[摘 要] “三權(quán)分置”改革是我國(guó)農(nóng)地制度的重大改革，但其實(shí)踐卻頻頻陷入承包農(nóng)戶與實(shí)際經(jīng)營(yíng)者的利益平衡困境。S村的“三權(quán)分置”改革激活并重塑了村莊政治，實(shí)現(xiàn)了集體動(dòng)員、集體規(guī)則生成與利益關(guān)聯(lián)重建，發(fā)揮了改革在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和治理等多方面的效益。研究發(fā)現(xiàn)，“三權(quán)分置”改革的實(shí)踐路徑在于回歸土地政治性。土地激活政治的內(nèi)在邏輯為再造集體，一方面，通過再造集體權(quán)利構(gòu)建了合理的土地市場(chǎng)秩序，在保障農(nóng)戶權(quán)益的同時(shí)激活了土地的市場(chǎng)價(jià)值；另一方面，通過對(duì)再造集體利益關(guān)聯(lián)重構(gòu)了土地利益分配秩序，有效激活了村莊政治。對(duì)土地政治性的回歸，為實(shí)現(xiàn)“三權(quán)分置”改革的理想績(jī)效提供了現(xiàn)實(shí)條件。

[關(guān)鍵詞] 農(nóng)村土地三權(quán)分置；土地政治性；土地市場(chǎng)秩序；再造集體；土地承包權(quán)；土地經(jīng)營(yíng)權(quán)

[中圖分類號(hào)] F321 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1002-8129（2024）12-0040-13

一、問題的提出與文獻(xiàn)回顧

2014年，中央一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)“在穩(wěn)定農(nóng)村集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)戶土地承包權(quán)，加快放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”，“三權(quán)分置”從實(shí)踐需求引發(fā)的誘致性制度變遷，轉(zhuǎn)變?yōu)樽陨隙碌膹?qiáng)制性制度變遷。近年來，學(xué)界和政界就“三權(quán)分置”開展了廣泛討論，“三權(quán)分置”制度在經(jīng)過法律和政策上的多輪完善和修改后，已成為我國(guó)農(nóng)村的基本土地制度?！叭龣?quán)分置”改革是適應(yīng)我國(guó)農(nóng)村社會(huì)變遷的重大創(chuàng)新，是符合社會(huì)發(fā)展規(guī)律和農(nóng)民需求的探索[1]。但在實(shí)踐過程中，“三權(quán)分置”改革依舊面臨著農(nóng)民不配合、承包者與經(jīng)營(yíng)者利益難以平衡等困境。因此，探究“三權(quán)分置”改革的有效實(shí)踐路徑，對(duì)于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和理解我國(guó)土地制度的發(fā)展方向具有重要意義。

既有的對(duì)“三權(quán)分置”改革的研究主要集中在兩方面：一是從產(chǎn)權(quán)視角出發(fā)分析“三權(quán)分置”改革的制度成因、政策和法理困境。二是從治權(quán)視角出發(fā)關(guān)注“三權(quán)分置”改革的治理效應(yīng)。產(chǎn)權(quán)視角的研究認(rèn)為我國(guó)的集體土地制度面臨著所有權(quán)缺位、成員資格模糊和產(chǎn)權(quán)不清帶來的激勵(lì)約束等問題[2-3]，而“三權(quán)分置”改革符合產(chǎn)權(quán)激勵(lì)作用的內(nèi)在要求[4]，是保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大政策舉措[5]?！叭龣?quán)分置”改革通過對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的細(xì)分和重新組合[6]，實(shí)現(xiàn)了集體土地成員權(quán)的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，釋放了土地的市場(chǎng)要素功能，提高了土地配置效率[7]。但是，當(dāng)前的“三權(quán)分置”依舊面臨著法律法規(guī)支持不足的問題[8]，導(dǎo)致土地經(jīng)營(yíng)權(quán)無法滿足實(shí)踐的需要[9-10]，存在制約農(nóng)地流轉(zhuǎn)和農(nóng)地抵押的風(fēng)險(xiǎn)[11]，需要通過法律建設(shè)進(jìn)一步明晰產(chǎn)權(quán)歸屬。

治權(quán)視角的研究主要集中在社會(huì)學(xué)領(lǐng)域，關(guān)注“三權(quán)分置”改革的治理效應(yīng)。部分學(xué)者聚焦于產(chǎn)權(quán)與治權(quán)的關(guān)系，認(rèn)為理解“三權(quán)分置”改革必須建立國(guó)家治理與產(chǎn)權(quán)變遷的分析框架[12-13]。在城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的背景下，“兩權(quán)分離”的制度安排面臨著經(jīng)營(yíng)權(quán)固化帶來的經(jīng)濟(jì)效率低下問題，村集體陷入被動(dòng)治理的困境之中[14]，全國(guó)絕大多數(shù)農(nóng)村實(shí)際上形成了“共有-個(gè)人”的產(chǎn)權(quán)秩序[15]?！叭龣?quán)分置”改革是對(duì)“兩權(quán)分離”背景下鄉(xiāng)村治理困境的積極回應(yīng)[16]，是組織起來的農(nóng)民集體共同發(fā)展村莊的過程，有助于村莊治理能力提升[17]。部分學(xué)者則關(guān)注“三權(quán)分置”改革的政治風(fēng)險(xiǎn)，認(rèn)為產(chǎn)權(quán)導(dǎo)向下的“三權(quán)分置”改革可能會(huì)引發(fā)糧食安全、侵害農(nóng)民土地權(quán)益等問題[18]。當(dāng)前的農(nóng)地“三權(quán)分置”呈現(xiàn)出所有權(quán)實(shí)踐實(shí)體化、承包權(quán)實(shí)踐股份化和經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)踐市場(chǎng)化的特征，導(dǎo)致農(nóng)戶承包權(quán)主體實(shí)踐地位弱化[19]。基于此，有學(xué)者提出土地制度設(shè)計(jì)的關(guān)鍵在于恢復(fù)集體的統(tǒng)籌權(quán)，重新賦予集體算平衡賬的權(quán)利[20]?！叭龣?quán)分置”改革要堅(jiān)持所有權(quán)對(duì)承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的統(tǒng)攝作用，以“整合土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的方式賦權(quán)村社集體，發(fā)揮集體土地所有制兼顧農(nóng)民問題與農(nóng)業(yè)問題的制度功能[21]。

如上所述，產(chǎn)權(quán)研究路徑主張明晰集體產(chǎn)權(quán)的主體到具體個(gè)人以提高激勵(lì)效應(yīng)，促進(jìn)土地資源的市場(chǎng)化流動(dòng)，但忽視了集體產(chǎn)權(quán)的核心為“集體”。治權(quán)視野下的研究則關(guān)注到集體土地制度的集體面向和治理面向，為理解和優(yōu)化土地制度設(shè)計(jì)提供了方向，但局限于以靜態(tài)的視角理解“集體”的意義，忽視了集體土地制度“實(shí)踐”內(nèi)涵。集體土地制度并非靜態(tài)的制度設(shè)置，其集體屬性在制度實(shí)踐過程中反復(fù)得到釋放和確認(rèn)。集體土地制度是土地得以調(diào)整的制度基礎(chǔ)，而土地調(diào)整過程則是集體土地制度被激活的實(shí)踐載體。集體土地制度的實(shí)踐過程并非簡(jiǎn)單的制度展演，而是集體土地制度框架和地方性社會(huì)文化知識(shí)共同作用下的人與人、人與集體之間的利益關(guān)系調(diào)整。這一利益關(guān)系調(diào)整以具體地塊為載體，但并非僅是瞬時(shí)、具體的土地權(quán)屬調(diào)整，而是對(duì)土地財(cái)產(chǎn)關(guān)系之上的長(zhǎng)期、復(fù)雜的地方社會(huì)利益和關(guān)系的重新梳理。

