摘 要 教材治理現(xiàn)代化包括教材治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。新中國成立以來，我國教材治理的現(xiàn)代化理路圍繞教材治理目標(biāo)方位的轉(zhuǎn)換、教材治理體制的完善、教材治理機(jī)制的優(yōu)化展開。在七十多年的變遷中，教材治理在歷史和現(xiàn)實(shí)的融通中日漸彰顯“人的全面發(fā)展”，在規(guī)制和放權(quán)的探索中逐步凸顯國家“元治理”的職能，在繼承與創(chuàng)新的互動中日益形成系統(tǒng)規(guī)范的治理機(jī)制，推進(jìn)了我國基礎(chǔ)教育教材治理現(xiàn)代化進(jìn)程。展望基礎(chǔ)教育教材治理現(xiàn)代化的未來路向，要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、立德樹人、“人的現(xiàn)代化”相結(jié)合的三重邏輯，深化上下貫通的教材治理體制改革，構(gòu)建協(xié)調(diào)聯(lián)動的教材治理長效機(jī)制。

關(guān) 鍵 詞 基礎(chǔ)教育；教材治理；教材政策

孫文靜，王攀峰.基礎(chǔ)教育教材治理現(xiàn)代化的歷程、邏輯與展望[J].教學(xué)與管理，2024（33）：80-85.

黨的二十大報告提出“加強(qiáng)教材建設(shè)和管理”，表明了教材建設(shè)國家事權(quán)的重要屬性，凸顯了教材管理工作在教材事業(yè)建設(shè)發(fā)展全局中的重要地位。教材治理是教材管理的現(xiàn)代化樣態(tài)，教材治理現(xiàn)代化既是固牢高質(zhì)量教材體系建設(shè)的重要支撐力量，也是深化教育現(xiàn)代化發(fā)展的必由之路。自新中國成立以來，我國基礎(chǔ)教育教材治理在取得卓越成就的同時，也暴露出一些短板。本文圍繞70多年以來教材治理目標(biāo)方位的轉(zhuǎn)換、教材治理體制的完善及教材治理機(jī)制的優(yōu)化進(jìn)行歷史考察，進(jìn)一步厘清教材治理現(xiàn)代化歷程的內(nèi)在邏輯，明晰教材治理現(xiàn)代化發(fā)展的未來路向。

一、基礎(chǔ)教育教材治理現(xiàn)代化的歷程

1.過渡與規(guī)整：教材治理的現(xiàn)代化蒙昧期（1949-1976年）

新中國成立初期，伴隨著我國社會主義制度的基本確立，教育方針也由新民主主義教育方針向社會主義教育方針過渡，教材建設(shè)與管理的邏輯逐漸由革命邏輯轉(zhuǎn)為建設(shè)邏輯。在此基礎(chǔ)上國家開始有步驟、有計劃地接管和改造舊有教育制度和教學(xué)內(nèi)容，教材建設(shè)在探索中緩慢邁出自主統(tǒng)編的步伐。

首先，以“服務(wù)社會主義建設(shè)”為目標(biāo)。1949年10月，時任中宣部部長陸定一指出：“教科書要由國家辦?！盵1]這揭示了教材管理服務(wù)國家建設(shè)的目標(biāo)取向。1957年6月，周恩來總理在《政府工作報告》中指出：“在學(xué)習(xí)蘇聯(lián)經(jīng)驗(yàn)的時候同我國的實(shí)際情況結(jié)合不夠。”[2]這明確了單純的仿照和學(xué)習(xí)蘇聯(lián)是行不通的，需要基于本土實(shí)際尋求突破口。1958年10月，人民日報社論指出教材要切合當(dāng)?shù)貙?shí)際，符合我國社會主義建設(shè)的需要[3]。這些奠定了我國教材管理的根本指針。

其次，短暫放權(quán)嘗試后，仍以國家直接管理為主，建立并完善國定制。1958年，國家嘗試下放教材管理權(quán)力以激發(fā)教材編寫的活力，擴(kuò)大教材編寫的主體，推動教材治理由完全統(tǒng)一走向局部多樣化發(fā)展。但由此帶來一系列規(guī)范化問題，致使教材質(zhì)量參差不齊，破壞了教材的系統(tǒng)性、邏輯性和科學(xué)性。鑒于此，國家很快收回了編寫權(quán)力，在1959年公布的教材編寫意見中[4]，教材再次回歸“一綱一本、統(tǒng)編通用”狀態(tài)。

