中央金融工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)加快建設(shè)金融強(qiáng)國(guó)。如何做到金融資本和產(chǎn)業(yè)發(fā)展融合成為時(shí)代新命題，要引導(dǎo)資本和金融向現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)傾斜，這也成為一個(gè)“科技創(chuàng)新+高端制造”新時(shí)代的重要引擎。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，需要地方政府采取多元化策略，確保資金花在“刀刃”上，探索財(cái)政股權(quán)投資模式，引進(jìn)新興優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，拓展稅源增長(zhǎng)途徑。

何謂股權(quán)財(cái)政

近一段時(shí)間來(lái)，為緩解“土地財(cái)政”收入持續(xù)下滑引起的財(cái)政收支突出矛盾、尋求政府收入新增長(zhǎng)點(diǎn)，市場(chǎng)廣泛呼吁引入“股權(quán)財(cái)政”。目前，“股權(quán)財(cái)政”尚未形成統(tǒng)一、精確的概念，其主要指政府憑借產(chǎn)權(quán)所有人和出資人身份從國(guó)有資產(chǎn)使用中獲得收入。但財(cái)政股權(quán)投資并非全新的概念，而是對(duì)以往政府投資模式的總結(jié)與延伸，從本質(zhì)上看就是在更大程度上發(fā)揮好國(guó)有資本的引領(lǐng)和帶動(dòng)作用，廣泛吸收社會(huì)資本投資到具有廣闊發(fā)展前景和競(jìng)爭(zhēng)力的新型產(chǎn)業(yè)。在這個(gè)實(shí)踐過(guò)程中，政府可憑借相對(duì)較少的財(cái)政資金發(fā)揮好投資杠桿作用，同時(shí)銜接好資本市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)政府資本增值和良性有序退出，繼而全面優(yōu)化國(guó)有資本投資方式，暢通稅源長(zhǎng)期增長(zhǎng)路徑，助力產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

從現(xiàn)實(shí)意義看，股權(quán)財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)的邏輯在于提升國(guó)有資產(chǎn)投資回報(bào)率，其主要概念包含在我國(guó)政府財(cái)政收入“四本預(yù)算”中的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入之中。同時(shí)，因股權(quán)財(cái)政能夠引導(dǎo)社會(huì)資本投入實(shí)體產(chǎn)業(yè)、助力“以地引資”為代表的招商引資的模式轉(zhuǎn)型升級(jí)、在優(yōu)化招商引資項(xiàng)目方面發(fā)揮重要作用，這一模式能為地方財(cái)政收入增加新稅源。

國(guó)際上，財(cái)政股權(quán)投資在部分發(fā)達(dá)國(guó)家已有較長(zhǎng)的實(shí)踐過(guò)程。美國(guó)1995年創(chuàng)立股權(quán)擔(dān)保融資模式，具體采用參與型證券的形式，實(shí)踐路徑為政府以優(yōu)先股、有限合伙人股份，以及根據(jù)盈利支付債券三種方式購(gòu)買或擔(dān)保投資公司發(fā)行的參與式證券，以增加初創(chuàng)產(chǎn)企業(yè)的融資機(jī)會(huì)。20世紀(jì)80年代，德國(guó)聚焦于初創(chuàng)、早期或新型企業(yè)，對(duì)其進(jìn)行股權(quán)投資，不參與企業(yè)日常管理和戰(zhàn)略合作審定，設(shè)監(jiān)事會(huì)顧問(wèn)，主要職責(zé)為咨詢、參謀、提出建議。以色列于1993年設(shè)立政策性基金YOZMA，出資5億美元支持高科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，其中以色列政府投資比例為40%，且不負(fù)責(zé)日常管理。

在我國(guó)，近十幾年來(lái)，財(cái)政股權(quán)投資也獲得更多關(guān)注。2011年，全國(guó)人大法律工作委員會(huì)發(fā)布的《關(guān)于立法后評(píng)估試點(diǎn)工作情況的報(bào)告》中提出，要“積極采取股權(quán)投資、貸款貼息、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等多種方式支持和引導(dǎo)科技成果轉(zhuǎn)化活動(dòng)”。此后，地方實(shí)踐紛紛展開(kāi)。從過(guò)往實(shí)踐整體來(lái)看，國(guó)家部委和地方政府都在積極探索和實(shí)踐以財(cái)政股權(quán)投資為主要方式的政府扶持產(chǎn)業(yè)機(jī)制，這也意味著 “股權(quán)財(cái)政”是一種新提法，但并非新實(shí)踐。

