內(nèi)容提要 《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》未規(guī)定受委托的行政管理職能在履行過程中所產(chǎn)生的政府信息由誰公開，實(shí)踐中委托機(jī)關(guān)亦對(duì)此有所忽略。信息公開作為一項(xiàng)義務(wù)無法委托，似乎只能由委托機(jī)關(guān)實(shí)施，但委托機(jī)關(guān)并不制作信息，基于監(jiān)督何時(shí)收集信息或接受受委托組織匯報(bào)的信息并無任何規(guī)定，其難以成為合適的公開者。由誰公開信息，本質(zhì)上屬于對(duì)信息公開職能的分配，對(duì)此適用功能主義具有無可比擬的優(yōu)勢(shì)。信息公開要實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)的有效監(jiān)督功能，必須滿足全面監(jiān)督、及時(shí)監(jiān)督、準(zhǔn)確監(jiān)督的要求，由此確定受委托組織實(shí)施公開較為合適。基于功能主義得出的方案，應(yīng)符合現(xiàn)實(shí)規(guī)范的規(guī)定，可基于“權(quán)責(zé)”一致的要求以及信息產(chǎn)生的“依附性”，得出信息公開義務(wù)屬于受委托職能的固有內(nèi)涵，隨其委托發(fā)生“附隨委托”的效果。因此，受委托組織應(yīng)以委托機(jī)關(guān)的名義實(shí)施信息公開，如此才具有合法性。信息公開的糾紛亦可歸屬于廣義上的受委托的職能，由此也消解了以委托機(jī)關(guān)為被告通過行政訴訟救濟(jì)的違法性。

關(guān)鍵詞 行政委托 信息公開 功能主義 權(quán)力監(jiān)督

陸海波，博士，南京審計(jì)大學(xué)法學(xué)院講師、東南大學(xué)江蘇省地方立法研究基地研究人員

本文為國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件防控的法治體系研究”（20&ZD189）的階段性成果。

隨著行政事務(wù)數(shù)量及形態(tài)的急速擴(kuò)張，行政職權(quán)的行使在諸多事務(wù)上表現(xiàn)出功能上的局限性。行政機(jī)關(guān)為了完成某項(xiàng)任務(wù)，在自身不具備相應(yīng)能力，或完成該任務(wù)會(huì)耗費(fèi)巨大的成本且效率低下時(shí)，不得不通過委托其他組織來實(shí)現(xiàn)行政目的[1]。在當(dāng)今多元化的社會(huì)，政府尋求轉(zhuǎn)變職能時(shí)，“行政委托作為一種行政權(quán)力組織方式和行政任務(wù)配置機(jī)制越來越活躍于行政實(shí)踐中”[2]。這種權(quán)力配置“在不打破原有職權(quán)格局前提下增加了權(quán)力來源和行使的渠道，也能順應(yīng)‘放管服’改革大勢(shì)，利于實(shí)現(xiàn)政治資源的合理配置，增加權(quán)力運(yùn)行效能，進(jìn)而成為行政便宜主義的一種試驗(yàn)場(chǎng)域”[3]，但其易使權(quán)力的行使發(fā)生脫軌而被濫用，需要強(qiáng)有力的監(jiān)督。信息公開是“社會(huì)治理的重要一環(huán)”[1]，具備“服務(wù)于監(jiān)督的公共職能”[2]，是行政機(jī)關(guān)對(duì)權(quán)力行使的一種自我規(guī)制措施，其通過保障公民知情權(quán)實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力監(jiān)督的深化。因此，在行政委托這一權(quán)力調(diào)整中，信息公開是必不可少的監(jiān)督方式。

當(dāng)前，我國(guó)關(guān)于行政委托的法律規(guī)定尚不完善。雖然在部分法律中規(guī)定了應(yīng)將受委托對(duì)象與委托內(nèi)容予以公告，卻未規(guī)定如何公開受委托職能履行過程中產(chǎn)生或收集的信息。《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）僅規(guī)定了行政機(jī)關(guān)履行行政管理職能、法律法規(guī)授權(quán)組織履行公共事務(wù)管理職能以及公共企事業(yè)單位在提供公共服務(wù)過程中涉及的信息公開，缺少行政委托情形下的政府信息如何公開的規(guī)定。此外，理論研究更多關(guān)注受委托主體的資格，對(duì)行政委托涉及的其他問題研究不足，行政委托情形下的信息公開更是少有學(xué)者問津。行政委托情形下[3]，受委托職能履行過程中所形成的信息，究竟是由委托機(jī)關(guān)公開還是由受委托的組織公開？如果是受委托組織負(fù)責(zé)公開，那么在法律、法規(guī)、規(guī)章以及委托機(jī)關(guān)均未對(duì)信息公開作出規(guī)定的情況下，如何使其合法化？由此產(chǎn)生的糾紛該如何解決？這是實(shí)現(xiàn)對(duì)行政委托中權(quán)力的監(jiān)督亟需回答的重要問題。

一、行政委托情形下政府信息由誰公開之困

作為權(quán)力監(jiān)督的重要一環(huán)，行政職能委托后，履行過程中的信息公開必不可少，然而，規(guī)范主義力有不逮導(dǎo)致對(duì)由誰進(jìn)行信息公開的判斷存在一定障礙。

