關(guān)鍵詞城鄉(xiāng)融合；公共服務(wù)設(shè)施；上海

文章編號 1673-8985（2024）05-0063-09 中圖分類號 TU984 文獻標(biāo)志碼 A

DOI 10.11982/j.supr.20240510

0 引言

提升農(nóng)村公共服務(wù)水平是鄉(xiāng)村振興工作的重要內(nèi)容。中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見提出要從教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等多方面提升農(nóng)村基本公共服務(wù)水平[1]。國家“十四五”公共服務(wù)規(guī)劃也提出要進一步促進公共服務(wù)資源向農(nóng)村覆蓋[2]17。

上海市政府高度重視鄉(xiāng)村公共服務(wù)的優(yōu)化。上海市“十四五”規(guī)劃提出要加強農(nóng)村公共服務(wù)內(nèi)涵建設(shè)：全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，加大統(tǒng)籌力度，促進更多公共服務(wù)資源向農(nóng)村傾斜，著力推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化[3]。2022年8月通過的《上海市鄉(xiāng)村振興促進條例》要求市及相關(guān)區(qū)政府在教育、醫(yī)療方面加大對農(nóng)村地區(qū)的投入，要求各級人民政府推動農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施均衡布局、提供適宜農(nóng)村的養(yǎng)老服務(wù)模式[4]?！渡虾｀l(xiāng)村社區(qū)生活圈規(guī)劃導(dǎo)則（試行）》則更為具體地對鄉(xiāng)村地區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施（以下簡稱“公服設(shè)施”）布局和規(guī)模等提出了指引[5]。

但上海市基本公共服務(wù)仍不同程度地存在供給不足、品質(zhì)不高、便捷度不夠、發(fā)展不均衡等問題。與城區(qū)相比，上海鄉(xiāng)村配套相對薄弱，且亟需適應(yīng)鄉(xiāng)村的人口結(jié)構(gòu)變化與未來發(fā)展方向。一方面，隨著上海市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與租賃市場價格的攀升，外省市人口正進一步從近郊區(qū)向遠(yuǎn)郊區(qū)擴散[6–8]。另一方面，由于本地青年的大量流出，上海市鄉(xiāng)村地區(qū)尤其是遠(yuǎn)郊區(qū)鄉(xiāng)村的老齡化程度很高。而鄉(xiāng)村振興又勢必需要新訪客與人口的流入。面對鄉(xiāng)村人口的結(jié)構(gòu)變化與未來振興所需的發(fā)展趨勢，如何推進超大城市鄉(xiāng)村公共服務(wù)的提升是上海市面臨的一大挑戰(zhàn)。而上海市低效建設(shè)用地減量化的發(fā)展背景也要求鄉(xiāng)村地區(qū)在提升品質(zhì)的同時對土地精打細(xì)算[9]。

既往村鎮(zhèn)公服設(shè)施研究主要從公服設(shè)施內(nèi)涵、供給問題、機制創(chuàng)新，以及需求識別等方向切入[10]45-46?！笆奈濉惫卜?wù)規(guī)劃涵蓋了基本公共服務(wù)、普惠性非基本公共服務(wù)和生活服務(wù)3類[2]2。當(dāng)前的研究重點仍是由財政托底供給的基本公共服務(wù)設(shè)施[10]44-45，亦有學(xué)者提出基本公共服務(wù)的內(nèi)涵應(yīng)從鄉(xiāng)村居民的基本公服訴求出發(fā)而非單從供給方來劃分[11]。公服設(shè)施的供需因經(jīng)濟發(fā)展水平等因素存在明顯的地域差異[12]21-22。上海公服設(shè)施研究多是從特大城市的角度切入探究其整體或片區(qū)配置方法[13-14]，或聚焦個別村鎮(zhèn)單元提出優(yōu)化策略[15-16]。目前仍缺乏從鄉(xiāng)村視角切入對上海市整體鄉(xiāng)村公服設(shè)施的特征與問題進行分析的研究。

本文聚焦在上海市鄉(xiāng)村公服設(shè)施的現(xiàn)狀特征及問題，并提出相應(yīng)對策。以下將分3部分展開論述。

1 研究方法

本文從用地的角度切入探究上海市鄉(xiāng)村公服設(shè)施供給現(xiàn)狀及問題，以30個樣本鄉(xiāng)村數(shù)據(jù)推測上海市鄉(xiāng)村整體情況，并通過上海市人口數(shù)據(jù)分析、樣本鄉(xiāng)村以外的村鎮(zhèn)調(diào)研訪談進行驗證與補充。

