gòu)。在治理結(jié)構(gòu)體系中，多元主體自身的權(quán)責定位，影響著資源分配和治理實踐。

（一）主體困境：多元主體的角色沖突與協(xié)作難題

城市社區(qū)中的多元主體是空間治理的主要角色，各主體對為什么要開展空間治理的認識直接影響其參與程度與實際成效。市場化的社區(qū)治理已成為資源共同供給、社區(qū)共同建設(shè)、治理共同參與的合作式營造模式。社區(qū)規(guī)模越大，其囊括的主體越發(fā)多元，所涉及的主體間關(guān)系亦愈發(fā)復雜［33］。社區(qū)空間治理涉及政府、市場、社會組織、居民等多元主體，這些主體在權(quán)力分配、責任承擔和利益訴求上存在顯著差異，導致合作過程中頻繁出現(xiàn)沖突與協(xié)調(diào)困難。這一困境不僅源于多元主體間權(quán)責劃分與利益沖突的復雜性，也反映了現(xiàn)有治理機制在應對復雜利益結(jié)構(gòu)和多樣化需求時的局限性。

第一，政府與社區(qū)主體之間的權(quán)責模糊是沖突的主要來源。傳統(tǒng)的城市社區(qū)治理往往由政府主導，政府在社區(qū)事務中的決策權(quán)和資源配置權(quán)相對集中，社區(qū)自治的空間有限。隨著基層治理的多元化趨勢加劇，社會組織和居民的參與日益活躍，治理主體間的權(quán)責界定問題愈發(fā)凸顯。政府在推行社區(qū)復雜事務時，往往希望社會力量分擔部分治理職責，但未能同步下放相應的決策權(quán)，導致了“權(quán)責失衡”的局面。居民和社會組織在自治過程中缺乏有效的自主權(quán)和資源支持，容易陷入治理被動，進而加劇了政府與社區(qū)主體間的矛盾。

第二，市場力量的介入加劇了多元主體的角色沖突。市場主體逐漸成為社區(qū)空間重塑的重要力量。尤其是在近幾十年的城市更新和空間再開發(fā)過程中，房地產(chǎn)開發(fā)商等市場力量對社區(qū)空間的商業(yè)化利用往往與居民對宜居環(huán)境的需求相沖突。市場主體的逐利性與社區(qū)居民的長期利益和公共需求常常相悖，形成了短期商業(yè)目標與長期社區(qū)可持續(xù)發(fā)展之間的張力。市場化邏輯對效率的偏重進一步壓縮了其他活動主體在社區(qū)治理中的話語權(quán)。

第三，多元主體之間的協(xié)作機制缺乏完善的制度保障，導致合作難以持續(xù)。雖然近年來在我國城市社區(qū)治理實踐中，協(xié)同治理的理念逐漸推廣，如基層協(xié)商、共建共享等機制的引入，但這些機制往往缺乏強制執(zhí)行力，各主體在具體操作中的參與仍然不足，導致合作流于形式。政府主導的頂層設(shè)計和基層的執(zhí)行過程之間存在較大脫節(jié)，居民與社會組織缺乏有效渠道參與社區(qū)治理決策，市場主體的參與機制也不健全，導致治理過程中協(xié)同效應難以發(fā)揮。

第四，居民主體內(nèi)部的差異性困擾治理協(xié)作。城市社區(qū)的社會結(jié)構(gòu)愈發(fā)復雜化、人口流動性增強，使社區(qū)內(nèi)部的利益訴求差異顯著。尤其是當涉及公共資源分配、空間規(guī)劃和社區(qū)服務等事項時，居民內(nèi)部的分歧使他們在與其他治理主體互動時難以形成有力的整體性訴求，從而削弱了其在社區(qū)治理中的話語權(quán)和行動力。

