內(nèi)容提要 中國(guó)特色社會(huì)主義基層直接民主具有高度原創(chuàng)性，既承繼了馬克思主義直接民主觀和人民民主思想，又歷經(jīng)黨和國(guó)家關(guān)于基層民主政治建設(shè)的不斷探索而被賦予本土化的理論意涵。立足新的歷史方位，全過(guò)程人民民主理論指引下的基層直接民主以人民群眾在民主實(shí)踐過(guò)程中的直接參與為前提，打造了包含選舉、協(xié)商、決策、管理和監(jiān)督五個(gè)環(huán)節(jié)在內(nèi)的全鏈條民主形態(tài)?；鶎又苯用裰鞯墓δ軆r(jià)值體現(xiàn)為聚焦基層民主治理強(qiáng)化共同體建設(shè)，恪守人民中心立場(chǎng)形塑價(jià)值導(dǎo)向，創(chuàng)新直接參與機(jī)制提升民主質(zhì)量。在全面深化改革的關(guān)鍵階段，要持續(xù)推進(jìn)基層直接民主發(fā)展，完善其制度體系和工作體系，應(yīng)以制度創(chuàng)新為抓手從以下方面著力：聚焦黨建引領(lǐng)，推動(dòng)黨的領(lǐng)導(dǎo)與基層直接民主深度融合；完善基層立法，加快“兩委”組織法修訂進(jìn)程；激活社會(huì)活力，構(gòu)建制度創(chuàng)新協(xié)同機(jī)制。

關(guān)鍵詞 基層直接民主 全過(guò)程人民民主 民主政治 制度創(chuàng)新

韓瑞波，博士，華中師范大學(xué)政治與國(guó)際關(guān)系學(xué)院副教授

唐鳴，華中師范大學(xué)政治與國(guó)際關(guān)系學(xué)院教授

本文為國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“完善基層直接民主制度體系和工作體系研究”（23ZDA069）的階段性成果。

一、問(wèn)題的提出

早在1981年，黨的十一屆六中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于建國(guó)以來(lái)黨的若干歷史問(wèn)題的決議》便已明確把“在基層政權(quán)和基層社會(huì)生活中逐步實(shí)現(xiàn)人民的直接民主”[1]作為逐步建設(shè)高度民主的社會(huì)主義政治制度的內(nèi)容之一。1987年，六屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議在審議《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（草案）》時(shí)，時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)的彭真作了題為《通過(guò)群眾自治實(shí)行基層直接民主》的講話。彭真強(qiáng)調(diào)，“實(shí)行群眾自治，發(fā)展基層直接民主，既是憲法的規(guī)定，也是黨的主張”，“沒(méi)有群眾自治，沒(méi)有基層直接民主，村民、居民的公共事務(wù)和公益事業(yè)不由他們直接當(dāng)家作主辦理，我們的社會(huì)主義民主就還缺乏一個(gè)側(cè)面，還缺乏全面的鞏固的群眾基礎(chǔ)”，“實(shí)行直接民主，要辦什么，不辦什么，先辦什么，后辦什么，都由群眾自己依法決定，這是最廣泛的民主實(shí)踐”[1]。

應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，在此之后的中央有關(guān)文件和領(lǐng)導(dǎo)人講話盡管一直強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持和完善基層群眾自治制度、發(fā)展基層民主政治，也從制度化、法治化、組織化等角度闡發(fā)了推進(jìn)基層民主政治建設(shè)的價(jià)值功能和實(shí)現(xiàn)方式，但在政策話語(yǔ)中一度未再出現(xiàn)“基層直接民主”的表述。直到黨的十九屆四中全會(huì)審議通過(guò)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，“基層直接民主”重新被明確提及和強(qiáng)調(diào)，文件指出，“健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的基層群眾自治機(jī)制，在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中廣泛實(shí)行群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，拓寬人民群眾反映意見(jiàn)和建議的渠道，著力推進(jìn)基層直接民主制度化、規(guī)范化、程序化”[2]。黨的二十大報(bào)告在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步提出了“完善基層直接民主制度體系和工作體系”[3]的時(shí)代命題，并對(duì)如何發(fā)展基層民主政治進(jìn)行了全面深化。黨的二十屆三中全會(huì)提出健全基層民主制度，并將其視為完善全過(guò)程人民民主制度體系的重要方面[4]。這預(yù)示著發(fā)展基層直接民主、完善基層直接民主制度體系和工作體系，應(yīng)鮮明體現(xiàn)全過(guò)程人民民主的理論內(nèi)涵和制度優(yōu)勢(shì)，在全過(guò)程人民民主的宏觀制度框架內(nèi)厘定基層直接民主的內(nèi)容范疇，打造基層直接民主的全過(guò)程實(shí)踐形態(tài)。

發(fā)展基層民主政治的政策話語(yǔ)變遷源于實(shí)踐，本質(zhì)上是對(duì)新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義基層民主政治建設(shè)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的高度提煉與邏輯概括，進(jìn)而呼喚學(xué)術(shù)研究與時(shí)俱進(jìn)。立足新的歷史方位，當(dāng)前學(xué)界關(guān)于基層民主政治建設(shè)的研究進(jìn)路呈現(xiàn)多樣化態(tài)勢(shì)：一是歷史制度主義研究進(jìn)路，著重考察基層民主政治的歷史底色和發(fā)展主線，主要關(guān)注漸進(jìn)變遷歷程中支撐基層民主運(yùn)轉(zhuǎn)的制度設(shè)計(jì)和政策文本；二是關(guān)系主義研究進(jìn)路，論證基層民主與鄉(xiāng)村治理、全過(guò)程人民民主、數(shù)字技術(shù)賦能等多維分析維度之間的邏輯關(guān)聯(lián)；三是結(jié)構(gòu)功能主義研究進(jìn)路，探討基層民主系統(tǒng)諸多構(gòu)成要素和作用機(jī)制的功能發(fā)揮以及基層民主實(shí)踐的運(yùn)行邏輯與運(yùn)行效果。綜觀既有研究不難發(fā)現(xiàn)，對(duì)于基層民主政治建設(shè)的理論證成和經(jīng)驗(yàn)分析較少針對(duì)性論及基層直接民主這一獨(dú)特面向?；鶎又苯用裰髦鼗卣咴捳Z(yǔ)這一客觀事實(shí)要求持續(xù)加強(qiáng)基礎(chǔ)理論研究，全面深化對(duì)于基層直接民主的理論內(nèi)涵、功能價(jià)值與發(fā)展路徑的科學(xué)闡釋。