土地不僅是村莊社會(huì)生活的物質(zhì)基礎(chǔ)，更在村莊社會(huì)政治中占據(jù)核心地位，成為具有深刻政治內(nèi)涵的要素。學(xué)界對(duì)于土地政治性的研究主要聚焦于兩個(gè)維度：一是土地政治性的基礎(chǔ)和來源。有學(xué)者認(rèn)為，集體的實(shí)踐性是土地價(jià)值實(shí)現(xiàn)與土地秩序調(diào)控的內(nèi)在要求[22]。在土地集體所有制框架下，對(duì)于土地物理空間和價(jià)值權(quán)屬的調(diào)整必須經(jīng)過集體決策過程，這構(gòu)成了土地政治性的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。同時(shí)，由村級(jí)組織動(dòng)員和落實(shí)的土地調(diào)整過程[23]，直接體現(xiàn)了土地政治性，村級(jí)組織成為土地政治性得以實(shí)現(xiàn)的組織基礎(chǔ)。二是土地政治性的實(shí)踐過程及其成效。土地政治性是土地政治過程的內(nèi)核，集體政治整合通過集體土地制度實(shí)踐而得以實(shí)現(xiàn)[24]。土地不僅具有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素屬性，而且具有財(cái)富再分配功能與社會(huì)保障功能[15]。土地政治性的激活賦予了集體作為主動(dòng)權(quán)利主體的地位[25]，圍繞土地利益的分配和調(diào)整，不僅釋放了村莊政治活力，也使基層組織能夠有效實(shí)現(xiàn)對(duì)村莊社會(huì)控制、治理有序等目標(biāo)[26-27]。

土地政治性既是集體土地制度的先賦性制度特性，也能夠在實(shí)踐中得到延展和再生產(chǎn)，并與村莊政治相互關(guān)聯(lián)。不過，已有關(guān)于土地政治性的研究主要集中于土地政治理想類型的構(gòu)建方面，缺乏對(duì)土地政治性具體實(shí)踐的考察，尤其是“三權(quán)分置”改革中土地政治性激活村莊政治的內(nèi)在邏輯解釋?！叭龣?quán)分置”改革是回應(yīng)自下而上制度需求的制度供給，但制度的供需匹配需要經(jīng)由制度的實(shí)踐與修正才能實(shí)現(xiàn)?！叭龣?quán)分置”改革的制度實(shí)踐即通過土地政治性將附著于土地上的利益和關(guān)系進(jìn)行重新梳理和整合，以激活和重塑村莊治理的過程?；?021年在湖南省S村的調(diào)研，本文試圖分析農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的實(shí)踐路徑，以及土地政治性激活的內(nèi)在邏輯，由此思考中國(guó)土地制度的發(fā)展方向。

二、農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的現(xiàn)實(shí)困境

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的不完整阻礙了土地市場(chǎng)的形成與發(fā)展[28]。農(nóng)地“三權(quán)分置”是指在堅(jiān)持集體所有制基礎(chǔ)上，將能夠進(jìn)行市場(chǎng)交易、具有使用價(jià)值和交換價(jià)值的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離出來，建立所有權(quán)、承包權(quán)及經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)地權(quán)利體系[6]。這種新型權(quán)利體系兼顧了農(nóng)地的社會(huì)保障功能和財(cái)產(chǎn)功能，為建立財(cái)產(chǎn)型的農(nóng)地權(quán)利制度、發(fā)揮農(nóng)地的融資功能提供了制度基礎(chǔ)[29]。然而，從“三權(quán)分置”改革的實(shí)踐來看，這一新型權(quán)利體系面臨著兩難困境，即承包農(nóng)戶與實(shí)際經(jīng)營(yíng)者之間的利益平衡問題。一方面，強(qiáng)化承包權(quán)可能導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)權(quán)的整合遭遇障礙，從而影響土地實(shí)際經(jīng)營(yíng)者的利益，進(jìn)而影響農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展；另一方面，過度市場(chǎng)化的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可能導(dǎo)致農(nóng)戶的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受到擠壓，平均地權(quán)的社會(huì)保障功能受損，出現(xiàn)“新失地農(nóng)民”，影響社會(huì)穩(wěn)定。

（一）利益鎖定的土地承包權(quán)對(duì)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的制約

土地資源的分配不均是社會(huì)不平等的根源之一，農(nóng)民均等占有土地并禁止買賣，可以避免農(nóng)村社會(huì)的“無產(chǎn)化”和兩極分化[30]。土地承包權(quán)帶有明顯的身份屬性，只有本集體成員才能享有承包集體所有土地的資格權(quán)[31]，因而能夠保證相對(duì)公平。穩(wěn)定的土地承包權(quán)具有社會(huì)保障功能，城鎮(zhèn)化失敗的農(nóng)民可以退守農(nóng)村并以地養(yǎng)老[32]。不少地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)表明，地方政府和資本推動(dòng)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)?；瘜?dǎo)致了農(nóng)業(yè)的資本主義化和農(nóng)民的無產(chǎn)化[33]，土地承包權(quán)的削弱可能導(dǎo)致農(nóng)地的強(qiáng)制流轉(zhuǎn)和農(nóng)民利益受損[34]。因此，加強(qiáng)對(duì)土地承包權(quán)的保護(hù)，有利于土地流轉(zhuǎn)的有序開展與農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)[35]?！叭龣?quán)分置”強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定原有的土地承包關(guān)系，通過穩(wěn)定農(nóng)民的土地承包權(quán)預(yù)期激發(fā)其參與土地流轉(zhuǎn)的積極性，并以此為基礎(chǔ)實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的整合，助力農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。但從實(shí)踐來看，對(duì)地權(quán)穩(wěn)定性的追求弱化了土地制度的彈性，導(dǎo)致土地的使用價(jià)值被低效鎖定[33]，對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的整合、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展產(chǎn)生了制約，可能導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化陷入“東亞陷阱”[36]。

在土地承包權(quán)長(zhǎng)久不變的政策框架下，早期注重公平的分配方式塑造了土地的細(xì)碎化格局，“生不增、死不減”的政策將集體調(diào)整土地的權(quán)利取消，進(jìn)一步固化了高度分散的地權(quán)格局。與此同時(shí)，隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的發(fā)展，農(nóng)民家庭在經(jīng)濟(jì)上出現(xiàn)分化，其對(duì)于土地的利益訴求也發(fā)生分化。在農(nóng)戶個(gè)體利益訴求被置于核心位置的情況下，農(nóng)民群體內(nèi)部會(huì)圍繞土地利用方式和價(jià)值實(shí)現(xiàn)方式產(chǎn)生博弈。具體來說，在村農(nóng)民注重土地的使用價(jià)值，追求農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的便利化；部分進(jìn)城農(nóng)民由于無法兼顧務(wù)工和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，愿意將土地流轉(zhuǎn)出去，但往往流轉(zhuǎn)給親朋好友，且隨時(shí)可能將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)收回；已實(shí)現(xiàn)城市化的農(nóng)民則更加注重土地的文化性價(jià)值和財(cái)產(chǎn)性價(jià)值，因而土地拋荒問題屢見不鮮。在此情況下，不僅種地農(nóng)民難以實(shí)現(xiàn)其土地預(yù)期，農(nóng)村土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)也受到約束。