（二）空間困境：功能需求失衡與空間供需不匹配

公共空間具有地方性和管理屬性，以一定的具體空間為載體，因為共同的關(guān)切，在其中形成某種接近于公眾輿論的一致意見［34］。回顧新中國成立以來城市社區(qū)的發(fā)展歷程，城市社區(qū)的空間治理逐漸暴露功能需求與空間供給之間的矛盾，實質(zhì)反映了城市化快速發(fā)展過程中多元需求與有限資源之間的深層次矛盾。

第一，居民對社區(qū)功能的需求呈現(xiàn)前所未有的多樣化態(tài)勢。隨著城市居民對社區(qū)功能需求的日益多樣化，傳統(tǒng)以居住功能為主的社區(qū)設(shè)計已經(jīng)無法滿足人們的多層次需求?，F(xiàn)代居民不僅需要居住空間，還渴望社區(qū)具備休閑、文化、醫(yī)療、教育等多種配套功能。然而，城市社區(qū)的規(guī)劃滯后于社會需求的變化，功能分區(qū)往往不合理，生活設(shè)施不足，空間配置與居民實際需求錯位。這種錯位導致城市社區(qū)空間的使用效率低，直接影響居民的生活質(zhì)量。

第二，城市土地資源的稀缺性與空間使用效率低下的矛盾加劇了社區(qū)空間的供需不匹配。尤其在老城區(qū)和人口密集的社區(qū)，土地供給的緊張限制了公共空間的合理規(guī)劃與再開發(fā)。一些社區(qū)中，閑置或低效利用的公共空間未能發(fā)揮應有的作用，而居民急需的生活配套設(shè)施嚴重短缺，如社區(qū)擁有閑置的廣場或健身設(shè)施，但由于管理不善或設(shè)計缺乏合理性，這些空間長期未被有效使用；與此同時，社區(qū)急需的教育、醫(yī)療等服務設(shè)施無法得到及時供應。這種空間資源的浪費與急需資源的短缺進一步加劇了城市社區(qū)的空間困境。

第三，人口結(jié)構(gòu)的變化加劇了功能需求的失衡。隨著我國社會老齡化進程的加快，老年人口對無障礙設(shè)施和康養(yǎng)服務的需求日益增加，而年輕人更關(guān)注創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)空間、社交功能等現(xiàn)代化服務?，F(xiàn)有的社區(qū)空間規(guī)劃未能兼顧老年人與年輕群體的多樣化需求，導致功能失衡問題日益顯著。

許多城市社區(qū)在無障礙設(shè)施和老年服務上明顯不足，限制了老年居民的生活便利性；同時，年輕群體在工作與生活空間上的需求也未得到充分滿足。

不同群體需求的失衡不僅影響了社區(qū)的宜居性，還削弱了城市整體空間治理的有效性。

第四，社區(qū)空間治理機制滯后加劇空間發(fā)展資源的供需矛盾。城市社區(qū)的規(guī)劃多以自上而下的方式進行，缺乏對居民需求的深入調(diào)研和有效反饋，居民參與社區(qū)空間規(guī)劃的渠道有限。這種治理方式導致社區(qū)空間規(guī)劃與居民實際需求脫節(jié)，最終加劇了空間的供需矛盾。此外，各政府部門間的協(xié)調(diào)不暢、規(guī)劃標準的不統(tǒng)一，也阻礙了社區(qū)空間資源的合理整合與有效利用。

（三）制度困境：政策執(zhí)行脫節(jié)與技術(shù)個性挑戰(zhàn)

制度治理是重塑主體間利益格局、實現(xiàn)治理協(xié)同和權(quán)力公平的重要保障。在城市社區(qū)空間治理實踐中，制度性困境逐漸顯現(xiàn)，尤其體現(xiàn)在政策執(zhí)行的脫節(jié)和技術(shù)應用的個性化挑戰(zhàn)方面，不僅受制于傳統(tǒng)多層次制度設(shè)計的復雜性，而且反映出技術(shù)創(chuàng)新在社區(qū)治理實踐中的滯后與不適應。制度和技術(shù)之間的錯位加劇了社區(qū)治理的難度，形成深層次的“制度困境”。這一困境反映出多層次、多方面制度設(shè)計與基層實際需求之間的沖突。