1.委托機(jī)關(guān)公開之困

我國(guó)行政機(jī)關(guān)將行政職能委托給其他主體履行后，一般都未關(guān)注和安排對(duì)該委托職能履行過程中所涉信息的公開。造成此種情況的原因可能在于信息公開是行政機(jī)關(guān)的一項(xiàng)義務(wù)，無法與其他行政職能一樣委托出去。因此，在無任何規(guī)定時(shí)，行政委托情形下，由委托機(jī)關(guān)公開受委托組織在履行受托職能過程中制作、獲取政府信息，比較符合法律邏輯。根據(jù)行政主體基本理論，只有委托機(jī)關(guān)才是獨(dú)立對(duì)外承擔(dān)義務(wù)的行政主體，受委托組織不具有獨(dú)立行政主體資格，信息公開主體的身份不因行政委托而轉(zhuǎn)變，由委托機(jī)關(guān)公開相關(guān)信息是合乎行政法一般原理的。

然而，委托機(jī)關(guān)將相關(guān)職能委托之后，委托者扮演的是監(jiān)督者以及最終責(zé)任承擔(dān)者的角色，一般不會(huì)參與具體的委托事項(xiàng)，實(shí)際上不直接履行委托的職能，而是由受委托的組織履行?！稐l例》第2條規(guī)定的“履行行政管理職能”作為信息公開的前提要件應(yīng)當(dāng)是直接履行，不包括間接履行，這一觀點(diǎn)得到了最高人民法院的支持。在“陜西大正電氣集團(tuán)有限公司訴西安市雁塔區(qū)人民政府信息公開再審案”[4]中，最高人民法院確立了政府信息公開主體需滿足的雙重要件：其一，必須是行政機(jī)關(guān)或者法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織；其二，必須是信息的制作者或者保存者。委托機(jī)關(guān)雖然符合第一個(gè)要件，但其是否滿足第二個(gè)要件卻有疑義，因?yàn)槲袡C(jī)關(guān)并非委托職能的直接履行者，故而也非信息的制作者。雖然委托機(jī)關(guān)可以基于對(duì)委托職能的監(jiān)督而獲得受委托組織提供的信息，但對(duì)受委托組織的匯報(bào)頻率卻無任何規(guī)定，是一年匯報(bào)一次還是在委托事項(xiàng)完全結(jié)束后匯報(bào)？匯報(bào)頻率未被規(guī)范化。而且，對(duì)委托事項(xiàng)履行過程中的所有信息是否都需要進(jìn)行匯報(bào)，也無任何強(qiáng)制性規(guī)定。規(guī)定受委托組織每日匯報(bào)信息，又與行政委托對(duì)效率的追求背道而馳。因此，委托機(jī)關(guān)雖然可能保存相關(guān)信息，但其獲得信息的時(shí)間、范圍無法保證，處于不確定的狀態(tài)，難以成為適格的信息公開者。

2.受委托組織公開之困

受委托組織雖然因行政主體的委托實(shí)際履行了行政職能，制作并保存了相關(guān)信息，但其并非行政機(jī)關(guān)或者法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，不滿足政府信息公開主體的第一個(gè)要件，故無法成為適格的公開主體?；蛟S受委托組織還可以通過另一條路徑獲得信息公開主體的資格，即受委托組織若符合公共企事業(yè)單位的定義，可依據(jù)《條例》第55條進(jìn)行信息公開[1]。公共企事業(yè)單位信息公開的程度與政府信息公開的程度完全不同，因?yàn)?019年《條例》修訂后，公共企事業(yè)單位的信息公開已不再“參照”《條例》適用，而是依照相關(guān)法律、法規(guī)和國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部門或者機(jī)構(gòu)的規(guī)定執(zhí)行。國(guó)務(wù)院辦公廳在2020年發(fā)布的《公共企事業(yè)單位信息公開規(guī)定制定辦法》將公共企事業(yè)單位信息公開完全區(qū)別于政府信息公開，將其界定為一項(xiàng)行政管理的措施[2]，從而走向了“脫條例化”的路徑[3]?；谛姓O(jiān)管所要求的公共企事業(yè)單位信息公開將會(huì)降低原本政府信息公開對(duì)受委托職能的監(jiān)督效果[4]，進(jìn)而導(dǎo)致政府信息公開制度的目的落空。政府信息公開是以公開為原則、不公開為例外，追求的是對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督，在行政職能委托之前，公開主體是行政機(jī)關(guān)，故而其產(chǎn)生的信息應(yīng)當(dāng)作為政府信息對(duì)待。僅僅通過行政機(jī)關(guān)的委托這一程序?qū)⑵渑懦谡畔⒎秶?，而適用公共企事業(yè)單位信息公開，這會(huì)打開潘多拉的魔盒，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)為了規(guī)避監(jiān)督而濫用委托權(quán)。

顯然，僅從規(guī)范層面無法得出誰才是適格的信息公開者。“法律規(guī)范的形成和解釋不能僅依托規(guī)范的初始內(nèi)容和相應(yīng)的邏輯推導(dǎo)，還需關(guān)注規(guī)范的社會(huì)效果”[5]，這便要將目光轉(zhuǎn)向功能主義。

二、信息公開主體確定的功能主義方向

選擇委托機(jī)關(guān)還是受委托組織進(jìn)行信息公開，本質(zhì)上是對(duì)信息公開這一職能在兩者之間如何進(jìn)行分配的命題。當(dāng)這一命題通過規(guī)范主義的路徑無法解決時(shí)，可以尋求功能主義的幫助，其可以在多主體之間的職能分配上發(fā)揮重要作用，具有規(guī)范主義無法企及的優(yōu)勢(shì)。

1.功能主義引入的優(yōu)勢(shì)