對(duì)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化而言，成塊連片的土地與良好的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施是必備條件。但是高度固定的地權(quán)格局與分化的農(nóng)民利益訴求帶來了兩個(gè)問題：一是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的整合受限。規(guī)模經(jīng)營(yíng)需要將分散在農(nóng)戶手中的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行整合，且最好建立在成塊連片的土地上，但受農(nóng)戶土地預(yù)期分化的影響，農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)往往沒有進(jìn)行統(tǒng)一的地塊調(diào)整，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)從土地規(guī)模上得以擴(kuò)大，但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率并沒有提升[37]。二是土地實(shí)際經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)受限。農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)需要科學(xué)規(guī)劃農(nóng)地利用方式以及改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，但受農(nóng)民對(duì)固定地塊利益訴求和合約短期化的影響，政府和經(jīng)營(yíng)主體在基礎(chǔ)設(shè)施方面缺乏投資意愿。因此，過度強(qiáng)化土地承包權(quán)，保護(hù)承包農(nóng)戶的權(quán)益可能會(huì)強(qiáng)化土地細(xì)碎化問題，消解集體土地所有制的集體能力，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展不具備規(guī)?；?jīng)營(yíng)的條件，制約農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

（二）過度市場(chǎng)化的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)對(duì)農(nóng)戶權(quán)益的擠壓

“三權(quán)分置”的制度設(shè)計(jì)與土地權(quán)利的市場(chǎng)化高度相關(guān)。其中，經(jīng)營(yíng)權(quán)的放活是關(guān)鍵，能夠解決兩權(quán)分離下的“有田無人種”和“有人無田種”的矛盾，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。對(duì)于土地的實(shí)際耕作者而言，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的穩(wěn)定性不僅提升了其經(jīng)營(yíng)的意愿，而且增加了其投資預(yù)期[38]，這為土地生產(chǎn)效率的提升提供了可能。但是隨著農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的市場(chǎng)化與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的改善，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的規(guī)模在擴(kuò)大，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的獲得門檻也在提高。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)化帶來了土地租金的上漲，部分地區(qū)已經(jīng)存在農(nóng)村土地過度資本化的現(xiàn)象[39]，導(dǎo)致缺乏農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)資本和技術(shù)資本的小農(nóng)戶難以承擔(dān)大規(guī)模經(jīng)營(yíng)的投入和風(fēng)險(xiǎn)。尤其是部分地區(qū)的地方政府片面追求土地流轉(zhuǎn)規(guī)模和速度，出現(xiàn)農(nóng)民土地被強(qiáng)制流轉(zhuǎn)、土地尋租等現(xiàn)象[40]，最終導(dǎo)致?lián)碛修r(nóng)地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶被排斥出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之外。農(nóng)民缺乏話語(yǔ)權(quán)的土地流轉(zhuǎn)導(dǎo)致土地的生產(chǎn)功能擠壓了就業(yè)、社會(huì)保障等功能[41]，過度強(qiáng)調(diào)集體土地的利用效率，弱化集體土地的均分功能，可能導(dǎo)致我國(guó)社會(huì)發(fā)展陷入“拉美陷阱”[36]。

為了保障土地實(shí)際耕作者的利益和穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓往往以長(zhǎng)期限、高違約代價(jià)為基礎(chǔ)進(jìn)行合同簽訂，這對(duì)農(nóng)戶的權(quán)益構(gòu)成了雙重?cái)D壓。第一重?cái)D壓是對(duì)土地流轉(zhuǎn)收益的擠壓。在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)之后，農(nóng)戶的承包權(quán)轉(zhuǎn)化為流轉(zhuǎn)收益，這種流轉(zhuǎn)收益相對(duì)較低且存在不穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)。通過在不同地區(qū)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分地區(qū)的地方政府出于政績(jī)自利積極推動(dòng)大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)，并以壓降農(nóng)民租金和提供租金補(bǔ)貼等方式吸引資本入場(chǎng)，而在這些地區(qū)，農(nóng)民與資本之間的惡性沖突以及獲得政策補(bǔ)貼后的資本跑路、政府兜底則成為普遍現(xiàn)象，直接影響了流轉(zhuǎn)收益的穩(wěn)定性。第二重?cái)D壓是對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的擠壓。大部分農(nóng)民雖然以農(nóng)民工的身份進(jìn)城務(wù)工，但難以真正實(shí)現(xiàn)就業(yè)城鎮(zhèn)化，其因經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下滑或年齡增長(zhǎng)等隨時(shí)可能回到農(nóng)村，需要為其保留農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的機(jī)會(huì)和空間。但長(zhǎng)期轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)民，事實(shí)上喪失了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入，微薄的土地流轉(zhuǎn)收益也無法支撐其生活，而保護(hù)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的土地流轉(zhuǎn)合同讓其無法重新獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)利，在合同期內(nèi)其生存狀況與失地農(nóng)民差別不大。同時(shí)喪失城市就業(yè)機(jī)會(huì)和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)會(huì)的農(nóng)民，不僅無法融入城市，也回不到農(nóng)村。

綜上所述，不論是單一強(qiáng)化承包權(quán)還是經(jīng)營(yíng)權(quán)，都無法真正釋放土地的市場(chǎng)活力，反而會(huì)導(dǎo)致土地市場(chǎng)的失序。在此意義上，土地產(chǎn)權(quán)明晰基礎(chǔ)上的市場(chǎng)并非完全市場(chǎng)，而是剝奪農(nóng)民利益的市場(chǎng)。必須認(rèn)識(shí)到，土地不僅具有資源要素屬性，還有社會(huì)保障屬性和制度屬性，國(guó)家、農(nóng)民、資本等多個(gè)主體在土地這一載體上進(jìn)行互動(dòng)，土地市場(chǎng)秩序的構(gòu)建必須兼顧多元主體的利益。換言之，片面強(qiáng)調(diào)土地某一權(quán)利屬性的土地市場(chǎng)化忽視了土地制度條件和社會(huì)條件，可能會(huì)出現(xiàn)市場(chǎng)化不足和過度市場(chǎng)化的情況，最終導(dǎo)致“三權(quán)分置”改革實(shí)踐與理想目標(biāo)背離。

三、土地激活政治：S村“三權(quán)分置”改革的經(jīng)驗(yàn)

在產(chǎn)權(quán)理論的解釋框架中，集體所有權(quán)具有產(chǎn)權(quán)“主體缺失”和“權(quán)能殘缺”等問題[42]，主張通過自上而下的土地制度改革，以產(chǎn)權(quán)明晰化適應(yīng)鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展的需求。但歷史經(jīng)驗(yàn)表明，私有產(chǎn)權(quán)下的土地政治通常以產(chǎn)權(quán)占有、競(jìng)爭(zhēng)和分化為表征，并最終演化為階級(jí)分化和農(nóng)民革命[43]。從實(shí)踐來看，以產(chǎn)權(quán)明晰化為目標(biāo)推動(dòng)“三權(quán)分置”改革，就會(huì)面臨承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)平衡的困境，難以實(shí)現(xiàn)在保障農(nóng)民權(quán)益基礎(chǔ)上的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。實(shí)際上，集體土地制度的調(diào)整不僅是經(jīng)濟(jì)意義上的產(chǎn)權(quán)問題，同時(shí)也是村莊治理實(shí)踐中的政治問題。集體土地制度的調(diào)整不僅是適應(yīng)鄉(xiāng)村社會(huì)變遷的自上而下的制度變遷，也是鄉(xiāng)村治理的重要場(chǎng)域。土地是政治的起點(diǎn)，在集體土地所有制下，鄉(xiāng)村治理圍繞土地秩序和土地利益展開，在農(nóng)民集體的實(shí)踐過程中土地激活了村莊政治[22]。