第一，頂層設(shè)計與基層實踐的鴻溝導致政策執(zhí)行的斷裂。國家出臺了大量政策推動社區(qū)公共空間的可持續(xù)發(fā)展與居民福祉提升，但在實際執(zhí)行中政策目標與基層需求之間存在明顯的錯位，國家層面的宏大敘事難以精準對接地方社區(qū)的微觀需求。政府自上而下的決策邏輯與地方治理實踐的不協(xié)調(diào)，特別是在不同發(fā)展水平的城市社區(qū)，這種“一刀切”的政策模式難以滿足各地社區(qū)的實際需要，加劇了治理效果的不均衡性。

第二，政策協(xié)調(diào)機制的不完善加劇政策執(zhí)行脫節(jié)。在城市社區(qū)治理中，多個政府部門共同參與，如住建、規(guī)劃、環(huán)保和交通等，但各部門之間缺乏有效地協(xié)調(diào)與配合。職能部門目標不同，往往導致政策執(zhí)行“碎片化”，責任不明。如何進一步深化行政體制改革，實現(xiàn)體制機制的良性運行是

城市社區(qū)協(xié)同有序發(fā)展的關(guān)鍵。

第三，技術(shù)應用中的個性化挑戰(zhàn)形成制度困境。隨著智能化技術(shù)在城市治理中的普及，智慧社區(qū)平臺、物聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)等技術(shù)手段逐漸被引入社區(qū)空間治理。然而，這些技術(shù)在不同社區(qū)的應用常常面臨本地適應性問題，每個社區(qū)在社會、經(jīng)濟、文化等方面的差異性使單一的技術(shù)解決方案無法有效滿足所有社區(qū)的需求，技術(shù)的高成本和維護難度也限制了其在資源匱乏地區(qū)的推廣，進一步拉大了社區(qū)間的治理差距。

第四，數(shù)據(jù)安全和隱私保護是技術(shù)應用中的關(guān)鍵。智慧社區(qū)建設(shè)依賴大量居民數(shù)據(jù)的采集與分析，但數(shù)據(jù)安全和隱私保護缺乏明確的法律保障，導致居民對個人信息泄露的擔憂日益加劇。信任危機的出現(xiàn)，不僅削弱了技術(shù)在社區(qū)治理中的正面作用，還在一定程度上使居民與社區(qū)管理者之間的關(guān)系更加緊張，尤其是在一些技術(shù)應用較為廣泛的社區(qū)，數(shù)據(jù)濫用和隱私泄露的風險成為居民抵制技術(shù)應用的主要原因。

四、城市社區(qū)空間治理的路徑優(yōu)化

城市社區(qū)空間治理關(guān)涉城市治理水平及人民群眾的幸福生活水平，完善城市社區(qū)空間治理，需在價值基準基礎(chǔ)上明確問題，進而有針對性地破解困境。就基層治理本身而言，體系的建設(shè)是能力提升的基礎(chǔ)，城市社區(qū)空間治理要以制度機制建設(shè)為基礎(chǔ)，以城市社區(qū)空間治理的價值基準為指導，實現(xiàn)對困境的全面突破。

（一）構(gòu)建協(xié)同治理機制與優(yōu)化決策流程

在復雜的城市發(fā)展背景下，單一主體主導的治理模式已難以應對多元化的需求與挑戰(zhàn)。構(gòu)建協(xié)同治理機制，形成多方力量的整合與協(xié)作，成為破解社區(qū)空間治理難題的關(guān)鍵。協(xié)同治理不僅有助于優(yōu)化決策流程，提高資源分配與利用效率，還能增強政策執(zhí)行的精準性和效力，最終推動社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