二、基層直接民主的理論意涵：從歷史到現(xiàn)實(shí)

解讀基層直接民主的理論意涵，需要我們科學(xué)省思直接民主的“前世今生”，在追溯歷史的同時(shí)觀照現(xiàn)實(shí)。從歷史維度來(lái)看，直接民主的理論推演與實(shí)踐形態(tài)是一種動(dòng)態(tài)發(fā)展的過(guò)程，要求以歷史的眼光回顧和梳理先哲關(guān)于直接民主的代表性觀點(diǎn)，解答何為直接民主的本源性問(wèn)題。從現(xiàn)實(shí)維度來(lái)看，基層直接民主在話語(yǔ)內(nèi)涵和理論貢獻(xiàn)方面具有鮮明的原創(chuàng)性，是馬克思主義基本原理同中國(guó)基層民主政治發(fā)展的具體實(shí)際相結(jié)合的產(chǎn)物。

1.直接民主的歷史溯源

早在古希臘和古羅馬時(shí)期，民主便被賦予了“由人民進(jìn)行統(tǒng)治”的意涵。雅典城邦和羅馬城邦締造的全體公民直接參與城邦自治、集體掌握國(guó)家最高權(quán)力的政治模式開(kāi)創(chuàng)了直接民主的先河。在直接民主的支持者亞里士多德看來(lái)，全體公民之所以應(yīng)當(dāng)直接參與城邦政治生活，原因在于集體智慧相較于個(gè)體智慧更優(yōu)越，“就多數(shù)而論，其中每一個(gè)別的人常常是無(wú)善足述；但當(dāng)他們合而為一個(gè)集體時(shí)，卻往往超過(guò)少數(shù)賢良的智能”[1]。這種政治參與模式可以讓每個(gè)公民的知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)、判斷和洞見(jiàn)相互交鋒和有效融合。到了18世紀(jì)，法國(guó)大革命的思想先驅(qū)、啟蒙運(yùn)動(dòng)代表人物讓·雅克·盧梭充分表達(dá)了對(duì)古希臘直接民主制的向往，將人民直接參與公共事務(wù)視為其追求真正自由的前提，強(qiáng)調(diào)主權(quán)由人民意志（公意）構(gòu)成、主權(quán)不能被代表，認(rèn)為代議制是侵犯人民主權(quán)和剝奪人民自主性的罪惡之源。就像他在無(wú)情嘲諷和抨擊英國(guó)民主政治時(shí)所說(shuō)的，“英國(guó)人民自以為是自由的；他們是大錯(cuò)特錯(cuò)了。他們只有在選舉國(guó)會(huì)議員的期間，才是自由的；議員一旦選出之后，他們就是奴隸，他們就等于零了”[2]。

從盧梭對(duì)直接民主的推崇中似乎可以得出這樣的定論，即直接民主是捍衛(wèi)人民主權(quán)和政治自由的最佳民主形式。然而，事實(shí)真的如此嗎？18世紀(jì)末，以麥迪遜為代表的聯(lián)邦黨人指出直接民主是危險(xiǎn)而需警惕的，不僅存在多數(shù)通過(guò)民主制度對(duì)少數(shù)實(shí)行暴虐政策的可能，也無(wú)法有效解決國(guó)家地域廣博和人口規(guī)模龐大的問(wèn)題，其只適合小國(guó)寡民的社會(huì)情形。進(jìn)入19世紀(jì)，關(guān)于現(xiàn)代民族國(guó)家應(yīng)當(dāng)建立何種民主形式的討論仍在繼續(xù)。托克維爾認(rèn)為美國(guó)的民主政治實(shí)現(xiàn)了直接民主與代議民主的巧妙融合，兩者之間并不是絕對(duì)對(duì)立和沖突的。盡管政府組織形式采用代議制，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治充滿直接民主的色彩。美國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治具有深厚的民情根基，反映于全體成員共同討論鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共事務(wù)的實(shí)踐中。他們依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)會(huì)議進(jìn)行面對(duì)面的商談，就教育、交通、安全等涉及每個(gè)人切身利益的問(wèn)題展開(kāi)對(duì)話。“新英格蘭的居民依戀他們的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)是強(qiáng)大的和獨(dú)立的；他們關(guān)心自己的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，因?yàn)樗麄儏⒓余l(xiāng)鎮(zhèn)的管理；他們熱愛(ài)自己的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，因?yàn)樗麄儾荒懿徽湎ё约旱拿\(yùn)?！盵3]這種鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主是一種基于身份平等和集體參與的共同體式民主。

同時(shí)代的約翰·斯圖亞特·密爾在直接民主和代議民主之間進(jìn)行了價(jià)值排序，認(rèn)為代議民主是由全體人民或一大部分人民通過(guò)他們定期選出的代表行使最后控制權(quán)的民主形式，相較于直接民主其更為優(yōu)良。即便如此，密爾也竭力闡釋直接民主和代議民主不是非此即彼的關(guān)系，而是相互依存、不可分割的。在他看來(lái)，由人民親自參政的直接民主是代議制民主的構(gòu)成要素，代議制政體的維系以人民在選舉、監(jiān)督等過(guò)程中的直接參與為前提，這是保障公民權(quán)利、限制或制約權(quán)力濫用、造就一種責(zé)任政府的必要手段?！罢缢畛跏怯扇酥瞥傻?，同樣還須由人，甚至由普通的人去操作。它需要的不是人們單純的默從，而是人們積極的參加；并使之適應(yīng)現(xiàn)有人們的能力和特點(diǎn)?！盵4]