再者，教材治理機(jī)制側(cè)重保障供應(yīng)、編寫審查方面。1950年，第一屆全國出版會議上確立了中小學(xué)教材實(shí)行全國統(tǒng)一供應(yīng)的方針[5]。國家相繼成立了多個機(jī)構(gòu)，如國家出版總署、人民教育出版社、教科書出版發(fā)行委員會[6]、課本出版領(lǐng)導(dǎo)小組[7]，旨在分類管理保障教材供應(yīng)。隨后，1951年教育部、出版總署在第一屆全國教科書出版工作會議及課本發(fā)行會議上，重點(diǎn)探討了當(dāng)前教材供應(yīng)的滯后問題，并針對資金、紙張以及印刷等緊迫性議題尋求解決方案[8]。伴隨著區(qū)域內(nèi)教材統(tǒng)一定價機(jī)制的確立[9]以及“中小學(xué)教科用書表”的頒布使用，教材供應(yīng)的秩序逐步穩(wěn)定。從1949至1966年，人民教育出版社先后編輯出版了四套統(tǒng)編教材，力求保障教學(xué)質(zhì)量與宣傳無產(chǎn)階級意識形態(tài)并行。1960年，教育部成立中小學(xué)教材編審小組，建立相應(yīng)的審查制度。同時，責(zé)令相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍９芫庉嫻ぷ?，?shí)行專人專責(zé)、分開管理的原則，提升了教材治理的專業(yè)性。

這一時期，除舊布新，規(guī)范統(tǒng)一。對舊教材進(jìn)行規(guī)整改革，邁出統(tǒng)編自制的步伐以確保社會主義的辦學(xué)方向，自覺明確教材建設(shè)的指導(dǎo)思想和管理目標(biāo)，初步形成了集中、有序的教材治理格局。但是，現(xiàn)代化器物層面的基本問題如經(jīng)費(fèi)、物質(zhì)條件等仍困擾著教材的編寫與供應(yīng)，在人員上也供不應(yīng)求，使得改革開放前我國的教材治理基本處于蒙昧狀態(tài)，制約著教材治理效能的發(fā)揮。值得注意的是，這一時期的治理主體已經(jīng)開始意識到教材的建設(shè)與管理單純靠模仿是行不通的，需要尋求制度突破口，從權(quán)力集中、一元主導(dǎo)的傳統(tǒng)治理體系樣態(tài)開始轉(zhuǎn)向放權(quán)探索的初步嘗試，拉開了教材治理現(xiàn)代化的帷幕。

2.恢復(fù)與嘗試：教材治理的現(xiàn)代化萌芽期（1977-1984年）

十一屆三中全會的召開，標(biāo)志著中國進(jìn)入了改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的新紀(jì)元。1977年8月，鄧小平同志在《關(guān)于科學(xué)和教育工作的幾點(diǎn)意見》中提及：“關(guān)鍵是教材，教材要反映出現(xiàn)代科學(xué)文化的先進(jìn)水平，要符合我國的實(shí)際情況?！盵10]直至1983年，鄧小平同志提出：“教育要面向現(xiàn)代化，面向世界，面向未來?！苯滩慕ㄔO(shè)成為實(shí)現(xiàn)四個現(xiàn)代化的當(dāng)務(wù)之急，中小學(xué)教材建設(shè)步入短暫的恢復(fù)期，隨后大踏步走上為現(xiàn)代化服務(wù)的道路。

第一，教材治理目標(biāo)指向“為國家培養(yǎng)現(xiàn)代化人才”。改革開放以后，黨和國家的工作重心變?yōu)椤耙越?jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”，教材從政治附庸與階級專政的工具開始轉(zhuǎn)向?yàn)閲椰F(xiàn)代化培養(yǎng)人才的抓手。1977年，全國中小學(xué)教材編寫工作會議的各科教材編寫組確定了新統(tǒng)編十年制中小學(xué)教材的指導(dǎo)思想：“為實(shí)現(xiàn)我國四個現(xiàn)代化培養(yǎng)又紅又專的人才?！?/p>

第二，重建國家主導(dǎo)與統(tǒng)一要求的國定制。1977年，成立了中小學(xué)教材編審領(lǐng)導(dǎo)小組，制定了全國統(tǒng)一的教學(xué)計劃和教學(xué)大綱，確定中小學(xué)統(tǒng)編教科書的指導(dǎo)思想和編輯要求。1982年，國家出版事業(yè)管理局成立教材辦公室，確保各類教材的出版發(fā)行和及時供應(yīng)，標(biāo)志著國家主導(dǎo)的基礎(chǔ)教育教材治理體制的全面恢復(fù)。

