關(guān)鍵詞高密度地區(qū)；災(zāi)害韌性；城市更新；空間強(qiáng)韌化改造

文章編號 1673-8985（2024）05-0116-06 中圖分類號 TU984 文獻(xiàn)標(biāo)志碼 A

DOI 10.11982/j.supr.20240517

0 引言

伴隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)入質(zhì)量提升階段，存量更新成為城市發(fā)展的重要課題，而面對復(fù)雜的全球災(zāi)害形勢，提升城市韌性已成為城市高質(zhì)量發(fā)展中重要的一環(huán)。2021年國務(wù)院發(fā)布《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》，首次提出要在城市更新中注重提高城市安全韌性，排查治理安全隱患。城市災(zāi)害損失通常由孕災(zāi)環(huán)境穩(wěn)定性、致災(zāi)因子危險性和承災(zāi)體脆弱性共同決定[1-2]，而高密度舊城區(qū)建設(shè)密度大、開敞空間少，疏散撤離和消防救援難度大，孕災(zāi)環(huán)境敏感性和承災(zāi)體脆弱性都更高。由于土地資源緊張和歷史沿革等問題[3]，當(dāng)前我國城市中仍存在較多建設(shè)密度大、設(shè)施防災(zāi)性能差的災(zāi)害高風(fēng)險地區(qū)。在通過外遷降低密度等方法施行困難時，對現(xiàn)有空間的更新改造成為提高災(zāi)害韌性的有效手段。

日本地震頻繁，城市內(nèi)部老舊的木質(zhì)建筑密集區(qū)易發(fā)生災(zāi)時損毀和災(zāi)后大規(guī)模連片火災(zāi)[4]，應(yīng)災(zāi)脆弱性極高。為降低密集城區(qū)的災(zāi)害風(fēng)險，日本以“密集市街地”①為著眼點，通過城市更新的方式提高當(dāng)?shù)氐臑?zāi)害韌性，在保障更新的安全質(zhì)量和促進(jìn)更新實施方面積累了大量實踐經(jīng)驗。我國對于日本城市更新的既有研究中，在更新的主體制度、實踐機(jī)制[5]以及其中涉及交通導(dǎo)向[6]、舊區(qū)更新[7]和適老化改造[8]等多方面的經(jīng)驗介紹相對豐富，而對于其更新中安全韌性提升的內(nèi)容涉及較少，且針對高密度舊城區(qū)等防災(zāi)建設(shè)的瓶頸區(qū)域，仍缺乏對相應(yīng)更新實施方法的介紹。本文通過解讀日本密集市街地的更新策略，總結(jié)其在更新中提升空間韌性的誘導(dǎo)方法與更新促進(jìn)機(jī)制，為我國城市更新工作推進(jìn)和安全韌性提升提供經(jīng)驗借鑒。

1 日本密集市街地更新概況

1.1 密集市街地的定義

日本國土交通省將城市中老舊房屋和木質(zhì)建筑物密集，道路公園等公共設(shè)施不完善，在火災(zāi)、地震發(fā)生時難以保障火災(zāi)防御和避難功能的區(qū)域定義為“密集市街地”[9]，針對性地進(jìn)行防災(zāi)整治。密集市街地的規(guī)模范圍由相應(yīng)風(fēng)險指標(biāo)評定，在實際面積上沒有明確要求，多與我國街道尺度相近，可同時涵蓋居住、商業(yè)等建筑和街巷空間，更新中由各級政府發(fā)布整治事業(yè)②（后文統(tǒng)一將整治事業(yè)稱為“整治項目”），通過資金補(bǔ)貼和技術(shù)支持引導(dǎo)社會團(tuán)體和業(yè)主共同參與實施。

1.2 密集市街地的治理沿革

1.2.1 1995—2000年：立法手段促進(jìn)治理

日本學(xué)者早在關(guān)西震災(zāi)前就對城市中密集地區(qū)的災(zāi)害脆弱性有所研究，但實際改造被看作繁瑣且低效的工作而受到忽視[10]19。1995年關(guān)西震災(zāi)后，日本正式開啟城市密集區(qū)的脆弱性整治工作。1997年發(fā)布《促進(jìn)密集市街地防災(zāi)街區(qū)整備法》（以下簡稱“《密集法》”），通過一系列立法手段促進(jìn)密集市街地的危險建筑物拆除或改建。然而，立法手段對于密集市街地整治的收效并不顯著，反而是基層自主進(jìn)行的小型更新項目靈活性更強(qiáng)，資金獲取更便捷，因而更受到房地產(chǎn)企業(yè)和自治組織的歡迎[10]20。