早期西方國(guó)家的三權(quán)分立建立在自由主義原則之上。隨著國(guó)家事務(wù)的不斷擴(kuò)張，三種權(quán)力之間的界限越發(fā)模糊，甚至出現(xiàn)了“第四權(quán)力”“第五權(quán)力”，它們打破了建立于自由主義原則之上的三權(quán)分立體系，此時(shí)功能主義為這一發(fā)展現(xiàn)狀與趨勢(shì)提供了理論支撐[6]。我國(guó)的國(guó)家權(quán)力分配自1982年《中華人民共和國(guó)憲法》通過后，一直遵循功能主義路徑，因而并未出現(xiàn)西方式的困境。功能主義在權(quán)力或職能分配上，首先考慮完成特定目標(biāo)的主體在組織機(jī)構(gòu)及人員組成上是否功能適當(dāng)；當(dāng)該主體組織結(jié)構(gòu)、人員安排與其所承擔(dān)的事項(xiàng)在功能上不匹配時(shí)，禁止將該事項(xiàng)交由其完成[1]。可見，“功能主義具有反思性，它不以概念實(shí)體和制度邏輯為唯一標(biāo)準(zhǔn)，而是從整體出發(fā)……在整體框架內(nèi)給分析對(duì)象準(zhǔn)確定位”[2]。因此，功能主義在法治領(lǐng)域具有廣泛的應(yīng)用場(chǎng)景，它的引入及運(yùn)用也契合從政府管理向政府與社會(huì)共同治理模式的轉(zhuǎn)變[3]，有助于破除既有法律制度的弊端，并找到實(shí)現(xiàn)制度目標(biāo)的新方法。

實(shí)質(zhì)上，行政委托制度的出現(xiàn)與發(fā)展，也是順應(yīng)并踐行功能主義的理論。隨著行政任務(wù)日益多元化、復(fù)雜化，行政機(jī)關(guān)親力親為行使權(quán)力或承擔(dān)職能的方式，已無法實(shí)現(xiàn)行政目的的最優(yōu)化，其不得不將相應(yīng)權(quán)力或職能委托給更適當(dāng)?shù)慕M織[4]，以此來促進(jìn)公共利益[5]。因此，對(duì)于非權(quán)力事項(xiàng)的信息公開而言，在規(guī)范主義的路徑無法解決行政委托問題的情形下，在解決由誰公開信息的問題時(shí)，為了保障該職能得到正確行使并更好地完成，亦可效仿國(guó)家權(quán)力分配[6]，從功能主義中尋求答案。

2.公開主體的選擇應(yīng)承擔(dān)起對(duì)行政權(quán)監(jiān)督的職能

為了達(dá)到行政委托情形下的信息公開最優(yōu)化，需要考察委托機(jī)關(guān)與受委托組織兩者之間在組織架構(gòu)、人員配備、財(cái)物供給上對(duì)信息公開職能的履行是否適當(dāng)。自《條例》實(shí)施之后，行政機(jī)關(guān)需要進(jìn)行信息公開，因此，對(duì)于委托機(jī)關(guān)而言，其在組織架構(gòu)、人員等方面要完全能夠滿足信息公開職能的履行的條件。那么，受委托組織是否也具備承擔(dān)信息公開的能力呢？

《條例》第38條規(guī)定行政機(jī)關(guān)不負(fù)有對(duì)信息進(jìn)行加工、分析的義務(wù)，所以履行職能所產(chǎn)生或收集的信息形成之后，公開的運(yùn)作流程并不復(fù)雜，對(duì)組織架構(gòu)及人員的專業(yè)技術(shù)能力要求也并不高。當(dāng)某一組織被行政機(jī)關(guān)委托相應(yīng)的職能時(shí)，其相關(guān)人員在履行該項(xiàng)職能的過程中搜集、獲得信息后，便已經(jīng)具備公開信息的能力。此外，在公物配置方面，受委托組織亦符合信息公開的要求。首先，我國(guó)受委托組織大多數(shù)為事業(yè)單位，其辦公經(jīng)費(fèi)受國(guó)家財(cái)政資金保障，并已配備履行相應(yīng)職能所需的公物設(shè)施。其次，即使受委托組織未獲得國(guó)家財(cái)政資金的保障，在接受行政機(jī)關(guān)委托時(shí)，行政機(jī)關(guān)一般也會(huì)通過協(xié)議的方式向其轉(zhuǎn)移一定的公物，用以保障行政目的的實(shí)現(xiàn)[7]。

故而，在行政委托情形下，似乎委托機(jī)關(guān)與受委托組織都具備實(shí)施信息公開的能力，都是適格的信息公開者。然而，這種結(jié)論的得出，只關(guān)注了兩者是否能夠完成信息收集與公開的表面行為，未更深入探究信息公開所要實(shí)現(xiàn)的監(jiān)督行政的功能?！稐l例》為了實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督，在第10條規(guī)定了多個(gè)行政機(jī)關(guān)都擁有相關(guān)信息時(shí)，由制作機(jī)關(guān)、保存機(jī)關(guān)、最初獲取機(jī)關(guān)、派出機(jī)構(gòu)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、牽頭機(jī)關(guān)公開信息。所以，由誰進(jìn)行信息公開不僅需要考察其是否能夠完成信息收集與公開的表面行為，還應(yīng)考察其信息公開的實(shí)質(zhì)性效果如何，即能否實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)的有效監(jiān)督。按照《條例》第10條的邏輯，在行政職能委托后應(yīng)當(dāng)由受委托組織實(shí)施信息公開。那么，此種安排是否能夠?qū)崿F(xiàn)信息公開對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督呢？這需要更深入地探究通過信息公開實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督必須具備哪些基本要求。