第三，一綱一本，編審合一，高度統(tǒng)一。1977年召開的全國教材出版發(fā)行工作會議要求，統(tǒng)編教科書由國家統(tǒng)一發(fā)行、統(tǒng)一定價，教材出版發(fā)行要“按時、足量”供應(yīng)，做到“課前到書，人手一冊”[11]。為此，國家組織重建教材編寫隊伍，除原有人教社的中小學(xué)教材編輯人員外，還向全國各地區(qū)借調(diào)中小學(xué)教師和教材工作人員，不斷充實(shí)和加強(qiáng)教材編輯出版的專業(yè)力量。1978年秋季，人教社第五套十年制中小學(xué)教材在全國供應(yīng)試用，扭轉(zhuǎn)了各地使用教材參差不齊的局面。此外，教材編審和出版發(fā)行仍沿用過去相關(guān)規(guī)定，教材建設(shè)逐步恢復(fù)。1980年12月，中小學(xué)學(xué)制從十年制向十二年制過渡，隨后教學(xué)計劃不斷調(diào)整、教材頻繁修訂，涌現(xiàn)大量面向不同學(xué)制和區(qū)域的通用教材和實(shí)驗(yàn)教材。

在改革開放后快速恢復(fù)教材治理秩序，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展形勢。此時，保障教材建設(shè)與教學(xué)需要成為擺在教材治理主體面前的首要工作。因此，治理模式仍是以自上而下的單一政府治理、保障教材治理的基本運(yùn)行為主。值得注意的是，國家從政策層面提出了教材治理的現(xiàn)代化目標(biāo)，實(shí)驗(yàn)教材的頻頻涌現(xiàn)成為助力改革開放的育人依托。

3.革新與轉(zhuǎn)型：教材治理的現(xiàn)代化探索期（1985-2011年）

20世紀(jì)80年代，伴隨著教育體制改革的深入推進(jìn)，國家調(diào)整了教材建設(shè)與管理的策略方式。在保持統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的同時，政府開始強(qiáng)調(diào)教材治理的靈活性和適應(yīng)性，推動教材治理體系的全面革新。統(tǒng)一的前提下，增強(qiáng)教材治理的靈活性與適應(yīng)性。此外，國家也積極推進(jìn)基礎(chǔ)教育課程教材改革，致力于促進(jìn)教育公平。

第一，教材治理目標(biāo)積極與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，強(qiáng)調(diào)促進(jìn)“人的全面發(fā)展”。這一時期經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展出現(xiàn)了階段性轉(zhuǎn)換，筑牢基礎(chǔ)、穩(wěn)扎穩(wěn)打成為制定各項戰(zhàn)略的出發(fā)點(diǎn)。黨中央、國務(wù)院多次以政策文件形式明確提出把我國以經(jīng)濟(jì)增長為目的轉(zhuǎn)變到依靠科技創(chuàng)新和提高國民素質(zhì)的發(fā)展道路上，推動了素質(zhì)教育在基礎(chǔ)教育中的實(shí)施。素質(zhì)教育目標(biāo)的確立為教材的多樣化發(fā)展創(chuàng)設(shè)了必要性前提和可能性條件。教材治理目標(biāo)定位從效率優(yōu)先、注重雙基轉(zhuǎn)向優(yōu)質(zhì)均衡、強(qiáng)調(diào)學(xué)生發(fā)展，致力于培養(yǎng)學(xué)生的“知識與技能、過程與方法、情感態(tài)度與價值觀”。

第二，完成由國定制向?qū)彾ㄖ频霓D(zhuǎn)變。20世紀(jì)80年代以來，在教育體制改革和基礎(chǔ)教育課程改革的大背景下，教材建設(shè)的體制機(jī)制也開始轉(zhuǎn)型發(fā)展，地方教育訴求的差異性進(jìn)入了決策者的視野，國家開始賦予地方制定具體化實(shí)施政策、計劃的權(quán)力，管理體制從整齊劃一的統(tǒng)一管理走向多方參與的治理，治理權(quán)力開始由國家向地方和學(xué)校重新配置，以適應(yīng)不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和辦學(xué)水平差異的需要，逐步形成了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府實(shí)施、學(xué)界參與、屬地管理相結(jié)合的教材管理體制”[12] 。2001年5月，國務(wù)院頒布《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，提出“實(shí)行在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)、分級管理、以縣為主的體制”。明確了地方、學(xué)校教材治理的主體職責(zé)，指出由省級中小學(xué)教材審定委員會負(fù)責(zé)地方課程教材的審定。