本文公服設(shè)施的范圍主要參考《鄉(xiāng)村公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》，包含行政辦公、商業(yè)金融、文化娛樂、體育、醫(yī)療衛(wèi)生、教育科研設(shè)計、社會福利等用地類別。除商業(yè)金融類用地為市場供給服務(wù)外，其余用地可對應(yīng)承載基本公共服務(wù)的設(shè)施，即提供行政服務(wù)、義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老服務(wù)、文化體育、社會服務(wù)等基本公共服務(wù)的載體。商業(yè)類用地數(shù)據(jù)實際上包含了部分產(chǎn)業(yè)用地，因此在分析時會區(qū)分公服設(shè)施用地與不包含商業(yè)類用地的基本公服設(shè)施類用地。

本文樣本鄉(xiāng)村均為上海市鄉(xiāng)村振興示范村，其發(fā)展基礎(chǔ)一般不會劣于周邊鄉(xiāng)村，而其反映出來的問題應(yīng)具有普遍性。

數(shù)據(jù)結(jié)果顯示，上海鄉(xiāng)村公服設(shè)施供給存在一定的相似性，但村與村之間也存在一定的差異。橫向比較來看，村莊公服設(shè)施的差異與其行政地位（是否為鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地）、人口流入流出情況等直接相關(guān)。

1.1 數(shù)據(jù)來源

研究數(shù)據(jù)包括一手及二手?jǐn)?shù)據(jù)。一手?jǐn)?shù)據(jù)來自筆者對崇明區(qū)和浦東新區(qū)部分非示范村的實地調(diào)研，包括村委的訪談數(shù)據(jù)、調(diào)研照片記錄、公服設(shè)施的問卷數(shù)據(jù)等。二手?jǐn)?shù)據(jù)主要選取了示范村的公服設(shè)施用地面積、公服設(shè)施建筑面積、人口、村莊公服設(shè)施分布、需求調(diào)查等數(shù)據(jù)，以及上海市人口普查數(shù)據(jù)。本文的村莊數(shù)據(jù)來自上海市第三及第四批鄉(xiāng)村振興示范村村莊設(shè)計成果文本（50個村莊），文本成果發(fā)布于2021—2022年間，經(jīng)過數(shù)據(jù)整理及篩選，選取了30個包含第三次全國國土調(diào)查土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)及基礎(chǔ)人口數(shù)據(jù)的村莊作為主要的數(shù)據(jù)分析樣本，其余20個村莊因缺少數(shù)據(jù)未能列入樣本，其中有9個村莊提供了建筑面積數(shù)據(jù)。因二手?jǐn)?shù)據(jù)中建筑面積數(shù)據(jù)較少，筆者在分析中以一手調(diào)研所得的公服設(shè)施建筑面積數(shù)據(jù)做一定補充。上海市人口數(shù)據(jù)則來自上海市統(tǒng)計局的2020年上海市人口普查年鑒。

該30個村莊分別位于崇明區(qū)、青浦區(qū)、浦東新區(qū)、奉賢區(qū)、寶山區(qū)、金山區(qū)、閔行區(qū)和奉賢區(qū)。 從行政區(qū)分布情況來看，除中心城區(qū)及松江區(qū)（松江區(qū)村莊缺少相應(yīng)數(shù)據(jù)）外各區(qū)均有樣本村莊分布（見表1）。從地理位置分布情況來看，樣本村莊分布均勻分散（見圖1）。

樣本鄉(xiāng)村人口規(guī)模較大，基本為1 000人以上的大型村乃至3 000人以上的特大型村（見表2）。

1.2 數(shù)據(jù)處理

公服設(shè)施用地數(shù)據(jù)來自各村莊設(shè)計成果文本中的土地使用現(xiàn)狀。因統(tǒng)計口徑來自成果單位，各村基本公服設(shè)施用地分類不盡相同，約有8種分類。比較主要的分類有公共建筑用地、機關(guān)團體新聞出版用地、科教文衛(wèi)用地、公共管理與公共服務(wù)用地、公服設(shè)施用地（亦有冠以社區(qū)級、村級），個別村莊分類較粗，采用公共基礎(chǔ)設(shè)施用地（包含公用設(shè)施用地），個別村莊分類非常細(xì)致，分為社區(qū)行政用地、社區(qū)體育用地及社區(qū)醫(yī)療用地等。本文將以上用地均列入公服設(shè)施用地計算中。公服設(shè)施建筑面積數(shù)據(jù)在原始數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上按《上海鄉(xiāng)村社區(qū)生活圈規(guī)劃導(dǎo)則（試行）》分為6類：行政、文體、醫(yī)衛(wèi)、養(yǎng)老幼托、商業(yè)及生產(chǎn)類設(shè)施。

