摘 要：涉外法治是法治中國建設(shè)的重要部分。南極法是涉外法治應(yīng)關(guān)注的領(lǐng)域。從“涉外因素”的視角看，南極法具有涉外性；從涉外法治的本質(zhì)看，南極法符合涉外法治具有的特性，它是一國處理涉外事務(wù)，維護(hù)國家安全、發(fā)展利益的法治保障。涉外立法是涉外法治系統(tǒng)工程推進(jìn)的前提，對(duì)國家形象建設(shè)有重要意義，這決定了我國應(yīng)加快推進(jìn)南極法的出臺(tái)。具體立法時(shí)應(yīng)以人類命運(yùn)共同體理念為指導(dǎo)，考慮國際條約的適用，同時(shí)應(yīng)側(cè)重制定“實(shí)施性”的南極法。

關(guān)鍵詞：涉外法治 涉外立法 南極法 人類命運(yùn)共同體

2014 年，黨的十八屆四中全會(huì)召開，會(huì)上通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)“建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系”“加強(qiáng)涉外法律工作”。2019 年，黨的十九屆四中全會(huì)提出“加強(qiáng)涉外法治工作”，這是中央層面首次正式提出“涉外法治”這一概念。2020 年，黨的十九屆五中全會(huì)提出“加強(qiáng)涉外法治體系建設(shè)”；同年，習(xí)近平總書記在中央全面依法治國工作會(huì)議上指出：“堅(jiān)持統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治和涉外法治”，這是我國首次將“涉外法治”與“國內(nèi)法治”統(tǒng)籌考量。2022 年，黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治和涉外法治，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治”，這是“涉外法治”首次被寫入中國共產(chǎn)黨全國代表大會(huì)報(bào)告。2023 年的《中華人民共和國對(duì)外關(guān)系法》第29 條指出：“國家統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治和涉外法治，加強(qiáng)涉外領(lǐng)域立法，加強(qiáng)涉外法治體系建設(shè)”，將涉外法治用法律的形式加以明確。同年，中共中央政治局就加強(qiáng)涉外法制進(jìn)行第十次集體學(xué)習(xí)。2024 年，黨的二十屆三中全會(huì)再次強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)涉外法治建設(shè)”?？梢?，涉外法治是我國在“法治建設(shè)領(lǐng)域提出的一個(gè)重要的工作領(lǐng)域和推進(jìn)目標(biāo)”。國內(nèi)學(xué)者對(duì)涉外法治的研究從2019 年開始逐年遞增，如在中國知網(wǎng)以“涉外法治”為主題進(jìn)行檢索，文章數(shù)量從2019 年的50 篇增加到2023 年的288 篇。研究內(nèi)容涉及涉外法治的內(nèi)涵、屬性、體系、目標(biāo)、原則、意義等，也有成果關(guān)注涉外法律制度及法律體系的完善，但從涉外法治視角研究新疆域立法的相對(duì)較少，比如只有個(gè)別學(xué)者提到極地是涉外立法需要著力的方向。2024 年是我國極地考察40 周年，本文以新疆域立法中的南極法為例，分析南極法的涉外法治屬性；探討涉外法治背景下盡快出臺(tái)南極法的必要性；闡釋涉外法治下，制定我國南極法要考慮的因素。

一、南極法的涉外法治屬性

如果對(duì)涉外法治進(jìn)行分解，涉及兩個(gè)關(guān)鍵詞，一個(gè)是“涉外”，一個(gè)是“法治”。雖然“法治”的定義不盡相同，而且因各國的政治制度和社會(huì)制度不同，法治也具有形態(tài)多樣性的特點(diǎn)，但法治具有共性，法治指的是這樣一個(gè)治理原則：所有人、機(jī)構(gòu)和實(shí)體，無論是公主體還是私人，包括國家本身，都對(duì)公開頒布、平等實(shí)施和獨(dú)立裁斷，并且與國際人權(quán)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)保持一致的法律負(fù)責(zé)。這是聯(lián)合國秘書長向聯(lián)合國安理會(huì)提交的報(bào)告中所闡述的，但其中蘊(yùn)含的理念在國際社會(huì)和國內(nèi)社會(huì)均可適用。尤其是法治的內(nèi)在結(jié)構(gòu)包括立法、執(zhí)法、司法、守法等不同領(lǐng)域，這也是各國的共識(shí)。涉外法治同樣也包含這些要素。2023 年11 月27 日，習(xí)近平總書記在中共中央政治局第十次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出：“一體推進(jìn)涉外立法、執(zhí)法、司法、守法和法律服務(wù)，形成涉外法治工作大協(xié)同格局?！本汀吧嫱狻眮碚f，學(xué)界對(duì)于“涉外”的理解雖有所不同，但是無論從傳統(tǒng)的“涉外因素”視角，還是從涉外法治相關(guān)文件進(jìn)行解讀，南極法都屬于涉外法治的范疇。

（一）涉外因素下南極法的涉外法治屬性

學(xué)界對(duì)涉外法治的一種理解是將涉外法治視為“調(diào)整涉外法律關(guān)系的理念、原則、制度、規(guī)則的總和”，“是涉外關(guān)系法律之治”。涉外法律關(guān)系一般是用“涉外因素”來判斷，即某一法律關(guān)系中的主體、客體、內(nèi)容三者之一有涉外因素的就是涉外的。借用《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國涉外民事關(guān)系法律適用法〉若干問題的司法解釋（一）》第1 規(guī)定，民事關(guān)系具有下列情形之一的，人民法院可以認(rèn)定為涉外民事關(guān)系：（1）當(dāng)事人一方或雙方是外國公民、外國法人或者其他組織、無國籍人；（2）當(dāng)事人一方或雙方的經(jīng)常居所地在中華人民共和國領(lǐng)域外；（3）標(biāo)的物在中華人民共和國領(lǐng)域外；（4）產(chǎn)生、變更或者消滅民事關(guān)系的法律事實(shí)發(fā)生在中華人民共和國領(lǐng)域外；（5）可以認(rèn)定為涉外民事關(guān)系的其他情形。這雖然是針對(duì)民商事私法領(lǐng)域而言，但在公法領(lǐng)域同樣也可適用。