第三，引入競爭機(jī)制，深化編寫審查、出版發(fā)行、選用供應(yīng)等治理機(jī)制。1985年1月，教育部印發(fā)《全國中小學(xué)教材審定委員會工作條例（試行）》，規(guī)定中小學(xué)教材建設(shè)編寫與審查分離，各級各類主體都可以參與教材編寫[13]，第一次建立審定中小學(xué)教材的權(quán)威機(jī)構(gòu)——全國中小學(xué)教材審定委員會及各學(xué)科教材審查委員會，規(guī)劃協(xié)調(diào)教材審查的各項事宜。中小學(xué)教材多樣化由此開始。此后，陸續(xù)出臺了一系列審定條例和章程，對教材審定的組織機(jī)構(gòu)、工作原則、經(jīng)費(fèi)使用、送審辦法和審查標(biāo)準(zhǔn)作出具體規(guī)劃。1988年頒布的《九年制義務(wù)教育教材編寫規(guī)劃方案》還指出，要“把競爭機(jī)制引入教材建設(shè)，通過競爭促進(jìn)教材事業(yè)的繁榮和教材質(zhì)量的提高”。此外，首次以制度建設(shè)協(xié)調(diào)保障經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)教材的供應(yīng)，教科書循環(huán)使用制度與免費(fèi)供應(yīng)制度也進(jìn)一步完善了教材的保障機(jī)制。

國定制以往對于一元化管理的過度側(cè)重一定程度上限制了地方和學(xué)校參與教材治理的積極性。這一階段由兩級管理體制轉(zhuǎn)向三級管理體制，分級規(guī)劃的教材治理體制體現(xiàn)了教材治理多元參與的民主訴求，在保證國家宏觀管理的基礎(chǔ)上，促進(jìn)課程教材改革的頂層設(shè)計與地方實(shí)際探索相結(jié)合，教材治理的現(xiàn)代化道路由此產(chǎn)生了新的治理基礎(chǔ)和結(jié)構(gòu)動力。同時，教材治理的主體權(quán)責(zé)逐漸分明，教材治理各個環(huán)節(jié)從各自為政向循章依制轉(zhuǎn)變，市場參權(quán)成為基礎(chǔ)教育教材治理機(jī)制的新型運(yùn)行方式。為后期基礎(chǔ)教育教材治理的發(fā)展與繁榮奠定了堅實(shí)根基。但變革的同時也存在一些問題，比如教科書克隆現(xiàn)象嚴(yán)重、教科書評價制度缺失、教科書市場機(jī)制混亂等[14]。

4.賦能與繁榮：教材治理的現(xiàn)代化增速期（2012年至今）

黨的十八大以來，黨中央高度重視教材建設(shè)，明確提出教材建設(shè)是國家事權(quán)，強(qiáng)調(diào)了教材培養(yǎng)時代新人的重大使命，為深化教材建設(shè)體制機(jī)制的改革創(chuàng)新注入了強(qiáng)大動能和新的活力。由此，教材治理進(jìn)入新時代。

第一，教材治理目標(biāo)彰顯“教材建設(shè)國家事權(quán)”與“立德樹人”。黨中央高度重視教材建設(shè)，強(qiáng)化了黨對教材的領(lǐng)導(dǎo)和教材的育人功能。落實(shí)立德樹人任務(wù)和健全立德樹人機(jī)制是貫穿課程教材改革的一條內(nèi)在主線，也是黨對“培養(yǎng)什么人、怎么培養(yǎng)人、為誰培養(yǎng)人”提出的具體要求。2018年9月，習(xí)近平總書記在全國教育大會上強(qiáng)調(diào)：“教材是傳播知識的主要載體，體現(xiàn)著一個國家、一個民族的價值觀念體系，是老師教學(xué)、學(xué)生學(xué)習(xí)的重要工具。教材要堅持馬克思主義指導(dǎo)地位，體現(xiàn)馬克思主義中國化的要求，體現(xiàn)中國和中華民族風(fēng)格，體現(xiàn)黨和國家對教育的基本要求，體現(xiàn)國家和民族的基本價值觀，體現(xiàn)人類文化知識積累和創(chuàng)新成果?！盵15]黨的教育方針和人的全面發(fā)展目標(biāo)的具體化凝聚在核心素養(yǎng)上，構(gòu)建了學(xué)生發(fā)展核心素養(yǎng)的總體框架，凸顯了以人為本的價值理念。

第二，教材治理體制呈現(xiàn)宏觀指導(dǎo)下的多元共治特征。健全了“統(tǒng)籌為主，統(tǒng)分結(jié)合”的三級教材管理體制，形成國定制與審定制并行、國家集權(quán)和多元共治并存的治理格局。治理的主體責(zé)任與分級管理全面落實(shí)，治理權(quán)力的配置進(jìn)一步優(yōu)化，教材管理和研究的專業(yè)機(jī)構(gòu)相繼成立。