綜上，我們不妨對(duì)直接民主的理論內(nèi)涵予以整體性歸納：其一，直接民主理論的邏輯起點(diǎn)是人民主權(quán)和對(duì)人民意志的尊重，以保障人民的政治權(quán)利為根本旨向；其二，直接民主理論強(qiáng)調(diào)人民在政治參與方式上的直接性。質(zhì)言之，只有人民親身參與而非選舉代表參與政治生活的民主形式才可稱得上直接民主。我們必須承認(rèn)前述先哲在直接民主理論闡釋和發(fā)展中的巨大貢獻(xiàn)，但同時(shí)也要清醒地認(rèn)識(shí)到，這種直接民主理論存在無(wú)法掩飾的內(nèi)在缺陷，主要表現(xiàn)為狹隘的人民觀。在西方政治語(yǔ)境下，對(duì)于作為民主主體和權(quán)力主體的“人民”的界定被附加了諸多限制性條件，特指階級(jí)社會(huì)中居于統(tǒng)治地位的少數(shù)人。無(wú)論何種民主理論和何種民主制度，都是為這些少數(shù)人服務(wù)的。正如恩格斯在《家庭、私有制和國(guó)家的起源》中提到的，“他們作為同社會(huì)相異化的力量的代表，必須用特別的法律來(lái)取得尊敬，憑借這種法律，他們享有了特殊神圣和不可侵犯的地位”[1]。階級(jí)社會(huì)中的民主只是少數(shù)人的特權(quán)，并不為全體人民所共有。這也是馬克思主義直接民主觀對(duì)其進(jìn)行批判的矛頭所指。

2.馬克思主義直接民主觀

馬克思認(rèn)為資本主義民主制度把民主權(quán)利限制在少數(shù)人手里，以犧牲和剝奪多數(shù)人的自由民主為代價(jià)，與人民意志相背離。民主政治運(yùn)行的基本條件是對(duì)人民意志的尊重。民主制度必然是服務(wù)于人民的，是以保障人民利益為導(dǎo)向的。人民民主的真正實(shí)現(xiàn)需要社會(huì)和國(guó)家的完全民主化，需要捍衛(wèi)所有人的平等自由，消滅階級(jí)社會(huì)并最終廢除一切形式的階級(jí)權(quán)力。為驅(qū)動(dòng)民主制度的良性運(yùn)轉(zhuǎn)，必須構(gòu)建一套與之相匹配的程序性機(jī)制，使民主政治運(yùn)行的每個(gè)環(huán)節(jié)都能確保人民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，使人民不再被動(dòng)地等待和接納政府給予自己的民主權(quán)利，而是主動(dòng)積極地參與政治生活的全過(guò)程，這成為民主制度良性運(yùn)轉(zhuǎn)的決定性因素。根據(jù)這一邏輯也就不難理解，馬克思主義民主觀強(qiáng)烈呼吁人民的直接參與。這點(diǎn)在馬克思對(duì)巴黎公社民主模式的贊賞中得到了印證。

在馬克思看來(lái)，資本主義民主帶有形式上民主、實(shí)質(zhì)上不民主的虛偽性，而巴黎公社（馬克思稱之為“社會(huì)共和國(guó)”）通過(guò)“還政于民”成就了真正的民主共和制。它一方面廢除了市民社會(huì)的“內(nèi)部等級(jí)制”，另一方面站在了帝國(guó)機(jī)器的對(duì)立面，成為推翻中央集權(quán)的帝國(guó)體制的“革命的積極形式”?！肮纭@是社會(huì)把國(guó)家政權(quán)重新收回，把它從統(tǒng)治社會(huì)、壓制社會(huì)的力量變成社會(huì)本身的生命力；這是人民群眾把國(guó)家政權(quán)重新收回，他們組成自己的力量去代替壓迫他們的有組織的力量……”[2]在這種制度形式下，公社必須是普選產(chǎn)生的，需要摒棄將選舉權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)掛鉤、對(duì)選舉權(quán)進(jìn)行限制的傳統(tǒng)做法，賦予工人階級(jí)以往并不享有的選舉權(quán)，打破中央集權(quán)的強(qiáng)大國(guó)家機(jī)器對(duì)工人的奴役，使勞動(dòng)大眾能夠借助自由而公正的選舉選出代表其利益的議員和官員組建國(guó)家政權(quán)，直接參與政治生活的管理以及對(duì)公社權(quán)力的監(jiān)督。

另外，相應(yīng)的制度安排促使公社中的公職人員對(duì)其選民負(fù)責(zé)，嚴(yán)格保證行政權(quán)力被關(guān)進(jìn)制度的籠子里。“公社是由巴黎各區(qū)通過(guò)普選選出的市政委員組成的。這些委員是負(fù)責(zé)任的，隨時(shí)可以罷免。其中大多數(shù)自然都是工人或公認(rèn)的工人階級(jí)代表。公社是一個(gè)實(shí)干的而不是議會(huì)式的機(jī)構(gòu)，它既是行政機(jī)關(guān)，同時(shí)也是立法機(jī)關(guān)。警察不再是中央政府的工具，他們立刻被免除了政治職能，而變?yōu)楣绲呢?fù)責(zé)任的、隨時(shí)可以罷免的工作人員。所有其他各行政部門的官員也是一樣?！盵3]這種公社制度不僅要在中央層面建立，在地方層面同樣需要建立，也就是實(shí)行地方自治，使公社成為一種地方層面的直接民主形式。晚年的恩格斯在重新總結(jié)法國(guó)大革命經(jīng)驗(yàn)時(shí)，再度闡明了在無(wú)產(chǎn)階級(jí)專政條件下實(shí)行地方自治的必要性。他陳述了這樣一個(gè)事實(shí)：在整個(gè)革命時(shí)期，直到霧月十八日政變時(shí)，各省、各區(qū)和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理機(jī)構(gòu)都是由人民自己選出而可以在全國(guó)法律范圍內(nèi)完全自由行動(dòng)的政權(quán)機(jī)關(guān)組成的；這種和美國(guó)類似的地方和省區(qū)自治制，正是革命的最強(qiáng)有力杠桿[4]。列寧在堅(jiān)持和發(fā)展馬克思恩格斯地方自治理論的基礎(chǔ)上，提出了民族區(qū)域自治的設(shè)想，主張凡是國(guó)內(nèi)居民生活習(xí)慣或民族成分不同的區(qū)域，都應(yīng)當(dāng)享有廣泛的自主和自治，實(shí)行廣泛的區(qū)域自治和完全民主的地方自治。