如果用“涉外因素”標(biāo)準(zhǔn)來判斷南極法，那么發(fā)生在南極的法律關(guān)系具有涉外性。南極是人類探險(xiǎn)大發(fā)現(xiàn)的結(jié)果。1773 年英國庫克（Cook）船長開啟了南極探險(xiǎn)，之后挪威等國也相繼駐足南極。20 世紀(jì)前半段，英國、挪威、法國、阿根廷、智利、澳大利亞及新西蘭七國依據(jù)探險(xiǎn)時(shí)代本國國民對(duì)南極的發(fā)現(xiàn)等理由，對(duì)南極大陸部分區(qū)域提出主權(quán)聲索。美國和蘇聯(lián)對(duì)南極的探索晚于前述國家，不承認(rèn)這些國家對(duì)南極領(lǐng)土的要求，但自己卻保留對(duì)南極大陸的主權(quán)要求。為了避免南極主權(quán)聲索矛盾的進(jìn)一步激化，美國借助1957-1958 年國際地球物理年這一時(shí)機(jī)，推動(dòng)締結(jié)了1959 年《南極條約》。目前，南極治理已形成以《南極條約》為基礎(chǔ)，包括《南極海豹公約》《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》（以下簡稱《養(yǎng)護(hù)公約》）、《關(guān)于環(huán)境保護(hù)的南極條約議定書》（以下簡稱《馬德里議定書》）（及其附件）等公約與相關(guān)決議等在內(nèi)的南極條約體系。其中，《南極條約》第6 條規(guī)定，“本條約的規(guī)定應(yīng)適用于南緯60°以南的地區(qū)，包括一切冰架”；《馬德里議定書》所指的南極條約地區(qū)與《南極條約》的規(guī)定相同；《養(yǎng)護(hù)公約》第1 條規(guī)定：“本公約適用于南緯60°以南和該緯度與構(gòu)成南極海洋生態(tài)系統(tǒng)一部分的南極幅合帶之間區(qū)域的南極海洋生物資源。”而且《南極條約》第6 條還明確了該條約的規(guī)定“不應(yīng)損害或在任何方面影響任何一個(gè)國家在該地區(qū)內(nèi)根據(jù)國際法所享有的對(duì)公海的權(quán)利或行使這些權(quán)利”，這意味南極存在公海。按照《南極條約》第4 條的規(guī)定，《南極條約》不得解釋為：締約任何一方放棄在南極原來所主張的領(lǐng)土主權(quán)權(quán)利或領(lǐng)土的要求；不得解釋為締約任何一方全部或部分放棄由于它在南極的活動(dòng)或由于它的國民在南極的活動(dòng)或其他原因而構(gòu)成的對(duì)南極領(lǐng)土主權(quán)的要求的任何根據(jù)；也不得解釋為損害締約任何一方關(guān)于它承認(rèn)或否認(rèn)任何其他國家在南極的領(lǐng)土主權(quán)的要求或要求的根據(jù)的立場。該條作為“凍結(jié)條款”，實(shí)際上只是在《南極條約》有效期內(nèi)“凍結(jié)”了主權(quán)爭議。所以，不論南極主權(quán)如何歸屬，對(duì)應(yīng)前述“涉外因素”的判斷標(biāo)準(zhǔn)，南極法均屬于涉外法治的范疇。

（二）涉外法治相關(guān)文件解讀下南極法的涉外法治屬性

如果說用“涉外因素”的標(biāo)準(zhǔn)來判斷涉外法治過于寬泛，只是物理意義上的“涉外”，那么結(jié)合涉外法治的相關(guān)文件，可以得出以下結(jié)論，也可證明南極法屬于涉外法治的范疇。

第一，涉外法治是一國處理涉外事務(wù)的法治活動(dòng)。涉外法治是與我國對(duì)外開放和外交工作大局緊密相關(guān)的事項(xiàng)。2019 年，黨的十九屆四中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，其中第十三項(xiàng)重大問題“堅(jiān)持和完善獨(dú)立自主的和平外交政策，推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體”指出，“必須統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個(gè)大局，高舉和平、發(fā)展、合作、共贏旗幟，堅(jiān)定不移維護(hù)國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益”，這一項(xiàng)下的第一點(diǎn)“健全黨對(duì)外事工作領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制”中強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)涉外法治工作，建立涉外工作法務(wù)制度，加強(qiáng)國際法研究和運(yùn)用，提高涉外工作法治化水平”。2021 年的《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020-2025 年）》在“緊緊圍繞新時(shí)代黨和國家工作大局，依法維護(hù)國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益”項(xiàng)下提到“加強(qiáng)涉外法治工作”。2023 年11 月27 日，習(xí)近平總書記在中共中央政治局第十次集體學(xué)習(xí)時(shí)，再次強(qiáng)調(diào)“涉外法治作為中國特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分，事關(guān)全面依法治國，事關(guān)我國對(duì)外開放和外交工作大局”。

涉外法治作為“涉及一國對(duì)外相關(guān)事務(wù)的法律與規(guī)范”，其行動(dòng)主體是“國家的中央政府和具有涉外職權(quán)的部門”，其行動(dòng)領(lǐng)域是“跨越國界、與本國相關(guān)的國家與公民活動(dòng)”。南極工作是中國對(duì)外事務(wù)的重要部分，“中國高度重視南極治理和發(fā)展”，新中國參與國際極地事務(wù)可追溯至1957 年國際地球物理年期間。當(dāng)時(shí)我國著名氣象學(xué)家、地理學(xué)家竺可楨等一批科學(xué)家提出開展極地研究的建議，各界持續(xù)關(guān)注南極。1964 年，國家海洋局成立，當(dāng)時(shí)的一項(xiàng)任務(wù)就是“將來進(jìn)行南極、北極海洋考察工作”。1977 年，國家海洋局黨委明確提出“查清中國海、進(jìn)軍三大洋、登上南極洲”。在獨(dú)立組隊(duì)開展極地考察前，中國先后派遣10 批次23 位科學(xué)家參加了其他國家的南極考察。1984 年中國首支南極考察編隊(duì)赴南極建站并開展科學(xué)考察。多年來，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人高度重視南極科考事業(yè)。習(xí)近平總書記曾于2013 年就“南極仲冬節(jié)致慰問電”，2014 年和2024 年分別在中國南極泰山站和南極秦嶺站建成并投入使用之際致賀信。2017 年中國政府首次承辦第40 屆南極條約協(xié)商會(huì)議以及第二十屆南極環(huán)境保護(hù)委員會(huì)會(huì)議，發(fā)布《中國的南極事業(yè)》白皮書，當(dāng)時(shí)國務(wù)院副總理張高麗、國務(wù)委員楊潔篪、外交部副部長張業(yè)遂均出席。《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》中明確提出積極參與極地等領(lǐng)域國際規(guī)則制定，深入開展極地大洋科學(xué)考察?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出要提高參與南極保護(hù)和利用能力。在南極事務(wù)中，國家海洋局極地考察辦公室負(fù)責(zé)南極活動(dòng)的具體管理，但行使對(duì)外關(guān)系職權(quán)的外交部負(fù)責(zé)南極相關(guān)條約的談判，每屆南極條約協(xié)商會(huì)議中國代表團(tuán)團(tuán)長也由外交部人員擔(dān)任。如中國1983 年加入《南極條約》，1985 年被接納為協(xié)商國，并參加了當(dāng)年的南極條約協(xié)商會(huì)議（第十三屆南極條約協(xié)商會(huì)議），當(dāng)時(shí)中國代表團(tuán)團(tuán)長是外交部條法司的徐光建。南極條約協(xié)商會(huì)議最初是每兩年舉行一次，從1994 年開始改為每年召開一次。2023 年南極條約協(xié)商會(huì)議的代表團(tuán)團(tuán)長是外交部的任曉霞。再如，從2010 年起，中美開始舉行海洋法和極地事務(wù)對(duì)話，外交部也率團(tuán)參加這一對(duì)話。綜上，調(diào)整南極這一對(duì)外事務(wù)的相50ba6670e4b74a570e31d77adbfaeaf71c756eabe406c9ec34a8edc4b3d82565關(guān)法律可屬于涉外法治的范疇。

第二，涉外法治是我國日益走近世界中央舞臺(tái)，從自身視角出發(fā)制定的維護(hù)國家主權(quán)、安全和發(fā)展利益的活動(dòng)。2019 年“涉外法治”概念首次提出時(shí)就是在“堅(jiān)定不移維護(hù)國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益”這一項(xiàng)下提出的。2020 年習(xí)近平總書記在中央全面依法治國工作會(huì)議上的講話中指出：“要加快涉外法治工作戰(zhàn)略布局，協(xié)調(diào)推進(jìn)國內(nèi)治理和國際治理，更好維護(hù)國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益?！?021 年《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020-2025 年）》也強(qiáng)調(diào)了這一點(diǎn)。