第三，形成規(guī)范的教材治理長效機(jī)制。主要體現(xiàn)在兩個方面，一是教材選用機(jī)制的民主趨向，下放定價權(quán)力[16]；二是教材編寫取消立項核準(zhǔn)制度，完善非統(tǒng)編教材的送審制度，實(shí)行主編負(fù)責(zé)制。2014年《關(guān)于全面深化課程改革落實(shí)立德樹人根本任務(wù)的意見》恢復(fù)了道德與法治（思想政治）、語文、歷史三科統(tǒng)編、統(tǒng)審、統(tǒng)用，強(qiáng)調(diào)教材建設(shè)的意識形態(tài)安全。此后，還進(jìn)一步要求增強(qiáng)教科書內(nèi)容的適切性、時代性，提出了重大主題進(jìn)課程教材的新要求。三是教材審核實(shí)行“五審三關(guān)”，實(shí)行政治審核、專業(yè)審核、綜合審核、專題審核和對比審核，全面把好政治關(guān)、科學(xué)關(guān)、適宜關(guān)[17]。四是加強(qiáng)教材的跟蹤監(jiān)測機(jī)制。全面調(diào)查與追蹤各區(qū)域內(nèi)各級教材使用狀況，對教材使用情況進(jìn)行有效監(jiān)測與反饋，凈化教材建設(shè)的市場與制度環(huán)境，為教材更新機(jī)制提供有力支持。2019年，國家教材委員會發(fā)布《全國大中小學(xué)教材建設(shè)規(guī)劃（2019-2022年）》，隨后教育部頒發(fā)《中小學(xué)教材管理辦法》等四個管理辦法。這些規(guī)劃和管理辦法體現(xiàn)了對教材建設(shè)國家事權(quán)的推動與落實(shí)，標(biāo)志著對教材建設(shè)的統(tǒng)籌指導(dǎo)、規(guī)劃引領(lǐng)、管理體系完善及檢查監(jiān)督的系統(tǒng)性布局。

這一階段，培根鑄魂，啟智增慧，施行彰顯國家意志的教材政策，伴隨著課程教材研究的深化以及對教材重要性的認(rèn)識，教材治理機(jī)制不斷完善，教材治理呈現(xiàn)出多主體、制度化、法治化、體系化的現(xiàn)代樣態(tài)特征。國家對于教材治理的現(xiàn)代化制度體系進(jìn)行了較為完整的頂層設(shè)計與實(shí)踐探索，構(gòu)筑了多元參與、互動有序的治理格局，政府的主導(dǎo)協(xié)調(diào)作用得以發(fā)揮，提升了地方、學(xué)校等主體的能動性。

二、基礎(chǔ)教育教材治理現(xiàn)代化的演進(jìn)邏輯

1.在歷史和現(xiàn)實(shí)的融通中日漸彰顯“人的全面發(fā)展”

在教材治理現(xiàn)代化蒙昧期，我國教材事業(yè)的發(fā)展仍以“自強(qiáng)”為核心，在當(dāng)時眾多矛盾積聚的情況下，教育、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的利益要服從政治利益[18]。教育資源的分配、教材制度的提出與落實(shí)、教材治理體制機(jī)制的構(gòu)建，都從國家和人民的整體利益出發(fā)，意在滿足當(dāng)時社會發(fā)展的迫切需要。在教材治理現(xiàn)代化萌芽期，我國把經(jīng)濟(jì)建設(shè)作為社會主義建設(shè)的中心任務(wù)，重新厘定了教育服務(wù)國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要戰(zhàn)略地位，教材治理的目標(biāo)定位轉(zhuǎn)向“為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)”，全社會形成了尊重知識、尊重科學(xué)技術(shù)的風(fēng)氣，教材以強(qiáng)調(diào)“雙基”為主的學(xué)科本位為基本進(jìn)路。在教材治理現(xiàn)代化探索期，為了讓教材更好地適應(yīng)科技發(fā)展的新要求，國家在進(jìn)行教育體制改革簡政放權(quán)的基礎(chǔ)上，全面推進(jìn)素質(zhì)教育。教材治理目標(biāo)定位真正從“為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)”轉(zhuǎn)向?qū)Α叭说陌l(fā)展”的關(guān)注，教材在內(nèi)容選擇和編制上關(guān)注學(xué)生主體、聯(lián)系社會生活和科技發(fā)展，致力于培養(yǎng)整體發(fā)展的人。在現(xiàn)代化增速期，教材治理承擔(dān)著落實(shí)立德樹人的重要使命，人的全面發(fā)展具體化為培養(yǎng)學(xué)生的“核心素養(yǎng)”，教材改革進(jìn)入核心素養(yǎng)時代，重大主題進(jìn)課程教材更是彰顯了黨領(lǐng)導(dǎo)教材的中國特色。

