[摘 要]近年來(lái)，盡管東莞市在網(wǎng)格化管理和智網(wǎng)工程等方面取得了一定成效，但在社會(huì)形勢(shì)的復(fù)雜性和人才缺乏方面仍面臨挑戰(zhàn)。文章聚焦東莞市在人口增長(zhǎng)和社會(huì)多元化背景下的基層治理挑戰(zhàn)，分析了黨建引領(lǐng)、政府依法履責(zé)、多元化主體參與的創(chuàng)新治理模式，提出優(yōu)化人才激勵(lì)、科技賦能、社會(huì)融合策略，探索構(gòu)建現(xiàn)代化治理體系的創(chuàng)新路徑，旨在為東莞市乃至其他超大城市提供基層治理現(xiàn)代化的解決思路和具體的實(shí)踐方案。

[關(guān)鍵詞]超大城市；基層治理現(xiàn)代化；多元共治

中圖分類號(hào)：F207 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-1722（2024）20-0073-03

東莞市位于粵港澳大灣區(qū)的核心地帶，不僅在經(jīng)濟(jì)建設(shè)上取得了顯著成就，更在社會(huì)治理領(lǐng)域進(jìn)行了一系列探索實(shí)踐，這些實(shí)踐在推動(dòng)社區(qū)治理體系現(xiàn)代化方面具有重要的探索意義[ 1 ]。然而，東莞市在推進(jìn)基層社會(huì)治理現(xiàn)代化的過(guò)程中也面臨著人口快速增長(zhǎng)、社會(huì)結(jié)構(gòu)多元化、公共服務(wù)需求多樣化等挑戰(zhàn)?；谶@一背景，文章認(rèn)為在分析和探討超大城市基層治理現(xiàn)代化的路徑中，要回答以下問(wèn)題：在現(xiàn)代化基層治理體系的框架下，東莞市如何優(yōu)化治理主體從單一行政主體向黨建引領(lǐng)的多元化主體轉(zhuǎn)變？有哪些制約性的障礙影響到社會(huì)力量有效參與基層治理？在東莞市基層治理的實(shí)踐中，如何實(shí)現(xiàn)治理方式從單一行政方式向多樣化方式轉(zhuǎn)變？如何利用科技賦能更好提升基層治理效率實(shí)現(xiàn)基層減負(fù)？東莞市作為超大城市，如何利用政策引導(dǎo)外來(lái)人口與本籍人口之間的融合，構(gòu)建起群眾共建共治共享的心理認(rèn)知，實(shí)現(xiàn)群眾廣泛參與的基層社區(qū)多元治理格局？

一、東莞基層社區(qū)治理的成效

（一）黨建引領(lǐng)推動(dòng)社區(qū)治理體系現(xiàn)代化

突出黨委引領(lǐng)，以強(qiáng)化黨委的政治領(lǐng)導(dǎo)力。東莞市成立了市鎮(zhèn)兩級(jí)平安建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組及鎮(zhèn)街綜合治理委員會(huì)，其中市級(jí)平安建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組成員包括61個(gè)部門單位等的“一把手”，各鎮(zhèn)級(jí)平安建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組成員構(gòu)成則各有所不同。

加強(qiáng)黨的組織建設(shè)，以提升黨組織能力。東莞市在2021年已在全市596個(gè)村（社區(qū)）全部建有黨群服務(wù)中心，從機(jī)構(gòu)設(shè)置上達(dá)到了黨組織在基層治理體系中的領(lǐng)導(dǎo)要求。同時(shí)，根據(jù)東莞市園區(qū)分布廣泛，園區(qū)內(nèi)企業(yè)、人群、黨員、資源相對(duì)集中的特點(diǎn)，在重點(diǎn)園區(qū)內(nèi)建立了73個(gè)“陽(yáng)光雨”黨群服務(wù)中心，推動(dòng)城市基層黨建水平整體提升[ 2 ]。

（二）政府依法履責(zé)助力社區(qū)治理過(guò)程法治化

一是精準(zhǔn)辨析基層社區(qū)治理的規(guī)范要求，為構(gòu)建現(xiàn)代化的基層社區(qū)治理體系提供確切的制度保障。2020年?yáng)|莞市政府牽頭制定了《關(guān)于營(yíng)造共建共治共享社會(huì)治理格局的意見(jiàn)》和37份配套制度。2021年又在全省率先出臺(tái)了《市域社會(huì)治理現(xiàn)代化“十四五”規(guī)劃》等，通過(guò)政策制度為東莞市社區(qū)治理體系現(xiàn)代化建設(shè)提供了根本的制度方向。