從1984 年中國開展極地考察以來，“在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，我國極地事業(yè)從無到有、由弱到強(qiáng)”“取得了豐碩成果”，中國致力于“提升南極科學(xué)認(rèn)知”“加強(qiáng)南極環(huán)境保護(hù)”“維護(hù)南極和平利用”，南極事業(yè)的硬實(shí)力和軟實(shí)力不斷提升，但卻缺少高層級(jí)的南極立法。2018 年，“南極活動(dòng)與環(huán)境保護(hù)法”被列入十三屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃第一類項(xiàng)目，但迄今尚未出臺(tái)。近些年，國際形勢發(fā)生了很多變化，俄烏沖突的爆發(fā)，使南極治理進(jìn)一步政治化，如在第45 屆南極條約協(xié)商會(huì)議上，東道國芬蘭拒絕為俄羅斯代表團(tuán)團(tuán)長簽發(fā)簽證，一些國家利用南極條約協(xié)商會(huì)議對(duì)俄烏沖突進(jìn)行評(píng)判，白俄羅斯申請(qǐng)南極條約協(xié)商國的提案未被通過。南極治理陣營進(jìn)一步明顯。此外，南極主權(quán)聲索從未間斷，各國加強(qiáng)對(duì)南極的實(shí)際管控及實(shí)際存在，如澳大利亞作為南極門戶國家和《南極條約》的重要協(xié)商國，2022 年發(fā)布《南極戰(zhàn)略和20 年行動(dòng)計(jì)劃》，該戰(zhàn)略計(jì)劃在總結(jié)2016-2021 年該國實(shí)施南極戰(zhàn)略進(jìn)展的基礎(chǔ)上，提出了2022-2036 年的行動(dòng)計(jì)劃，該計(jì)劃強(qiáng)調(diào)加大南極科考及研究投入、增強(qiáng)澳大利亞在南極的綜合活動(dòng)能力，特別強(qiáng)調(diào)維護(hù)南極領(lǐng)土及區(qū)域安全，包括加強(qiáng)南極領(lǐng)土的地理信息測繪和制圖工作、提升澳大利亞南極航空實(shí)力、對(duì)其南極領(lǐng)土存在的其他國家考察設(shè)備和人員活動(dòng)的視察等等。此外，海洋治理對(duì)南極體系不斷“浸入”。如澳大利亞、新西蘭、阿根廷、挪威、英國、法國、智利依據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》的大陸架制度，提出外大陸架申請(qǐng)。其中一些國家以本國“南極領(lǐng)土”為依據(jù)提交外大陸架，這實(shí)際與強(qiáng)化領(lǐng)土主權(quán)有關(guān)。雖然一些國家請(qǐng)求大陸架界限委員會(huì)暫不審議南極大陸架部分，但基于陸地統(tǒng)治海洋這一規(guī)則，其用意之一也是意圖通過大陸架主權(quán)權(quán)利，反向強(qiáng)化其主權(quán)聲索。再如，2023 年國際水道測量組織正式承認(rèn)“南大洋”獨(dú)立成洋，并將其確定為環(huán)繞南極大陸的全球性海域，明確其北部地理界限為南緯60°。國際水道測量組織成立于1921年，其目的是通過對(duì)海圖和文件的改進(jìn)，使航行在全世界更加方便和安全。其編寫出版的海圖標(biāo)準(zhǔn)《海洋和海域的界限》是各國繪制海圖的重要依據(jù)。國際水道測量組織的這一職能決定了“南大洋”獨(dú)立成洋的決議同樣對(duì)南極安全存在影響。另外，《〈聯(lián)合國海洋法公約〉下國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用協(xié)定》（以下簡稱《BBNJ 協(xié)定》）經(jīng)過近20 年的談判，于2023 年6 月19 日正式通過，并于同年9 月20 日開放簽署，直至2025 年9 月20 日為止。作為《聯(lián)合國海洋法公約》的第三份執(zhí)行協(xié)定，該協(xié)定將于第60 份批準(zhǔn)書、核準(zhǔn)書、接受書或加入書交存之日后120 天生效。至2024 年8 月31 日，除歐盟外，共有90 個(gè)國家簽署了協(xié)定；有8 個(gè)國家批準(zhǔn)了協(xié)定。《BBNJ 協(xié)定》涉及海洋遺傳資源（MGRs）的活動(dòng)和惠益分享、包括海洋保護(hù)區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具（ABMTs）、環(huán)境影響評(píng)價(jià)（EIA）、能力建設(shè)和海洋技術(shù)轉(zhuǎn)讓（CBTT）四個(gè)方面，由信息交換機(jī)制合縱連橫，此外還涉及一些跨領(lǐng)域的問題。雖然《BBNJ 協(xié)定》第5 條第2 款規(guī)定了“本協(xié)定的解釋和適用不應(yīng)損害相關(guān)法律文書和框架以及相關(guān)全球、區(qū)域、次區(qū)域和領(lǐng)域機(jī)構(gòu)，并應(yīng)促進(jìn)與這些文書、框架和機(jī)構(gòu)的一致性和協(xié)調(diào)性”，但是該協(xié)定對(duì)南極安全的影響仍不能忽視，如一些國家可能以締約方履約為名，利用協(xié)定所涉的制度，對(duì)南極治理產(chǎn)生影響。目前南極條約協(xié)商國中的英國及智利已經(jīng)發(fā)表聲明，強(qiáng)調(diào)《BBNJ 協(xié)定》不應(yīng)破壞南極條約體系，這其實(shí)也表達(dá)了《BBNJ協(xié)定》對(duì)南極條約體系產(chǎn)生影響的擔(dān)憂?？傊?，“當(dāng)前我國國家安全內(nèi)涵和外延比歷史上任何時(shí)候都要豐富，時(shí)空領(lǐng)域比歷史上任何時(shí)候都要寬廣，內(nèi)外因素比歷史上任何時(shí)候都要復(fù)雜”。這一背景下，我國在南極的安全利益需要通過法律進(jìn)行維護(hù)。

安全是國家在規(guī)劃涉外法治的戰(zhàn)略目標(biāo)和制定涉外法治的各項(xiàng)規(guī)范時(shí)必須考慮的問題。美國制定的《國家安全法》《反經(jīng)濟(jì)間諜法》《國土安全法》《外國情報(bào)偵察法》《外國投資和國家安全法》，俄羅斯制定的《俄羅斯聯(lián)邦安全法》《對(duì)外情報(bào)機(jī)關(guān)法》《對(duì)保障國防和國家安全具有戰(zhàn)略意義的經(jīng)濟(jì)公司實(shí)施外國投資程序法》等都屬于安全領(lǐng)域的立法，均具有涉外性。我國除《國家安全法》外，也制定了維護(hù)國家安全領(lǐng)域的專門立法，如《反間諜法》《 反分裂國家法》，其中包括維護(hù)新型領(lǐng)域安全的立法，如《網(wǎng)絡(luò)安全法》《深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》，這也說明新疆域不是“法外之地”。極地安全是我國總體國家安全觀的重要組成部分，是新疆域之一。我國《國家安全法》第32 條用法律的形式將我國在南極的“安全利益”加以明確。這些安全利益包括：安全進(jìn)出利益、南極活動(dòng)的安全利益、資產(chǎn)安全利益以及其他安全利益，規(guī)定如何維護(hù)這些安全利益的南極法是涉外法治的重要部分。