1.2.2 2001年以后：城市更新與項目鼓勵的協(xié)同治理

借鑒前期經(jīng)驗教訓(xùn)，日本政府將著力點轉(zhuǎn)向基層的自主治理，通過制度鼓勵和項目補(bǔ)助等方式促進(jìn)自下而上的社區(qū)營造③。同時，政府借助城市更新的發(fā)展勢頭，將密集市街地整治納入其中[11]。密集市街地的范圍不斷進(jìn)行調(diào)查修編，其評價標(biāo)準(zhǔn)和整治策略不斷完善。2011年全國居住生活基本規(guī)劃中將原有的重點密集市街地概念更新為地震時顯著危險密集市街地[12]，相對于原有評估標(biāo)準(zhǔn)增加了火災(zāi)蔓延危險性和避難困難性兩項指標(biāo)，進(jìn)一步明確了更新中對于安全韌性的要求。在基層自主更新和項目支持的共同作用下，截至2020年底，日本60%以上的地震時顯著密集危險市街地已完成更新改造，區(qū)域安全性得到提高（見圖1）。

1.3 密集市街地更新面臨的困境

密集市街地的應(yīng)災(zāi)脆弱性可大致總結(jié)為3點：一是老舊、低防火性能的建筑物較多，災(zāi)時易發(fā)生坍塌和火災(zāi)；二是建筑密集，間距過小造成火災(zāi)蔓延的風(fēng)險增加，同時道路、公園等開敞空間不足，部分建筑沒有與足夠?qū)挾鹊谋茈y道路相接，造成避難困難；三是居住人口老齡化，防災(zāi)意識和能力較弱，避難能力差。

在密集市街地更新中，日本拆除了部分老舊建筑創(chuàng)出開敞空間，同時將一些老舊建筑改建為防火建筑，并在此過程中進(jìn)行一定建筑后退和周邊設(shè)施的整治，從而提升避難通道的空間品質(zhì)。在更新中主要面臨以下兩大困難：一方面，多數(shù)地區(qū)房屋基地狹小，無法與道路相接，更新中難以達(dá)到所需的防災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)并保障居住面積；另一方面，老舊城區(qū)的權(quán)屬復(fù)雜，而多數(shù)產(chǎn)權(quán)者對于現(xiàn)狀的危險性感知較差，或出于資金問題改建意愿較低，更新工作難以高效開展。針對以上問題，日本相繼出臺了一系列促進(jìn)更新的措施，其中保障安全底線的法規(guī)引導(dǎo)和項目資金補(bǔ)貼等方式在解決以上問題中得到了較好的實踐效果。

2 破解空間難題：法規(guī)引導(dǎo)下的安全底線保障

2.1 60分的社區(qū)營造

“60分社區(qū)營造”（以下簡稱“60分”）[10]23理念最早由日本密集委員會提出，旨在根據(jù)不同區(qū)域情況，彈性施策進(jìn)行引導(dǎo)，確保更新達(dá)到安全底線標(biāo)準(zhǔn)，從而促進(jìn)部分整治困難的區(qū)域順利完成更新?！?0分”的概念對應(yīng)考試中的及格成績，“60分”的整治則是達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)而不完美的整治。雖然目前已有一些地區(qū)在更新中取得示范性的高標(biāo)準(zhǔn)成果，然而在實際的城市更新中，多數(shù)地區(qū)出于空間和資金等多方面的限制，往往難以效仿示范項目進(jìn)行鋪開，同時大規(guī)模更新耗時較久，很難以一刀切的制度標(biāo)準(zhǔn)持續(xù)推行。大阪府門真市北部的成片更新項目范圍約461 hm2，在分小片區(qū)推進(jìn)的基礎(chǔ)上已耗時近40年仍未完成。應(yīng)對面域整治的困境，日本開始以小尺度漸進(jìn)的方式推進(jìn)更新，針對更新困難的局部區(qū)域以特例制度引導(dǎo)其規(guī)避空間擠兌問題，在保障安全底線的基礎(chǔ)上放寬一部分指標(biāo)限制，從而在確保更新效果的同時促進(jìn)更新推進(jìn)，將“不及格”的社區(qū)營造為“60分”的“及格社區(qū)”。當(dāng)前日本在更新中應(yīng)用較多的引導(dǎo)性特例制度主要包括道路連通與拓寬引導(dǎo)以及具體危險建筑改建引導(dǎo)兩大方面。