戴維·赫爾德在《民主的模式》中將馬克思主義民主理論劃歸為直接民主理論[5]，原因在于馬克思主義民主理論將人民群眾的直接參與視為民主政治的核心特征。直接民主所追求的是一種超越西式資本主義程序民主或形式民主的實(shí)質(zhì)性民主。列寧曾指出，“極少數(shù)人享受民主，富人享受民主，——這就是資本主義社會(huì)的民主制度”，“如果仔細(xì)地考察一下資本主義民主的結(jié)構(gòu)……到處都可以看到對(duì)民主制度的重重限制……這些限制加在一起，就把窮人排斥和推出政治生活之外，使他們不能積極參加民主生活”[1]。實(shí)質(zhì)性民主意味著“承認(rèn)大家都有決定國(guó)家制度和管理國(guó)家的平等權(quán)利”[2]。西式民主在形式上的精致設(shè)計(jì)難以掩蓋其在保障人民群眾民主權(quán)利方面的價(jià)值缺失，同時(shí)也反向驗(yàn)證了馬克思主義直接民主觀的難能可貴。可以說(shuō)，馬克思主義直接民主理論為中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的構(gòu)建提供了豐富且寶貴的思想理論遺產(chǎn)。

3.中國(guó)特色社會(huì)主義基層民主政治與全過(guò)程人民民主理論

社會(huì)主義民主是一種兼顧形式與內(nèi)容的實(shí)質(zhì)民主，其內(nèi)容是真實(shí)的，形式是發(fā)展的[3]。中國(guó)共產(chǎn)黨自成立之日起，便以馬克思主義理論為指導(dǎo)，堅(jiān)定地高舉人民民主的旗幟，以實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主和中華民族偉大復(fù)興為己任。黨的百年奮斗歷程就是一部創(chuàng)造性地踐行馬克思主義民主理論的偉大歷史。1925年，毛澤東在《〈政治周報(bào)〉發(fā)刊理由》中明確指出中國(guó)革命的目的：“為了使中華民族得到解放，為了實(shí)現(xiàn)人民的統(tǒng)治，為了使人民得到經(jīng)濟(jì)的幸福?！盵4]1940年，毛澤東在《新民主主義的憲政》中提道，“中國(guó)缺少的東西固然很多，但是主要的就是少了兩件東西：一件是獨(dú)立，一件是民主。這兩件東西少了一件，中國(guó)的事情就辦不好”[5]。新中國(guó)成立后，于1954年頒布了第一部憲法，以憲法規(guī)范的形式確立人民當(dāng)家作主的原則。1978年黨的十一屆三中全會(huì)開(kāi)啟中國(guó)改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨人對(duì)社會(huì)主義民主的認(rèn)識(shí)愈發(fā)深刻。鄧小平指出：“當(dāng)前這個(gè)時(shí)期，特別需要強(qiáng)調(diào)民主。因?yàn)樵谶^(guò)去一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，民主集中制沒(méi)有真正實(shí)行，離開(kāi)民主講集中，民主太少……好的意見(jiàn)不那么敢講，對(duì)壞人壞事不那么敢反對(duì)，這種狀況不改變，怎么能叫大家解放思想，開(kāi)動(dòng)腦筋？四個(gè)現(xiàn)代化怎么化法？”[6]“沒(méi)有民主就沒(méi)有社會(huì)主義，就沒(méi)有社會(huì)主義的現(xiàn)代化?！盵7]

1982年憲法確定廢除“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”“黨政不分、政社合一”的人民公社體制；1983年10月出臺(tái)的《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行政社分開(kāi)建立鄉(xiāng)政府的通知》指出，“當(dāng)前的首要任務(wù)是把政社分開(kāi)，建立鄉(xiāng)政府”[8]，恢復(fù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建制；1987年11月第六屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（草案）》，標(biāo)志著“鄉(xiāng)政村治”的制度模式正式確立。二十世紀(jì)末城市基層管理體制改革啟動(dòng)，此項(xiàng)改革的重心是將城市社區(qū)的管理權(quán)交予社區(qū)居民，走居民自治的道路。原有的居民委員會(huì)逐漸被改造成基層群眾性自治組織，其組成人員由社區(qū)居民通過(guò)民主選舉產(chǎn)生，由此拉開(kāi)了居民直選的序幕。此后，基層民主的政策地位逐步穩(wěn)固。黨的十五大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要擴(kuò)大基層民主，保證人民群眾直接行使民主權(quán)利，依法管理自己的事情，創(chuàng)造自己的幸福生活。黨的十七大把基層群眾自治制度納入我國(guó)基本政治制度框架之中，黨中央深刻認(rèn)識(shí)到實(shí)行基層群眾自治、保障人民依法直接行使民主權(quán)利對(duì)于踐行中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治制度的重要意義。黨的十八大對(duì)發(fā)展基層民主，健全和完善基層群眾自治制度作出系統(tǒng)部署，要求積極開(kāi)展基層民主協(xié)商，完善基層民主制度，明確協(xié)商民主是我國(guó)人民民主的重要形式，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展。

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央創(chuàng)造性地發(fā)展出全過(guò)程人民民主理論，以此指導(dǎo)中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治建設(shè)。這是新時(shí)代背景下人民民主理論的最新形態(tài)，是中國(guó)共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)主義民主政治實(shí)踐過(guò)程中對(duì)馬克思主義民主觀作出的原創(chuàng)性貢獻(xiàn)。2021年7月1日，習(xí)近平總書(shū)記在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立100周年大會(huì)上強(qiáng)調(diào)要“踐行以人民為中心的發(fā)展思想，發(fā)展全過(guò)程人民民主”[1]。2021年10月，習(xí)近平總書(shū)記在中央人大工作會(huì)議上對(duì)全過(guò)程人民民主重大理念和實(shí)踐要求作出系統(tǒng)精辟的闡述。黨的十九屆六中全會(huì)把“發(fā)展全過(guò)程人民民主”作為習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的重要內(nèi)容納入“十個(gè)明確”之中。在黨的二十大報(bào)告中，習(xí)近平總書(shū)記再次強(qiáng)調(diào)，“全過(guò)程人民民主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)屬性”，“必須堅(jiān)定不移走中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路”[2]。