第一，多元主體的合作與分工是協(xié)同治理的核心。城市社區(qū)空間治理涉及政府、市場、社會組織與居民等多個利益相關(guān)方。政府作為領(lǐng)導者和政策制定者，在治理中發(fā)揮主導作用，但其力量有限，無法解決所有問題。社區(qū)自治是協(xié)同治理的重要一環(huán)，不僅可以緩解政府的治理壓力，還能通過激發(fā)居民參與，形成更具活力的治理模式。市場主體可以提供資金和技術(shù)支持，社會組織則能推動公共服務和調(diào)解工作，居民的積極參與更能確保決策符合實際需求。多元主體的協(xié)調(diào)分工提升了治理的系統(tǒng)性與執(zhí)行力，彌補了單一主體在資源與能力上的不足。

第二，優(yōu)化決策流程，實現(xiàn)跨部門協(xié)作是提高協(xié)同治理效率的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。城市社區(qū)空間治理涉及多個職能部門，各部門間條塊分割的管理模式往往導致協(xié)調(diào)不力，影響政策的執(zhí)行效果。建立跨部門工作小組或協(xié)調(diào)機制，打破壁壘，推動信息共享與資源整合，確保各方在執(zhí)行過程中目標一致、步調(diào)協(xié)調(diào)，避免管理真空或資源浪費。傳統(tǒng)自上而下的治理模式往往忽視了基層需求，導致決策滯后、脫節(jié)。通過建立透明、開放、包容的政策制定機制，確保各方利益相關(guān)者的廣泛參與，增強政策的合法性與執(zhí)行力。居民通過參與聽證會、咨詢會等方式，表達對社區(qū)更新、空間規(guī)劃的意見，有助于避免規(guī)劃與實際需求脫節(jié)。同時，利用智慧社區(qū)平臺等信息化手段提升決策的科學性與時效性，可以為治理創(chuàng)新提供有力支持。

（二）強化公眾參與和創(chuàng)新空間規(guī)劃

公眾參與作為建構(gòu)我國規(guī)劃管理審批制度的重要理念，是實現(xiàn)城市規(guī)劃管理決策科學化、民主化的必由途徑［35］。相比于傳統(tǒng)自上而下的規(guī)劃模式，公眾參與不僅能夠更好地反映居民的實際需求，還能提升規(guī)劃的執(zhí)行力與適應性，有效應對城市社區(qū)空間實踐中的公平性、民主性挑戰(zhàn)。

第一，拓展多元化的公眾參與形式是空間規(guī)劃創(chuàng)新的公平性基礎(chǔ)。

公眾參與是將公平理念落實到實處的具體體現(xiàn)，構(gòu)建多渠道的參與機制，不僅能夠激發(fā)居民空間規(guī)劃實踐的參與積極性，也可以在充分匯集民力、廣泛匯集民智上實現(xiàn)城市社區(qū)的有效治理，使治理的方案、規(guī)劃與結(jié)果充分體現(xiàn)居民的需要。社區(qū)層面的參與渠道包括線上線下的咨詢會、聽證會、公眾意見征集平臺等，通過“社區(qū)設(shè)計工作坊”等多元創(chuàng)新形式，使居民能夠直接參與社區(qū)空間設(shè)計的討論，與規(guī)劃者和政府相關(guān)部門協(xié)商，提升對規(guī)劃方案的理解與認同感。多元化的參與形式，不僅解決了傳統(tǒng)規(guī)劃中的信息不對稱問題，還為不同背景的居民提供了表達意見的平臺，使規(guī)劃過程更加民主、透明。

第二，強化“以人為本”的空間規(guī)劃理念，提升空間規(guī)劃方案的適應性和合理性。空間治理機制的一大優(yōu)勢在于通過“在域”概念將各類要素統(tǒng)籌到同一空間單元內(nèi)［36］。居民作為空間使用的直接受益者，能夠為規(guī)劃者提供最具實踐性的反饋，確保規(guī)劃設(shè)計符合社區(qū)的實際需求。