S村位于湖南省中部，下轄20個(gè)村民小組，戶籍人口4321人，耕地面積4205畝，是雙季稻種植區(qū)。2014年以前，S村被認(rèn)定為當(dāng)?shù)氐能浫鯗o散村，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力薄弱。2014年前后，村莊精英結(jié)合國(guó)家政策和村莊發(fā)展實(shí)際需求，自主探索了以土地合作社為依托的“三權(quán)分置”改革，實(shí)現(xiàn)了土地的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，在此過程中，充分激活了村莊治理，重構(gòu)了村莊治理秩序。S村“三權(quán)分置”改革的成功之處就在于將土地產(chǎn)權(quán)問題轉(zhuǎn)化為村莊政治問題，即圍繞土地實(shí)現(xiàn)了村莊的集體動(dòng)員、集體規(guī)則生成和利益關(guān)聯(lián)重塑，因而發(fā)揮了“三權(quán)分置”改革在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和治理方面的綜合效益。

（一）精英整合與村莊社會(huì)動(dòng)員

村治主體的積極參與是村莊治理有效的重要前提，而村治主體主要由村莊精英和村民兩部分構(gòu)成。村莊精英包括村干部、經(jīng)濟(jì)能人和鄉(xiāng)賢等，這部分群體是動(dòng)員村民的重要力量，而村民則是村莊治理的重要主體和對(duì)象，其支持和參與是影響村莊治理效果的關(guān)鍵。

S村的“三權(quán)分置”改革是村莊精英在充分整合國(guó)家政策支持和村莊發(fā)展實(shí)踐需求的基礎(chǔ)上而啟動(dòng)的。2014年以前，S村農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施落后，農(nóng)戶基本只種植單季稻，土地拋荒達(dá)到90多畝。由于村集體組織能力弱，國(guó)家的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目只能通過村集體出資安撫農(nóng)民才能承接，直接導(dǎo)致村集體負(fù)債200多萬元，S村因此被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府認(rèn)定為軟弱渙散村。為改善村莊發(fā)展情況，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成功動(dòng)員經(jīng)濟(jì)能人陳書記回村建設(shè)家鄉(xiāng)。陳書記回村后，開始著手推動(dòng)土地合作經(jīng)營(yíng)。土地合作經(jīng)營(yíng)是對(duì)村莊土地秩序的重建，涉及村民的核心利益，首先就需要村干部和鄉(xiāng)賢統(tǒng)一認(rèn)識(shí)和行動(dòng)。為了獲得村莊精英的支持，陳書記采取了兩項(xiàng)措施：一是動(dòng)員經(jīng)濟(jì)能人回村，共同建設(shè)家鄉(xiāng)。經(jīng)濟(jì)能人一方面被吸納進(jìn)村干部隊(duì)伍成為村莊治理的主要支持力量，另一方面也在產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中成為領(lǐng)頭羊。比如肖主任原本和丈夫在廣東開店，回村后，肖主任負(fù)責(zé)紅白理事會(huì)、巾幗風(fēng)采隊(duì)等群團(tuán)組織，其丈夫則參與農(nóng)業(yè)合作社發(fā)展。又如尹會(huì)計(jì)之前在外從事綠化工地工作，跟隨陳書記回村后加入農(nóng)業(yè)合作社，并自主承包土地發(fā)展水果產(chǎn)業(yè)。二是成立土地合作社議事會(huì)整合村莊內(nèi)生精英。為確保土地流轉(zhuǎn)順利推行，S村成立了土地流轉(zhuǎn)指揮部，指揮部共8名成員，均由各村民小組推薦產(chǎn)生，主要是村莊內(nèi)有社會(huì)權(quán)威的老教師、老干部等鄉(xiāng)賢。通過吸納一批具有社會(huì)權(quán)威的村莊精英，村干部對(duì)村民的動(dòng)員難度降低了許多。在土地流轉(zhuǎn)完成后，S村以土地流轉(zhuǎn)指揮部為基礎(chǔ)成立了土地合作社議事會(huì)，由議事會(huì)負(fù)責(zé)土地經(jīng)營(yíng)的租金收繳和分紅發(fā)放等具體事宜。

“每年的7、8月份就催他們交租金，不早一點(diǎn)搞的話，弄不完，超過11月30日還沒有發(fā)下去，村民就會(huì)不滿意，這個(gè)事情不找村里，都是合作社負(fù)責(zé)?！?/p>

村民對(duì)合作社成員既有天然的信任關(guān)系，又有實(shí)踐生產(chǎn)中建立的信任關(guān)系，同時(shí)村集體發(fā)揮指導(dǎo)作用，不直接參與土地合作社的具體事宜，以中立角色為村民提供保障。

精英整合的目的是為統(tǒng)一力量實(shí)現(xiàn)對(duì)村民的動(dòng)員。在完成精英整合后，村集體采取了三種策略對(duì)村民進(jìn)行動(dòng)員。一是入戶走訪，深入了解村民利益訴求。2014年3月，S村在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府召開了土地流轉(zhuǎn)啟動(dòng)會(huì)，會(huì)后，村干部、土地流轉(zhuǎn)指揮部成員以及小組長(zhǎng)便開始挨家挨戶上門走訪做工作。3月至5月期間，村兩委干部走訪了600多戶農(nóng)戶，收集的各類意見寫滿了村干部的工作日志本。二是召開群眾會(huì)議，以小組為單位進(jìn)行意見整合。村干部在走訪群眾后，于2014年5月初步擬訂《S村土地合作經(jīng)營(yíng)辦法與細(xì)則》，并以小組為單位開會(huì)進(jìn)行討論和意見收集。S村的小組是以生產(chǎn)隊(duì)為基礎(chǔ)形成的，小組內(nèi)部成員之間基于土地在生產(chǎn)和生活方面都產(chǎn)生了密切的聯(lián)系，長(zhǎng)久以來形成了開戶主會(huì)的慣例，也形成了少數(shù)服從多數(shù)的傳統(tǒng)。以米沙組為例，小組內(nèi)的規(guī)則是任何決議只要超過90%的人同意，其他人則無條件服從。這一傳統(tǒng)在新的集體行動(dòng)形成過程中至關(guān)重要，不僅能夠推動(dòng)集體討論，還能夠形成集體共識(shí)，最終促成集體行動(dòng)。三是廣泛宣傳。一方面，村內(nèi)的廣播和宣傳車在村內(nèi)循環(huán)講解土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)事宜，最大程度進(jìn)行政策宣講；另一方面，村干部組織小組長(zhǎng)、黨員代表等外出到益陽(yáng)、瀏陽(yáng)等地學(xué)習(xí)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，實(shí)地了解土地流轉(zhuǎn)的效果，回村后向村民進(jìn)行宣傳。