三、監(jiān)督行政權(quán)功能下的信息公開主體確定

信息公開承擔(dān)了對(duì)行政權(quán)監(jiān)督的重要職能。無論是委托機(jī)關(guān)還是受委托組織公開信息，都必須滿足對(duì)行政權(quán)監(jiān)督的功能。對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督必須全面、及時(shí)、準(zhǔn)確，才屬于有效監(jiān)督，否則無法形成真正意義上的信息公開，進(jìn)而導(dǎo)致行政權(quán)監(jiān)督的弱化?！稐l例》第10條對(duì)公開主體的規(guī)定也體現(xiàn)了這些基本要求。在行政委托情形下，只有受委托組織實(shí)施信息公開，才能滿足這三項(xiàng)要求，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)的有效監(jiān)督。

1.全面監(jiān)督要求受委托組織公開信息

為了實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)的全面監(jiān)督，必須將能夠公開的信息完全公開，不得故意保留。全面公開并非指公開所有的信息，若要求所有信息不加區(qū)分地全部公開，不合理也不現(xiàn)實(shí)，國(guó)家安全、公共安全等一系列信息的豁免公開必不可少。但這些豁免公開的信息中，可能會(huì)混雜一些應(yīng)公開的信息，為保障公民知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)及對(duì)行政的監(jiān)督，必須嚴(yán)格區(qū)分應(yīng)公開的信息與豁免公開的信息，不能以國(guó)家安全、公共安全等借口對(duì)應(yīng)公開的信息不予以公開。因此，全面監(jiān)督所要求的信息全面公開指的是可以公開、應(yīng)公開的信息必須被徹底地公開，不得有所隱瞞或保留，故也被稱為“區(qū)分公開原則”。

信息公開的主體具有為了自身利益考慮而保密的傾向，可能通過各種措施尋求應(yīng)公開信息的保密。只有全面公開信息，才能防止行政機(jī)關(guān)將應(yīng)公開的信息混入豁免公開的信息之中，避免保密范圍的擴(kuò)大化[1]，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)知情權(quán)的全面保障及對(duì)行政權(quán)的全方位監(jiān)督。這一要求在司法裁判中，也被法官所采納，如“潘國(guó)民等訴承德市雙峰寺水庫(kù)工程建設(shè)管理局信息公開案”[2]中，二審法院判決認(rèn)定“是否有涉及國(guó)家秘密存在公共安全隱患的信息，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》第9條，對(duì)于尚需被告調(diào)查、裁量的，應(yīng)當(dāng)判決其在一定期限內(nèi)重新答復(fù)。原審法院沒有對(duì)被上訴人申請(qǐng)公開的信息加以區(qū)分，屬于事實(shí)不清”。

然而，行政職能委托后，委托機(jī)關(guān)不再實(shí)際履行相應(yīng)的職能，客觀上無法全面收集該職能產(chǎn)生的信息。而且，委托機(jī)關(guān)與受委托組織之間信息的不對(duì)稱一直是行政委托中難以解決的關(guān)鍵性問題[3]，委托機(jī)關(guān)可能無法實(shí)現(xiàn)對(duì)委托職能相關(guān)信息的全面了解，自然也難以滿足全面公開的基本要求。受委托組織作為行政職能的實(shí)際履行者，其收集或獲取的信息是最全面的，具備信息全面公開的基礎(chǔ)，由其進(jìn)行信息公開才能實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的全面監(jiān)督。

2.及時(shí)監(jiān)督要求受委托組織公開信息

“遲來的正義非正義”，對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督必須是及時(shí)的，這在信息公開制度中表現(xiàn)為及時(shí)公開信息，以壓縮知曉信息人員的權(quán)力操縱空間[4]。“將在外，君命有所不受”這一兵法之言，直接點(diǎn)明了戰(zhàn)爭(zhēng)中時(shí)機(jī)的重要性，《舊五代史·晉書·安重榮傳》更是直接言明“機(jī)不可失，時(shí)不再來”。戰(zhàn)爭(zhēng)的有利時(shí)機(jī)稍縱即逝，而對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)形勢(shì)的把控依賴于準(zhǔn)確及時(shí)的信息，錯(cuò)過最佳時(shí)機(jī)才知曉相關(guān)信息，勢(shì)必延誤戰(zhàn)機(jī)，無法實(shí)現(xiàn)相應(yīng)目標(biāo)。信息的時(shí)效性不僅對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)中的信息獲取尤為重要，對(duì)其他情形中的信息獲取也同樣重要。時(shí)效性是信息的一項(xiàng)基本特征，因此，信息公開必須及時(shí)。隨著時(shí)間的流逝，信息便如“易碎品”一般[5]，隨時(shí)會(huì)變得毫無價(jià)值[6]，也無法憑此實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)的及時(shí)監(jiān)督。

很多信息的價(jià)值由時(shí)效性所決定，在時(shí)效范圍內(nèi)的信息，對(duì)于想知曉信息的個(gè)體而言具有存在和使用的價(jià)值，而超出時(shí)效范圍的信息價(jià)值可能會(huì)貶損甚至消失，此時(shí)，信息訴求主體不再有知情的需求，無論信息是否披露抑或被受眾知曉，都不會(huì)再產(chǎn)生任何影響。超過一定時(shí)效后公開的信息不僅可能沒有任何價(jià)值，甚至?xí)砦：?，這種情形在我國(guó)突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件中表現(xiàn)得淋漓盡致。凡是負(fù)有信息公開義務(wù)的主體都會(huì)有一定的保密傾向，以便為自身帶來相應(yīng)的利益，由此會(huì)拖延信息公開的時(shí)間。為有效管控信息公開中的怠職、失職甚至瀆職現(xiàn)象，《條例》明確規(guī)定政府信息主動(dòng)公開時(shí)限為20日，依申請(qǐng)公開的時(shí)限最長(zhǎng)為40日。相比較而言，由于沒有這一制度的約束，非政府信息公開的滯后現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重。從非上市國(guó)有企業(yè)披露社會(huì)責(zé)任信息的表現(xiàn)來看，部分企業(yè)直到2013年才將2011年的報(bào)告予以公開[1]。