二是加快社區(qū)治理重點(diǎn)領(lǐng)域立法，為構(gòu)建現(xiàn)代化的基層社區(qū)治理體系提供完備的法律支撐。2019—2024年，東莞市制定出臺(tái)了與社區(qū)治理相關(guān)的法制規(guī)章共計(jì)12部，規(guī)范領(lǐng)域涵蓋了人口登記、消防、物業(yè)、治安等社區(qū)治理的方方面面。

（三）多元化主體參與推動(dòng)社區(qū)治理社會(huì)化

一是以黨建帶群建，充分發(fā)揮群團(tuán)組織的共建作用。東莞市總工會(huì)牽頭在全市建立“先鋒號(hào)”職工服務(wù)中心，為全市職工和群眾提供就業(yè)幫扶、糾紛維權(quán)、生活服務(wù)“三位一體”的服務(wù)內(nèi)容；共青團(tuán)則依托“莞香花”青少年服務(wù)中心，為青少年的學(xué)習(xí)、生活、情感等方面提供心理疏導(dǎo)、行為矯正等公益服務(wù)。

二是以黨員領(lǐng)群眾，充分健全流動(dòng)人口參與社區(qū)治理機(jī)制。東莞市積極發(fā)動(dòng)黨員、房東、老鄉(xiāng)會(huì)、志愿者隊(duì)伍等各方力量共同參與基層治理。

三是物業(yè)主動(dòng)擔(dān)責(zé)，發(fā)揮企業(yè)主體參與作用。例如，2021年成立的萬(wàn)江街道陽(yáng)光海岸小區(qū)黨支部，通過(guò)“紅色物業(yè)”基層治理模式，整合黨支部、黨員志愿者、業(yè)主、物管多方力量，解決了為校車劃停車線等基層社區(qū)常見(jiàn)的治理問(wèn)題。

（四）“智網(wǎng)工程”技術(shù)驅(qū)動(dòng)治理方式多樣化

“智網(wǎng)工程”是東莞市實(shí)現(xiàn)基層市區(qū)治理體系數(shù)字網(wǎng)格化的中樞系統(tǒng)，該系統(tǒng)以網(wǎng)格化和信息化為抓手，依托市政務(wù)信息資源共享平臺(tái)，上線運(yùn)行云計(jì)算平臺(tái)、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)、網(wǎng)格化管理系統(tǒng)、指揮調(diào)度系統(tǒng)、手機(jī)App作業(yè)系統(tǒng)等，實(shí)施網(wǎng)格管理員的深入排查上報(bào)和職能部門的精準(zhǔn)執(zhí)法處置。

二、東莞基層社區(qū)治理的困境

（一）黨建引領(lǐng)基層社區(qū)治理的組織功能有待加強(qiáng)

一是在非公企業(yè)的黨組織建設(shè)方面，存在著黨組織建設(shè)不足、活力不夠的現(xiàn)象。東莞市非公企業(yè)的黨組織在實(shí)際運(yùn)行中存在著黨組織黏性較差、黨員隊(duì)伍松散等原因，使得黨組織的建設(shè)數(shù)量、體量規(guī)模等都尚有不足，部分非公企業(yè)黨組織甚至演變成“僵尸”組織。

二是在黨領(lǐng)導(dǎo)的社區(qū)資源整合方面，黨組織對(duì)于社區(qū)內(nèi)外資源共享的認(rèn)識(shí)和配套體系的建設(shè)還有不足，社區(qū)內(nèi)外的資源共享屏障尚未被完全打破。

（二）現(xiàn)實(shí)的治理壓力持續(xù)上升

由于特殊的歷史原因，東莞實(shí)行的是“市—鎮(zhèn)—村”的扁平化行政架構(gòu)，在這種行政體制之下，村（社區(qū)）一級(jí)的基層治理主體需要同時(shí)應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展要求，直面各種社會(huì)問(wèn)題與矛盾，基層社區(qū)治理的壓力持續(xù)上升。東莞市面臨的現(xiàn)實(shí)治理壓力主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

一是龐大的人口規(guī)模帶來(lái)的治理壓力。據(jù)《2023年?yáng)|莞市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，從人口結(jié)構(gòu)上看，東莞市作為國(guó)內(nèi)少有的青壯年勞動(dòng)力凈流入城市，戶籍人口與流動(dòng)人口比例為1∶3.9，呈現(xiàn)出外地務(wù)工群體人數(shù)多、外地遷移老人比例大、老齡化不斷加劇、少兒人數(shù)增加并存的現(xiàn)狀[ 3 ]。

