關鍵詞城中村改造歷程；第一輪改造；新一輪改造；整體改造；上海市

文章編號 1673-8985（2024）05-0057-06 中圖分類號 TU984 文獻標志碼 A

DOI 10.11982/j.supr.20240509

1 上海城中村改造概況

城中村作為中國城鎮(zhèn)化過程中城鄉(xiāng)二元結構的集中體現(xiàn)[1]，既支撐了傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的快速粗放式發(fā)展，也日益成為“以人民為中心”城鎮(zhèn)化和城市高質量發(fā)展的治理對象[2]。2023年以來，國家層面密集出臺一系列城中村改造的相關文件，將其與保障性住房建設、“平急兩用”公共基礎設施建設共同列為“三大工程”重點推動，各地迅速掀起城中村改造熱潮。

上海的城中村改造工作最早散見于21世紀初的拆違行動[3]15，[4]197，2014年出臺的《關于本市開展“城中村”地塊改造的實施意見》則宣告其正式啟動。2014—2020年，第一輪城中村改造項目認定49個，截至2023年底已有39個項目完成動遷并進入二級開發(fā)，在改善區(qū)域人居環(huán)境與生活條件、帶動周邊地區(qū)的功能煥新與長效發(fā)展方面取得積極進展。但是，改造項目同時也存在著整體周期較長、公益性項目滯后，以及資金鏈風險引發(fā)的改造持續(xù)性等問題。2019年新冠疫情暴發(fā)，部分城中村因其高人口密度、低劣的居住與公共衛(wèi)生條件、粗放式管理等成為疫情高發(fā)區(qū)，城中村改造話題迅速升溫，被列入2020年上海市民心工程進入新一輪改造階段。2022年，上海市委、市政府出臺了《關于加快推進舊區(qū)改造、舊住房成套改造和“城中村”改造工作的實施意見》及相關配套支持政策，并確立了到2032年底全面完成城中村改造項目的目標。2023年，市委、市政府又將城中村改造在內的“兩舊一村”列為新一輪19項民心工程之首，城中村改造進入全面提速、攻堅克難的新階段。

當下正值舉全市之力推進城中村改造的10周年之期，回顧其改造歷程進行經(jīng)驗總結與問題分析，對于城中村改造工作的高效與可持續(xù)推進具有重要的現(xiàn)實意義。

2 探索推進階段

21世紀初的上海城中村改造，或是附屬于拆違行動開展的伴生性改造，或是在部分城中村現(xiàn)象突出地區(qū)率先進行探索改造，其影響范圍與推進力度均較為有限，并且具有強烈的政府主導特征。

2.1 伴生性改造（1999—2008年）

20世紀90年代末，上海城中村在快速城鎮(zhèn)化的浪潮下逐步成形[5-6]，但彼時政府與學界均專注于市政府實事項目“中心城區(qū)365萬平方米危棚簡屋改造”[7-8]，無暇顧及城中村這一現(xiàn)象[9]。直至1999年6月地方性法規(guī)《上海市拆除違法建筑若干規(guī)定》正式施行，城中村作為違法建筑的重要據(jù)點之一方才開始被零散地改造[3]15，[4]197。

2005—2008年，上海共拆除違法建筑1 083萬m2[10]，雖然沒有關于城中村改造的具體數(shù)據(jù)統(tǒng)計，但考慮到其天然的社會與空間結構，可以推測城中村地區(qū)勢必成為重點整治對象[11]。這種附屬于拆違行動的伴生性改造顯然未能觸及城鄉(xiāng)二元體制下的城中村本質，但仍然在一定程度上消除了其住房臟亂差、道路堵塞、管線雜亂及衛(wèi)生狀況惡劣等問題，提高了在地村（居）民的生活環(huán)境，并改善了城市形象。

2.2 局地探索改造（2002—2014年）

21世紀初，城中村的公共衛(wèi)生、違法建設及治安問題越來越受到重視，就業(yè)機會豐富與租賃成本較低的閔行區(qū)、徐匯區(qū)等地率先開展了相關整治工作，并表現(xiàn)出以社會治理為主、整體改造為輔的特征。