及時(shí)公開信息不僅能夠?qū)崿F(xiàn)知情權(quán)主體的相關(guān)權(quán)益，還能夠防止信息公開主體的“權(quán)力”濫用。若只規(guī)定信息公開，而不規(guī)定公開時(shí)限，則該項(xiàng)制度對(duì)行政職能的監(jiān)督無法得到有效落實(shí)。在行政職能委托后，由于行政機(jī)關(guān)并非委托職能的實(shí)際履行者，其無法第一時(shí)間獲知信息，只能通過監(jiān)督程序或受委托ss0pPTHEScKaL7qPN7V5gJlM6o6uP9uTVPzjwgs0+S8=組織的主動(dòng)匯報(bào)方可知曉相關(guān)信息。鑒于監(jiān)督與匯報(bào)的滯后性，寄希望于委托機(jī)關(guān)公開信息，顯然無法滿足及時(shí)公開的要求。只有委托職能的直接履行者——受委托組織，才能保證信息在獲取后被及時(shí)公開，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)行政職能的及時(shí)監(jiān)督。

3.準(zhǔn)確監(jiān)督要求受委托組織公開信息

對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督必須是真實(shí)、準(zhǔn)確的，而非虛假的，這便要求所公開的信息必須真實(shí)、準(zhǔn)確。對(duì)公民、法人和其他組織的知情權(quán)保障也必須貫徹信息公開的準(zhǔn)確性要求，唯有如此才能實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)真正的監(jiān)督。在政府信息公開領(lǐng)域，知情權(quán)表現(xiàn)為政治權(quán)利屬性，信息公開旨在讓社會(huì)知曉權(quán)力運(yùn)行的真實(shí)狀態(tài)，防止公民受到行政權(quán)不當(dāng)?shù)那趾?；在消費(fèi)信息公開領(lǐng)域，知情權(quán)表現(xiàn)為社會(huì)權(quán)屬性，信息公開旨在維護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益不被侵犯。無論上述哪種情形，權(quán)利不被侵犯的前提均建立在信息準(zhǔn)確性的基礎(chǔ)上。然而，人們會(huì)因有意或無意造成信息失真，前者是有目的性地、人為地更改信息，后者主要是由工作人員或信息系統(tǒng)的過失、誤差造成的[2]。在公眾不知曉政府信息時(shí)，相對(duì)人對(duì)行政權(quán)力的運(yùn)行以及個(gè)體權(quán)益是否會(huì)被侵犯始終保持警惕的狀態(tài)。當(dāng)信息被公開后，即使該信息是虛假的，相對(duì)人也難以基于自身的能力對(duì)其進(jìn)行分辨，會(huì)誤以為知曉了真實(shí)、準(zhǔn)確的信息，從而降低警惕性，這導(dǎo)致相對(duì)人更容易遭到公權(quán)機(jī)關(guān)或其他主體的侵害。由此造成的后果是，相應(yīng)行政權(quán)的公信力受到質(zhì)疑，民眾對(duì)政府的信任度降低，后續(xù)的行政職能難以履行。

信息公開的準(zhǔn)確性要求并不意味著公開者必須在經(jīng)過確切、詳盡的調(diào)查，確保信息絕對(duì)真實(shí)、可靠之后才將信息公開，而是要求絕對(duì)排除公開者有意為之造成的失真，并盡量避免無意失真情形的出現(xiàn)。在傳遞、收集信息的過程中，信息可能會(huì)被添枝加葉，甚至不同標(biāo)點(diǎn)符號(hào)的運(yùn)用，也會(huì)導(dǎo)致對(duì)同一段語句有不同的解讀，出現(xiàn)丁公鑿井的結(jié)果。所以，對(duì)行政權(quán)的準(zhǔn)確監(jiān)督并非要求公開者追本溯源，通過層層分析，找出信息本源的情形，畢竟公開者不承擔(dān)對(duì)擬公開信息進(jìn)行加工、統(tǒng)計(jì)、分析的義務(wù)。

準(zhǔn)確性的具體要求包含三項(xiàng)內(nèi)容：第一，公開者結(jié)合自身的認(rèn)知水平及專業(yè)能力，識(shí)別出虛假信息，若該信息已被社會(huì)公眾所知曉，則須采取一定的措施進(jìn)行辟謠，消除虛假信息的影響。第二，公開者在收集或保管信息時(shí)，須維持其最初產(chǎn)生或收集時(shí)的客觀狀態(tài)，而不能對(duì)其隨意更改或賦予其一定的價(jià)值偏向。第三，減少信息傳遞的次數(shù)。因?yàn)樾畔⒃趥鬟f過程中的失真是不可避免的，為保證信息的準(zhǔn)確性，應(yīng)盡量減少不必要的傳遞，將信息從產(chǎn)生到公開之間可能造成失真的環(huán)節(jié)壓縮到最少。前兩項(xiàng)要求無論委托機(jī)關(guān)還是受委托組織都可以做到，而第三項(xiàng)內(nèi)容只有通過第一手獲得并保存信息的主體——受委托組織進(jìn)行公開，才能最大限度地減少信息的傳遞次數(shù)，避免信息誤差的出現(xiàn)，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力真實(shí)、準(zhǔn)確的監(jiān)督。