從另一視角看，縱觀各國南極立法，雖然涉及《南極條約》或南極條約體系在本國的轉(zhuǎn)化，但在具體內(nèi)容中多關(guān)注本國利益，“涉外法治強(qiáng)調(diào)國家起點(diǎn)和單國視角”，如主權(quán)聲索國多會(huì)在立法中明確其南極領(lǐng)土。1970 年《阿根廷南極法》第2 條就明確了阿根廷南極屬地是國家領(lǐng)土的一部分，指西經(jīng)25°至74°、南緯60°以南包括的地區(qū)。第3 條規(guī)定阿根廷在南極開展的活動(dòng)是行使主權(quán)的活動(dòng)，其首要目標(biāo)是充分滿足國家在該地區(qū)的利益。智利作為南極主權(quán)聲索國，2020 年《智利南極法》第1 條特別強(qiáng)調(diào)其立法目標(biāo)是“保護(hù)和加強(qiáng)智利在南極的主權(quán)權(quán)利”，第2 條和第3 條的標(biāo)題就是“智利南極領(lǐng)土”“對(duì)智利南極領(lǐng)土的主權(quán)權(quán)利”。印度雖不是南極主權(quán)聲索國，但同樣通過立法來加強(qiáng)實(shí)質(zhì)存在。如2022 年《印度南極法》通過中央政府指定法院的方式處理印度公民、作為印度考察隊(duì)一部分的外國公民、相關(guān)公司、相關(guān)船舶或航空器在南極犯下的罪行。南極司法管轄本是以屬人為連接點(diǎn)進(jìn)行的，但是《印度南極法》卻規(guī)定任何人或經(jīng)營者在南極犯下本法規(guī)定的罪行，應(yīng)被視為在印度犯下的罪行，有變相實(shí)現(xiàn)“領(lǐng)土管轄”的意涵，進(jìn)而加強(qiáng)實(shí)質(zhì)存在?？梢?，南極法具有涉外法治“堅(jiān)定維護(hù)國家利益”的特點(diǎn)，屬于涉外法治范疇。

二、涉外法治下加快制定南極法的必要性

早在2018 年，“南極活動(dòng)與環(huán)境保護(hù)法”就被列為十三屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃第一類項(xiàng)目，其立法的必要性自不待言。在涉外法治下，至少從以下兩點(diǎn)看，我國需要加快制定南極法。

（一）涉外法治的推進(jìn)需要南極法的出臺(tái)

2023 年11 月27 日，習(xí)近平總書記在中共中央政治局第十次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，“涉外法律制度是國家法制的重要組成部分，是涉外法治的基礎(chǔ)，發(fā)揮著固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)的重要作用。”法治體系是一個(gè)“充滿法律機(jī)制的社會(huì)系統(tǒng)”，涉外法治作為系統(tǒng)工程，涉外立法是執(zhí)法、司法、守法和法律服務(wù)的前提，所以要“加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域、新興領(lǐng)域、涉外領(lǐng)域立法”，“要堅(jiān)持立法先行、立改廢釋并舉，形成系統(tǒng)完備的涉外法律法規(guī)體系”；要“完善涉外法律和規(guī)則體系，補(bǔ)齊短板”，“填補(bǔ)涉外領(lǐng)域相關(guān)立法空白”。南極立法應(yīng)該屬于這里所說的“短板”“空白”。

我國從加入《南極條約》《馬德里議定書》及其五個(gè)附件（環(huán)境影響評(píng)價(jià)、南極動(dòng)植物保護(hù)、廢物處理及廢物管理、防止海洋污染、區(qū)域保護(hù)及其管理）、《養(yǎng)護(hù)公約》以來，國家海洋局制定了《中國南極內(nèi)陸科學(xué)考察有關(guān)管理規(guī)定》《 南極考察隊(duì)管理規(guī)定》《南極考察培訓(xùn)工作管理規(guī)定》《南極考察計(jì)劃管理規(guī)定》《南極考察隊(duì)員考核管理規(guī)定》《南極考察活動(dòng)行政許可管理規(guī)定》《南極考察活動(dòng)環(huán)境影響評(píng)估管理規(guī)定》《南極活動(dòng)環(huán)境保護(hù)管理規(guī)定》《訪問中國南極考察站管理規(guī)定》《中國極地考察數(shù)據(jù)管理辦法》。2023 年9 月，國家海洋局極地考察辦公室對(duì)《南極考察活動(dòng)行政許可管理規(guī)定》《南極考察活動(dòng)環(huán)境影響評(píng)估管理規(guī)定》進(jìn)行了整合、修訂，編制形成《南極考察活動(dòng)行政許可和環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理辦法（征求意見稿）》；2023 年11 月，在《中國極地考察樣品和數(shù)據(jù)管理辦法（試行）》（國海極字〔2010〕681 號(hào)）基礎(chǔ)上，國家海洋局極地考察辦公室又組織修訂形成《中國極地考察樣品管理辦法（征求意見稿）》?？梢姡覈P(guān)于南極活動(dòng)的相關(guān)制度已基本具備，但就南極立法而言，現(xiàn)有的規(guī)范多屬于部門規(guī)范性文件，“法律位階尚低”“立法存在碎片化的問題”“法律執(zhí)行力弱”“立法不夠全面”。雖然南極條約體系的諸公約也并未要求締約國必須以高位階的“法律”來作為履約的表現(xiàn)，如《養(yǎng)護(hù)公約》第21 條及《馬德里議定書》第13條只是要求各締約方“采取適當(dāng)措施”，但是大多數(shù)南極條約協(xié)商國是通過最高立法機(jī)構(gòu)制定法律的方式來規(guī)范南極相關(guān)活動(dòng)，維護(hù)自己的利益。就我國而言，雖然國家海洋局極地考察辦公室是極地工作的主要負(fù)責(zé)單位，但由于極地工作不可避免涉及其他部門，比如漁業(yè)捕撈是農(nóng)業(yè)農(nóng)村部管理，此外還涉及交通運(yùn)輸部等部門，部門規(guī)章或者行政法規(guī)都難以協(xié)調(diào)各部門之間的工作，從國家層面制定法律才是比較合適的路徑。法律是僅次于憲法的主要的法的淵源。高位階的“法律”一定程度上可以改變現(xiàn)有規(guī)范不夠全面以及執(zhí)行力弱的問題，因此，有必要推進(jìn)涉外法治系統(tǒng)工程最基礎(chǔ)的涉外立法部分。2024 年，《全國人民代表大會(huì)環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)關(guān)于第十四屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議主席團(tuán)交付審議的代表提出的議案審議結(jié)果的報(bào)告》在南極立法議案中指出：十四屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃對(duì)完善涉外法律體系等立法工作做了統(tǒng)籌安排……環(huán)資委將按照黨中央決策部署和全國人大常委會(huì)立法工作要求，繼續(xù)做好相關(guān)立法工作。這也表明在涉外法治的背景下，國家對(duì)南極法出臺(tái)的重視。