以閔行區(qū)為例，將城中村分為規(guī)劃改造地區(qū)、加強社區(qū)建設的“農夾非”地區(qū)、前瞻性防控的遠郊地區(qū)等，施行分類治理[4]197。其中，七寶鎮(zhèn)、華漕鎮(zhèn)等基本建立了社區(qū)化管理的相關工作制度，而梅隴鎮(zhèn)則在整體改造拔點、納入社區(qū)化管理、納入新農村建設管理等方面均有所涉及。2011年《關于開展“城中村”社區(qū)化建設的實施意見（試行）》發(fā)布，在全區(qū)層面明確了城中村社區(qū)化的基本原則、條件與步驟等要求，并提出了鎮(zhèn)村兩級的資金支持方案。2002—2012年，閔行區(qū)完成了114個基地、6 500戶的“城中村”改造[12]，大幅度提升了城鎮(zhèn)空間品質與存量用地效益，并有效避免了城中村地區(qū)的擴大。

徐匯區(qū)亦是較早開展城中村改造的地區(qū)之一，早在2004年就發(fā)布《關于加強和改善“一地兩管”地區(qū)管理的若干意見》，探索建立了屬地管理、責任分擔的城中村地區(qū)管理機制[4]198。2012年《徐匯區(qū)推進“城中村”地區(qū)改造與管理工作實施方案（試行）》發(fā)布，一方面，啟動7個成片城中村舊改工作，并將其與重大市政工程、保障性住房、商業(yè)開發(fā)等相結合以提高綜合效益；另一方面，建立屬地街道全面負責、多部門聯(lián)勤聯(lián)動的工作機制，形成了常態(tài)化服務管理體系，切實有效提升了城中村地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展與管理水平。

3 市域統(tǒng)籌推進階段

2010年前后，國家層面持續(xù)出臺城中村改造、棚戶區(qū)及危舊住房改造工作相關政策。作為回應，2011年《上海市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》明確提出“中心城要繼續(xù)推進舊區(qū)改造，基本完成‘城中村’改造”，首次將城中村改造上升為城市發(fā)展戰(zhàn)略。2014年《關于本市開展“城中村”地塊改造的實施意見》（滬府〔2014〕24號）、《關于推進本市“城中村”地塊改造有關工作的通知》（滬建管聯(lián)〔2014〕445號）出臺，正式拉開了全市統(tǒng)籌推進城中村改造的序幕。

3.1 第一輪改造（2014—2020年）

上海市以滬府〔2014〕24號文為起點，結合探索階段的城中村改造經(jīng)驗，初步建立了以整體改造為主要方式，以土地儲備、集體經(jīng)濟組織自行改造或引入社會主體共同改造、公益性項目為實施路徑的城中村改造體系，并提出“力爭在2015年前，啟動35個城中村地塊改造”的目標。其后滬建管聯(lián)〔2015〕146號、滬府辦〔2016〕43號及滬建房管聯(lián)〔2020〕476號文相繼發(fā)布，使城中村改造體系得到進一步完善并延續(xù)至今。

3.1.1 改造模式

與探索推進階段不同，第一輪城中村改造具有典型的政府引導、社會參與的特征，改造模式以整體改造為主，表現(xiàn)出顯著的以區(qū)域整體開發(fā)帶動城市面貌與社會治理綜合性提升。當然，城中村改造并非覆蓋所有地區(qū)，而是通過項目認定的方式，將其限定在城鎮(zhèn)建成區(qū)或城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍內“急愁難盼”的，且農村集體建設用地占比達到70%以上、具備整體改造條件的地區(qū)。

城中村地塊的改造方式、實施主體、時間計劃等內容由所在鎮(zhèn)政府根據(jù)控制性詳細規(guī)劃方案、改造內容、村（居）民/集體經(jīng)濟組織意愿、資金平衡等情況統(tǒng)籌確定，并將實施方案上報區(qū)城中村改造管理部門及市城中村改造領導小組辦公室進行審核、認定。一般來說，具備整區(qū)域開發(fā)、可實現(xiàn)資金自平衡的項目多采用集體經(jīng)濟組織自行改造或合作開發(fā)模式，具有重大戰(zhàn)略意義或建成后形成公益性資產的項目采用公益性項目模式，介于兩者之間的可采用土地儲備方式。事實上由于第一輪改造項目大都位于主城區(qū)且資金平衡條件較好，絕大部分項目均采用集體經(jīng)濟組織引入合作主體共同開發(fā)的方式開展（見圖1）。

對于土地儲備及公益性項目而言，其實施主體均為政府，所需資金也由政府專項資金或一般公共預算支出解決；而對于集體經(jīng)濟組織自行改造或引入合作主體改造模式，所需資金由實施主體自籌。為緩解實施主體的一級開發(fā)資金壓力、有序推進城中村實施，上海市形成了以協(xié)議供地、土地出讓金返還為核心的一二級聯(lián)動開發(fā)機制，并提出稅費減免、金融產品創(chuàng)新等資金支持政策。同時為保證集體經(jīng)濟組織利益，規(guī)定了不低于10%的物業(yè)留存比例。