四、以功能主義確定公開主體的合法性修正

在功能主義理論指引下，受委托組織被確立為適格的信息公開執(zhí)行者，但隨之而來的問題是，當(dāng)前的法律規(guī)范并未明確受委托組織公開信息，委托機(jī)關(guān)也未對(duì)其作出安排，如何使受委托組織公開信息合法化，關(guān)系到爭(zhēng)議發(fā)生時(shí)該如何實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)。畢竟，在概念法學(xué)的影響下[1]，多數(shù)法院存在機(jī)械適用法條的情形，規(guī)范層面的漏洞會(huì)使公民、法人或其他組織的知情權(quán)落空。而且，訴訟制度不能違反現(xiàn)有的法律規(guī)范，受委托組織在信息公開事項(xiàng)上不是行政主體，無法成為行政訴訟的被告；它亦未被委托機(jī)關(guān)明確賦予信息公開的職能，信息公開作為一項(xiàng)義務(wù)，似乎也無法直接通過行政委托理論實(shí)現(xiàn)以委托機(jī)關(guān)為被告的行政訴訟的救濟(jì)。

信息公開無法獨(dú)立存在，它依附于行政職能，與受委托行使的行政職能存在“權(quán)責(zé)”一致性，是內(nèi)涵于該職能中的。故而，基于行政職能的委托，信息公開具有隨被委托事項(xiàng)一同“委托”的效果，可稱之為“附隨委托”[2]，由此確定受委托組織雖然是信息公開的執(zhí)行者，卻應(yīng)當(dāng)以委托機(jī)關(guān)的名義實(shí)施信息公開，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)行政訴訟介入的正當(dāng)性，消解委托機(jī)關(guān)作為被告的違法性。

1.“權(quán)責(zé)”一致決定了信息公開具備“附隨委托”的效果

單純從信息公開來看，行政機(jī)關(guān)通常不會(huì)專門委托，但如果從權(quán)力與職責(zé)的整體角度予以分析便會(huì)發(fā)現(xiàn)，行政機(jī)關(guān)委托行使的行政職能與信息公開不可分割，是一個(gè)整體。有權(quán)必有責(zé)，而責(zé)任的內(nèi)涵是多樣化的，不僅包含后果要素，還包含義務(wù)、歸責(zé)要素[3]。以行政處罰權(quán)為例，行政機(jī)關(guān)在行使行政處罰權(quán)時(shí)，法律早已為其不規(guī)范的行使設(shè)定了法律責(zé)任，同時(shí)還為其設(shè)定了相應(yīng)的義務(wù)，如在行政處罰行為作出前，行政機(jī)關(guān)須履行“告知當(dāng)事人擬作出的行政處罰內(nèi)容及事實(shí)、理由、依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的陳述、申辯、要求聽證等權(quán)利”[4]的義務(wù)。當(dāng)行政機(jī)關(guān)依據(jù)行政處罰法第20、21條的規(guī)定將行政處罰權(quán)委托給其他組織行使時(shí)，即使未對(duì)其義務(wù)進(jìn)行安排，也不能否認(rèn)其中的告知義務(wù)隨著處罰權(quán)的委托由受委托組織履行，因?yàn)樵摿x務(wù)與行政處罰權(quán)是一個(gè)整體。當(dāng)受委托組織未履行告知義務(wù)時(shí)，其責(zé)任仍由委托機(jī)關(guān)承擔(dān)，由委托機(jī)關(guān)作為行政訴訟中的被告。

在行政委托情形下的信息公開這個(gè)命題中，從受委托職能來看，它具有權(quán)力屬性，必然對(duì)應(yīng)相應(yīng)的責(zé)任或義務(wù)。從信息公開來看，它本質(zhì)上屬于一種義務(wù)，對(duì)應(yīng)相應(yīng)的權(quán)力。雖然受委托職能可能對(duì)應(yīng)勤勉履職等其他義務(wù)，但不可否認(rèn)信息公開亦是其相應(yīng)的一項(xiàng)義務(wù)。因?yàn)檎畔⒐_的功能在于監(jiān)督行政權(quán)力、提升行政透明度，行政委托情形下的信息公開同樣如此?！靶畔⒅?mark style="position:absolute;left:-100000px;">KjcSxvhssMtDLu9IOW+GL80VUInI4TQdmfzY0U5Plg0=以必須公開，是基于主體掌握并行使權(quán)力?！盵5]有權(quán)力必有監(jiān)督，有監(jiān)督必有信息公開，所以政府信息公開與權(quán)力的存在相伴而生，是權(quán)力行使的內(nèi)在要求以及必須履行的一項(xiàng)義務(wù)，是其無法分割的一部分。故而，有權(quán)力必有政府信息公開，無權(quán)力則無政府信息公開。

《條例》將信息公開所要監(jiān)督的權(quán)力限定在行政管理職能與公共事務(wù)管理職能，無論何種主體，基于何種原因具有這兩種管理職能所生之權(quán)力，必然會(huì)產(chǎn)生信息公開的監(jiān)督要求，其職能所蘊(yùn)含的、伴生的信息公開義務(wù)自然而然出現(xiàn)，甚至可以將其歸屬于行政行為履行后正當(dāng)程序的一環(huán)。它與行政機(jī)關(guān)作出行政處罰行為前的告知義務(wù)在本質(zhì)上是相同的，兩者唯一的區(qū)別僅在于一個(gè)是權(quán)力行使之后要履行的職責(zé)，另一個(gè)是在權(quán)力行使之前必須滿足的要求。