（二）涉外法治對(duì)國家形象建構(gòu)的重要意義決定了有必要出臺(tái)南極法

我國參與南極治理起步較晚，經(jīng)歷了初創(chuàng)階段（1980 年—2000 年）和發(fā)展壯大階段（2001 年—2015年），站到邁向極地強(qiáng)國建設(shè)（2015 年—2030 年）的起點(diǎn)上，實(shí)現(xiàn)了登上南極洲、登頂冰穹A 的目標(biāo)。我國是《南極條約》《馬德里議定書》《養(yǎng)護(hù)公約》的締約國；1985 年我國成為《南極條約》協(xié)商國，1986年成為南極研究科學(xué)委員會(huì)成員國，1988 年成為國家南極局局長理事會(huì)創(chuàng)始成員國，2007 年成為南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)成員。2002 年，第27 屆南極研究科學(xué)委員會(huì)會(huì)議在上海召開，2017 年我國主辦了第40 屆南極條約協(xié)商會(huì)議，大會(huì)決議通過了中國牽頭提出的“綠色考察”倡議，發(fā)布《中國的南極事業(yè)》白皮書。自1984 年以來，中國成功組織開展40 次南極科學(xué)考察，2024 年4 月10 日6 時(shí)26 分，“雪龍”號(hào)極地考察破冰船停靠山東青島，標(biāo)志著由自然資源部組織的中國第40 次南極考察圓滿結(jié)束。我國1990-1991 年及2015-2016 年分別對(duì)南極喬治王島地區(qū)部分考察站進(jìn)行視察，有長城站、 中山站、昆侖站、泰山站、秦嶺站5 個(gè)考察站?？傊?，我國是“南極國際治理的重要參與者”“南極科學(xué)探索的有利推動(dòng)者”“南極環(huán)境保護(hù)的積極踐行者”。我國積極參與國際交流與合作，如2014 年與南極門戶國家澳大利亞簽署了《關(guān)于南極與南大洋合作的諒解備忘錄》，與新西蘭簽署了《關(guān)于南極合作的安排》；2023 年與智利簽署了《關(guān)于南極合作的諒解備忘錄》。同時(shí)，我國與五個(gè)南極門戶國家的外圍的非南極門戶國家加強(qiáng)聯(lián)系，如烏拉圭與中國在南極問題上的很多立場一致，2023 年，兩國簽署了《中華人民共和國政府與烏拉圭東岸共和國政府關(guān)于南極領(lǐng)域合作的諒解備忘錄》。此外，2023 年的《中華人民共和國和俄羅斯聯(lián)邦關(guān)于深化新時(shí)代全面戰(zhàn)略協(xié)作伙伴關(guān)系的聯(lián)合聲明》中強(qiáng)調(diào)雙方將“持續(xù)深化在極地科學(xué)研究、環(huán)境保護(hù)和組織科考等方面務(wù)實(shí)合作，為全球海洋治理貢獻(xiàn)更多公共產(chǎn)品”。同時(shí)，我國積極履行國際人道救援義務(wù)，如2013 年，中國與澳大利亞、法國、美國等國營救遇險(xiǎn)的“紹卡利斯基院士”號(hào)；2023 年11 月，正在執(zhí)行中國第40 次南極考察任務(wù)的“雪龍2”號(hào)，在巴布亞新幾內(nèi)亞附近海域圓滿完成對(duì)一艘求救船只和4名船員的救援。

我國在南極事業(yè)中取得了輝煌的成績，但尚缺少配套的高位階的南極法律?！胺墒侵螄仄鳌?，是提升國家良好形象的重要方式。但我國關(guān)于“涉外法治及其話語表達(dá)對(duì)國家形象建構(gòu)的積極意義尚未得到充分認(rèn)識(shí)。”目前南極條約29 個(gè)協(xié)商國中，據(jù)統(tǒng)計(jì)，只有我國等極少數(shù)國家沒有南極法。同為協(xié)商國的日本和韓國均有南極法。從各國南極立法的發(fā)展情況看，早期《南極條約》體系尚不成熟時(shí)，很多國家采取出臺(tái)某一公約，制定某一單獨(dú)國內(nèi)法，即逐一轉(zhuǎn)化條約的方式。如美國為了履行南極條約協(xié)商會(huì)議通過的《南極動(dòng)植物養(yǎng)護(hù)協(xié)議措施》，1978 年制定了《南極養(yǎng)護(hù)法》；為了執(zhí)行《養(yǎng)護(hù)公約》，1984 年制定了《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)法》；為了執(zhí)行《馬德里議定書》，通過了1996 年《南極科學(xué)、旅游及保護(hù)法》。澳大利亞也是采取這種方式。但是在南極條約體系逐漸成型時(shí)，國家多采取單一的綜合立法模式。如2022年《印度南極法》和2020 年《智利南極法》是典型代表。從我國的立法動(dòng)態(tài)看，雖然2018 年關(guān)于南極的立法就被列入全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃第一類項(xiàng)目，但迄今尚未出臺(tái)。我國在南極主張“堅(jiān)持以規(guī)則為基礎(chǔ)，加強(qiáng)保護(hù)和利用的法律制度”。高位階的南極法是宣誓我國主張立場及展示我國負(fù)責(zé)任大國的重要方法。這不僅是締約國履約的表現(xiàn)，也為我國開展南極活動(dòng)提供國內(nèi)法依據(jù)，同時(shí)有助于提高中國在國際社會(huì)中的話語權(quán)。這些都決定了我國應(yīng)加快出臺(tái)南極法。

三、涉外法治下制定我國南極法的幾個(gè)考量因素

涉外法治是國內(nèi)法治的子系統(tǒng)，但涉外立法與國際法也存在關(guān)聯(lián)性，結(jié)合涉外法治的目標(biāo)，我國南極立法至少應(yīng)考慮以下方面。

（一）應(yīng)堅(jiān)持法治中國框架下的南極立法

黨的二十屆三中全會(huì)指出：“法治是中國式現(xiàn)代化的重要保障?！鄙嫱夥ㄖ问恰皬V義”的國內(nèi)法治的一部分，也就是國內(nèi)法治包括“處理純國內(nèi)事務(wù)的法治活動(dòng)”和“處理本國對(duì)外事務(wù)的法治活動(dòng)”，所以，涉外法治是法治中國建設(shè)的一部分，是以憲法為核心的中國特色社會(huì)主義法律體系的組成部分。這也為南極法的制定提供了指導(dǎo)。2015 年，習(xí)近平主席在聯(lián)合國成立70 周年的系列峰會(huì)上，全面闡述了人類命運(yùn)共同體理念的內(nèi)涵。2017 年，習(xí)近平主席在聯(lián)合國日內(nèi)瓦總部發(fā)表演講時(shí)，又系統(tǒng)闡述了人類命運(yùn)共同體理念。2018 年“人類命運(yùn)共同體”被寫入《憲法》。人類命運(yùn)共同體的內(nèi)涵與南極治理的原則一致。如“堅(jiān)持對(duì)話協(xié)商，建設(shè)一個(gè)持久和平的世界”，這正是南極治理中和平解決爭端的體現(xiàn)；“堅(jiān)持共建共享，建設(shè)一個(gè)普遍安全的世界”與和平利用南極不謀而合；“堅(jiān)持合作共贏，建設(shè)一個(gè)共同繁榮的世界”，這與南極治理中的合作原則相一致；“堅(jiān)持交流互鑒，建設(shè)一個(gè)開放包容的世界”，這一定程度上也是國際社會(huì)對(duì)南極治理的追求；“堅(jiān)持綠色低碳，建設(shè)一個(gè)清潔美麗的世界”，這與南極環(huán)境保護(hù)原則相符。