為方便綜合分析，除統(tǒng)計公服設(shè)施用地面積，本研究也計算了公服設(shè)施用地面積占建設(shè)用地的比例（公服設(shè)施用地/建設(shè)用地）、人均公服設(shè)施用地（公服設(shè)施用地/常住人口，公服設(shè)施用地/戶籍人口）。其中公服設(shè)施用地包含商業(yè)類用地，基本公服設(shè)施用地則不包含商業(yè)類用地。

2 公服設(shè)施供給特征與問題分析

2.1 緊湊用地下的復(fù)合布局

經(jīng)統(tǒng)計（見表3），樣本村莊公服設(shè)施用地中位數(shù)為2.61 hm2，標(biāo)準(zhǔn)差達(dá)到4.42 hm2，而基本公服設(shè)施用地中位數(shù)為0.87 hm2，標(biāo)準(zhǔn)差達(dá)到2.05 hm2?？梢姼鞔骞O(shè)施用地面積與平均值差異較大。其中半數(shù)村莊含商業(yè)類用地的公服設(shè)施不足3.00 hm2，基本公服設(shè)施用地不足1.00 hm2。半數(shù)村莊常住人口人均基本公服用地小于3.50 m2/人。

公服設(shè)施用地及占建設(shè)用地比例在各樣本村莊間呈現(xiàn)較大的相似性（見圖2）。超過70%的村莊公服設(shè)施面積小于5 hm2、基本公服設(shè)施用地面積小于2 hm2，約2/3村莊公服設(shè)施用地及基本公服設(shè)施用地占建設(shè)用地比例在2%以內(nèi)。

根據(jù)樣本鄉(xiāng)村的數(shù)據(jù)推測，相當(dāng)數(shù)量的上海鄉(xiāng)村公服設(shè)施用地并不大。估計過半村莊基本公服設(shè)施用地面積不超過2 hm2，約2/3村莊此類用地占建設(shè)用地比例亦在2%以內(nèi)，即使包括商業(yè)用地也仍小于5%。其中上海鄉(xiāng)村對于教育設(shè)施的集中布局一定程度上影響了用地規(guī)模。對比鄉(xiāng)村公服設(shè)施規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)（見表4），上海公服設(shè)施占建設(shè)用地比例較低。

對應(yīng)緊湊的用地，上海鄉(xiāng)村公服設(shè)施有復(fù)合布局的特點。結(jié)合村莊成果文本及筆者實際調(diào)研，上海鄉(xiāng)村公服設(shè)施呈現(xiàn)核心功能集中復(fù)合、其余功能獨立分散的特點，基本以居委會等公共建筑作為行政村公服設(shè)施的主要載體，將行政服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)、文化服務(wù)等集中配置，而如學(xué)校、衛(wèi)生院、養(yǎng)老院、健身點等需要獨立占地的則單獨設(shè)置，往往分散。雖然許多村莊的公服設(shè)施占地小，但基本滿足上海鄉(xiāng)村基礎(chǔ)配套要求的“三室兩點”①。

以崇明區(qū)富安村、浦東新區(qū)外灶村、寶山區(qū)沈楊村、奉賢區(qū)存古村、青浦區(qū)章堰村、金山區(qū)新涇村等6個村②的公服設(shè)施布局為例（見圖3），均以村委會作為集聚點，綜合布局如老年活動室、衛(wèi)生室、日間照料中心等設(shè)施，部分村如富安、新涇村存在1—2個次級集聚點，設(shè)置如綜合服務(wù)點、老年活動室等設(shè)施，分散布置的主要為健身點，能滿足村民的基本公服需求。