筆者通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，近一段時(shí)間來(lái)，地方政府實(shí)踐的股權(quán)財(cái)政模式是各地政府通過(guò)設(shè)立政府引導(dǎo)基金，及由其衍生的變種模式。這種模式的操作路徑為：以基金投資者身份直接支持促成產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目落地，并吸引更多社會(huì)資本共同投資。在投資方向上，主要投向一些戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，項(xiàng)目成功后，通過(guò)減持或股權(quán)交易等方式讓更多民企介入，并堅(jiān)持提高一級(jí)市場(chǎng)投資回報(bào)，以實(shí)現(xiàn)對(duì)地方產(chǎn)業(yè)以及企業(yè)的扶持。

政府引導(dǎo)基金這一模式是政府基金結(jié)合產(chǎn)業(yè)政策，是區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的重要手段，基金作為政府撬動(dòng)社會(huì)資本和引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集聚的重要途徑，政府在匯集資金、推動(dòng)科技變革中起到了非常重要的示范作用，充分實(shí)現(xiàn)了“金融聚、產(chǎn)業(yè)型、國(guó)力強(qiáng)”的發(fā)展新趨勢(shì)。由政府引導(dǎo)基金這一模式衍生的變種模式是“基金+基地+基業(yè)”全方位模式。該模式是根據(jù)產(chǎn)業(yè)需求進(jìn)行賦能，匹配政府資金、社會(huì)資本的投資力量，搭建具有創(chuàng)新和發(fā)展能力的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新生態(tài)園區(qū)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型、政府招商引資可持續(xù)發(fā)展、社會(huì)資本主動(dòng)參與產(chǎn)業(yè)成長(zhǎng)的多元化價(jià)值體現(xiàn)。其核心是依托專業(yè)的定位和產(chǎn)業(yè)需求，結(jié)合國(guó)際化、市場(chǎng)化的資本運(yùn)作模式，挖掘?qū)I(yè)資本背后的投資邏輯和力量，有效結(jié)合基地項(xiàng)目，持續(xù)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目升級(jí)，引導(dǎo)基地產(chǎn)業(yè)鏈完善迭代，并通過(guò)政企協(xié)同、市場(chǎng)助力等方式實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)業(yè)鏈的協(xié)同式創(chuàng)新，逐步做大做強(qiáng)，通過(guò)精準(zhǔn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位、專業(yè)的投融資人才體系，既實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)縱向和橫向的全面增值服務(wù)，又帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈上下游整合、投資結(jié)構(gòu)性價(jià)值的體現(xiàn)，推動(dòng)政府—產(chǎn)業(yè)—金融的良性循環(huán)，確保實(shí)體經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

財(cái)政股權(quán)投資推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的優(yōu)勢(shì)

傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式僅限于政府依托土地優(yōu)惠、稅收減免及補(bǔ)貼政策吸引企業(yè)和項(xiàng)目。而財(cái)政股權(quán)投資是一種財(cái)政專項(xiàng)資金分配使用方式，通過(guò)股權(quán)投資或基金投資給予直接或間接投資，以資金撬動(dòng)招商，利用政府資金引導(dǎo)和杠桿作用，吸引更多社會(huì)資本進(jìn)入產(chǎn)業(yè)投資領(lǐng)域，以基地落位產(chǎn)業(yè)，用載體方式承接產(chǎn)業(yè)實(shí)體、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集群效應(yīng)和持續(xù)性生態(tài)，以此滿足政府可持續(xù)的招商需求。財(cái)政股權(quán)投資在推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)方面具有多重優(yōu)勢(shì)。