2.在規(guī)制和放權(quán)的探索中逐步凸顯國家“元治理”的職能

教材治理現(xiàn)代化蒙昧期直至現(xiàn)代化萌芽期，教材在過渡的基礎(chǔ)上逐漸邁出自主編制的探索步伐，確立了我國教材的國定制度，國家仍以直接管理的角色出場。在社會主義教育方針的背景下，教育權(quán)限曾短暫下放，但由于忽視主客觀條件，“大躍進(jìn)”色彩濃厚，尤其導(dǎo)致教學(xué)質(zhì)量的下降，最終中央以“提升教材品質(zhì)”為目標(biāo)對教材進(jìn)行全面整頓。教材治理現(xiàn)代化探索時期，從分級管理、地方參權(quán)到三級管理體制的確立，彰顯出“統(tǒng)一管理”向“多元參與治理”的轉(zhuǎn)變。頂層設(shè)計與基層探索的結(jié)合方案，調(diào)動了地方和學(xué)校主動參與教育管理和改革的積極性和創(chuàng)新性，使權(quán)力配置陸續(xù)從“規(guī)制”走向“賦能”，不僅為有序?qū)崿F(xiàn)教育治理主體的協(xié)商共治提供了政策指引，也為構(gòu)建具有中國特色和世界水平的高質(zhì)量教育體系提供制度支撐。現(xiàn)代化增速期，在三級教材管理模式下，國家教材委員會負(fù)責(zé)教材工作的宏觀統(tǒng)籌，教材局負(fù)責(zé)制定完善教材建設(shè)的基本制度規(guī)范，課程教材研究所負(fù)責(zé)開展教材建設(shè)重大問題的理論與實(shí)踐研究，形成了決策、實(shí)施、研究三位一體的工作格局，搭建起分工明確、權(quán)威性高、專業(yè)性強(qiáng)的教材治理框架，確定了國家宏觀調(diào)控、謀劃全局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的“元治理”角色定位。政府發(fā)揮作為“元治理”的唯一主體，協(xié)調(diào)、平衡不同治理主體、不同治理安排與行動之間的關(guān)系，緩和不同治理模式結(jié)合所產(chǎn)生的沖突，承擔(dān)著制度設(shè)計、框架確立、決策主導(dǎo)的“元治理”職能。

3.在繼承與創(chuàng)新的互動中日益形成系統(tǒng)規(guī)范的體制機(jī)制

首先，以制度體系建設(shè)為手段。在教材治理的現(xiàn)代化歷程中，教材編審制度由國定趨向混合，發(fā)行制度由單一轉(zhuǎn)向多元，選用制度由制定走向選擇，保障機(jī)制上教材由購買變?yōu)槊赓M(fèi)。由此，教材治理在現(xiàn)代化歷程中從單一政策文件的規(guī)定，逐步發(fā)展到制度、機(jī)構(gòu)、人員的整體規(guī)范與完善，形成了卓有成效的教材制度體系。其次，以管理機(jī)構(gòu)建設(shè)為支撐。現(xiàn)代化蒙昧期，成立專管教材編寫出版的人民教育出版社；現(xiàn)代化探索期，全國中小學(xué)教材審定委員會和各學(xué)科教科書審查委員會相繼成立，承擔(dān)審定職責(zé)，成立“國家基礎(chǔ)教育課程教材工作領(lǐng)導(dǎo)小組”負(fù)責(zé)基礎(chǔ)教育課程教材建設(shè)的規(guī)劃協(xié)調(diào)、領(lǐng)導(dǎo)決策[19]?，F(xiàn)代化增速期，教育部將“國家基礎(chǔ)教育課程教材工作領(lǐng)導(dǎo)小組”的名稱更改為“教育部課程教材工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，管理職責(zé)范圍由基礎(chǔ)教育擴(kuò)大到基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育、高等教育[20]。隨后，國務(wù)院成立國家教材委員會，指導(dǎo)統(tǒng)籌全國教材工作，承擔(dān)全國教材的管理協(xié)調(diào)工作。管理機(jī)構(gòu)的確立進(jìn)一步厘清教材治理與國家意志的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，更加體現(xiàn)了教材作為國家事權(quán)的重要性。此外，國家積極籌建教科書研究平臺，推進(jìn)我國教科書建設(shè)進(jìn)入新時代。最后，通過市場參權(quán)激發(fā)治理活力。通過引入市場機(jī)制，達(dá)成政府與市場的良性互動，構(gòu)建教材治理中政府、學(xué)校、市場以及社會的新型關(guān)系，優(yōu)化治理格局，提升教材治理效能，激發(fā)制度體系的活力?，F(xiàn)代化探索時期，《九年制義務(wù)教育教材編寫規(guī)劃方案》明確要求“引入競爭機(jī)制”[21]；在現(xiàn)代化探索期，市場地位明顯增強(qiáng)，在教材編寫上由統(tǒng)一規(guī)劃變?yōu)榱㈨椇藴?zhǔn)，建立了出版發(fā)行的招投標(biāo)制度，進(jìn)一步推動教材建設(shè)的多樣性，激發(fā)制度體系的創(chuàng)新。教材治理機(jī)制以制度為依托，以市場機(jī)制為動力，以機(jī)構(gòu)為抓手共同推動教材治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)向，體現(xiàn)出教材治理能力的提升。但在此過程中，仍舊存在一些問題亟待解決，如監(jiān)督評價機(jī)制缺位、教材信息化建設(shè)落后治理現(xiàn)代化進(jìn)程等。