進一步分析建筑層面的數(shù)據(jù)，示范村中9個村莊提供的公服設(shè)施建面數(shù)據(jù)呼應(yīng)了用地緊湊和設(shè)施集中復(fù)合布局的特點。筆者將數(shù)據(jù)與《上海鄉(xiāng)村社區(qū)生活圈規(guī)劃導(dǎo)則（試行）》配建要求比對發(fā)現(xiàn)，各樣本村莊基本滿足必配設(shè)施的功能和面積要求，且不少遠(yuǎn)超過要求的最低面積。不過其中5個村莊未能滿足衛(wèi)生室的建筑面積要求，2個村莊未能滿足多功能體育場的用地面積要求，3個村莊未能滿足綜合文化活動室的建筑面積要求。由此估計上海市仍有部分村莊的部分公服設(shè)施存在面積不達(dá)標(biāo)的情況。其中衛(wèi)生室面積不滿足要求主要因為鄉(xiāng)村生活圈規(guī)劃導(dǎo)則較前一版《上海市郊野單元村莊規(guī)劃技術(shù)要求和成果規(guī)范鄉(xiāng)村基本設(shè)施配建要求》提升了標(biāo)準(zhǔn)。

復(fù)合集中布局的特點在緊湊用地下保障了鄉(xiāng)村公服設(shè)施的基本職能。但用地緊湊的特征在一定程度上阻礙了鄉(xiāng)村公服設(shè)施的優(yōu)化，尤其是用地面積較大的設(shè)施如體育場。鄉(xiāng)村公服設(shè)施有待持續(xù)不斷地優(yōu)化其功能與規(guī)模。

2.2 設(shè)施與人口結(jié)構(gòu)匹配度不夠

樣本鄉(xiāng)村因常住人口與戶籍人口的差異（見圖4），兩種口徑的人均公服設(shè)施面積存在一定差別（見圖5）。部分村莊人口流出嚴(yán)重，部分村莊則有明顯的人口流入現(xiàn)象。以人均基本公服用地面積為例，約1/2的村莊常住人口及戶籍人口人均面積均小于5 m2/人，約2/3村莊常住人口人均基本公服用地面積小于戶籍人均面積。

樣本鄉(xiāng)村人口數(shù)據(jù)、上海市人口普查數(shù)據(jù)[18]1及調(diào)研情況反映出上海鄉(xiāng)村人口的兩大特征：一是外來人口比例很高，二是老齡化程度很高。有些村莊吸引了大量外來人口居住，常住人口遠(yuǎn)超戶籍人口，有些村莊人口流失嚴(yán)重，鄉(xiāng)村老齡化程度突出。

一方面，鄉(xiāng)村地區(qū)因其低廉的居住成本吸引了相當(dāng)比例的外省市人口落腳[7]28-29。隨著上海市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，工業(yè)向郊區(qū)轉(zhuǎn)移，郊區(qū)新增大量就業(yè)機會吸引外來人口進入[8]29。日益升高的上海房價帶動租賃市場攀升，大量原住在近郊區(qū)的外來人口進一步向外擴散至遠(yuǎn)郊區(qū)，近年來遠(yuǎn)郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)外來人口數(shù)量和比例增長最為顯著[8]25，給鄉(xiāng)村地區(qū)的公服設(shè)施帶來一定壓力（見圖6）。從樣本鄉(xiāng)村推測，估計近半的上海鄉(xiāng)村的戶籍人口基本公服設(shè)施人均面積不低于5 m2/人，但其常住人口基本公服設(shè)施的人均面積就顯得捉襟見肘，即實際使用公服設(shè)施的人口遠(yuǎn)大于規(guī)劃使用人口（見圖7）。此類樣本村莊規(guī)模均為千人以上的大型或特大型村莊，11個村莊中4個村莊的人均基本公服面積滿足要求，5個村莊是按戶籍人口數(shù)滿足按常住人口數(shù)不滿足，其余2個兩種口徑均不滿足，其公服設(shè)施面臨的壓力更為明顯。

另一方面，上海市鄉(xiāng)村地區(qū)老齡化程度很高（見圖8），2020年上海市全市65歲以上人口比重占到16.28%。老齡人口需要老年活動場所、日間照料中心及長期養(yǎng)老設(shè)施等多元化的適老場所與服務(wù)，且因其出行能力等方面受限，需要高比例的就近甚至上門的公共服務(wù)。由于青年人口大量流出，遠(yuǎn)郊的金山區(qū)、松江區(qū)、青浦區(qū)、奉賢區(qū)、崇明區(qū)的人口呈現(xiàn)出城市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村老齡化程度依次加深的態(tài)勢，其中金山區(qū)和崇明區(qū)鄉(xiāng)村的老齡人口比例分別達(dá)到了22.20%和35.48%。