3.1.2 改造進展

第一輪改造共49個項目，大都分布在主城區(qū)及周邊近郊地區(qū)，在改造目標上因地制宜與區(qū)域基礎設施建設、產業(yè)轉型升級、歷史風貌保護等相結合，較好地體現(xiàn)了城中村改造的綜合性提升。截至2023年底，已有39個項目完成動遷征收進入二級開發(fā)階段，其中的安置房、市政基礎設施及公建配套項目穩(wěn)步建設，商品房與經(jīng)營性項目亦按計劃推進，預計建成后將大幅度改善區(qū)域人居環(huán)境與生活條件，并有力帶動周邊地區(qū)的功能煥新與長效發(fā)展。

在市域統(tǒng)籌推進的同時，上海市城中村改造也誕生了以蟠龍、三林楔形綠地等項目為代表的明星案例。其中，青浦區(qū)徐涇鎮(zhèn)蟠龍項目于2018年取得認定批文，采用集體經(jīng)濟組織引入合作主體共同開發(fā)方式，歷時5年，由環(huán)境臟亂差、文化資源破敗、無人問津的城中村，蛻變?yōu)槿站土髁?0萬人次的網(wǎng)紅打卡地“公園里的新天地——上海蟠龍?zhí)斓亍?，是城中村改造與歷史風貌保護、公園綠地建設及區(qū)域功能煥新結合的典范。蟠龍項目經(jīng)驗可概括為以下3方面：一是優(yōu)越的區(qū)位條件。蟠龍項目位于主城區(qū)，緊鄰國家會展中心、虹橋商務中心等高能級資源，土地價值高，去化能力強。二是強力的實施主體主導。蟠龍由瑞安集團主導實施，既為前期動遷征收階段巨額的資金投入提供了保障，也通過高效的成本與項目管理縮短了項目建設周期，減輕了長期財務壓力。三是豐富的策劃運營經(jīng)驗與長期利益選擇。瑞安集團并未將歷史文化風貌區(qū)視為開發(fā)強度提升的限制條件，而是最大化保留并優(yōu)化其核心肌理、空間布局、街巷尺度、綠化、文物與歷史建筑等，憑借其豐富的運營管理能力引入多元業(yè)態(tài)，將歷史文化與商業(yè)開發(fā)深度融合，實現(xiàn)了歷史文化資源的商業(yè)賦能；同時，通過規(guī)劃調整，以整區(qū)域的公園綠地串聯(lián)起古鎮(zhèn)與現(xiàn)代生活，最大化發(fā)揮了公園綠地的生態(tài)系統(tǒng)服務溢價，并以巧妙的策劃與宣傳打響“公園里的新天地——上海蟠龍?zhí)斓亍边@一品牌。改造后周邊地價提升明顯，其實際凈利潤也比預測值有所增加，更加印證了這一策略的正確性（見圖2）。

三林楔形綠地項目于2014年被認定，采用公益性項目改造方式，是城中村改造與區(qū)域基礎設施建設、生態(tài)環(huán)境改善結合，利用政策疊加優(yōu)勢的典型，目前仍在按計劃推進中。作為《上海市城市總體規(guī)劃（1999—2020）》和《上海市生態(tài)空間專項規(guī)劃（2021—2035）》確定的楔形綠地之一，三林楔形綠地項目采取市、區(qū)政府聯(lián)合改造開發(fā)，由上海地產、上海前灘國際商務區(qū)投資集團共同出資，有力保障了其前期開發(fā)成本；項目規(guī)劃綠地3 116 hm2，約51%已開工建設，建成后將大幅度提升區(qū)域環(huán)境品質與公共服務能力，鞏固環(huán)城生態(tài)公園帶建設，實現(xiàn)城中村改造與公園城市建設雙重效應。