三、基礎(chǔ)教育教材治理現(xiàn)代化的未來路向

1.錨定方位：堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、立德樹人與“人的現(xiàn)代化”相結(jié)合的三重邏輯

堅守正確政治方向與價值引領(lǐng)，是教材治理現(xiàn)代化的核心基石，引領(lǐng)著教育高質(zhì)量發(fā)展。首先，堅持以黨的領(lǐng)導(dǎo)為綱領(lǐng)，是基礎(chǔ)教育教材治理現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。立足新時期教材建設(shè)的全局，首先要明確教材治理現(xiàn)代化路向的指導(dǎo)思想和方位，而堅持黨對各項事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)地位就是教材治理的思想方位的本質(zhì)內(nèi)涵[22]。由此，為實(shí)現(xiàn)教材治理的現(xiàn)代化，必須堅定地以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹黨的二十大和二十屆三中全會精神，將黨的指導(dǎo)思想融入教材治理的每個環(huán)節(jié)，以確保教材治理工作具備科學(xué)性、時代性和前瞻性。其次，堅持以立德樹人為核心，是基礎(chǔ)教育教材治理現(xiàn)代化的必然要求。教材建設(shè)必須堅持以立德樹人為統(tǒng)領(lǐng)，正確處理好人才培養(yǎng)方向性與人才培養(yǎng)質(zhì)量與規(guī)格的關(guān)系[23]。實(shí)現(xiàn)教材治理的現(xiàn)代化，就要把育人效益、社會效益放在首位，堅持育人價值導(dǎo)向。再者，教材治理現(xiàn)代化通過人的現(xiàn)代化得以實(shí)現(xiàn)，人的現(xiàn)代化又會促進(jìn)教材治理的現(xiàn)代化，人的現(xiàn)代化也是教材治理現(xiàn)代化的根本追求。教材治理體系和治理能力的改革創(chuàng)新離不開對人的現(xiàn)代化的認(rèn)識與把握，而人的現(xiàn)代化包括治理理念、能力結(jié)構(gòu)及價值追求等方面的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。這就需要從教材體制機(jī)制出發(fā)，始終秉持以人為本，充分尊重主體的需求，全面兼顧主體能力培養(yǎng)的全面性、協(xié)調(diào)性與創(chuàng)造性，將上述發(fā)展觀念嵌入教材治理的現(xiàn)代化實(shí)踐。

2.體制完善：深化上下貫通的教材治理體制改革

新時代深化基礎(chǔ)教育教材治理體制改革的關(guān)鍵在于為三級主體建立一套行之有效的規(guī)范體系，明確各主體的權(quán)責(zé)關(guān)系、權(quán)力運(yùn)行邊界和運(yùn)行空間以真正實(shí)現(xiàn)教材治理職能的現(xiàn)代化。

第一，國家要堅持系統(tǒng)設(shè)計，謀劃教材治理新格局。當(dāng)前國家層面已搭建起教材建設(shè)的“四梁八柱”，凸顯教材國家事權(quán)的重要地位。未來，國家將繼續(xù)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，整體設(shè)計，厘清地方、學(xué)校的主體權(quán)力，為三級主體參與教材治理規(guī)劃好共同目標(biāo)、基本原則、重點(diǎn)任務(wù)、權(quán)力邊界和行為準(zhǔn)則，謀劃好基礎(chǔ)教育教材建設(shè)的重點(diǎn)、關(guān)鍵、必要環(huán)節(jié)，保障教材公共利益的最大化實(shí)現(xiàn)，建立教材治理的現(xiàn)代化新格局。第二，激活地方教材治理體系，發(fā)揮地方政府上下協(xié)調(diào)的職能。地方教育行政部門作為上承國家大政方針下啟學(xué)校教材治理的中堅力量，兼有決策層和普通行政層兩方面職能[24]。在此基礎(chǔ)上，地方要在國家教育改革精神的引領(lǐng)下，依據(jù)本地區(qū)教材建設(shè)實(shí)際情況，厘定教材開發(fā)與管理權(quán)的歸屬，探索因地制宜的地方教材治理與建設(shè)規(guī)劃，完善地方教材治理的制度體系。同時還要積極組織專家學(xué)者進(jìn)行政策文本、實(shí)施效能、教材建設(shè)的相關(guān)調(diào)研，以科學(xué)研究支持地方教材建設(shè)與管理。第三，強(qiáng)化學(xué)校教材治理職能，響應(yīng)教材治理責(zé)任制。學(xué)校一方面要密切關(guān)注并響應(yīng)國家政策，確保教材合理、合規(guī)選用；另一方面，應(yīng)制定適宜本校特色的管理方案，如定期將教材使用和更新情況報告給地方教育主管部門，以此對國家的教材政策執(zhí)行情況進(jìn)行有效監(jiān)控和質(zhì)量評估。