二是經(jīng)濟(jì)增速放緩引發(fā)的財(cái)政緊張。據(jù)《2023年?yáng)|莞市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2023年?yáng)|莞市的經(jīng)濟(jì)增速為3.6%，同2020年以前每年7%以上的經(jīng)濟(jì)增速相比，經(jīng)濟(jì)增速明顯下降。經(jīng)濟(jì)降速直接影響到社區(qū)治理的財(cái)政支持力度減小。

（三）外來(lái)人口的社會(huì)融合挑戰(zhàn)長(zhǎng)期存在

首先，在學(xué)歷條件上，東莞的大多數(shù)外來(lái)人員都是大專及以下學(xué)歷，從事加工制造業(yè)，社會(huì)融入與學(xué)歷呈現(xiàn)正相關(guān)，因此他們較低的學(xué)歷也導(dǎo)致其社會(huì)融入程度不及本科及以上。

其次，在工作報(bào)酬上，加工制造業(yè)的從業(yè)者所從事的工作處于職業(yè)分層的中下層，他們所得的報(bào)酬明顯低于職業(yè)分層中的上層。這些低收入的負(fù)面情緒勢(shì)必會(huì)讓外來(lái)人員產(chǎn)生對(duì)城市生活的失望和排斥，進(jìn)而加大對(duì)社會(huì)融入的抵觸情緒。

最后，在社交環(huán)境上，傳統(tǒng)制造業(yè)的工作模式使得從事加工制造業(yè)的外來(lái)人員的交往時(shí)間和范圍有限，而自身經(jīng)濟(jì)壓力以及較低的社會(huì)認(rèn)可度都使得他們無(wú)暇也無(wú)力主動(dòng)拓寬社交圈，更無(wú)法參與基層社區(qū)治理[ 4 ]。

（四）多元共治的治理格局仍需持續(xù)推進(jìn)

由于東莞各鎮(zhèn)街、村（社區(qū)）眾多，治理任務(wù)繁多，就目前東莞市現(xiàn)有的多元主體的社區(qū)治理能力而言，仍然不足以應(yīng)對(duì)基層社區(qū)治理的要求[ 5 ]。

一方面，多元治理的約束力量較弱[ 6 ]。雖然東莞市已經(jīng)在不斷出臺(tái)相關(guān)政策規(guī)范多元治理主體的法律權(quán)責(zé)，但在多元主體的基層治理實(shí)踐中，基層人民政府對(duì)于居民自治組織、業(yè)主委員會(huì)等參與組織的指導(dǎo)和監(jiān)督并沒(méi)有作出具體安排。

另一方面，社區(qū)居民治理的動(dòng)力較弱。在基層社區(qū)治理的實(shí)際運(yùn)行中，社區(qū)人口復(fù)雜、居民生活方式和觀念的多元化，導(dǎo)致居民對(duì)參與社區(qū)治理的角色認(rèn)知比較模糊，認(rèn)為社區(qū)治理都是政府和物業(yè)的事情，對(duì)社區(qū)公共利益的關(guān)注度和認(rèn)同度普遍較低。

三、以東莞為代表的超大城市基層社區(qū)治理現(xiàn)代化格局完善建議

（一）強(qiáng)化基層黨組織的黨建引領(lǐng)功能，發(fā)揮“戰(zhàn)斗堡壘”的組織作用

一是將非公企業(yè)黨組織黨建工作納入全市的黨建總布局，強(qiáng)化其政治定位、服務(wù)定位及規(guī)劃定位K9HOZzBGRYNESF0pdkgp5h0fQ/HjoQTLMTCgQti9fP0=，實(shí)現(xiàn)非公企業(yè)黨組織的擴(kuò)面提質(zhì)，充分發(fā)揮非公企業(yè)基層黨組織在基層社區(qū)治理過(guò)程中總攬全局、協(xié)調(diào)各方、服務(wù)群眾的“戰(zhàn)斗堡壘”作用[ 7 ]。

二是通過(guò)區(qū)域化的黨建組織協(xié)同發(fā)力，梳理整合出基層社區(qū)黨組織的公共服務(wù)供需清單，為社區(qū)群眾提供更為精準(zhǔn)的治理服務(wù)，真正實(shí)現(xiàn)基層社區(qū)治理的共治共享[ 8 ]。同時(shí)，政府指導(dǎo)基層黨組織建立起相應(yīng)的治理參與激勵(lì)保障機(jī)制，不限制參與主體的地理位置，凡是對(duì)社區(qū)貢獻(xiàn)較多的社區(qū)內(nèi)外組織或企業(yè)、個(gè)人均被授予一定的表彰，增強(qiáng)社會(huì)組織、企業(yè)和個(gè)人的參與動(dòng)力。