一是優(yōu)化財(cái)政資金使用方式。傳統(tǒng)的財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)模式需要持續(xù)籌集資金才能得以為繼，而財(cái)政資金股權(quán)投資通常表現(xiàn)為“先入股、后退出”，在良好運(yùn)作下能夠收回本金且獲得可觀收益，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金循環(huán)使用，實(shí)現(xiàn)滾動(dòng)支持，大大提高財(cái)政資金使用效益，更充分地發(fā)揮對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的引導(dǎo)作用。同時(shí)，通過(guò)產(chǎn)業(yè)和資本相互賦能方式，將具有聯(lián)動(dòng)關(guān)系的政府、機(jī)構(gòu)、資本等聚集到一個(gè)區(qū)域內(nèi)，使專業(yè)分工和市場(chǎng)有效結(jié)合，形成一種更有效的生產(chǎn)方式，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)組織系統(tǒng)性地、整體性地思考經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展作用，產(chǎn)生產(chǎn)業(yè)集群化效應(yīng)，并借助產(chǎn)業(yè)集群突破單一鏈條制約，帶來(lái)區(qū)域產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)升級(jí)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)多元化發(fā)展。

二是提高財(cái)政資金服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)質(zhì)效。傳統(tǒng)的財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策的支持范圍較為分散，分配給每個(gè)企業(yè)的支持額度低，且多為事后獎(jiǎng)補(bǔ)，難以達(dá)到理想的引導(dǎo)激勵(lì)效果，而財(cái)政資金股權(quán)投資采用市場(chǎng)化手段，采用事前股權(quán)注入的方式代替?zhèn)鹘y(tǒng)的事后支持，有更強(qiáng)的精準(zhǔn)性與針對(duì)性，支持發(fā)展前景更為廣闊的優(yōu)質(zhì)企業(yè)。在不改變企業(yè)控股權(quán)和資產(chǎn)負(fù)債率，且不要求抵押物的前提下，幫助企業(yè)解決成長(zhǎng)周期各個(gè)階段面臨的資金不足等關(guān)鍵問(wèn)題。

三是增強(qiáng)財(cái)政資金引導(dǎo)帶動(dòng)作用。傳統(tǒng)的財(cái)政資金獎(jiǎng)補(bǔ)模式受制于其無(wú)償性，一般不具備逐利的屬性，從而無(wú)法通過(guò)政府引導(dǎo)外部社會(huì)資本投入，也無(wú)法帶動(dòng)企業(yè)內(nèi)部投入。而財(cái)政股權(quán)投資不僅引導(dǎo)企業(yè)外部投資，也帶動(dòng)了企業(yè)內(nèi)部投入，表現(xiàn)出突出的市場(chǎng)投入撬動(dòng)效應(yīng)。從企業(yè)外部出發(fā)，財(cái)政股權(quán)投資在一定程度上屬于政府背書(shū)，可提升市場(chǎng)對(duì)企業(yè)的發(fā)展預(yù)期，激發(fā)市場(chǎng)資本的引入。從企業(yè)內(nèi)部考慮，財(cái)政股權(quán)投資能讓企業(yè)發(fā)展獲得更充足的資金，激發(fā)企業(yè)追加投資的內(nèi)生動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)投資的內(nèi)外聯(lián)動(dòng)和循環(huán)，撬動(dòng)資本投入。

四是與直接融資手段優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。傳統(tǒng)的私募股權(quán)投資基金具有逐利屬性且以對(duì)項(xiàng)目要求嚴(yán)苛的社會(huì)出資為主，主要是通過(guò)市場(chǎng)化方式對(duì)企業(yè)進(jìn)行股權(quán)投資，很難有效滿足企業(yè)，尤其是初創(chuàng)期企業(yè)的融資需要。而財(cái)政資金股權(quán)投資的范圍更廣泛，加上投入和退出機(jī)制更靈活便捷，資金周轉(zhuǎn)效率更高，能與私募股權(quán)投資基金形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，豐富融資手段。

財(cái)政股權(quán)投資模式面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

第一，股權(quán)投資高風(fēng)險(xiǎn)、長(zhǎng)周期特點(diǎn)影響落地效果。一方面，股權(quán)投資大多處于早期序列，具備高風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)，被投企業(yè)一旦出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)困難，前期投入的大量投資款、園區(qū)租賃款都將受到不利影響；另一方面，在產(chǎn)業(yè)需要升級(jí)發(fā)展時(shí)，政府資金需要進(jìn)行長(zhǎng)周期陪伴，才能有效撬動(dòng)和帶動(dòng)社會(huì)資本共同投資。