2.2 道路連通與拓寬引導(dǎo)

日本建筑基準(zhǔn)法中要求住宅基地必須與寬度4 m以上的道路（四項道路④）有至少2 m相接，而一些密集市街地中的建筑基地狹小，周邊道路狹窄，難以在更新中滿足建筑接道標(biāo)準(zhǔn)。針對此類情況，采用相應(yīng)的特例制度可以引導(dǎo)其最大限度滿足防災(zāi)要求[13]。其中，狹窄道路沿途改建方法包括沿街誘導(dǎo)型地區(qū)規(guī)劃、建筑密度特例許可、三項道路（見表1，圖2）；無接道基地建筑改建方法包括聯(lián)合建筑物設(shè)計制度和43條例許可等（見表2，圖3）。特例制度的彈性引導(dǎo)原則為“寬嚴(yán)平衡”，即在特定地段放寬建筑更新中容積率和道路斜線等方面的限制，同時增加其在高度、構(gòu)造、建材或建筑后退等方面的安全要求，從而在促進(jìn)更新進(jìn)行的同時達(dá)到相應(yīng)安全標(biāo)準(zhǔn)。以品川區(qū)戶越一丁目的建筑改造為例（見圖4），由于建筑周邊避難道路未達(dá)到安全寬度標(biāo)準(zhǔn)，如果直接按標(biāo)準(zhǔn)改建則需犧牲大量建筑面積，很難取得居民的同意。而在應(yīng)用了沿街誘導(dǎo)型地區(qū)規(guī)劃制度的更新中，在建筑后退的同時放寬了容積率和道路斜線限制⑤，反而增加了建筑總面積，解決了拓寬道路造成空間緊張的難題。

2.3 危險建筑改建的引導(dǎo)

日本將與老舊建筑、道路接觸不良和位于斷頭路盡端的建筑列為重點改造的危險建筑，目前常用的改建方式有3種，分別為獨立改建、共同改建和協(xié)調(diào)改建。

獨立改建由于產(chǎn)權(quán)關(guān)系不會發(fā)生變化，對周邊影響較小而受到更廣泛的歡迎，但對于極端狹小、道路接觸不良等條件較差的基地，難以達(dá)成建筑后退等安全要求，同時難以保障改建后的空間質(zhì)量。

共同改建可由鄰近多棟建筑進(jìn)行一體化改造，新建筑作為單體滿足防災(zāi)的道路接通和建筑后退要求，從而緩和建設(shè)用地限制，提高狹小基地的空間利用率，但由于發(fā)生獨立產(chǎn)權(quán)共有化，業(yè)主接受度較低，目前僅在極端密集的更新困難地區(qū)得到較廣泛的應(yīng)用。共同改建的主要實施方法為權(quán)利等價交換，以目黑區(qū)的共同改建為例，改建由房地產(chǎn)商出資，原產(chǎn)權(quán)人根據(jù)自身權(quán)屬評估結(jié)果在建成后獲得相應(yīng)的土地所有權(quán)或房屋居住權(quán)，剩余部分由房地產(chǎn)商販賣獲得收益（見圖5），部分城市政府（如神戶市）也會提供一定比例的資金推進(jìn)項目進(jìn)行。

協(xié)調(diào)改建最早在神戶市更新實踐中提出，目的是促進(jìn)個體漸進(jìn)更新。多棟建筑作為整體滿足建筑后退和道路接通要求，同時維持原有產(chǎn)權(quán)相對獨立，通過鄰居共用雙層墻體、長屋認(rèn)定以及利用非臨街空地等方式緩解用地限制[15]，可以較大程度地維持當(dāng)?shù)貧v史風(fēng)貌（見圖6）。協(xié)調(diào)改建在協(xié)議達(dá)成后可在限期內(nèi)不同時間分別實施，在實際更新中可以結(jié)合上文所述的聯(lián)合建筑物設(shè)計制度和43條例許可等特例制度落實，在提升更新自由度、更新效率和縮減成本上有較大優(yōu)勢。但相應(yīng)地，此方式需要全體業(yè)主對于建筑后退、建筑形制、高度、外立面等多項要求達(dá)成一致，共同滿足防災(zāi)要求，形成連續(xù)的開敞空間和一致的街道景觀，因此在溝通協(xié)調(diào)上耗時較多，一般由當(dāng)?shù)卣蛏鐣M織的協(xié)議會進(jìn)行協(xié)調(diào)（見圖7）。