可見，S村的土地“三權(quán)分置”改革是在充分考慮到農(nóng)民訴求的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。通過入戶走訪、群眾會(huì)議等讓村民的利益訴求得到充分表達(dá)，避免了村莊精英對(duì)群眾利益的侵蝕。與此同時(shí)，以小組為單位的意見整合，沿襲了少數(shù)服從多數(shù)的傳統(tǒng)，為集體行動(dòng)達(dá)成提供了社會(huì)性保障。在此基礎(chǔ)上，村民既充分了解了“三權(quán)分置”的政策含義和實(shí)踐效益，又以社會(huì)約束力避免了少數(shù)群體的破壞性行為，由此土地合作經(jīng)營(yíng)得以順利進(jìn)行。

（二）矛盾清理與集體規(guī)則生成

土地是村莊日常生活和政治生活的核心，圍繞土地利益分配，村莊內(nèi)部會(huì)產(chǎn)生各種類型的矛盾。尤其是在土地產(chǎn)權(quán)秩序變遷的過程中，前一產(chǎn)權(quán)秩序下形成或潛藏的矛盾就會(huì)成為改革的障礙，不僅產(chǎn)權(quán)秩序的變遷面臨困境，村莊治理也容易陷入失序危機(jī)。S村的“三權(quán)分置”改革得以順利開展并取得成功，前提就是對(duì)村莊內(nèi)部的矛盾進(jìn)行了激活并解決。在“三權(quán)分置”改革的實(shí)踐過程中，S村激活并解決了村莊原有的三類主要矛盾與問題。

一是村民對(duì)村集體不作為的不滿。2014年之前，S村20個(gè)村民小組中有19個(gè)組存在電力不足的問題，很多小組的通組路沒有完全硬化，這導(dǎo)致村民對(duì)村集體十分不滿，對(duì)于村干部所推動(dòng)的土地流轉(zhuǎn)工作也十分抗拒，甚至在土地流轉(zhuǎn)指揮部成員下去做工作時(shí)直接說“你們下來看我的地，是不是想著怎么來收錢？”為了獲得民眾的支持，村干部不僅多次入戶了解農(nóng)民的訴求，還積極向上爭(zhēng)取資源解決村民的實(shí)際問題，重新獲得了村民的集體信任。在時(shí)空高度重疊的村莊社會(huì)中，集體信任是具有可遷移性和可延展性的，村集體通過某一時(shí)期和某一事件獲得的集體信任往往是村莊治理有效的起點(diǎn)，在后續(xù)的治理過程中，村集體只需要堅(jiān)持公平公正的原則就可以持續(xù)性地獲得村民的理解和支持。

二是“人多地少”和“人少地多”的家庭之間的訴求矛盾。S村在1995年劃分責(zé)任田之后，嚴(yán)格執(zhí)行“生不增、死不減”的土地調(diào)整規(guī)則，隨著集體成員的退出和新增，土地利益分配出現(xiàn)了家庭之間的不均衡，“人多地少”的家庭希望按照現(xiàn)有人數(shù)重新分地，而“人少地多”的家庭則支持延續(xù)原有的格局。對(duì)此，村集體主要是通過保障農(nóng)民種地權(quán)益和講解改革效益來解決“人少地多”家庭的顧慮。比如68歲的張某，分田時(shí)有7口人，后來父母去世，3個(gè)姐姐出嫁，家里的2個(gè)兒子戶口也陸續(xù)遷出，但其堅(jiān)持不按照“以地為主”的方案進(jìn)行收益分配，更不同意土地流轉(zhuǎn)。于是，村干部多次做工作向其解釋土地合作經(jīng)營(yíng)的好處：一是只要自己愿意種地依舊可以種，并可以獲得集中的地塊，省時(shí)省力且能降低生產(chǎn)投入；二是土地合作經(jīng)營(yíng)不僅有基本收益，在村莊發(fā)展產(chǎn)業(yè)后還會(huì)有二次分紅收益。但如果不參加土地合作經(jīng)營(yíng)，分散的土地不僅不好種植，而且在其他地塊整合后，分散的地塊即使低價(jià)流轉(zhuǎn)也沒有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，只能撂荒。考慮到自己的年紀(jì)與土地耕種條件的改善，張某最終同意參與土地流轉(zhuǎn)。

三是土地實(shí)際面積與計(jì)稅面積差異產(chǎn)生的矛盾。這類矛盾有三個(gè)來源：首先是小組機(jī)動(dòng)地處置產(chǎn)生的矛盾。以老屋組為例，分地初期由于土地要交糧，1995年小組內(nèi)部達(dá)成協(xié)議將機(jī)動(dòng)地分給了超生的農(nóng)戶，然而在取消農(nóng)業(yè)稅后，這一舉措引發(fā)了其他農(nóng)戶的不滿，但村里也沒有好的辦法解決。其次是進(jìn)行公共建設(shè)占地后產(chǎn)生的土地面積減少。以全家三組的一戶為例，原本有5口人的田，在2000年左右修組內(nèi)路的時(shí)候自愿將田地用來修路，避免了交稅。村里出了說明，到農(nóng)業(yè)局備案核減了責(zé)任田的數(shù)量。但在取消農(nóng)業(yè)稅，國(guó)家發(fā)放糧食直補(bǔ)金后，這部分農(nóng)民就產(chǎn)生了不滿，但在村里人“以前不交稅、現(xiàn)在不拿錢”的話語(yǔ)作用下只能作罷，而tT0bb73FXQwV3HK9McAw2w==土地“三權(quán)分置”的分紅收益又引起了這一群體的情緒。最后是小組之間土地不均產(chǎn)生的矛盾。

“1995年分地的時(shí)候，有些小組長(zhǎng)比較厲害，就沒有按照標(biāo)準(zhǔn)畝來分，那時(shí)候田不好種，還要交糧，所以有些小組一畝就是800個(gè)平方，現(xiàn)在一看就產(chǎn)生了小組之間的差距?！?/p>

在推行“三權(quán)分置”改革時(shí)，實(shí)際土地面積高的村民就會(huì)產(chǎn)生異議，認(rèn)為自己的土地比較多，分到的錢就應(yīng)該多一些。對(duì)于這一類矛盾，村集體主要通過溯源檔案文件和開會(huì)制定新規(guī)則的方式解決，最終形成了按照計(jì)稅面積“確權(quán)”、實(shí)際面積“確地”、分地份額“確股”的方案，即土地實(shí)際面積只影響土地合作社的在冊(cè)登記，以保證合作經(jīng)營(yíng)結(jié)束之后能夠復(fù)原，而收益分配則按照1995年分地時(shí)的人數(shù)來計(jì)算地的分?jǐn)?shù)。

經(jīng)由對(duì)村莊矛盾的激活和解決，S村圍繞土地利用方式和分紅方式達(dá)成了共識(shí)。2014年8月，經(jīng)村民大會(huì)表決通過，S村決定在對(duì)全村進(jìn)行“確權(quán)確股確地”登記后，實(shí)行“‘有田有人’300元/畝/年，‘有人無田’和‘有田無人’150元/畝/年，其余收益按照土地承包權(quán)入股比例進(jìn)行‘二次分紅’”的分配方案。由此，村莊通過對(duì)土地秩序之上矛盾的激活與解決，不僅重塑了村集體的社會(huì)權(quán)威，還形成了新的集體記憶和集體規(guī)則。