“權(quán)責(zé)”一致的要求明確了信息公開必然內(nèi)涵于被委托的行政職能中，隨著該職能的委托而“附隨委托”，二者無法分割，所以，受委托組織應(yīng)以委托機(jī)關(guān)的名義公開信息。從廣義的層面來看，因信息公開所生糾紛亦可歸屬于受委托職能履行后所產(chǎn)生的糾紛，進(jìn)而可以運(yùn)用行政委托理論，實(shí)現(xiàn)以委托機(jī)關(guān)為被告的行政訴訟方式進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)。

2.信息產(chǎn)生的依附性決定了信息公開具備“附隨委托”的效果

信息產(chǎn)生具有依附性是信息公開蘊(yùn)含于行政職能的關(guān)鍵性前提。傳播學(xué)意義上的依附性，是指信息必須依附于一定的媒體介質(zhì)才能表現(xiàn)出來，但此處探討的并非這一含義。信息雖然可以在不同的個(gè)人、組織等主體之間傳播或者被收集，但從信息的產(chǎn)生來看，信息是伴隨著信息所映射的事件一起形成的，其產(chǎn)生依附于產(chǎn)生信息的事件。如果脫離了相關(guān)的事件，信息便不會(huì)產(chǎn)生，更不會(huì)存在制作與獲取的可能性。沒有收集與獲取的行為，也不會(huì)產(chǎn)生信息，更無信息公開可能。

《條例》要求公開的政府信息，是行政機(jī)關(guān)履行行政管理職能或授權(quán)組織履行公共事務(wù)管理職能產(chǎn)生或收集的信息，不包括這兩類主體擁有的其他信息。授權(quán)組織的公共事務(wù)管理職能來自法律法規(guī)，在未授權(quán)之前，相應(yīng)的職能由行政機(jī)關(guān)行使，故而信息公開也由行政機(jī)關(guān)執(zhí)行。當(dāng)該職能授權(quán)給其他組織之后，基于職能產(chǎn)生的信息不會(huì)留在原來的行政機(jī)關(guān)，而是隨同授權(quán)行為轉(zhuǎn)移至被授權(quán)組織，由其生成或收集，如此才會(huì)規(guī)定由被授權(quán)組織公開信息。同理，行政機(jī)關(guān)將某項(xiàng)權(quán)力或職能委托給其他組織履行時(shí)，依附于該職能產(chǎn)生的信息公開必然一并被委托出去，發(fā)生“附隨委托”。據(jù)此，由受委托組織以委托機(jī)關(guān)的名義公開信息，并將此類信息公開所致糾紛納入行政職能委托的救濟(jì)渠道便順理成章，由委托的行政機(jī)關(guān)作為信息公開訴訟的被告也水到渠成，行政訴訟介入的違法性得以消解。

綜上，無論是從信息產(chǎn)生的依附性還是“權(quán)責(zé)”一致的角度分析，信息公開都必然與委托的行政職能無法分割，二者是一個(gè)統(tǒng)一體，隨著該職能的委托而一同轉(zhuǎn)移，產(chǎn)生“一同委托”的效果?；蛘哒f，信息公開對(duì)行政機(jī)關(guān)而言雖是一項(xiàng)義務(wù)，對(duì)公民而言卻是行政職能履行過程中必然產(chǎn)生的一項(xiàng)程序性權(quán)利，如同行政處罰中的告知程序一樣，也受到行政職能委托的影響。因此，受委托組織雖然基于功能主義的分析成為信息公開者，卻應(yīng)當(dāng)以委托機(jī)關(guān)的名義履行職能，信息公開產(chǎn)生的糾紛理所當(dāng)然地被歸為關(guān)于這一委托職能的糾紛，或者說是受委托職能履行后所附帶產(chǎn)生的糾紛。

五、結(jié)語

行政職能委托后的信息公開確保了行政權(quán)力始終處于監(jiān)督之下，其公開主體的確定以及權(quán)利救濟(jì)渠道的暢通，是監(jiān)督得以實(shí)現(xiàn)的重要保障。在信息公開主體的確定層面，規(guī)范主義存在疏漏和缺失，功能主義具有明顯優(yōu)勢(shì)。但功能主義與規(guī)范主義并非決然對(duì)立，功能主義帶來的結(jié)論同樣不能違反現(xiàn)行規(guī)范，甚至最終可以轉(zhuǎn)化為規(guī)范，這是法學(xué)研究的價(jià)值所在。此外，行政委托的規(guī)范化任重而道遠(yuǎn)，本文僅對(duì)委托情形下的信息公開進(jìn)行了粗淺的研究，而行政委托作為“衍生性行政權(quán)”[1]，其權(quán)力監(jiān)督還需從多方面進(jìn)行完善，如主體資格限制、程序完善、公物保障等。

〔責(zé)任編輯：玉水〕

[1]尤西·基維斯特：《代理理論框架下的政府與大學(xué)關(guān)系問題》，肖念、范明譯，科學(xué)出版社2012年版，第8頁。

[2]黃娟：《行政委托內(nèi)涵之重述》，《政治與法律》2016年第10期。

[3]譚波：《行政授權(quán)與行政委托：衍生性權(quán)力的法律規(guī)制》，《當(dāng)代法學(xué)》2022年第6期。

[1]王錫鋅：《政府信息公開制度十年：邁向治理導(dǎo)向的公開》，《中國(guó)行政管理》2018年第5期。

[2]蔣紅珍：《面向“知情權(quán)”的主觀權(quán)利客觀化體系建構(gòu)：解讀〈政府信息公開條例〉修改》，《行政法學(xué)研究》2019年第4期。