在制度效果方面，共同改建和協(xié)調(diào)改建相較獨立改建都會獲得更大的空間限制上的緩和（見圖8），但多位建筑產(chǎn)權(quán)者的協(xié)調(diào)合議需花費一定時間，因此在空間狹窄的高密度城區(qū)適用性更高。同時，在近年的更新項目統(tǒng)計中，老舊建筑改建的成功率與當(dāng)?shù)氐貎r、新建房屋面積增加量以及原房屋破舊程度呈正相關(guān)關(guān)系[17]。隨著東京各區(qū)紛紛發(fā)布各類更新補(bǔ)貼制度，其危險密集市街地更新率在7年內(nèi)達(dá)到80%以上，更新速度顯著高于日本其他地區(qū)[18]，由此可以看出提高區(qū)域經(jīng)濟(jì)價值和居民風(fēng)險意識，完善項目補(bǔ)貼機(jī)制對增強(qiáng)制度引導(dǎo)效果，促進(jìn)更新實施有重要作用。

3 提升更新意愿：全方位的項目補(bǔ)貼激勵

3.1 危舊建筑更新激勵

各城市政府針對自身密集市街地情況建立更新項目，通過費用補(bǔ)助促進(jìn)待更新區(qū)域內(nèi)居民自主拆除易燃、耐震性較差的老舊建筑物，補(bǔ)助資金由國家、縣、市町村⑥三級各自分擔(dān)相應(yīng)比例，同時一些自發(fā)的更新活動在滿足項目要求時也可以通過申請獲得金融支持和稅制減免獎勵。隨著近年補(bǔ)助力度逐漸上升，大阪等地區(qū)的老舊建筑拆除項目中房屋所有者僅需負(fù)擔(dān)1/6的費用[20]。除拆建費用補(bǔ)貼外，已有較多區(qū)、市政府開始派遣專業(yè)技術(shù)人員為居民提供免費的房屋抗震性能測評以及老舊房屋拆除重建相關(guān)的咨詢、協(xié)商等多方面的技術(shù)支持，當(dāng)拆除對象房屋仍有居住者時，通過與公營住宅⑦、NPO非營利團(tuán)體或社會福祉協(xié)議會進(jìn)行合作提供居住幫扶。

3.2 避難空間建設(shè)激勵

地震時發(fā)揮阻斷火災(zāi)蔓延的功能的道路、河流、鐵路、公園等城市設(shè)施與鄰近的耐火建筑物等構(gòu)成的帶狀防火空間被稱為燃燒隔離帶，在災(zāi)害中承擔(dān)避難道路及災(zāi)后救援活動和運輸網(wǎng)絡(luò)的功能。在密集市街地的燃燒隔離帶建設(shè)中，東京、大阪等地發(fā)布專項資金促進(jìn)周邊建筑的后退和防火加固，與社會組織合作促進(jìn)道路預(yù)定修建地的居民轉(zhuǎn)移，與隔離帶道路沿線市民組織和企業(yè)建立溝通機(jī)制，促進(jìn)沿路土地向防災(zāi)功能轉(zhuǎn)化。在塊狀避難空間建設(shè)上，一方面對原有的公園空地增加防災(zāi)設(shè)施，提高出入口便捷性；另一方面促進(jìn)老舊建筑拆除后空地轉(zhuǎn)化為防災(zāi)空地，政府提供整治、管理等費用補(bǔ)貼，同時施行固定資產(chǎn)稅務(wù)減免政策。