（三）土地價(jià)值激活與利益關(guān)聯(lián)重塑

土地利益的重新分配并非簡(jiǎn)單地形成分利格局，而是在土地利益增量的基礎(chǔ)上重新塑造村莊內(nèi)部的利益關(guān)聯(lián)。S村的“三權(quán)分置”改革不僅激活了土地的市場(chǎng)價(jià)值，更為關(guān)鍵的是利用土地的市場(chǎng)化重塑了村莊內(nèi)部的利益關(guān)聯(lián)。

通過土地的“三權(quán)分置”改革，S村實(shí)現(xiàn)了村莊土地的整合，在此基礎(chǔ)上完成了對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的改造，并為村莊設(shè)計(jì)了全新的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展道路。2014年以前，S村的土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用最高為100元，大部分村民都選擇免費(fèi)流轉(zhuǎn)給親戚種植，即使是免費(fèi)，有些地塊由于位置和地形的限制也被拋荒。而在土地合作經(jīng)營(yíng)后，成塊連片的土地格局和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的改造提高了當(dāng)?shù)氐牡刈鈨r(jià)格，種植糧食作物為300元每畝，種植經(jīng)濟(jì)作物或者發(fā)展水產(chǎn)養(yǎng)殖則最高600元每畝。地租價(jià)格的上升和產(chǎn)業(yè)主體的進(jìn)駐為村集體進(jìn)行內(nèi)部利益關(guān)聯(lián)的重塑提供了資源與條件。一方面，產(chǎn)業(yè)主體進(jìn)入越多，村莊可以用于二次分紅的金額越多。S村在設(shè)計(jì)土地收益分配方案時(shí)，考慮到村莊的田畝數(shù)與人口數(shù)基本一致，不發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)而全部種植糧食作物，土地流轉(zhuǎn)的收入僅可維持土地合作社的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，但無法進(jìn)行二次分紅，而在產(chǎn)業(yè)主體進(jìn)入之后，其高于300元的租金部分就可以用于全村二次分紅。截至2021年，S村已引入了21家產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，每年的二次分紅達(dá)到100元以上。另一方面，村集體通過將國(guó)家項(xiàng)目資金入股新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，村集體每年可以獲得投入資金5%～7%的浮動(dòng)收益，這部分資金一部分用于村民分紅，另一部分屬于村集體的集體經(jīng)濟(jì)收入，可以用于村莊公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。2021年，S村的集體經(jīng)濟(jì)收入已經(jīng)超過100萬元，可觀的經(jīng)濟(jì)收入進(jìn)一步密切了村集體與村民之間的關(guān)系，強(qiáng)化了村集體與村民之間的利益關(guān)聯(lián)，也增強(qiáng)了村集體的治理能力。

土地的市場(chǎng)化面臨的一大問題在于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體對(duì)農(nóng)民種地權(quán)利和利益的侵占。在兩權(quán)分離的產(chǎn)權(quán)格局下，新型經(jīng)營(yíng)主體要么難以進(jìn)入村莊，要么在經(jīng)營(yíng)過程中容易遭遇本地農(nóng)民的不合作，也容易發(fā)生因經(jīng)營(yíng)失敗而拖欠地租等問題。而S村的土地合作經(jīng)營(yíng)通過收益分配與二次分紅，在新型經(jīng)營(yíng)主體的經(jīng)濟(jì)收益與村民收益之間形成了直接關(guān)聯(lián)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的狀況直接影響到農(nóng)民的收入。在此基礎(chǔ)上，村莊產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有了穩(wěn)定的社會(huì)基礎(chǔ)，村民的權(quán)利和利益也有了保障。

綜上所述，S村的“三權(quán)分置”改革通過土地激活了村莊政治，以精英整合促進(jìn)集體動(dòng)員達(dá)成、以矛盾激活和解決實(shí)現(xiàn)集體規(guī)則生成、以土地價(jià)值的市場(chǎng)化為依托重塑了村莊利益關(guān)聯(lián)，最終圍繞著土地秩序的更新完成了對(duì)農(nóng)民的整合，取得了理想的實(shí)踐效果。

四、激活土地政治的內(nèi)在邏輯

“三權(quán)分置”是我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變革的基本方向，制度實(shí)踐中土地利益相關(guān)者的激勵(lì)相容問題是影響制度效能的關(guān)鍵因素[44]。因此，“三權(quán)分置”改革在集體土地制度的實(shí)踐中平衡各個(gè)利益主體的關(guān)系，需要鼓勵(lì)各地因地制宜制定土地產(chǎn)權(quán)與利益配置規(guī)則，實(shí)現(xiàn)利益主體之間的有序利益分配。S村的經(jīng)驗(yàn)表明，土地產(chǎn)權(quán)秩序的調(diào)整并非一個(gè)簡(jiǎn)單的經(jīng)濟(jì)問題，而是涉及到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治的問題綜合體，其中政治問題是核心。當(dāng)土地產(chǎn)權(quán)秩序變革激活村莊政治時(shí)，圍繞土地利益而出現(xiàn)的其他問題都在村莊政治過程中得以解決。土地市場(chǎng)秩序和土地利益分配秩序是土地產(chǎn)權(quán)秩序變革的兩個(gè)核心問題，土地市場(chǎng)秩序直接關(guān)系到土地產(chǎn)權(quán)的正義性，而土地利益分配秩序直接影響土地產(chǎn)權(quán)的公平性。只有構(gòu)建合理的土地市場(chǎng)秩序和土地利益分配秩序，才能真正有效激活村莊政治。S村的“三權(quán)分置”改革以再造集體權(quán)利構(gòu)建了合理的土地市場(chǎng)秩序，以再造集體利益關(guān)聯(lián)構(gòu)建了合理的土地利益分配秩序，從而完成了土地政治的激活。

（一）再造集體權(quán)利與土地市場(chǎng)秩序的合理構(gòu)建

隨著城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的發(fā)展，農(nóng)民與土地的關(guān)系逐漸松散化且發(fā)生分化。部分農(nóng)民成為離土農(nóng)民，大多數(shù)農(nóng)民則以半工半耕的生計(jì)模式實(shí)現(xiàn)家庭發(fā)展目標(biāo)，農(nóng)業(yè)發(fā)展受到地塊分散化和農(nóng)民訴求多樣化的影響?！叭龣?quán)分置”改革試圖通過放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，釋放土地的市場(chǎng)活力，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)[45]。但是，細(xì)碎化的土地作為一種特殊商品，其自然流動(dòng)反而會(huì)加劇市場(chǎng)失靈[46]。換言之，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的市場(chǎng)化不一定帶來土地市場(chǎng)價(jià)值的提升和土地市場(chǎng)的有序。一方面，農(nóng)民對(duì)于土地利益訴求的分化，尤其是離土農(nóng)民對(duì)于土地的財(cái)產(chǎn)性價(jià)值追求會(huì)阻礙土地的自由流動(dòng)，無法實(shí)現(xiàn)地塊的整合；另一方面，政府干預(yù)下的大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)可能導(dǎo)致土地市場(chǎng)的過度資本化，農(nóng)民的種地權(quán)利被擠壓。