事實(shí)上，自我國參與南極事務(wù)以來，就一直秉持人類命運(yùn)共同體理念。如1984 年在中國第一批南極考察隊(duì)出發(fā)前，時(shí)任黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人鄧小平同志提出“為人類和平利用南極做出貢獻(xiàn)”；2014 年，習(xí)近平總書記指出要“認(rèn)識(shí)南極、保護(hù)南極、利用南極”；2024 年2 月7 日，中國南極秦嶺站建成并投入使用，習(xí)近平總書記致賀信指出：“認(rèn)識(shí)極地、保護(hù)極地、利用極地，為造福人類、推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體作出新的更大的貢獻(xiàn)?！贝送猓?xí)近平總書記在2021 年提出“全球發(fā)展倡議”，強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持發(fā)展優(yōu)先，堅(jiān)持以人民為中心，堅(jiān)持普惠包容，堅(jiān)持創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，堅(jiān)持人與自然和諧共生，堅(jiān)持行動(dòng)導(dǎo)向”；2022 年，習(xí)近平總書記提出“全球安全倡議”，指出“堅(jiān)持共同、綜合、合作、可持續(xù)的安全觀；堅(jiān)持尊重各國主權(quán)、領(lǐng)土完整；堅(jiān)持遵守聯(lián)合國憲章宗旨和原則；堅(jiān)持重視各國合理安全關(guān)切；堅(jiān)持通過對(duì)話協(xié)商以和平方式解決國家間的分歧和爭端；堅(jiān)持統(tǒng)籌維護(hù)傳統(tǒng)領(lǐng)域和非傳統(tǒng)領(lǐng)域安全”；2023 年，習(xí)近平總書記首次提出“全球文明倡議”，強(qiáng)調(diào)“尊重世界文明多樣性，弘揚(yáng)全人類共同價(jià)值，重視文明傳承和創(chuàng)新，加強(qiáng)國際人文交流合作”。這些倡議“表明了中國在確保國家基本安全的前提下服務(wù)于人類共同利益的態(tài)度和決心”。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)在涉外法治建設(shè)中“要推動(dòng)全球治理變革，推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體”，人類命運(yùn)共同體是涉外法治的新方向、新基石，是涉外法治的理論凝練和升華，“是破解目前部分國家零和博弈思維、利益互掐疆域的關(guān)鍵所在?！薄叭祟惷\(yùn)共同體”理念是具有“全局性、戰(zhàn)略性、前瞻性的思想體系”，對(duì)中國參與全球治理體系變革有重要作用，作為涉外法治中的南極立法同樣需要遵循“人類命運(yùn)共同體”理念。所以，筆者建議，我國的南極法在立法目的和宗旨上應(yīng)規(guī)定“認(rèn)識(shí)南極、保護(hù)南極、利用南極，構(gòu)建人類命運(yùn)共同體”。

（二）應(yīng)注意國際法的研究和運(yùn)用

黨的十九屆四中全會(huì)指出：“加強(qiáng)涉外法治工作，建立涉外工作法務(wù)制度，加強(qiáng)國際法研究和運(yùn)用，提高涉外工作法治化水平。”從這一表述可見，涉外法治建設(shè)與國際法的研究和運(yùn)用密不可分?！吧嫱夥ㄖ我馕吨鴩H法治的本土對(duì)接”，要考慮國際法的內(nèi)化。這便涉及條約在我國的適用問題。我國對(duì)條約在國內(nèi)如何適用沒有明確規(guī)定，實(shí)踐中依據(jù)具體情況有所不同。雖然學(xué)者們提出了在憲法中明確國際法在國內(nèi)適用問題或者在《締結(jié)條約程序法》和《締結(jié)條約程序管理辦法》基礎(chǔ)上制定條約適用法等不同的解決方式，但就南極條約體系而言，該體系下的諸條款較為原則，宜采用轉(zhuǎn)化的方式。具體立法時(shí)，涉及對(duì)已加入的條約如何轉(zhuǎn)化，體現(xiàn)實(shí)操性問題，具體在下文分析。但是同時(shí)需要考慮的一個(gè)問題是我國未核準(zhǔn)的《馬德里議定書》（附件六）在我國立法中是否體現(xiàn)。

1991 年通過的《馬德里議定書》及其五個(gè)附件的目標(biāo)是“全面保護(hù)南極環(huán)境及依附于它的和與其相關(guān)的生態(tài)系統(tǒng)”，重點(diǎn)從預(yù)防的角度關(guān)注對(duì)南極環(huán)境的保護(hù)。從法規(guī)范的要素看，已生效的五個(gè)附件關(guān)注的是“行為模式”部分，2005 年通過的第六個(gè)附件《環(huán)境緊急狀況下的責(zé)任》（以下簡稱“附件六”）共13條，規(guī)定了“預(yù)防性措施”“應(yīng)急計(jì)劃”“應(yīng)對(duì)行動(dòng)”“經(jīng)營者責(zé)任”“免責(zé)”“賠償責(zé)任限額”“國家責(zé)任”“保險(xiǎn)和其他財(cái)務(wù)保障”等問題。按照規(guī)定，附件六將在出席第28 屆南極條約協(xié)商會(huì)議的協(xié)商國核準(zhǔn)該附件的當(dāng)天生效。當(dāng)時(shí)的28 個(gè)協(xié)商國中，目前已有19 個(gè)國家核準(zhǔn)了附件六。附件六第2 條規(guī)定環(huán)境緊急情況的責(zé)任主體是經(jīng)營者，即任何政府或非政府性質(zhì)的在南極條約地區(qū)開展活動(dòng)的任何自然人或法人，也就是包括政府經(jīng)營者和非政府經(jīng)營者。但是這并不是說國家完全可以置身法外。《馬德里議定書》第13 條規(guī)定，締約國應(yīng)在其權(quán)限內(nèi)采取包括法律和法規(guī)、行政行動(dòng)和執(zhí)行措施在內(nèi)的適當(dāng)?shù)拇胧?，以便保證遵守議定書。附件六第7 條要求每一締約國應(yīng)確保在其國內(nèi)法中建立機(jī)制實(shí)施對(duì)非政府經(jīng)營者的訴訟。尤其是第10 條規(guī)定，如果締約國在其職權(quán)范圍內(nèi)采取了《馬德里議定書》第13 條所提到的法律等適當(dāng)措施，確保非政府經(jīng)營者遵守附件六的規(guī)定，那么國家不因經(jīng)營者未采取行動(dòng)而承擔(dān)國家責(zé)任。由此可見，制定國內(nèi)法非常重要。即便我國暫時(shí)不核準(zhǔn)附件六，但我國需要在南極法中涉及附件六的內(nèi)容，原因如下：

第一，外部壓力的考慮。雖然一國是否加入條約是國家自己決定的，但從附件六通過后，南極條約協(xié)商會(huì)議通過了一系列決定，每年評(píng)價(jià)附件六生效的進(jìn)展情況，以及為鼓勵(lì)締約方及時(shí)核準(zhǔn)附件六可能需要和適當(dāng)采取的行動(dòng)。決定2（2022） 呼吁各締約方繼續(xù)分享與批準(zhǔn)措施1（2005） 有關(guān)的信息和經(jīng)驗(yàn)，以支持附件六生效的進(jìn)展，同時(shí)指出在2025 年就恢復(fù)賠償責(zé)任談判的時(shí)限作出決定。澳大利亞、芬蘭、法國等10 國在2023 年第45 屆南極條約協(xié)商會(huì)議上，聯(lián)合提交了“在閉會(huì)期間通過非正式程序分享附件六在國內(nèi)執(zhí)行情況”的工作文件。由于《馬德里議定書》重在突出環(huán)境保護(hù)，這一背景下，我國國內(nèi)法中無附件六的內(nèi)容將面臨外部壓力。