全過(guò)程人民民主蘊(yùn)含完整的制度程序和參與實(shí)踐，實(shí)現(xiàn)了過(guò)程民主和成果民主、程序民主和實(shí)質(zhì)民主、直接民主和間接民主、人民民主和國(guó)家意志的統(tǒng)一，具有全鏈條、全方位、全覆蓋的特點(diǎn)。這種宏觀制度體系的優(yōu)越性需要滲透進(jìn)體系內(nèi)部的微觀面向。基層民主作為全過(guò)程人民民主的實(shí)踐土壤，也應(yīng)具備全鏈條屬性，即打造包括民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督五個(gè)環(huán)節(jié)在內(nèi)的基層民主完整實(shí)踐形態(tài)。這些民主實(shí)踐無(wú)不是以全體人民的直接參與為前提的。換言之，基層民主具有天然的直接性，相較于中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治建設(shè)的其他層級(jí)而言，處于基礎(chǔ)層級(jí)的基層民主更易于人民群眾依法通過(guò)多種途徑和形式直接行使民主權(quán)利、直接管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)。這也是黨的二十屆三中全會(huì)在強(qiáng)調(diào)健全全過(guò)程人民民主制度體系時(shí)提出“豐富各層級(jí)民主形式，把人民當(dāng)家作主具體、現(xiàn)實(shí)體現(xiàn)到國(guó)家政治生活和社會(huì)生活各方面”[3]的個(gè)中之意。

三、基層直接民主的功能研判：一種多維度探討

判斷一個(gè)國(guó)家民主制度的優(yōu)劣，要從客觀國(guó)情來(lái)認(rèn)識(shí)，用實(shí)踐效果來(lái)檢驗(yàn)，以人民感受來(lái)衡量。形式主義的民主徒有其表，好似空中樓閣，難以剝離虛偽和虛妄的外衣，注定隨著時(shí)間的推移而隱入歷史的塵埃。在全過(guò)程人民民主這一先進(jìn)理論形態(tài)的宏觀指引下，中國(guó)特色社會(huì)主義基層直接民主是廣泛、真實(shí)而有效的，其功能價(jià)值可從以下維度予以論證。

1.聚焦基層民主治理強(qiáng)化共同體建設(shè)

基層作為一種結(jié)構(gòu)用語(yǔ)，是相對(duì)于上層、高層而言的，意指多層級(jí)構(gòu)成的系統(tǒng)中的基礎(chǔ)層級(jí)，標(biāo)志著整體系統(tǒng)中的基礎(chǔ)性方位。在中國(guó)這樣的單一制國(guó)家，政權(quán)組織劃分為三個(gè)層級(jí)：一是中央，二是由省、市、縣（區(qū)）構(gòu)成的地方，三是縣（區(qū)）以下的基層。這便決定了基層治理在超大規(guī)模單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)中的基礎(chǔ)地位[4]?！盎鶎又卫硎菄?guó)家治理的基石，統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和城鄉(xiāng)社區(qū)治理，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程?！盵5]習(xí)近平總書(shū)記指出，“一個(gè)現(xiàn)代化的社會(huì)，應(yīng)該既充滿活力又擁有良好秩序，呈現(xiàn)出活力和秩序有機(jī)統(tǒng)一。要完善共建共治共享的社會(huì)治理制度，實(shí)現(xiàn)政府治理同社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體。要加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會(huì)治理，使每個(gè)社會(huì)細(xì)胞都健康活躍，將矛盾糾紛化解在基層，將和諧穩(wěn)定創(chuàng)建在基層?！盵6]

就此而言，基層治理現(xiàn)代化的終極目標(biāo)應(yīng)定位于打造成熟且富有活力的社會(huì)治理共同體。那么，基層直接民主在其中充當(dāng)著什么角色呢？“治理”側(cè)重于描述一種扁平化的權(quán)力運(yùn)作方式，將多元主體之間基于協(xié)商和共識(shí)的自愿性合作看作解決社會(huì)公共問(wèn)題的更有效選項(xiàng)，這與“民主”反對(duì)集權(quán)和科層、提倡參與和合作的價(jià)值理念不謀而合。治理具有強(qiáng)烈的民主取向，“治理體系與機(jī)制的有效運(yùn)行，善治目標(biāo)的持久實(shí)現(xiàn)需要治理融合民主”[1]。民主在實(shí)現(xiàn)社會(huì)善治方面的工具性價(jià)值無(wú)須贅述。具體到中國(guó)治理語(yǔ)境下基層治理和基層直接民主的關(guān)系，二者相互依存又互動(dòng)交融——基層治理為基層直接民主的運(yùn)轉(zhuǎn)提供了必要的實(shí)踐場(chǎng)域，基層直接民主構(gòu)成化解基層治理諸多困境的有效方式，由此催生了極具中國(guó)特色的基層民主治理經(jīng)驗(yàn)形態(tài)。這種基層民主治理兼具民主形式的多樣化與民主內(nèi)容的實(shí)質(zhì)性，切實(shí)規(guī)避了“人民形式上有權(quán)、實(shí)際無(wú)權(quán)”[2]的問(wèn)題；同時(shí)高度依賴廣大民眾在治理全過(guò)程中的直接參與，以推進(jìn)社會(huì)治理共同體建設(shè)為依歸。