S村的“三權(quán)分置”改革通過對(duì)村集體的雙重賦權(quán)構(gòu)建了全新的土地市場(chǎng)秩序。具體而言，“三權(quán)分置”改革賦予了農(nóng)民集體土地處分權(quán)與土地發(fā)包權(quán)，從土地市場(chǎng)價(jià)值提升與土地市場(chǎng)規(guī)則制定兩個(gè)方面構(gòu)建了土地市場(chǎng)秩序。首先，以土地合作社為單位進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)后，村集體事實(shí)上獲得了土地的處分權(quán)，即可以對(duì)土地利用方式進(jìn)行整體規(guī)劃，提升土地的市場(chǎng)價(jià)值與吸引力。一方面，S村在土地流轉(zhuǎn)后，即利用國(guó)家項(xiàng)目資源完成了農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施的提質(zhì)改造，將全村土地分為多個(gè)5～10畝和50～100畝的生產(chǎn)片區(qū)，符合規(guī)?；a(chǎn)的要求。另一方面，S村利用國(guó)家項(xiàng)目資金為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體提供定制化的固定資產(chǎn)投資服務(wù)，資金額度為建設(shè)總量的35%，并作為村集體的股份進(jìn)行分紅，合約一旦停止固定資產(chǎn)歸村集體所有。至2021年，S村已經(jīng)完成了2000多畝農(nóng)田的高標(biāo)準(zhǔn)改造，引進(jìn)了一批新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，其中5家經(jīng)營(yíng)主體獲得了村集體的入股。其次，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)整合后，村集體重新獲得了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的發(fā)包權(quán)限，可以設(shè)置相應(yīng)的發(fā)包規(guī)則保障集體與農(nóng)民的利益。S村制定三條基本原則：一是承包主體方面，本村村民優(yōu)先承包土地，此外經(jīng)營(yíng)主體必須是本縣人，須經(jīng)由村集體和合作社對(duì)經(jīng)營(yíng)資質(zhì)進(jìn)行考察后方可確認(rèn)是否具有承包資格。二是產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)者簽約期限為5年，必須提前繳納下一年的租金，并且一次性付清200元每畝的土地保證金；三是租金的梯度化設(shè)置，為了支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)者第一年每畝租金為300元，之后每年上漲20元，并根據(jù)實(shí)際情況調(diào)整。以上三條原則從社會(huì)關(guān)系約束、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)保障和制度設(shè)置三個(gè)方面降低了新型經(jīng)營(yíng)主體直接退出經(jīng)營(yíng)所帶來的風(fēng)險(xiǎn)。除此之外，村干部還會(huì)經(jīng)常和新型經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)行座談，了解產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況以及未來規(guī)劃，按照適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)原則和村莊的發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行產(chǎn)業(yè)布局。一直以來，S村堅(jiān)持保持2000畝的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模與2000畝的水稻種植規(guī)模，并將蔬菜作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)，形成了蔬菜園區(qū)和水產(chǎn)養(yǎng)殖兩大園區(qū)。

在對(duì)村集體進(jìn)行雙重賦權(quán)之后，S村構(gòu)建了合理的土地市場(chǎng)秩序，既提升了土地的市場(chǎng)價(jià)值，又控制了土地市場(chǎng)化的風(fēng)險(xiǎn)；既保障了農(nóng)民種地權(quán)利，又降低了農(nóng)民種地的成本。一方面，經(jīng)由村集體對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的整合，提升了土地的市場(chǎng)吸引力，同時(shí)，經(jīng)由村集體主導(dǎo)的主體篩選、合約限制以及日常監(jiān)督，降低了土地市場(chǎng)化的風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)發(fā)展與村莊治理的高嵌入性。另一方面，構(gòu)建保護(hù)性的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)包原則，農(nóng)民的種地權(quán)益得到了保障，相較于無組織的土地流轉(zhuǎn)中合約的不穩(wěn)定性和土地分散性，既保障了本村農(nóng)民優(yōu)先獲得穩(wěn)定的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，又實(shí)現(xiàn)了土地的連片耕作。

（二）再造集體利益關(guān)聯(lián)與土地利益分配秩序的重構(gòu)

土地的利益分配秩序關(guān)系到村莊各主體的切身利益，是激活村莊政治的關(guān)鍵。但是在“兩權(quán)分離”的產(chǎn)權(quán)格局和土地確權(quán)的作用下，大多數(shù)村莊的土地利益分配秩序出現(xiàn)了固化的趨勢(shì)，各主體間的利益關(guān)聯(lián)也呈現(xiàn)松散化。土地利益分配秩序的穩(wěn)定并不意味著土地矛盾的消失，隨著土地利用主體和方式的變化，以及政策的變遷，農(nóng)村土地之上積累的一系列矛盾和問題，以日常化、彌散化的狀態(tài)反映到村莊社會(huì)之中。由于集體缺乏土地調(diào)整權(quán)力，這部分矛盾往往溢出村莊，在法治化的過程中，又演變?yōu)榈貦?quán)問題[47]。在此背景下，土地價(jià)值的提升只會(huì)帶來更激烈的個(gè)體間利益博弈與爭(zhēng)奪，難以激活村莊政治。

S村的經(jīng)驗(yàn)表明，“三權(quán)分置”改革通過對(duì)農(nóng)民集體利益關(guān)聯(lián)的再造，有效協(xié)調(diào)了土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)關(guān)系，從而重構(gòu)了土地利益分配秩序，為土地政治的激活提供了空間載體。換言之，“三權(quán)分置”改革重新清理了農(nóng)民與土地的關(guān)系，在此基礎(chǔ)上完成了農(nóng)民與集體關(guān)系的再造，重構(gòu)利益分配秩序。首先，農(nóng)民土地利益與具體地塊的松綁。在私有化的產(chǎn)權(quán)邏輯下，土地的處分權(quán)和收益權(quán)都屬于個(gè)體，個(gè)體的利益與具體的地塊高度綁定，土地利用方式的一致性難以達(dá)成?！叭龣?quán)分置”改革實(shí)現(xiàn)了土地承包權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，也實(shí)現(xiàn)了兩者的利益共容。S村以土地合作社入股分紅的方式，將農(nóng)民的土地承包權(quán)轉(zhuǎn)化為土地收益權(quán)，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、土地收益權(quán)與具體地塊的分離，與此同時(shí)，以土地合作社為中介，村集體獲得了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，強(qiáng)化了集體的所有權(quán)權(quán)能。

其次，形成集體性規(guī)則?！叭龣?quán)分置”改革是涉及全體村民利益的重要事件，必須經(jīng)過充分的集體討論形成一致意見，才能具備公共性。S村通過小組會(huì)議、土地合作社會(huì)議、村民代表大會(huì)等多種會(huì)議形式，廣泛收集農(nóng)民的利益訴求，利用公開討論形成了能夠回應(yīng)多元需求、得到整體認(rèn)同的集體性規(guī)則。集體性規(guī)則的目的在于分配和保護(hù)集體性利益，既包含土地收益的分配方案，又包含土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的基本原則，并在實(shí)踐過程中不斷完善和發(fā)展。如2017年村集體第一次引進(jìn)產(chǎn)業(yè)主體時(shí)，為了保障農(nóng)民的土地權(quán)利，召開村民代表大會(huì)和黨員大會(huì)進(jìn)行公開討論和審議后，形成了200元每畝的土地保證金規(guī)則。集體性規(guī)則的生成過程是全體村民全程參與、協(xié)商、決策并監(jiān)督的，因而能夠最大化保障村民的集體性利益。更為關(guān)鍵的是，集體性規(guī)則的生成不僅意味著村莊圍繞土地產(chǎn)生的歷史遺留問題得到了清理，更意味著村莊后續(xù)治理有了規(guī)則支撐。