面對老齡化的鄉(xiāng)村人口，目前上海鄉(xiāng)村的公服設(shè)施未必能提供充足的設(shè)施空間與服務(wù)支持。樣本村莊的數(shù)據(jù)顯示目前村莊配置主要滿足必配設(shè)施，有待進一步建設(shè)鄉(xiāng)村長者照護之家等養(yǎng)老設(shè)施。從崇明區(qū)某鎮(zhèn)的調(diào)研情況來看也有必要進一步加強養(yǎng)老設(shè)施的規(guī)模。其60歲以上人口占常住人口比例約58%，老齡化程度很深。而其養(yǎng)老設(shè)施主要在其中3個行政村，合計建筑面積約有2 300 m2，人均約0.16 m2。

2.3 鄉(xiāng)村公共服務(wù)品質(zhì)欠缺

從調(diào)研情況來看，鄉(xiāng)村公服設(shè)施的質(zhì)量有待提升，包括設(shè)施的建筑質(zhì)量老舊、缺少高能級配套、服務(wù)質(zhì)量薄弱等問題。缺人缺資金的現(xiàn)狀導(dǎo)致了鄉(xiāng)村在公服設(shè)施的服務(wù)品質(zhì)方面較為欠缺。

鄉(xiāng)村公服設(shè)施有待更新提升。許多村莊的公服設(shè)施建筑年代久遠(yuǎn)，或存在建筑質(zhì)量不佳、內(nèi)部設(shè)施陳舊、外立面年久失修等問題（見圖9）。公服設(shè)施作為公共服務(wù)體系的物質(zhì)基礎(chǔ)，需要定期維護及更新來保證質(zhì)量，此類更新要求充足的資金保障和政策激勵。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村莊囿于資金的壓力，往往缺乏自發(fā)更新公服設(shè)施的動力。

據(jù)調(diào)查，少部分樣本村莊仍存在缺乏必配公服設(shè)施的問題，如多功能活動室、健身休閑設(shè)施數(shù)量不足等問題，多數(shù)樣本村莊則反映村莊缺乏高能級的公服設(shè)施配套，如養(yǎng)老設(shè)施、村民禮堂等。在需求調(diào)查中村民多評價現(xiàn)有設(shè)施品質(zhì)不高、種類單一、距離較遠(yuǎn)等。在上海市減量化建設(shè)的背景下，如何在村莊現(xiàn)狀用地緊約束的情況下植入高品質(zhì)的公服設(shè)施空間將是鄉(xiāng)村振興面臨的重要課題。

村莊公服設(shè)施除了硬件品質(zhì)問題外，運營也面臨很大挑戰(zhàn)。公服設(shè)施除了物質(zhì)空間還需要專人提供服務(wù)，尤其是衛(wèi)生室、為老服務(wù)中心等。鄉(xiāng)村難以吸引人才的問題使得公服設(shè)施的運營品質(zhì)難與城區(qū)相比。

以浦東新區(qū)某村的調(diào)研情況為例：對比上海鄉(xiāng)村社區(qū)生活圈標(biāo)準(zhǔn)指引，該村基本配置了必配類公服設(shè)施功能，欠缺品質(zhì)提升類的設(shè)施。而已配備的公服設(shè)施中部分設(shè)施品質(zhì)較為參差，如睦鄰點、黨群點等主要依托黨員等村民家，日常運維也僅依靠村民。

調(diào)研中該村村委也反映，雖然村內(nèi)老齡化比例較高，但一方面村莊自身欠缺相應(yīng)的人手運營老年日間照料中心，另一方面又缺乏充足的財力聘請第三方團隊運營，因而雖有設(shè)施，只能長期空置。村委樓內(nèi)不少功能室也處于半閑置狀態(tài)，如婦女之家、閱覽室等，雖有功能空間，但堆放了大量雜物，村民也較少使用此類空間。