基層民主治理需要促成人民群眾的直接參與，為個(gè)人權(quán)利的表達(dá)和公共利益的捍衛(wèi)創(chuàng)造必要的制度機(jī)制和組織載體。黨的二十大報(bào)告指出，“健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的基層群眾自治機(jī)制，加強(qiáng)基層組織建設(shè)，完善基層直接民主制度體系和工作體系，增強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的實(shí)效”[3]。上述政策話語(yǔ)一方面將健全基層群眾自治機(jī)制與發(fā)展基層直接民主緊密捆綁，另一方面在頂層設(shè)計(jì)層面強(qiáng)調(diào)了基層組織建設(shè)對(duì)于發(fā)展基層直接民主的重要價(jià)值。數(shù)據(jù)顯示，截至2022年，全國(guó)基層群眾性自治組織共計(jì)60.7萬(wàn)個(gè)，其中村委會(huì)48.9萬(wàn)個(gè)，村民小組392.9萬(wàn)個(gè)，村委會(huì)成員215.4萬(wàn)人；居委會(huì)11.8萬(wàn)個(gè)，居民小組133.1萬(wàn)個(gè)，居委會(huì)成員66.3萬(wàn)人[4]。與此同時(shí)，在基層治理重心下移和自治單元優(yōu)化進(jìn)階的政策導(dǎo)向下，業(yè)主委員會(huì)與村民議事會(huì)、參事會(huì)、理事會(huì)等形式多元的城鄉(xiāng)基層自組織建設(shè)獲得長(zhǎng)足進(jìn)展，覆蓋率顯著攀升。服務(wù)性、公益性、互助性社會(huì)組織以及社區(qū)志愿服務(wù)組織的發(fā)展表現(xiàn)出強(qiáng)勁勢(shì)頭。這表明以基層群眾性自治組織為主體、含括各類村（社區(qū)）自治組織和社會(huì)組織的基層民主治理組織網(wǎng)絡(luò)已然形成，基層直接民主運(yùn)轉(zhuǎn)的組織基礎(chǔ)已然牢固。

2.恪守人民中心立場(chǎng)形塑民主價(jià)值

習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持貫徹以人民為中心的發(fā)展思想”“民心是最大的政治”“我們黨是全心全意為人民服務(wù)的黨，堅(jiān)持立黨為公、執(zhí)政為民，把人民對(duì)美好生活的向往作為始終不渝的奮斗目標(biāo)”。黨的二十屆三中全會(huì)更是將“以人民為中心”視作進(jìn)一步全面深化改革必須貫徹的重大原則之一，主張“讓現(xiàn)代化建設(shè)成果更多更公平惠及全體人民”[5]。在中國(guó)政治語(yǔ)境下，“人民”既指代個(gè)體化的公民，或是無(wú)差別的民眾集體，更涵蓋了民眾多樣化的價(jià)值利益訴求和權(quán)利義務(wù)[6]。堅(jiān)持以人民為中心，要求實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益，以凝聚最大程度的公共性為靶向，把“眾利”和“眾意”通過(guò)實(shí)質(zhì)性整合，轉(zhuǎn)化為“公利”和“公益”[7]。這是發(fā)展基層直接民主的核心動(dòng)力與價(jià)值標(biāo)尺。

“黨的理論是來(lái)自人民、為了人民、造福人民的理論，人民的創(chuàng)造性實(shí)踐是理論創(chuàng)新的不竭源泉。一切脫離人民的理論都是蒼白無(wú)力的，一切不為人民造福的理論都是沒(méi)有生命力的?！盵1]基層直接民主的理論創(chuàng)造顯現(xiàn)強(qiáng)大生命力，是因?yàn)樗r明彰顯了以人民為中心的價(jià)值導(dǎo)向，有效回應(yīng)了黨的十八大報(bào)告提出的“發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主”的時(shí)代命題，也踐行了“尊重人民主體地位，發(fā)揮群眾首創(chuàng)精神”的發(fā)展理念。它使中國(guó)特色社會(huì)主義基層民主政治建設(shè)成功突破西方單過(guò)程選民民主的實(shí)踐定式，為人民民主理念落實(shí)到基層民主實(shí)踐的各個(gè)方面供給了可以與西方民主理論進(jìn)行對(duì)話并經(jīng)得起檢驗(yàn)的理論方案，“人民不僅能夠在選舉過(guò)程中表達(dá)自己的意見(jiàn)和建議，而且能夠在選舉進(jìn)行前、選舉結(jié)束后，甚至是在日常生活中都能行使當(dāng)家作主的權(quán)利，從而全面地豐富了人民民主的內(nèi)涵，使得人民在民主的所有環(huán)節(jié)上都能成為國(guó)家的主人”[2]。

基層直接民主若是僅止于理論構(gòu)想而不付諸實(shí)踐，將不足以使全過(guò)程人民民主的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為民主效能，也必會(huì)擱淺人民對(duì)于民主政治的美好期待。經(jīng)驗(yàn)證明，基層直接民主的生動(dòng)實(shí)踐貫穿于基層民主政治生活的各方面各領(lǐng)域各環(huán)節(jié)，保證了人民群眾直接行使民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的一系列權(quán)利，在此過(guò)程中人民群眾的民主素養(yǎng)和參與能力不斷提升，民事民管、民事民議、民事民辦、民事民享的價(jià)值理念得以形塑。新一輪縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大換屆選舉從2021年上半年陸續(xù)開(kāi)展，到2022年6月底全面完成，“涉及10.64億選民”，“參加縣級(jí)人大代表選舉投票選民9.21億人，占登記選民的86.49%；參加鄉(xiāng)級(jí)人大代表選舉投票選民6.23億人，占登記選民的85.63%”[3]。全國(guó)各地區(qū)依據(jù)“協(xié)商于民、協(xié)商為民”的實(shí)踐原則，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際著力健全“民事民提、民事民議、民事民決、民事民評(píng)”的落實(shí)與反饋機(jī)制，從協(xié)商目錄制419f8e930506d529830019957edc5e3b95afacaf856d1d09e1c1d6ba308c60ef定、主體權(quán)責(zé)明晰、工作流程創(chuàng)新、協(xié)商效能評(píng)估等方面積極推進(jìn)城鄉(xiāng)基層協(xié)商民主制度化、規(guī)范化、程序化建設(shè)。此外，新技術(shù)與新平臺(tái)（如電子投票、網(wǎng)絡(luò)議事）、地區(qū)性的民主管理與監(jiān)督辦法在基層治理實(shí)踐中得到廣泛應(yīng)用，拓寬了基層直接民主的參與渠道，提升了基層直接民主的運(yùn)行效率。不難看出，以人民為中心的發(fā)展理念真實(shí)而有效地在基層直接民主實(shí)踐全過(guò)程落地生根。