最后，再造利益關(guān)聯(lián)。通過“三權(quán)分置”改革，以村集體與土地合作社為核心，農(nóng)民、村集體、新型經(jīng)營(yíng)主體之間形成了穩(wěn)定的利益關(guān)聯(lián)。一方面，村集體從新型經(jīng)營(yíng)主體處獲得產(chǎn)業(yè)分紅，增強(qiáng)了村集體的集體經(jīng)濟(jì)收入與公共服務(wù)能力，直接強(qiáng)化了村集體與村民之間的利益關(guān)系，也間接構(gòu)造了村民與新型經(jīng)營(yíng)主體的利益關(guān)聯(lián)。另一方面，土地合作社入股分紅的來源為新型經(jīng)營(yíng)主體繳納的租金，將農(nóng)民的土地收益與新型經(jīng)營(yíng)主體的收益直接相關(guān)，而合作社負(fù)責(zé)監(jiān)督租金收繳和分紅發(fā)放，也進(jìn)一步強(qiáng)化了村民與村集體之間的利益關(guān)聯(lián)。從表面上來看，這種利益關(guān)聯(lián)是經(jīng)濟(jì)性的，但其內(nèi)在蘊(yùn)含了豐富社會(huì)性價(jià)值和政治性價(jià)值。社會(huì)性價(jià)值是指村莊內(nèi)部的公共交往被全新的土地利益分配秩序重塑，土地合作經(jīng)營(yíng)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展成為村莊社會(huì)的公共話題，村民之間的歷史積怨得到了解決。政治性價(jià)值是指村集體的治理能力在實(shí)踐過程中得到了強(qiáng)化，村集體既獲得了治理所需要的經(jīng)濟(jì)資源，又獲得了村莊社會(huì)的信任與權(quán)威性資源。

綜上所述，“三權(quán)分置”通過集體利益關(guān)聯(lián)的再造，即土地利益與具體地塊的分離、集體性規(guī)則的生成和各主體間利益關(guān)聯(lián)的再造，完成了土地利益分配秩序的重構(gòu)。在土地市場(chǎng)價(jià)值激活的基礎(chǔ)上，通過再造集體利益關(guān)聯(lián)滿足了農(nóng)民差異化的利益訴求，村莊的公共性規(guī)則得以形成，村莊政治被激活。

五、結(jié)論

集體土地所有制是具有中國(guó)特色的土地制度，其變革與發(fā)展并非簡(jiǎn)單的產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計(jì)問題，而是關(guān)系到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重大實(shí)踐問題。農(nóng)地制度的設(shè)計(jì)不能僅僅關(guān)注土地的經(jīng)濟(jì)性，更要關(guān)注到土地的政治性。

我國(guó)集體土地所有制度的制度設(shè)計(jì)為集體的政治整合提供了制度空間，但這一制度空間并非直接導(dǎo)向土地政治性的激活和集體的政治整合，因而統(tǒng)一的制度設(shè)置帶來了區(qū)域間的差異化實(shí)踐。其中，以集體為核心的集體土地制度實(shí)踐才是關(guān)鍵。在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為核心的兩權(quán)分離的土地制度設(shè)計(jì)和以“統(tǒng)分結(jié)合、雙層經(jīng)營(yíng)”為基本的治理框架，強(qiáng)調(diào)集體統(tǒng)籌和農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)的雙重作用，有效提升了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性和效率。但是在城鎮(zhèn)化和市場(chǎng)化、土地二輪承包、稅費(fèi)改革等諸多因素的影響下，集體事實(shí)上早已從集體土地所有權(quán)中退出，農(nóng)民集體僅作為形式和話語(yǔ)意義上的集體，集體喪失了調(diào)控土地秩序和動(dòng)員個(gè)體農(nóng)民的能力，土地的政治性功能受限，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的現(xiàn)代化遭遇瓶頸，鄉(xiāng)村治理也面臨危機(jī)?；诖?，國(guó)家提出“三權(quán)分置”改革以適應(yīng)鄉(xiāng)村社會(huì)變遷與農(nóng)業(yè)發(fā)展需求。

“三權(quán)分置”改革作為我國(guó)農(nóng)地制度的重要改革，關(guān)系到我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型路徑選擇及效果，因而對(duì)其發(fā)展方向的選擇必須慎之又慎。S村的經(jīng)驗(yàn)表明，當(dāng)前的農(nóng)村土地制度實(shí)踐的核心在于恢復(fù)集體的統(tǒng)籌功能，這種統(tǒng)籌功能表現(xiàn)在土地市場(chǎng)秩序和土地利益分配秩序兩個(gè)方面。在集體構(gòu)造的土地市場(chǎng)秩序和土地利益分配秩序下，農(nóng)戶的承包權(quán)益與特定的地塊脫鉤，既實(shí)現(xiàn)了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的整合，又保護(hù)了農(nóng)戶的承包權(quán)。土地合作經(jīng)營(yíng)以入股的方式將農(nóng)戶的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)化為收益分配權(quán)，實(shí)現(xiàn)了承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的成員權(quán)屬性和生產(chǎn)要素屬性的分離，土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)既可以分離又可以相互轉(zhuǎn)換。具體而言，在完成土地入股之后，土地承包權(quán)具有成員權(quán)屬性，經(jīng)由土地經(jīng)營(yíng)收益的分配得到體現(xiàn)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)具有生產(chǎn)要素屬性，由土地合作社進(jìn)行統(tǒng)籌，農(nóng)戶可以選擇自主耕種土地保持土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的完整性，又可以通過出讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)從集體處獲得流轉(zhuǎn)收益。在這一過程中，不僅土地秩序得到了理順，村莊的社會(huì)秩序和治理秩序也得到重塑。

我國(guó)的集體土地制度既解決了私有產(chǎn)權(quán)帶來的失地農(nóng)民問題，又為鄉(xiāng)村治理的穩(wěn)定提供了制度基礎(chǔ)，具有獨(dú)特的實(shí)踐意義和價(jià)值。然而，在制度變遷過程中，集體的功能被逐漸虛置，從而帶來了土地流轉(zhuǎn)與鄉(xiāng)村治理的亂象。當(dāng)前的“三權(quán)分置”改革主張通過土地產(chǎn)權(quán)秩序的調(diào)整適應(yīng)農(nóng)村發(fā)展的需求，但其中充斥著對(duì)于農(nóng)民個(gè)體權(quán)利的強(qiáng)調(diào)，不僅無法解決農(nóng)村土地秩序失序的核心問題，甚至可能將問題擴(kuò)大化。產(chǎn)權(quán)視角下的土地制度設(shè)計(jì)強(qiáng)調(diào)農(nóng)民的權(quán)利主體身份，其造成的直接結(jié)果是集體從土地制度實(shí)踐中退出，村莊圍繞土地產(chǎn)生的政治為農(nóng)民個(gè)體之間的利益斗爭(zhēng)與博弈，無法激活村莊的公共性，更無法形成公共規(guī)則，土地秩序被個(gè)體間差異化的利益訴求所干擾，村莊治理也陷入混亂。反之，如果強(qiáng)調(diào)集體統(tǒng)籌的重要性，集體能夠通過對(duì)土地秩序的調(diào)控，在保障農(nóng)民集體權(quán)益的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值，村莊政治被激活。因此，當(dāng)前中國(guó)土地制度的發(fā)展方向在于恢復(fù)土地的政治性，在集體土地制度的基礎(chǔ)上發(fā)揮集體的統(tǒng)籌功能?；诖耍叭龣?quán)分置”改革就能夠?qū)崿F(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的平衡，并在保障農(nóng)民基本權(quán)益的同時(shí)推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。

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