第二，“優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)荒”減弱聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。資本喜好優(yōu)質(zhì)企業(yè)，優(yōu)質(zhì)企業(yè)創(chuàng)造更高價(jià)值回饋資本。政府需要潛力企業(yè)，地方政府一方面希望能找到真正的優(yōu)質(zhì)企業(yè)，另一方面希望發(fā)揮資本對(duì)重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的引導(dǎo)和杠桿作用，打造招投聯(lián)動(dòng)工具箱，實(shí)現(xiàn)招商和投資之間的有效聯(lián)動(dòng)。而優(yōu)質(zhì)企業(yè)的缺乏，會(huì)阻礙聯(lián)動(dòng)效果。

第三，產(chǎn)業(yè)壁壘限制“股權(quán)財(cái)政”轉(zhuǎn)型步伐。當(dāng)前，我國(guó)私募股權(quán)、創(chuàng)業(yè)投資基金的分布主要集中在京津冀、長(zhǎng)三角和珠三角等經(jīng)濟(jì)聚集地區(qū)。中國(guó)證券投資基金業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，截至2023年末，我國(guó)私募基金管理數(shù)量共153079只，私募基金管理規(guī)模達(dá)20.58萬(wàn)億元，其中僅北京、上海、深圳三地就占了基金總數(shù)量的50.6%以及總金額的52.6%，“頭部效應(yīng)”明顯。而一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)由于缺乏專業(yè)化人才、沒(méi)有合適的新興產(chǎn)業(yè)和投資機(jī)會(huì)，且受制于地方政府要求將一定的資金返投到當(dāng)?shù)氐姆低断拗频仍颍璧K了“股權(quán)財(cái)政”轉(zhuǎn)型的步伐。

政策建議

本文建議，為更好推動(dòng)股權(quán)財(cái)政的高質(zhì)量發(fā)展，宜通過(guò)政府實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)周期陪伴、遵循新興產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展規(guī)律等方式打造全方位服務(wù)體系，助力地方政府現(xiàn)代化升級(jí)。

第一，政府性基金要能夠?qū)崿F(xiàn)長(zhǎng)周期陪伴。政府性基金要能夠?qū)崿F(xiàn)相對(duì)長(zhǎng)周期的陪伴和成長(zhǎng)，同時(shí)能有效撬動(dòng)和帶動(dòng)社會(huì)資本共同投資，如此才能更好挖掘項(xiàng)目建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，激發(fā)招商聚合效應(yīng)、為產(chǎn)業(yè)加速助跑，促進(jìn)高技術(shù)、高成長(zhǎng)、高附加值企業(yè)迅速增長(zhǎng)，為區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展提供強(qiáng)有力支撐，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)融結(jié)合。

第二，遵循新興產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展規(guī)律，發(fā)展產(chǎn)業(yè)集群模式。通常來(lái)說(shuō)，產(chǎn)業(yè)集群將比非集群更具有競(jìng)爭(zhēng)力，只有通過(guò)企業(yè)、投資機(jī)構(gòu)之間的合作，才能形成一系列產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需的政策、技術(shù)、資金、人才等鏈條，形成市場(chǎng)的效率、競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

第三，完善股權(quán)投資管理方式，明確退出時(shí)點(diǎn)及相關(guān)保障制度。首先，建立健全績(jī)效指標(biāo)體系，對(duì)財(cái)政股權(quán)投資基金整體運(yùn)營(yíng)進(jìn)行科學(xué)的考核和評(píng)價(jià)；其次，為實(shí)現(xiàn)財(cái)政股權(quán)投資的滾動(dòng)支持，應(yīng)明確財(cái)政股權(quán)投資基金的退出時(shí)點(diǎn)與退出方式，使財(cái)政股權(quán)投資基金重新回到市場(chǎng)中；最后，完善相關(guān)保障制度，根據(jù)財(cái)政股權(quán)投資實(shí)際發(fā)展的需要，抓緊進(jìn)一步完善相關(guān)保障制度，從而使各項(xiàng)工作能夠與財(cái)政股權(quán)投資工作形成更加有效的合力。

（王事革為中寶航集團(tuán)董事長(zhǎng)，閻晚晴為西南證券固定收益投資部總經(jīng)理助理。特約編輯/孫世選，責(zé)任編輯/丁開(kāi)艷）