3 上海鄉(xiāng)村公服設(shè)施的提升建議

提升上海鄉(xiāng)村公服設(shè)施需要探索城鄉(xiāng)融合發(fā)展道路。在上海建設(shè)用地減量化與鄉(xiāng)村振興的雙重發(fā)展背景下：一方面須保障公服設(shè)施用地底線，提升鄉(xiāng)村公共服務(wù)品質(zhì)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)均等的公共服務(wù)；另一方面應(yīng)加強鄉(xiāng)村用地的集約利用，整合現(xiàn)有建設(shè)用地資源。上海鄉(xiāng)村的公服設(shè)施普遍面臨更新提質(zhì)的需求，村莊公服設(shè)施陳舊。具體如何提升需要因地制宜，也應(yīng)鼓勵社會多元主體的參與。商業(yè)類用地雖在面積上相對基本公服用地較為充足，仍需政策激勵市場主體參與普惠性非基本公服設(shè)施的運營，才能實現(xiàn)從用地供給到高能級設(shè)施和服務(wù)層面供給的推進。

3.1 跨越+鏈接：整合設(shè)施用地

3.1.1 跨越行政邊界

把握上海建設(shè)15分鐘生活圈的政策契機，在近郊地區(qū)考慮統(tǒng)籌鄉(xiāng)村社區(qū)與城市社區(qū)生活圈。以區(qū)級公服設(shè)施專項規(guī)劃為指導(dǎo)，在街鎮(zhèn)層面統(tǒng)籌總量要求與空間布局，進而推動近郊鄉(xiāng)村地區(qū)與城市社區(qū)在公服設(shè)施方面的全面融合。在城市社區(qū)規(guī)劃的公服設(shè)施配套建設(shè)要考慮周邊鄉(xiāng)村，在空間上進行預(yù)留。數(shù)個行政村、社區(qū)之間也可以在鎮(zhèn)的統(tǒng)籌下，進行設(shè)施的整合共享。

3.1.2 鏈接遠(yuǎn)端需求

利用遠(yuǎn)程技術(shù)及服務(wù)流動等方式，使得公共服務(wù)突破傳統(tǒng)的核心—外圍輻射模式，鏈接到更偏遠(yuǎn)的郊區(qū)人群。遠(yuǎn)郊地區(qū)全面落實鄉(xiāng)村社區(qū)生活圈規(guī)劃導(dǎo)則的要求，以鎮(zhèn)區(qū)作為高能級服務(wù)的錨點，基本服務(wù)盡可能下沉至自然村，同時探索對鄉(xiāng)村地區(qū)流動及遠(yuǎn)程服務(wù)的供給以提升服務(wù)質(zhì)量[19]，通過流動式供給、優(yōu)化信息技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)增加服務(wù)到家的比例，通過優(yōu)化村域至鎮(zhèn)區(qū)交通保障村民對高能級公服設(shè)施的可達(dá)性。

3.1.3 豎新鎮(zhèn)：構(gòu)建多層級鄉(xiāng)村生活圈

豎新鎮(zhèn)位于上海市崇明區(qū)中部，包括21個行政村與1個墾區(qū)。筆者參與了豎新鎮(zhèn)全域土地綜合整治實施方案的規(guī)劃設(shè)計。在全域土地綜合整治的實施背景下，豎新鎮(zhèn)將持續(xù)推進宅基地撤并與鎮(zhèn)域安置工作，公服設(shè)施也需要相應(yīng)滿足新的調(diào)整情況。

筆者團隊對各村莊的公服設(shè)施開展了實地調(diào)研及問卷調(diào)查。各村人均基本公服設(shè)施平均在3.47 m2/人，各村基本配齊了必配公服設(shè)施，多數(shù)村設(shè)施使用較好。

在土地整治的背景下，豎新鎮(zhèn)的生活圈優(yōu)化將強化鎮(zhèn)一級的統(tǒng)籌作用與村村之間的共享。在鎮(zhèn)域?qū)用?，配置滿足全鎮(zhèn)居民醫(yī)療、教育等公服設(shè)施。在鎮(zhèn)區(qū)配置滿足鎮(zhèn)區(qū)居民的基本生活服務(wù)。在鄉(xiāng)村地區(qū)配置滿足村民、游客的特色服務(wù)設(shè)施。而鄉(xiāng)村生活圈在以往自然村和行政村兩圈層之上，設(shè)置了幾個村莊之間的特色設(shè)施共享圈層（見圖10）。此舉既有利于針對村莊需求進行設(shè)施配置，又避免了各村重復(fù)設(shè)置的土地粗放利用。