第二，自身利益的考慮。雖然從理論上講，一國在批準(zhǔn)條約后，基于條約信守才會(huì)考慮條約在本國轉(zhuǎn)化等問題，但是從實(shí)踐看，各國都是在全面考慮自己實(shí)際情況后才會(huì)決定是否加入條約。從相關(guān)國家實(shí)踐看，雖然也有國家是先核準(zhǔn)附件六再制定或修訂國內(nèi)法，如德國、新西蘭，但是在目前有絕大多數(shù)國家已核準(zhǔn)附件六的情況下，未核準(zhǔn)的國家大多是先作國內(nèi)法的準(zhǔn)備，如2017 年《比利時(shí)南極環(huán)境保護(hù)與活動(dòng)法》、2022 年《印度南極法》 都有附件六的相關(guān)規(guī)定，其他一些國家，如日本、韓國等也開展對(duì)附件六的研究。我國已有的南極相關(guān)規(guī)范并不能涵蓋附件六的內(nèi)容。制定南極法時(shí)，應(yīng)考慮附件六問題，否則，先核準(zhǔn)附件后立法會(huì)面臨一系列問題。如果中國的經(jīng)營者在南極從事活動(dòng)導(dǎo)致環(huán)境緊急狀況，恰好是在核準(zhǔn)后且國內(nèi)法尚未出臺(tái)這一空檔期，可能會(huì)使國家面臨被動(dòng)。如2013 年的《挪威南極環(huán)境保護(hù)和安全法》第32 條規(guī)定：“損害賠償訴訟將由未實(shí)施任何應(yīng)對(duì)行動(dòng)的經(jīng)營者所在國家的法院審理，或由其總部或住所所在地國家審理。如果經(jīng)營者沒有注冊(cè)地，或其總部或住所不在一個(gè)有相應(yīng)規(guī)定且是《馬德里議定書》締約國的國家，則奧斯陸地區(qū)法院將審理損害賠償訴訟?！边@種情況下，國內(nèi)法的缺失則有可能導(dǎo)致管轄權(quán)的喪失。再如按照《馬德里議定書》第19 條的規(guī)定，該議定書中涉及的爭端解決機(jī)制同樣在附件六適用，而《馬德里議定書》實(shí)質(zhì)規(guī)定了與《聯(lián)合國海洋法公約》類似的“導(dǎo)致有拘束力的裁判程序”，這對(duì)一國的影響非常大。此外，《馬德里議定書》第13 條規(guī)定：“各締約國應(yīng)在其權(quán)限內(nèi)采取適當(dāng)?shù)拇胧?，包括采取法律和法?guī)，采取適當(dāng)?shù)男姓袆?dòng)和執(zhí)行措施，以便確保遵守本議定書。”按照《馬德里議定書》第9 條的規(guī)定，議定書的各附件是議定書的組成部分，第13 條的規(guī)定對(duì)附件六同樣適用。而且附件六第10 條同樣規(guī)定了國家履行確保義務(wù)后，可免除相關(guān)責(zé)任。確保義務(wù)是“勤勉義務(wù)”，這一義務(wù)屬于行為義務(wù)，而非結(jié)果義務(wù)。所以，一國應(yīng)按照附件六的規(guī)定，在立法中要求其經(jīng)營者采取合理的預(yù)防性措施，要求其經(jīng)營者制定意外事故應(yīng)急計(jì)劃，要求其經(jīng)營者對(duì)其活動(dòng)引起的環(huán)境緊急情況采取迅速有效的應(yīng)對(duì)行動(dòng)，要求經(jīng)營者有足夠的保險(xiǎn)或其他財(cái)務(wù)保障等等，這樣才能免除國家對(duì)一般活動(dòng)者造成南極環(huán)境損失的國家責(zé)任。雖然《馬德里議定書》及附件六要求一國所采取的措施不只是法律，但是如前所述，法律有其他措施不具備的優(yōu)勢，制定南極法時(shí)應(yīng)規(guī)定附件六的內(nèi)容。

（三）應(yīng)側(cè)重制定“實(shí)施性”的南極法

在統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治和涉外法治這一新的時(shí)代命題下，“法治中國建設(shè)真正走向‘規(guī)劃’時(shí)代”，這一規(guī)劃下的立法，應(yīng)側(cè)重“實(shí)施性立法”，具有可操作性。因?yàn)樯嫱夥ㄖ问窃谖覈呦蚴澜缥枧_(tái)，維護(hù)國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益背景下制定的，所以相關(guān)立法必須具有可操作性，才能實(shí)現(xiàn)這一目的。由于我國的南極立法屬于后來者，結(jié)合條約規(guī)定，通過比較視野，主要以2020 年之后的《智利南極法》《印度南極法》《韓國極地振興法》為參照，我國南極立法至少應(yīng)涉及以下內(nèi)容：

1. 主體。作為法關(guān)系中權(quán)利的享有者和義務(wù)的承擔(dān)者，南極法的主體包括兩種。一是管理主體，這是很多國家的南極法中會(huì)涉及的條款。比如2022 年《印度南極法》規(guī)定成立“南極治理和環(huán)境保護(hù)委員會(huì)”，委員會(huì)的10 名成員由中央政府從國防部、外交部等不同部委和組織中提名。此外，中央政府將從南極環(huán)境和地緣政治領(lǐng)域提名兩名專家。委員會(huì)職能廣泛，包括為各種活動(dòng)發(fā)放許可證；執(zhí)行和確保保護(hù)南極環(huán)境的相關(guān)國際法得到遵守，維持和管理南極基金等。2020 年《智利南極法》第二章是專門關(guān)于智利南極機(jī)構(gòu)的規(guī)定，其中規(guī)定了不同部門的相關(guān)職責(zé)。我國的南極法中也應(yīng)對(duì)管理主體及其職、權(quán)、責(zé)明確規(guī)定。

二是活動(dòng)主體?！赌蠘O條約》第8 條作為典型的屬人管轄條款，涉及的“人”范疇非常有限，僅僅包括締約國指派的觀察員、科考人員及其這兩類人員的隨從人員。但是，目前一些國家的立法將《南極條約》第7 條第5 款涵蓋的所有考察隊(duì)作為“屬人”管轄的范圍。2022 年《印度南極法》不僅規(guī)定印度公民、根據(jù)印度法律成立的實(shí)體、印度注冊(cè)的船舶和飛機(jī)受該法的約束，而且任何其他國家的公民及印度以外注冊(cè)的任何船舶或飛機(jī)，如果該人、船舶或飛機(jī)是根據(jù)該法規(guī)定頒發(fā)的許可前往南極的印度考察隊(duì)的一部分，及在印度注冊(cè)但由任何其他締約方租用以進(jìn)入南極的任何此類船舶或飛機(jī)都受該法的約束。我國也應(yīng)采用這樣的規(guī)定。也就是我國的南極法適用于在我國境內(nèi)組織的，或由我國公民組織的，或由我國船舶、航空器承擔(dān)運(yùn)輸?shù)摹澳蠘O考察（隊(duì)）”?！赌蠘O考察活動(dòng)行政許可和環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理辦法（征求意見稿）》第2條相關(guān)規(guī)定，為未來南極法的出臺(tái)提供基礎(chǔ)。

2. 南極活動(dòng)的范圍。這主要涉及南極的界定。如前所述，《南極條約》《馬德里議定書》《養(yǎng)護(hù)公約》規(guī)定了其涉及的南極范圍，但就各國立法來說，表述差別較大，如《印度南極法》第2 條采用列舉+ 概括的方式規(guī)定了南極范圍，除《南極條約》《養(yǎng)護(hù)公約》《馬德里議定書》明確規(guī)定的南極大陸（包括其冰架），南緯60°以南的所有島嶼（包括其冰架）及《養(yǎng)護(hù)公約》規(guī)定的幅合帶外，還將南極大陸或南緯60°以南島嶼相鄰的所有大陸架、南緯60°以南的所有海域和空域確立為南極范圍。韓國的《南極活動(dòng)及環(huán)境保護(hù)法》第2 條和《極地活動(dòng)振興法》第3 條也將南極范圍界定為南緯60°以南的陸地、冰架、水域及其上空。對(duì)于南極范圍的界定，國際社會(huì)尚有爭議，我國可不作具體列舉，采用概括的方式，如《南極考察活動(dòng)行政許可和環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理辦法（征求意見稿）》第38 條使用的“南極條約地區(qū)”。