為了保證規(guī)劃的方案充分滿足居民的意愿和需求，相關(guān)部門需要在公眾參與的基礎(chǔ)上主動向居民問計問需，精準獲取基層反饋，避免空間治理中的“官僚化”傾向。例如，老舊社區(qū)改造中的無障礙設(shè)施需求或低收入家庭的住房問題，通過有序、合理的互動參與機制，避免規(guī)劃與實施的脫節(jié)，提升規(guī)劃的合理性和執(zhí)行效果，從而降低后期調(diào)整成本，增強社區(qū)發(fā)展的持續(xù)性。

第三，發(fā)揮技術(shù)創(chuàng)新為公眾參與提供工具和平臺，構(gòu)建雙向互動機制，強化空間治理的及時性、準確性。數(shù)字化轉(zhuǎn)型和社會系統(tǒng)的分化與重構(gòu)是同步的，數(shù)字化在重塑社會系統(tǒng)的同時創(chuàng)造了化約復雜性的可能［37］。數(shù)字技術(shù)的迅速發(fā)展使居民能夠通過智慧社區(qū)平臺、移動應用、社交媒體等多種方式隨時參與規(guī)劃討論。與此同時，加快虛擬場景提前體驗的空間治理公開化建設(shè)，通過虛擬現(xiàn)實（VR）等技術(shù)的應用使居民能夠直觀體驗社區(qū)空間規(guī)劃方案，并提供直接的反饋。發(fā)揮技術(shù)帶來的沉浸式參與方式，增強規(guī)劃的透明度與居民的參與感。社區(qū)公共空間治理應注重提高公眾參與的包容性，避免“精英化”的現(xiàn)象，在公眾參與的過程中兼顧專業(yè)性和民主性，確保多元主體需求和意見在空間治理實踐中有序呈現(xiàn)和合理采納，實現(xiàn)多主體參與空間共治的協(xié)同狀態(tài)。

（三）完善制度保障體系與提升基層執(zhí)行力

健全的制度保障體系與強有力的基層執(zhí)行力是確保政策有效落實、提升治理效果的基石。制度為治理實踐提供了方向和規(guī)范，執(zhí)行力是政策轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實效果的關(guān)鍵。

第一，制度保障體系的完善與創(chuàng)新是提升城市社區(qū)治理的前提條件。有效的制度保障不僅要求政策本身具備科學性和合理性，更需關(guān)注政策實施過程的監(jiān)督與評估。政府應圍繞社區(qū)公共空間管理、資源分配、居民權(quán)益等建立一套系統(tǒng)的法律法規(guī)體系，為社區(qū)空間治理提供明確的制度框架，確保治理過程的透明與公正。在政策執(zhí)行過程中，設(shè)立相應的考核機制，定期評估政策實施效果，以確保政策與實際情況相符，及時調(diào)整與優(yōu)化治理策略。社區(qū)空間治理的復雜性要求政策制定者在設(shè)計制度時，充分考慮各地的社會、經(jīng)濟和文化差異，統(tǒng)一的政策框架可能難以適應不同社區(qū)的需求，應鼓勵地方政府根據(jù)實際情況進行靈活調(diào)整。在此過程中，地方政府應發(fā)揮主動性，依據(jù)居民的反饋和具體需求，適時調(diào)整政策內(nèi)容，確保政策的適應性與有效性。

第二，提升基層執(zhí)行力，建設(shè)積極有為的政府治理與活力社區(qū)。制度的生命力在于執(zhí)行，社會治理場域中制度效能的發(fā)揮，必須處理好空間層次的關(guān)系和主體關(guān)系的矛盾［38］?；鶎邮钦邔嵤┑摹白詈笠还铩保鋱?zhí)行力直接影響政策的成效。一是加強基層干部的培訓與能力建設(shè)。定期組織針對城市社區(qū)治理的專業(yè)培訓，提高基層干部對政策的理解與執(zhí)行能力。通過引入先進的城市治理理念與實踐經(jīng)驗，增強基層干部在空間治理中的專業(yè)能力與實踐技能，提升基層組織的管理能力，鼓勵社會組織參與社區(qū)治理，形成政府與社會的良性互動，共同推動政策的落實。二是優(yōu)化基層治理結(jié)構(gòu)與流程。