3.2 底線+彈性：保障基本公服用地，增加特色公服用地

3.2.1 保障基本公服設(shè)施用地

上海鄉(xiāng)村地區(qū)面臨建設(shè)用地減量的壓力及產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求?；竟O(shè)施用地供給存在壓力，村莊有諸如公服設(shè)施用地實際為酒店的情況，既需要通過郊野單元規(guī)劃從法定層面確保公服設(shè)施的用地供給，也需要后續(xù)監(jiān)督機制的完善。在國土空間詳細(xì)規(guī)劃層面應(yīng)當(dāng)對鄉(xiāng)村公服設(shè)施用地進行強約束，不得減少公益性用地，尤其應(yīng)保證基本公服設(shè)施用地，如教育（幼兒園）、醫(yī)療、養(yǎng)老、基本行政服務(wù)等。在鄉(xiāng)村用地緊張的情況下，可適當(dāng)提高公服設(shè)施用地容積率，探索鄉(xiāng)村用地功能的兼容。

3.2.2 增加公服設(shè)施供給彈性

公服設(shè)施供給與人口特征息息相關(guān)。鄉(xiāng)村地區(qū)需要預(yù)留公共服務(wù)供給空間增加和內(nèi)容轉(zhuǎn)變的可能性，既要滿足常住人口的公服設(shè)施需求，也要面向未來，適應(yīng)變化的人口趨勢，這其中既包括深度老齡化的趨勢，也包括鄉(xiāng)村振興帶來新村民的可能性。

在底線保障基本公服設(shè)施用地之外，可以通過彈性機制提供公共服務(wù)空間，如盤活閑置宅基地、鼓勵村民提供閑置房間等。《上海鄉(xiāng)村社區(qū)生活圈規(guī)劃導(dǎo)則（試行）》提出的規(guī)劃原則包括復(fù)合與集約，要求在時間和空間上進行功能整合與共享，鼓勵各類公服設(shè)施的綜合設(shè)置，盡可能利用存量的建筑或場地承載新產(chǎn)業(yè)和新需求。其要求更多在于服務(wù)設(shè)施類別的全面，而非僅僅按照傳統(tǒng)規(guī)劃的人均面積指標(biāo)做硬性規(guī)定，這是適應(yīng)上海大都市地區(qū)減量化的發(fā)展趨勢，有利于促進鄉(xiāng)村土地的高效利用。多個上海村莊靈活利用閑置宅基地、老舊廠房等，將其改建為公服設(shè)施，按居民點的變化置換公服設(shè)施用地，保證其便利性。亦有村莊在集體建設(shè)用地不足的條件下，依賴村民自愿提供部分的住宅空間以彌補村莊公服設(shè)施的短板。

3.2.3 邵宅村：設(shè)施特色化配置

邵宅村位于上海市浦東新區(qū)大團鎮(zhèn)，與臨港新城相距僅20 km。利用臨近新城的區(qū)位優(yōu)勢，村莊謀劃盤活閑置宅基地資源，為企業(yè)員工提供住房，打造共享生活圈。筆者參與了其示范村方案的規(guī)劃設(shè)計。

通過調(diào)研，筆者團隊了解到村內(nèi)各類公服設(shè)施使用頻率較低，部分村民提出了增加健身器材、健身步道、親子育兒活動空間等設(shè)施空間的建議。陸家嘴集團潛在人才的需求則以商業(yè)類公服為主，包括社區(qū)食堂、生鮮超市、便利店等生活便利設(shè)施。

基于邵宅村的公服設(shè)施基礎(chǔ)及水鄉(xiāng)田園的村落肌理，筆者團隊根據(jù)村民的需求構(gòu)建了邵宅鄉(xiāng)村的共享生活圈（見圖11）。圍繞新村委會，結(jié)合周邊建筑、農(nóng)田等設(shè)施打造服務(wù)多元人群、多功能復(fù)合、多景觀融合的交往中心。依托舊廠房改建鄉(xiāng)村共享的田園食堂，在滿足接待用餐的同時，為村內(nèi)80歲以上老人提供配送餐服務(wù)。依托前村委會用房改建為共享中心，作為陸家嘴集團的村企聯(lián)建辦公室、創(chuàng)新中心、鄉(xiāng)村會務(wù)、休閑娛樂、零售商業(yè)等。依托閑置用地，布局集中鄉(xiāng)居區(qū)域內(nèi)的“多功能運動場館”和“共享田園”項目， 為村民提供運動、活動空間及農(nóng)事體驗服務(wù)。