3.3 基層公共空間治理激勵

鼓勵基層自治，以家庭為單位進(jìn)行防災(zāi)硬件儲備，在區(qū)級范圍內(nèi)推進(jìn)民間消防栓和防災(zāi)儲備倉庫、耐震貯水槽等設(shè)施的建設(shè)，同時通過地埋電纜、內(nèi)側(cè)街巷或屋檐下配線等方式促進(jìn)居住區(qū)電線桿拆除，實現(xiàn)“無電線桿化”。為了提升避難通道災(zāi)害韌性，國土交通省要求地方行政機(jī)關(guān)定期進(jìn)行避難路周邊圍擋墻的抗震評估，利用項目資金將較多人通過的道路或公園周邊達(dá)到危險高度、長度的圍擋墻以及存在裂紋、傾斜、缺少支撐墻的危險圍擋墻予以拆除[21]。京都、神戶等城市在實踐中依據(jù)緊急避難激勵項目，在緊急避難路徑上設(shè)置應(yīng)急門、樓梯、消防栓等安全保障裝置，利用避難誘導(dǎo)項目在住宅周邊設(shè)置避難引導(dǎo)標(biāo)識[22]，有效提升了區(qū)域避難效率（見圖9-圖10）。

4 更新后的避難空間創(chuàng)新：區(qū)內(nèi)停留地區(qū)制度

日本按照不同災(zāi)種規(guī)劃相應(yīng)避難場所，在發(fā)生災(zāi)害或接到災(zāi)害預(yù)警時，居民首先根據(jù)避難指示前往區(qū)市町村長官指定的臨時集合場所避難，等待危險解除后歸家或進(jìn)入避難所。當(dāng)無法前往臨時集合場所，或臨時避難場所存在危險時，根據(jù)指示前往3 km內(nèi)指定的避難場所，可作中長時間停留（見圖11）。

城市密集地區(qū)開敞空間少，避難空間緊張，而建成區(qū)的防火更新改造和道路隔離帶建設(shè)等措施可以有效提升密集地區(qū)的災(zāi)害韌性，同時賦予了避難空間設(shè)計的靈活性，促進(jìn)避難空間規(guī)劃制度的創(chuàng)新。東京于2013年開始實施防火特區(qū)制度[25]，指定防火整治地區(qū)，通過耐火建筑物建造及開敞空間創(chuàng)出使得區(qū)域內(nèi)防火領(lǐng)域率⑧達(dá)到70%以上，并通過與燃燒隔離帶耦合，增強(qiáng)區(qū)域防災(zāi)能力。隨著危險密集區(qū)域整治的推進(jìn)，部分防火領(lǐng)域率較高的地區(qū)在發(fā)生火災(zāi)時也不會有大規(guī)模蔓延的危險，因而不需要前往指定避難場所⑨進(jìn)行遠(yuǎn)距離避難，只需在當(dāng)?shù)氐呐R時集合場所等安全地區(qū)待命，這樣的地區(qū)被稱為“區(qū)內(nèi)停留地區(qū)”。截至2018年6月，東京共有37處區(qū)內(nèi)停留地區(qū)，共111 km2[26]，這樣的區(qū)域內(nèi)部有足夠多的臨時集合場所可以容納避難人口，同時要求建筑耐火率＞70%，火災(zāi)危險等級＜3。區(qū)內(nèi)停留地區(qū)制度縮短了避難距離，降低了避難危險，同時有效緩解了高密度城區(qū)避難規(guī)劃中應(yīng)對震災(zāi)、火災(zāi)等常見災(zāi)害時避難空間緊張的問題（見圖12）。然而，該避難模式在海嘯、洪水等需要大規(guī)模遷移避難的災(zāi)害中尚無相關(guān)對策，因此在規(guī)劃中仍需進(jìn)行此類災(zāi)種相應(yīng)的避難空間建設(shè)。

5 日本經(jīng)驗對我國的啟示

日本在密集市街地的更新中通過動態(tài)風(fēng)險評估，針對重點地區(qū)提供項目資金促進(jìn)在地漸進(jìn)自主更新，并制定安全底線要求和彈性化的誘導(dǎo)政策，因地制宜地解決更新中的現(xiàn)實問題。我國雖然木質(zhì)建筑相比日本較少，但城中村、老舊街區(qū)等區(qū)域仍存在大量防震、防火性能低下的房屋，且多數(shù)老舊房屋建設(shè)密集，存在較多違章搭建情況，避難通道和開敞空間不足，災(zāi)害脆弱性極強(qiáng)。目前我國的城市更新多重視商業(yè)性的改建和居住條件的改善，在更新建設(shè)中缺乏防災(zāi)韌性的考慮。同時，當(dāng)下城市更新中造成較多的人員搬遷和功能轉(zhuǎn)變，而大量缺乏特色的老舊住宅區(qū)則常面臨空間條件差、更新動力不足等整治困境。為提高我國城市密集區(qū)的災(zāi)害韌性，參考日本密集市街地的更新策略，可以在未來的城市更新工作中從以下幾個方面進(jìn)行嘗試。