（二）優(yōu)化信息化智能治理工具，利用科技賦能緩解治理壓力

一是加強(qiáng)東莞市的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)庫(kù)與社會(huì)數(shù)據(jù)庫(kù)的互聯(lián)互通，利用云計(jì)算等技術(shù)做好社區(qū)治理的數(shù)據(jù)存儲(chǔ)、篩選與流通等，加快推進(jìn)各級(jí)數(shù)字資源的開(kāi)放、共享和使用，以提高數(shù)據(jù)資源的融合利用率，推動(dòng)提升基層社區(qū)治理的辦事效率。

二是依托“智網(wǎng)工程”，構(gòu)建社會(huì)參與的社區(qū)治理網(wǎng)格體系。如可以依托“智網(wǎng)工程”的聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，引導(dǎo)社區(qū)居民將社區(qū)治理的公眾號(hào)、社區(qū)應(yīng)用等作為表達(dá)訴求的途徑，同時(shí)也將此類媒介作為提供服務(wù)的資源整合站，建立志愿者服務(wù)時(shí)間銀行、社區(qū)志愿服務(wù)積分賬戶等體系，為社區(qū)治理服務(wù)提供一個(gè)資源對(duì)接共享的平臺(tái)，激發(fā)居民參與社區(qū)治理的積極性，緩解基層社區(qū)的治理壓力。

三是筑牢數(shù)據(jù)安全的底線，確保聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)的規(guī)范使用。在利用好智能工具的同時(shí)，要注意處理技術(shù)的異化，做好數(shù)字安全管理措施，讓數(shù)字技術(shù)成為在基層社區(qū)治理中多元主體可用敢用的現(xiàn)代化治理工具。

（三）持續(xù)探索多渠道的社會(huì)融合方式，助力破除多方面的社會(huì)融合困境

一是在學(xué)歷的群體差異融合方面，因高學(xué)歷群體的社會(huì)融合度高于較低學(xué)歷群體，可以實(shí)行先融入后融合，即優(yōu)先促進(jìn)高學(xué)歷群體的社會(huì)融合，而對(duì)于低學(xué)歷群體，可以先加強(qiáng)最基本的經(jīng)濟(jì)融入，解決最基礎(chǔ)的生存問(wèn)題，在此基礎(chǔ)上再豐富文化、心理與社會(huì)等全方位的社會(huì)融合。

二是在工作報(bào)酬方面，除了最基本的工資保障和兜底的社保支持，更需要幫助外來(lái)勞動(dòng)者習(xí)得具備高收入的能力。因此，東莞市政府應(yīng)持續(xù)做好培訓(xùn)責(zé)任和主體的規(guī)范、培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)的支持等工作，建立起規(guī)范化的培訓(xùn)機(jī)制，再交由社會(huì)組織、企業(yè)機(jī)構(gòu)等做好勞動(dòng)職業(yè)教育的分類培養(yǎng)。

三是社交環(huán)境方面，搭建起外來(lái)人口與戶籍人口的交往平臺(tái)至關(guān)重要[ 9 ]。只有增加兩類群體間的交往，才能逐步消除對(duì)彼此的負(fù)面印象，在互動(dòng)交往中逐步正確認(rèn)識(shí)并適應(yīng)對(duì)方，讓外來(lái)人口與戶籍人口互相接納，促進(jìn)外來(lái)人口的社會(huì)融合。

（四）機(jī)制構(gòu)建與動(dòng)力提升并線發(fā)力，持續(xù)優(yōu)化基層社區(qū)多元共治格局

一方面，要建立健全多元共治的社會(huì)參與機(jī)制，強(qiáng)化多元治理的約束力。在基層政府的指導(dǎo)下，打破不同部門之間的職能壁壘，建立跨部門的“社區(qū)治理委員會(huì)”，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理資源的統(tǒng)一管理和集中輸出。在社區(qū)這一主陣地，完善社區(qū)治理的多主體議事機(jī)制。

另一方面，既要培育居民的主人翁意識(shí)，又要利用好業(yè)主委員會(huì)這一載體，雙管齊下，強(qiáng)化社區(qū)居民的參與動(dòng)力[ 1 0 ]?？梢M(jìn)社會(huì)組織、志愿組織、企業(yè)機(jī)構(gòu)等力量，定期在社區(qū)內(nèi)舉辦公益性質(zhì)的老年醫(yī)護(hù)、親子關(guān)系教育、節(jié)日慶典等活動(dòng)，增強(qiáng)社區(qū)居民的歸屬感和責(zé)任感。要提升業(yè)主委員會(huì)在多元共治框架中的地位，業(yè)主委員會(huì)可以通過(guò)召開(kāi)業(yè)主選舉大會(huì)、業(yè)主議事會(huì)等形式讓小區(qū)居民參與社區(qū)治理。

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