3. 具體制度。一部法律中具體涉及哪些制度，與該法的目的宗旨有關(guān)，當(dāng)然也涉及法律名稱的問題。如前所述，我國南極立法目的和宗旨應(yīng)包括“認(rèn)識(shí)南極、保護(hù)南極、利用南極，構(gòu)建人類命運(yùn)共同體”。在名稱上，被列為十三屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃的南極立法名稱為“南極活動(dòng)與環(huán)境保護(hù)法”，即落腳到活動(dòng)與環(huán)境。韓國也是采取這種叫法。此外，還有一些國家的南極立法名稱就是“南極法”，如《印度南極法》。未來我國的南極立法在名稱上可考慮是否直接用“南極法”。具體制度可考慮以下方面，在具體制度中體現(xiàn)主體的相關(guān)權(quán)利義務(wù)。

第一，視察和檢查制度?！赌蠘O條約》第7 條規(guī)定了南極視察的主體、時(shí)間、對(duì)象和范圍等，但觀察員具體如何指派則由締約國決定。《馬德里議定書》第14 條在《南極條約》基礎(chǔ)上，又明確規(guī)定了單獨(dú)視察和集體視察，確立了視察報(bào)告審議公開制?！娥B(yǎng)護(hù)公約》第24 條規(guī)定了檢查制度。很多國家的立法都規(guī)定了南極視察和檢查，如《印度南極法》第六章雖標(biāo)題為inspection（視察），但實(shí)際規(guī)定兩種情況：一是第30 條的檢查。中央政府可指定任何具有資格和經(jīng)驗(yàn)的官員擔(dān)任檢查員，在印度依據(jù)國內(nèi)法進(jìn)行檢查，包括沒收的權(quán)限。二是第31 條的視察。南極治理和環(huán)境保護(hù)委員會(huì)組成視察組在南極進(jìn)行視察，同時(shí)可指定視察組的人員擔(dān)任分析員，分析員應(yīng)收集和檢驗(yàn)任何樣品或物品，視察的對(duì)象除《南極條約》規(guī)定的事項(xiàng)外，還包括事先通知（prior notice） 后視察有關(guān)締約方的船只或飛機(jī)的通訊系統(tǒng)以及妥為通知（due notice） 后視察非印度公民或考察隊(duì)成員的海上平臺(tái)、集裝箱或運(yùn)輸工具。雖然有通知的要求，但該法還規(guī)定了被視察對(duì)象不得妨礙視察，這間接等于視察組可“隨心所欲”地對(duì)《南極條約》未規(guī)定的事項(xiàng)進(jìn)行視察。我國的南極立法應(yīng)從觀察員的指派、觀察員的具體職責(zé)等方面對(duì)視察和檢查進(jìn)行具體規(guī)定。

第二，許可制度?！赌蠘O條約》《馬德里議定書》等都規(guī)定了許可制度，美國、澳大利亞、英國、新西蘭、韓國、印度、智利等國的南極法也都有規(guī)定。我國對(duì)許可制度已有相關(guān)的規(guī)定，2023 年國家海洋局極地考察辦公室對(duì)《南極考察活動(dòng)行政許可管理規(guī)定》《南極考察活動(dòng)環(huán)境影響評(píng)估管理規(guī)定》進(jìn)行了整合、修訂，編制形成《南極考察活動(dòng)行政許可和環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理辦法（征求意見稿）》。該管理辦法除總則和附則外，對(duì)許可的申請(qǐng)與受理、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、審查與決定、監(jiān)督管理等進(jìn)行了規(guī)定，未來的立法可以以此為基礎(chǔ)進(jìn)行規(guī)定。

第三，環(huán)境保護(hù)制度。這首先涉及《馬德里議定書》及其我國已加入的五個(gè)附件的內(nèi)容，同時(shí)需要考慮的是未生效的附件六在議定書中是否規(guī)定，具體見上文。

第四，救助制度。南極環(huán)境復(fù)雜，經(jīng)常涉及對(duì)遇險(xiǎn)遇難者（包括船只和飛機(jī)）的搜救問題。我國目前進(jìn)行的救助都是基于人道主義，對(duì)此，我國也可在立法中考慮規(guī)定救助制度。當(dāng)然我國的規(guī)定與作為門戶國家的《智利南極法》關(guān)于搜救的規(guī)定會(huì)有所不同。該法第33 條規(guī)定了搜救行動(dòng)中心的任務(wù)及具體職責(zé)履行。

此外，需要考慮是否規(guī)定南極基金及是否在立法中寫明南極相關(guān)政策計(jì)劃。近五年的南極立法中，如《印度南極法》第46 條規(guī)定了南極基金。南極基金匯集核發(fā)南極許可證及為南極活動(dòng)收取的費(fèi)用、中央政府及任何機(jī)構(gòu)為實(shí)現(xiàn)立法目的而提供的贈(zèng)款或貸款等資金來源，為南極研究提供工作福祉和保護(hù)南極環(huán)境提供保障。《智利南極法》第21 條專門規(guī)定了南極活動(dòng)的資金來源。就相關(guān)政策是否在立法中體現(xiàn)的問題，如2021 年韓國《極地活動(dòng)振興法》第6 條規(guī)定海洋水產(chǎn)部應(yīng)與相關(guān)中央行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人協(xié)商，每五年制定一次極地活動(dòng)振興基本計(jì)劃；《智利南極法》第6 條規(guī)定，智利的南極政策應(yīng)自發(fā)布之日起至少每十年評(píng)估和更新一次。我國可參考印度“南極基金”思路，為我國南極科研與環(huán)境保護(hù)建立專項(xiàng)基金，用途可擴(kuò)展到發(fā)展南極科研、促進(jìn)南極環(huán)境保護(hù)的多個(gè)方面。除政府渠道的資金支持外，更鼓勵(lì)多渠道公眾參與，體現(xiàn)“共同體”理念和我國南極事業(yè)發(fā)展宗旨，彰顯我國與南極的緊密聯(lián)系，進(jìn)一步提升國際形象。同時(shí)可將南極立法與南極政策結(jié)合，通過法律方式明確我國的相關(guān)政策計(jì)劃。

需要注意的是，可實(shí)施性的法律要規(guī)定法律責(zé)任。即通過第二性義務(wù)的設(shè)定來體現(xiàn)對(duì)南極的保護(hù)。對(duì)比看來，我國南極立法屬于后來者，有機(jī)會(huì)借鑒其他國家的立法。鑒于目前很多國家的立法，如印度、南非、日本、英國等國的南極立法中均有刑事責(zé)任的規(guī)定，從保護(hù)南極角度看，我國南極立法也應(yīng)規(guī)定刑事責(zé)任條款，當(dāng)然，具體立法需要考慮與《刑事訴訟法》《刑法》的協(xié)調(diào)。

四、結(jié)語

涉外法治建設(shè)關(guān)系到國家主權(quán)、安全和發(fā)展利益。2023 年和2024 年《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作報(bào)告》都強(qiáng)調(diào)“加快國家安全領(lǐng)域立法”“加強(qiáng)涉外領(lǐng)域立法”。可見，南極立法將走向出臺(tái)的快車道。為此，需要在中國特色社會(huì)主義法律體系下，通過科學(xué)立法，實(shí)現(xiàn)涉外法治的應(yīng)有之意。