5.1 重視城市更新中防災(zāi)韌性方面的考量

日本將密集市街地整治工作置于城市更新的大背景下推進(jìn)，所得效果優(yōu)于傳統(tǒng)的法令強(qiáng)制推行。我國目前的城市更新工作中對功能性和景觀性要素考量較多，基于安全視角的考量較少，應(yīng)進(jìn)一步提升對人居安全的關(guān)注度，加快災(zāi)害危險地區(qū)的更新改造效率，在改善環(huán)境和居住條件的同時提升建筑的防災(zāi)性能。此外，要建立明確的建筑防災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)和風(fēng)險評估體系，進(jìn)行城市風(fēng)險動態(tài)評估，針對性地進(jìn)行韌性提升。

5.2 促進(jìn)制度剛彈結(jié)合，激發(fā)自主更新動力

災(zāi)害脆弱的高密度老舊城區(qū)更新作為居民和政府的共同訴求，應(yīng)當(dāng)從自上而下和自下而上兩個層面進(jìn)行合作推進(jìn)。我國當(dāng)前老舊城區(qū)整治主要通過政府購買執(zhí)行，缺乏具體底線要求和獎勵機(jī)制，更新質(zhì)量難以保障，而居民得不到技術(shù)指導(dǎo)，自主更新動力不足。參考日本60分的底線保障方法：一方面，應(yīng)以區(qū)或街道等小尺度治理主體為單位進(jìn)行建筑權(quán)屬和風(fēng)險調(diào)查，確立剛性安全底線；另一方面，賦予基層更多裁量權(quán)和管理責(zé)任，面對道路、基地狹小等更新困難，通過彈性的建筑限制制度、聯(lián)合更新、容積率補(bǔ)償?shù)榷鄻踊路绞酱龠M(jìn)道路等創(chuàng)出開敞空間，并通過獎勵性項目引導(dǎo)各地因地制宜地進(jìn)行特色化更新實踐，形成具有代表性的、本土化的更新策略集。

5.3 重視漸進(jìn)更新，強(qiáng)化社會組織的作用

日本的密集市街地更新中漸進(jìn)性的推進(jìn)占較大比例，而目前我國大規(guī)模拆建式的更新仍占主流，多使用拆遷安置房進(jìn)行易地搬遷來促進(jìn)居民轉(zhuǎn)移，資金成本較高且難以適應(yīng)居民在地更新的需求。漸進(jìn)更新可以在短時間內(nèi)提升局部地區(qū)的空間韌性，并在中長期尺度達(dá)成面域更新的目的。在實際更新中可以通過相關(guān)制度或資金獎勵引導(dǎo)社區(qū)或關(guān)鍵建筑片區(qū)在合適的時間點分批更新，滿足條件一棟則更新一棟，從而減少大拆大建，節(jié)約更新成本，提高更新效率。在改建居民安置方面可參考日本的經(jīng)驗，與社會團(tuán)體或私營企業(yè)合作提供更新協(xié)商服務(wù)、技術(shù)咨詢和短期的住房服務(wù)，為在地更新提供便利條件。

5.4 重視次生災(zāi)害及避難規(guī)劃

當(dāng)前我國在物質(zhì)建設(shè)中多重視建筑本身的防震、防水性能等指標(biāo)規(guī)范，而對于地震洪澇等衍生的二次災(zāi)害（如震后火災(zāi)、洪后疫災(zāi)等），以及相應(yīng)產(chǎn)生的復(fù)雜避難條件缺乏考慮。老舊城區(qū)由于設(shè)施老化、道路封閉、人口老齡化等原因更易產(chǎn)生次生災(zāi)害并造成避難困難。應(yīng)強(qiáng)調(diào)在局部更新中考慮與周邊道路等空間的聯(lián)系，并在街道級建立統(tǒng)一的應(yīng)急管理體系，強(qiáng)化更新中的避難通道評估和建設(shè)，通過獎勵措施鼓勵基層群眾進(jìn)行身邊鄰近環(huán)境整治，建立社區(qū)互助機(jī)制，設(shè)置避難誘導(dǎo)標(biāo)識，拆除危險圍擋物，優(yōu)化住區(qū)環(huán)境。