結(jié)構(gòu)優(yōu)化能夠有效提升組織效率，簡化審批流程、減少中間環(huán)節(jié)能夠提高政策實施的效率與透明度。推動信息化建設(shè)，建立數(shù)字化治理平臺，實現(xiàn)信息共享與資源整合，提升基層治理的智能化水平。三是增強居民的參與意識與監(jiān)督能力。

監(jiān)督是保證政策有效落實，政策結(jié)果與目標相互契合的重要手段，建立社區(qū)監(jiān)督反饋機制，鼓勵居民積極參與政策的評估與監(jiān)督，使政策過程始終運行在科學的軌道之上，同時使政策結(jié)果能夠充分滿足居民的需要。

第三，激勵與約束機制的雙管齊下對于提升基層執(zhí)行力具有直接的促進作用。一是設(shè)立獎勵制度，表彰突出的團隊和個人，激發(fā)基層工作人員的積極性和責任感。

激勵是影響組織中個體行為的關(guān)鍵性要素，合理的激勵手段能夠使組織成員的行為始終保持合理性，避免組織成員行為的“越軌”。在合理激勵的基礎(chǔ)上，組織成員能夠始終恪守其職責，保證制度執(zhí)行的有效性。

二是健全的問責體系是確保制度得以嚴格執(zhí)行的重要保障。對于執(zhí)行過程中出現(xiàn)的疏忽或失職行為，實施問責制度，威懾和糾正不良行為，維護制度的權(quán)威性和嚴肅性。制度的完善與執(zhí)行力的提升并不是孤立的過程，而是相互依存、相互促進的有機整體，制度為基層提供了規(guī)范框架和實施依據(jù)，而強大的執(zhí)行力確保制度的真正落地。在城市社區(qū)空間治理中，制度和執(zhí)行的良性互動，能夠推動社區(qū)的長遠發(fā)展和治理創(chuàng)新。通過制度建設(shè)和執(zhí)行能力的雙重加強，城市社區(qū)治理將更加高效、規(guī)范，并具備長期可持續(xù)性，從而為城市空間的合理利用和居民生活品質(zhì)的提升奠定堅實基礎(chǔ)。

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責任編輯：王 篆

Value Benchmark， Compound Dilemma and Optimization Path of Spatial Governance of Urban Community

Liu Baiqiao， Zhang Liwei

Abstract：

Urban community is the basic space for residents’ life， and it is also an important context for spatial governance. With the acceleration of urbanization， the complexity of the urban community emerges. Therefore， the public space governance of urban community has become a vital issue. From the perspective of the fixed value， the spatial governance of urban community

ought to follow values of fairness， democracy and sustainability. These values respectively refer to the resource distribution and space utilization in urban renewal， deliberative governance in urban planning， long-term adaptability and livable and suitable for business in urban construction. However， in the real world， the spatial governance of urban community faces to difficulties in main body， space and institution， including difficulty in actors’ coordination， unbalance between function and demand， and tension between policy and implementation. These dilemmas have a negative impact on the value of the public space governance of urban community. Based on these dilemmas， the optimization of spatial governance of urban community ought to build the mechanism of collaborative governance， enhance the space planning and design， improve the system of institution security.

Key words：

primary-level governance， spatial governance， community-building， urban community， spatiality

收稿日期：2024-09-02

作者簡介：

劉柏橋（1989-），男，吉林大學勞動關(guān)系研究院講師，吉林長春 130012；張力偉（1992-），男，吉林大學行政學院副教授，博士生導師，吉林長春 130012

本文系國家社會科學基金青年項目“社區(qū)韌性視角下公共衛(wèi)生應急治理能力提升研究”（批準號21CZZ044）的階段性研究成果。