3.3 更新+運營：提升公共服務(wù)質(zhì)量

3.3.1 利用政策推動設(shè)施硬件更新

上海市鄉(xiāng)村振興“十四五”規(guī)劃提出，到2025年，建設(shè)150個以上鄉(xiāng)村振興示范村[20]。市級、區(qū)級、鎮(zhèn)級各層級政府均對鄉(xiāng)村振興示范村有一定的資金支持。上海市鄉(xiāng)村振興示范村的逐批建設(shè)可推動上海鄉(xiāng)村在公服設(shè)施等方面的更新。村莊應(yīng)妥善利用鄉(xiāng)村振興示范村建設(shè)等鄉(xiāng)村振興政策及資金，推動鄉(xiāng)村公服設(shè)施的更新提質(zhì)。

3.3.2 引入社會力量提升服務(wù)質(zhì)量

從公服設(shè)施運營模式來看，可積極探索社會多元主體的參與。以上海市鄉(xiāng)村振興示范村青浦區(qū)張馬村為例，社會資本深度參與村莊產(chǎn)業(yè)、環(huán)衛(wèi)、公共服務(wù)等多環(huán)節(jié)，在引入新村民并為其提供高品質(zhì)服務(wù)的同時，也將服務(wù)范圍擴大到原村民，實現(xiàn)了服務(wù)共享。

鄉(xiāng)村地區(qū)變化的人口結(jié)構(gòu)與公共服務(wù)需求要求鄉(xiāng)村地區(qū)提升精細(xì)化的運營管理能力，需要保持對鄉(xiāng)村地區(qū)土地、人口數(shù)據(jù)的動態(tài)跟蹤和評估。社會方的參與可為鄉(xiāng)村地區(qū)的運營管理注入新的能量，以現(xiàn)代企業(yè)管理模式慢慢滲透入傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理，助力鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。

3.3.3 張馬村：社會資本參與運營

張馬村位于上海市青浦區(qū)，是上海市第二批鄉(xiāng)村振興示范村之一。筆者對其進行了實地調(diào)研。

張馬村閑置房屋不少，村委積極盤活宅基地，除少數(shù)村民自營民宿外，大部分由上海大司田文化發(fā)展有限公司（以下簡稱“大司田公司”）統(tǒng)一租賃后改造。有閑置房屋愿意出租的村民與村委會簽約。村委會將閑置宅基、配套設(shè)施整合后統(tǒng)一與大司田公司簽合同，村民每年可獲得租金收益（見圖12）。

大司田公司將房屋重新改造后，主要用于辦公、民宿及相關(guān)配套設(shè)施使用，包括運動俱樂部、餐飲、商店、手工教室等多類業(yè)態(tài)。民宿等項目引入新村民，配套共享食堂、遠(yuǎn)程醫(yī)療等服務(wù)（見圖13）。并且其服務(wù)范圍包含全村村民，提升了村莊公共服務(wù)品質(zhì)。

4 結(jié)語

如何實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化、助力鄉(xiāng)村公共服務(wù)提質(zhì)升級是鄉(xiāng)村振興面臨的重要議題。本文通過收集分析上海鄉(xiāng)村公服設(shè)施相關(guān)數(shù)據(jù)并對比了相關(guān)公服設(shè)施的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，分析得出上海鄉(xiāng)村公服設(shè)施特征與問題為用地緊湊、布局集中，公服設(shè)施與人口結(jié)構(gòu)匹配度不足，公服設(shè)施品質(zhì)欠缺。筆者也提出3方面建議：通過跨越行政邊界及鏈接遠(yuǎn)端需求的方式整合用地與設(shè)施，通過底線保障加彈性供給的方式提供有針對性的特色公共服務(wù)，通過政策推動硬件更新及引入社會力量提升服務(wù)質(zhì)量的方式提升鄉(xiāng)村公服設(shè)施的整體質(zhì)量。上海鄉(xiāng)村公服設(shè)施的特征與問題有其特點，也應(yīng)有一定普適性，希望能為大都市地區(qū)鄉(xiāng)村公共服務(wù)的提升研究提供有益借鑒。鄉(xiāng)村公服設(shè)施涉及規(guī)劃、建設(shè)、運營、治理等多方面多階段，其具體模式有待實踐與研究的進一步探索。