總體來看，第一輪改造通過一二級聯(lián)動、整體開發(fā)的方式較好地調動了市場主體參與的積極性，在促進人居環(huán)境改善與區(qū)域發(fā)展的同時減輕了政府的資金成本與管理壓力，但也存在以下問題：一是重認定輕開發(fā)。目前仍有10個項目處在動遷征收階段，進入二級開發(fā)階段的項目中亦有一半以上公益性項目建設滯后于經(jīng)營性項目建設，整體改造周期預計在5—10年，項目認定后的建設時序管理與品質保障等機制缺位。二是區(qū)域統(tǒng)籌平衡機制不健全。城中村量大面廣，其宅基地密度、地理區(qū)位等條件也各不相同，這種基礎條件的分化可能使其在資金平衡能力方面有較大差異，但區(qū)域層面的“以豐補欠”、安置房資源共享機制尚不健全，在一定程度上影響了整體工作的有序推進，而且全市城中村底圖底數(shù)不清晰，單純自下而上的項目認定難以將城中村改造與發(fā)展規(guī)劃、空間規(guī)劃等有效銜接，缺乏市域整體統(tǒng)籌的抓手。三是改造指引與標準缺位。城中村改造雖提出與歷史風貌保護、生態(tài)修復等結合，但缺乏具體的實施路徑指引與資金支持，在實際過程中難以落實，這也使得蟠龍案例在很大程度上難以復制，類似的還有前期成本認定、結算返還等環(huán)節(jié)。四是實施主體的退出機制問題。城中村改造的復雜性、綜合性與長周期特征對實施主體的資金鏈穩(wěn)定、策劃運營與管理能力提出相當高的要求，目前49個項目中涉及合作開發(fā)的有40個，但當項目復雜程度超出實施主體預期或主體資金鏈出現(xiàn)風險時，缺乏相應的預警與應對機制。

3.2 新一輪改造（2021年至今）

2021年《上海市城市更新條例》頒布實施，首次在頂層設計中明確將城中村改造、舊區(qū)改造、舊住房更新等作為城市更新的重要組成部分。2022年6月上海提出以“更高站位、更大力度、更強合力”把城市更新各項工作向前推進，其后開展了全市城中村摸底調查工作，錨定城中村底圖底數(shù)并形成了全市705個點位的基礎數(shù)據(jù)庫。2022年10月《關于加快推進舊區(qū)改造、舊住房成套改造和“城中村”改造工作的實施意見》（滬委辦〔2022〕53號）（以下簡稱“《實施意見》”）及相關支持政策發(fā)布，進一步對城中村改造體系進行了優(yōu)化更新，并提出到2032年底城中村改造項目全面完成的總體目標，城中村改造由此進入提速擴容階段。

3.2.1 多元化的改造方式

根據(jù)城中村摸底調查，705個城中村點位在主城區(qū)、新城及新市鎮(zhèn)均有分布，且涉及生態(tài)空間網(wǎng)絡、歷史風貌保護區(qū)等特殊區(qū)位，在土地房屋情況、區(qū)位條件差異及資金平衡等方面差異較大，單一的整體改造方式顯然無法匹配所有地區(qū)。為此，《實施意見》提出了創(chuàng)新改造方式，可通過項目整體改造、環(huán)境綜合整治與實施規(guī)劃拔點等方式分類施策，統(tǒng)籌推進城中村改造，并將整體改造項目認定的集體建設用地占比調整為51%以上，降低改造門檻的同時提升了改造方式選擇的靈活性。2023年國務院辦公廳印發(fā)《關于在超大特大城市積極穩(wěn)步推進城中村改造的指導意見》（國辦發(fā)〔2023〕25號），提出拆除新建、整治提升與拆整結合等方式，也進一步反映了多元化改造的大趨勢（見表1）。

3.2.2 多維度的政策支持

新一輪改造在空間上明確發(fā)生由主城區(qū)向遠郊新市鎮(zhèn)的擴散，這種區(qū)位條件的變化使其表現(xiàn)出以下特征：一是開發(fā)成本上升。遠郊地區(qū)項目的房屋土地補償成本雖然在某種程度上低于主城區(qū)，但其權利人數(shù)量與房屋建筑規(guī)模的增加迅速抹平了這種差異。二是收益能力下降。區(qū)位條件的下降意味著土地去化難度的增加與開發(fā)周期的延長，進而影響到房產銷售與物業(yè)運營的資金回流能力，并導致借貸成本的增加，而近年來房地產下行壓力與宏觀經(jīng)濟前景的不明朗無疑加重了這種資金平衡問題。

與此同時，為應對第一輪改造中出現(xiàn)的重認定輕開發(fā)、區(qū)域統(tǒng)籌平衡機制不健全、改造指引與標準缺位，以及實施主體的退出機制問題，提出“1+1+7”的政策支持體系。