[3]本文研究的行政委托不包含行政機(jī)關(guān)之間的委托，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)之間的委托所產(chǎn)生的信息公開完全可以由《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》第10條予以確定。此外，本文研究的主要內(nèi)容是權(quán)力事項(xiàng)的長(zhǎng)期性委托。因政府信息公開關(guān)注的是行政管理職能的信息，所以本文主要聚焦權(quán)力事項(xiàng)的委托，不涉及非權(quán)力事項(xiàng)的委托；行政機(jī)關(guān)在臨時(shí)性委托或一事一委托的情形下，委托事項(xiàng)處于強(qiáng)監(jiān)管的狀態(tài)，權(quán)力濫用的風(fēng)險(xiǎn)較低，而長(zhǎng)期委托存在監(jiān)管不到位的情形，委托的權(quán)力易被濫用或擴(kuò)張，信息公開作為監(jiān)督手段亦會(huì)被濫用，故本文聚焦長(zhǎng)期委托的情形。

[4]中華人民共和國(guó)最高人民法院（2018）最高法行再61號(hào)行政裁定書。

[1]《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》第55條第1款：“教育、衛(wèi)生健康、供水、供電、供氣、供熱、環(huán)境保護(hù)、公共交通等與人民群眾利益密切相關(guān)的公共企事業(yè)單位，公開在提供社會(huì)公共服務(wù)過程中制作、獲取的信息，依照相關(guān)法律、法規(guī)和國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部門或者機(jī)構(gòu)的規(guī)定執(zhí)行。全國(guó)政府信息公開工作主管部門根據(jù)實(shí)際需要可以制定專門的規(guī)定。”

[2]后向東：《信息公開法基礎(chǔ)理論》，中國(guó)法制出版社2017年版，第80頁。

[3]彭錞：《公共企事業(yè)單位信息公開：現(xiàn)實(shí)、理想與路徑》，《中國(guó)法學(xué)》2018年第6期。

[4]陸海波、孟鴻志：《公共企事業(yè)單位信息公開的路徑選擇——新型冠狀病毒肺炎疫情引發(fā)的法律思考》，《河海大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2020年第2期。

[5]申晨：《論中國(guó)民法學(xué)研究中的功能主義范式》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2023年第5期。

[6]張翔：《國(guó)家權(quán)力配置的功能適當(dāng)原則——以德國(guó)法為中心》，《比較法研究》2018年第3期。

[1]張翔：《我國(guó)國(guó)家權(quán)力配置原則的功能主義解釋》，《中外法學(xué)》2018年第2期。

[2]常鵬翱：《善意取得僅僅適用于動(dòng)產(chǎn)物權(quán)嗎？——一種功能主義的視角》，《中外法學(xué)》2006年第6期。

[3]詹姆斯·羅西瑙：《沒有政府的治理》，張勝軍、劉小林等譯，江西人民出版社2001年版，第4—5頁。

[4]張運(yùn)昊：《行政一體原則的功能主義重塑及其限度》，《財(cái)經(jīng)法學(xué)》2020年第1期。

[5]唐瑞芳：《論公私合作治理模式下個(gè)人信息保護(hù)機(jī)制建構(gòu)——以規(guī)范主義向功能主義轉(zhuǎn)向?yàn)橐暯恰?，《湖湘論壇?022年第1期。

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[7]葉必豐：《論行政機(jī)關(guān)間行政管轄權(quán)的委托》，《中外法學(xué)》2019年第1期。

[1]后向東：《美國(guó)聯(lián)邦信息公開制度研究》，中國(guó)法制出版社2014年版，第233頁。

[2]承德市中級(jí)人民法院（2018）冀08行終1號(hào)行政裁定書。

[3]黃娟：《我國(guó)行政委托規(guī)范體系之重塑》，《法商研究》2017年第5期。

[4]馬懷德：《公立高校信息公開研究》，中國(guó)法制出版社2012年版，第93頁。

[5]張靜、王歡：《政府信息發(fā)布的時(shí)效性研究——以手機(jī)媒體為載體》，《重慶郵電大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2010年第1期。

[6]程煥文、潘燕桃：《信息資源共享》，高等教育出版社2004年版，第81頁。

[1]綦好東、王斌、王金磊：《非上市國(guó)有企業(yè)信息公開披露：邏輯與事實(shí)》，《會(huì)計(jì)研究》2013年第7期。

[2]王越：《系統(tǒng)理論與人工系統(tǒng)設(shè)計(jì)學(xué)》，北京理工大學(xué)出版社2019年版，第105頁。

[1]楊仁壽：《法學(xué)方法論》（第二版），中國(guó)政法大學(xué)出版社2013年版，第54頁。

[2]信息公開嚴(yán)格來說屬于一種義務(wù)，而政府的義務(wù)不能隨便委托出去，但基于下文的分析可知，信息產(chǎn)生的依附性以及權(quán)責(zé)一致的要求，決定了其無法擺脫受委托事項(xiàng)而獨(dú)立存在。信息公開屬于受委托事項(xiàng)包含的一項(xiàng)重要內(nèi)容，只能隨著被委托事項(xiàng)一同轉(zhuǎn)移，故而此處用“附隨委托”一詞表現(xiàn)此種效果。從廣義的角度來看，由其所產(chǎn)生的糾紛亦可歸為受委托事項(xiàng)所產(chǎn)生的糾紛。

[3]應(yīng)松年：《當(dāng)代中國(guó)行政法》第七卷，人民出版社2018年版，第2667頁。

[4]行政處罰法第44條。

[5]郭道暉：《知情權(quán)與信息公開制度》，《江海學(xué)刊》2003年第1期。

[1]譚波：《行政授權(quán)與行政委托：衍生性權(quán)力的法律規(guī)制》，《當(dāng)代法學(xué)》2022年第6期。