3.創(chuàng)新直接參與機(jī)制提升民主質(zhì)量

能否構(gòu)筑有效的民主參與機(jī)制直接關(guān)系到民主質(zhì)量的高低。這點(diǎn)可從學(xué)界對(duì)于民主質(zhì)量的概念界定中看出端倪。例如，勒瓦與莫里娜將民主質(zhì)量定義為“公民在自由、公正、定期的選舉過(guò)程中進(jìn)行參與、影響公共政策過(guò)程的程度，以及決策者對(duì)民眾意愿作出回應(yīng)和負(fù)責(zé)任的程度”[4]。利普哈特認(rèn)為，“民主質(zhì)量一詞是指政體體系滿足回應(yīng)、責(zé)任、平等、參與等民主規(guī)范的程度”[5]。陳堯?qū)⒚裰髻|(zhì)量解讀為一種塑造自由、平等、穩(wěn)定制度結(jié)構(gòu)的特性，其實(shí)現(xiàn)條件是借助一套民主的制度和機(jī)制并使其合法、正確地發(fā)揮功能[6]。以上定義普遍強(qiáng)調(diào)有效的民主參與及其機(jī)制對(duì)于高質(zhì)量民主的實(shí)現(xiàn)是不可或缺的。

然而，囿于西方民主政治的局限，民眾的民主權(quán)利表達(dá)和民主參與實(shí)踐止步于選舉環(huán)節(jié)，且易于被少數(shù)精英操縱而淪為一種精英政治。在這種政治模式中，活躍于民主舞臺(tái)上的少數(shù)精英與政治“玩家”無(wú)異，他們可能是總統(tǒng)或議員，也可能是政黨、社會(huì)團(tuán)體或有組織的利益集團(tuán)，若其權(quán)力和利益得不到滿足，就會(huì)利用自己的“否決權(quán)”來(lái)破壞最大多數(shù)人的利益和廣泛的社會(huì)共識(shí)。西方選舉民主在民主體制和相關(guān)規(guī)則的庇護(hù)下，以犧牲實(shí)質(zhì)民主為代價(jià)，衍變?yōu)椴煌蓜e、不同集團(tuán)、不同群體的零和博弈[1]。習(xí)近平總書(shū)記指出：“如果人民只有在投票時(shí)被喚醒、投票后就進(jìn)入休眠期，只有競(jìng)選時(shí)聆聽(tīng)天花亂墜的口號(hào)、競(jìng)選后就毫無(wú)發(fā)言權(quán)，只有拉票時(shí)受寵、選舉后就被冷落，這樣的民主不是真正的民主?！盵2]中國(guó)特色社會(huì)主義基層直接民主著眼于打造高質(zhì)量民主的價(jià)值理念和政治取向，其高質(zhì)量體現(xiàn)在基層民主政治運(yùn)行的全過(guò)程和全鏈條，在實(shí)踐內(nèi)容方面不僅限于選舉，還涉及協(xié)商、決策、管理和監(jiān)督，在基層民主實(shí)踐活動(dòng)中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)充分保障廣大人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)；體現(xiàn)在責(zé)任理念嵌入民主體系與民主程序，著力構(gòu)建基層民主運(yùn)行全過(guò)程的參與和回應(yīng)機(jī)制。

任何民主形式在確立基本的價(jià)值主張與制度框架之后，都需要在實(shí)踐中豐富、調(diào)適和完善其運(yùn)作形態(tài)與實(shí)現(xiàn)機(jī)制[3]?；鶎又苯用裰魍瑯尤绱?。例如，有些農(nóng)村地區(qū)的村委會(huì)換屆選舉啟用遠(yuǎn)程投票機(jī)制，使“不在場(chǎng)”的村民直接參與其戶籍所在地的村委會(huì)選舉活動(dòng)，有效彌補(bǔ)了委托投票的缺陷，促進(jìn)了基層民主選舉的適應(yīng)性變革[4]。在借鑒和推廣“楓橋經(jīng)驗(yàn)”“民主懇談”等民主協(xié)商模式的基礎(chǔ)上，全國(guó)各地區(qū)創(chuàng)設(shè)了“在地化”的協(xié)商機(jī)制，如湖北省秭歸縣的“村落夜話”、上海市寶山區(qū)的“活力樓組”、廣西壯族自治區(qū)恭城瑤族自治縣的“組甲制”和貴港市的屯級(jí)“一組兩會(huì)”等等。此外，信息技術(shù)賦能基層協(xié)商民主的實(shí)踐探索，顯著增強(qiáng)了人民群眾廣泛參與的可行性、議題選擇的豐富性、協(xié)商對(duì)話的平等性以及民主效果的即時(shí)性[5]。正是由于這些民主參與機(jī)制的創(chuàng)新升級(jí)，漸趨制度化、組織化、規(guī)范化的基層直接民主方可成為一種高質(zhì)量民主形式，以有效處置復(fù)雜情勢(shì)下的基層公共事務(wù)，推動(dòng)基層民主政治建設(shè)的持續(xù)性發(fā)展。

四、以制度創(chuàng)新推進(jìn)基層直接民主發(fā)展

政治發(fā)展是傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中政治體系綜合能力的發(fā)展，意味著政治體系內(nèi)部結(jié)構(gòu)、體制、功能和運(yùn)作的科學(xué)化、合理化，表現(xiàn)為政治合理性基礎(chǔ)的擴(kuò)大，政治制度化水平的提高，政治參與機(jī)會(huì)的增加，民主程度的提高，公民自由權(quán)利的保障和實(shí)施，等等。政治制度化對(duì)于政治發(fā)展的意義不言而喻。亨廷頓認(rèn)為，政治穩(wěn)定是一個(gè)國(guó)家政治發(fā)展的前提和保證，政治穩(wěn)定并非必然地取決于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而是取決于政治參與程度和政治制度化之間的相互關(guān)系。政治參與即民眾通過(guò)表達(dá)自己的思想意圖和利益訴求以影響政治決策和政治行為的活動(dòng)，“社會(huì)動(dòng)員和政治參與的速度偏高，政治組織化和制度化的速度偏低，其結(jié)果只能是政治不穩(wěn)定和無(wú)序”[6]。政治制度化水平越高，就越能促成政治體系的穩(wěn)定。