第一個“1”即前述的《實施意見》，圍繞“規(guī)劃引領、統(tǒng)籌聯(lián)動、全過程管理”提出頂層設計指引，一方面在2022年城中村摸底調查的基礎上構建市、區(qū)層面的專項規(guī)劃—三年行動計劃—年度實施計劃的傳導體系，按照“實施一批、儲備一批、謀劃一批”原則滾動推進；另一方面，為應對日漸突出的資金平衡問題，提出“跨區(qū)域平衡、跨類別平衡、跨周期平衡”的政策指引，鼓勵在鎮(zhèn)級或區(qū)級層面統(tǒng)籌安排資源捆綁地塊，開展城中村多種方式或“兩舊一村”項目的組合實施，并由區(qū)級對項目結余資金進行統(tǒng)籌使用；同時提出整合各部門資源，加強項目的事前事中事后全過程管理。

第二個“1”指《關于印發(fā)加快推進舊區(qū)改造、舊住房成套改造和“城中村”改造工作支持政策的通知》（滬府辦〔2022〕43號），明確安置房、配套基礎設施和公共服務設施項目應當優(yōu)先建設，并給出規(guī)劃用地性質、建設容量、建筑高度等優(yōu)化支持，以及經(jīng)營性項目物業(yè)持有率的最低比例要求等。“7”指《城中村改造項目認定工作指引》 《城中村改造項目實施方案備案工作指引》 《城中村改造項目房屋土地征收工作指引》 《城中村改造項目合作單位遴選工作指引》 《城中村改造項目全過程管理工作指引》 《城中村環(huán)境綜合整治工作指引》和《關于本市城中村改造規(guī)劃土地管理工作指引》，主要對城中村改造申報認定、動遷征收、建設開發(fā)等全過程管理，以及環(huán)境綜合整治給出了詳細的操作指引。這種“頂層設計+操作指引”的政策支持體系將在很大程度上提高項目推進效率，支撐城中村改造三步走的目標實現(xiàn)（見表2）。

截至2023年底，新一輪城中村改造新增認定23個項目（2021—2022年13個、2023年10個），申報認定速度較第一輪改造明顯提高。為進一步縮短改造周期，《實施意見》將地塊認定與實施方案審批階段合并，將城中村改造劃分為項目認定、前期開發(fā)、建設實施3個階段，并提出包括項目認定復函后6個月內申請實施方案備案，2年內完成征收補償安置工作，5年內完成項目建設進入銷售運營并完成公益性項目移交等關鍵節(jié)點控制，希望以此將整體城中村改造流程壓縮至5年內（見圖3）。

4 未來挑戰(zhàn)與應對

隨著改造工作的持續(xù)推進與不斷升溫，上海城中村改造已不再被單純地視為快速城鎮(zhèn)化階段的“城市病”，而是更多地扮演了房地產下行期拉動市場投資、擴大基礎設施與公共服務、促進企業(yè)轉型與供給保障性住房的角色，其民生工程、發(fā)展工程和治理工程的屬性日益得到體現(xiàn)。但同時也應認識到，城中村改造極強的綜合性與復雜性使其具有典型的高投入、長周期與低回報特征，這使得其自發(fā)形成了對實施主體在整體策劃、資金生態(tài)、運營管理等方面的濾網(wǎng)，在宏觀經(jīng)濟調整時期可能引發(fā)城中村改造中社會主體參與積極性的縮減。

考慮到2032年前城中村改造項目持續(xù)推進的壓力，未來有必要進一步從以下方面對城中村改造政策體系進行持續(xù)優(yōu)化：一是打破項目整體改造、實施規(guī)劃拔點與綜合整治3種方式相對獨立運行的局面，促進多種改造方式尤其是整體改造與綜合整治的融合，在合理界定拆整結合模式資金平衡內在邏輯的基礎上，進一步明確其資金籌措與使用機制，包括前期成本認定的類目與時空范圍、土地出讓金返還程序等，真正做到因地制宜、分類施策。二是健全鎮(zhèn)域與區(qū)域范圍內跨項目、跨類別的資金平衡機制，同時探索項目內跨周期的資金平衡優(yōu)化機制，降低實施主體的物業(yè)持有比例、優(yōu)化權利人變更機制，以減輕實施主體資金壓力。三是優(yōu)化多部門聯(lián)合認定機制，促進多目標融合與政策工具協(xié)同，同時加強前期研究及項目認定階段的實施方案（概要）論證，并在建設實施階段做好策劃設計、運營管理與事后評估。此外，保持對國家層面城中村改造金融產品與服務的持續(xù)跟蹤，并做好與上海市的本土化銜接與應用亦十分必要。