3.機(jī)制創(chuàng)新：構(gòu)建協(xié)調(diào)聯(lián)動的教材治理長效機(jī)制

教材治理機(jī)制，就是利用制度管理來統(tǒng)籌協(xié)調(diào)教材各項事務(wù)，教材治理機(jī)制反映了教材治理能力，有著更深層次的決定作用。然而，囿于各種歷史和現(xiàn)實(shí)因素，教材治理機(jī)制的協(xié)調(diào)性、聯(lián)動性還需要加強(qiáng)，可以從以下幾個方面進(jìn)行優(yōu)化。

首先，完善教材治理的法治基礎(chǔ)。完善的教材法治體系構(gòu)成教材治理現(xiàn)代化的核心指標(biāo)，確保治理權(quán)力的合理與權(quán)威性。當(dāng)前教材相關(guān)立法僅在《義務(wù)教育法》第三十八條至第四十一條中有所體現(xiàn)，應(yīng)從法律層面上對于教材建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和突出問題予以約束和規(guī)范，科學(xué)制定教材建設(shè)法律法規(guī)和相關(guān)行政法規(guī)來改變教材“無法可依”的建設(shè)現(xiàn)實(shí)[25]，實(shí)現(xiàn)教材治理行政法規(guī)與專門法律的協(xié)同規(guī)制。其次，健全教材審查和監(jiān)督評價機(jī)制。強(qiáng)化教材審查，提升國家教材治理的監(jiān)督評價能力，既是教材建設(shè)科學(xué)管理的必然要求，也是行穩(wěn)致遠(yuǎn)、懲戒問責(zé)的應(yīng)有之義。因此，一是要制定監(jiān)督評價標(biāo)準(zhǔn)并依標(biāo)推動第三方監(jiān)測的常態(tài)化，監(jiān)督教材治理主體及其人員依法準(zhǔn)確行使權(quán)力，壓實(shí)主體責(zé)任。通過合適的渠道向社會公示，廣泛征求意見，探索教材審定的聽證會制度，形成上下貫通的教材信息反饋系統(tǒng)。二是在審查原則上注意文化價值因素和公序良俗的把握[26]。優(yōu)化教材審查和監(jiān)督的隊伍，對編審人員的組成以及人員本身的素養(yǎng)與學(xué)識進(jìn)行篩選，提升編審人員的資質(zhì)門檻。打造一支思想政治素質(zhì)強(qiáng)、專業(yè)水平硬的高素質(zhì)、專業(yè)化的編審隊伍。再者，探索大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)與教材治理各機(jī)制的融合路徑。一是規(guī)劃國家教材數(shù)據(jù)平臺，推動教材治理信息化建設(shè)。逐步開展社會化、服務(wù)型教材數(shù)據(jù)備份和認(rèn)證，實(shí)施教材資源分級、分類管理，確保教材數(shù)據(jù)可溯源，實(shí)現(xiàn)教材信息資源的開放共享；二是著力構(gòu)建基于數(shù)據(jù)的評估機(jī)制，完善的教材基本信息數(shù)據(jù)采集、傳輸、分析機(jī)制，以便從數(shù)據(jù)的角度對教材治理的效果和質(zhì)量進(jìn)行科學(xué)評估并提出基于數(shù)據(jù)的優(yōu)化建議。

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[作者：孫文靜（1993-），女，山東平度人，教育部課程教材研究所，助理研究員，博士；王攀峰（1977-），女，湖北荊州人，首都師范大學(xué)教育學(xué)院，教授，博士生導(dǎo)師。]

【責(zé)任編輯 鄭雪凌】

引用格式 *該文為北京市教育科學(xué)“十四五”規(guī)劃2021年度優(yōu)先關(guān)注課題“教育研究范式創(chuàng)新研究”（BBEA21005）的階段性研究成果

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