以民主化為取向的政治發(fā)展旨在供給一種民主的秩序，在制度上達(dá)成民主的鞏固。民主政治的發(fā)展需要通過(guò)持續(xù)的制度創(chuàng)新與優(yōu)化來(lái)健全民主制度體系。盡管中國(guó)民主政治的制度化發(fā)展歷經(jīng)數(shù)十年的探索已成就斐然，并創(chuàng)造了全過(guò)程人民民主的先進(jìn)民主形式，但我們必須時(shí)刻警醒的是，特定歷史時(shí)期和發(fā)展階段的民主制度功效不是永恒的，其的維系需要與時(shí)代同行的制度創(chuàng)新之舉。進(jìn)入中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，基層民主政治建設(shè)亟須向更高層次邁進(jìn)，以適應(yīng)社會(huì)治理的轉(zhuǎn)型升級(jí)以及人民群眾變化中的民主訴求。為此，黨的二十大報(bào)告以基層民主制度創(chuàng)新為切入點(diǎn)，提出完善基層直接民主的制度體系和工作體系，為深入推進(jìn)基層民主政治建設(shè)指明了方向。那么，在全面深化改革的關(guān)鍵階段，究竟應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)一步深化基層直接民主的制度創(chuàng)新呢？

第一，聚焦黨建引領(lǐng)，推動(dòng)黨的領(lǐng)導(dǎo)與基層直接民主深度融合。加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，推動(dòng)黨組織向基層延伸，健全基層黨組織工作體系，有助于為基層直接民主建設(shè)提供堅(jiān)強(qiáng)保證。部分地區(qū)存在基層黨組織的組織架構(gòu)和人員構(gòu)成欠佳，功能弱化、虛化、邊緣化，為民服務(wù)意識(shí)不足、服務(wù)能力不強(qiáng)等問(wèn)題，嚴(yán)重制約了基層直接民主建設(shè)過(guò)程中黨建引領(lǐng)功能的發(fā)揮。因而需要以強(qiáng)化黨建引領(lǐng)功能為導(dǎo)向，增強(qiáng)政治力和組織力，健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的基層群眾自治機(jī)制，將黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿基層直接民主建設(shè)的各領(lǐng)域全過(guò)程。要選優(yōu)配強(qiáng)基層黨員干部，不斷優(yōu)化黨組織結(jié)構(gòu)，理順工作管理和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，踐行民主集中制和黨的群眾路線，將黨建引領(lǐng)有機(jī)融入基層直接民主程序，以黨內(nèi)民主帶動(dòng)人民民主，充分發(fā)揮基層黨員先鋒模范作用以及在動(dòng)員各方力量、調(diào)動(dòng)各類資源上的能力優(yōu)勢(shì)。要在實(shí)踐探索中不斷總結(jié)、歸納和提煉黨建引領(lǐng)基層直接民主建設(shè)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，審視其通過(guò)制度設(shè)計(jì)上升為公共政策并在地方層面乃至全國(guó)層面推廣鋪開(kāi)的科學(xué)性與可行性，為基層直接民主制度創(chuàng)新提供更多更優(yōu)秀的參考樣本。

第二，完善基層立法，加快“兩委”組織法修訂進(jìn)程。從20世紀(jì)80年代至今，我國(guó)對(duì)城市和農(nóng)村基層群眾性自治組織采取分別立法的方式——居民委員會(huì)組織法適用于城市，村民委員會(huì)組織法適用于農(nóng)村?！皟晌苯M織法在許多問(wèn)題的規(guī)定上有著較大不同，體現(xiàn)出基層政治和社會(huì)領(lǐng)域的城鄉(xiāng)差別和城鄉(xiāng)分治。在城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下，城鄉(xiāng)分治的立法形式在一定程度上構(gòu)成對(duì)基層直接民主建設(shè)的掣肘。例如，農(nóng)村社會(huì)集體經(jīng)濟(jì)共同體與社會(huì)生活共同體合一的結(jié)構(gòu)狀態(tài)，不太適宜外來(lái)人員包括來(lái)自城市的人員參加村委會(huì)選舉；又如，城市居委會(huì)選舉中的居民小組代表選舉和戶代表選舉方式，不太適宜外來(lái)農(nóng)民工參加[1]。因此，應(yīng)加快“兩委”組織法修訂步伐，使其順應(yīng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的大勢(shì)所趨，掃清人民群眾直接參與民主政治活動(dòng)的制度障礙。具體而言，一方面要堅(jiān)持憲法和法律約束，不得與憲法有關(guān)規(guī)定相抵牾，同時(shí)要處理好“兩委”組織法與民法典、鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法、土地管理法以及黨的基層組織規(guī)則等法律法規(guī)和相關(guān)規(guī)范性文件之間的關(guān)系問(wèn)題。另一方面，盡可能地消除人民群眾直接行使基層民主權(quán)利的城鄉(xiāng)差別，探索統(tǒng)一居委會(huì)和村委會(huì)換屆選舉的程序和方法，使從選民登記、候選人產(chǎn)生到投票選舉，以及民主協(xié)商、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，均適用城鄉(xiāng)無(wú)差別的同一規(guī)范。

第三，激活社會(huì)活力，構(gòu)建制度創(chuàng)新協(xié)同機(jī)制。制度創(chuàng)新的實(shí)現(xiàn)離不開(kāi)相應(yīng)的主體。在基層直接民主建設(shè)領(lǐng)域，黨和政府不僅是制度體系和工作體系的設(shè)計(jì)者和維護(hù)者，也是推進(jìn)基層直接民主建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)者和推動(dòng)者。但這絕不是說(shuō)基層直接民主制度體系和工作體系是國(guó)家力量單方面作用的產(chǎn)物。進(jìn)一步說(shuō)，基層直接民主的制度創(chuàng)新是國(guó)家與社會(huì)有效互動(dòng)的結(jié)果，其產(chǎn)生基礎(chǔ)是與制度相關(guān)的各方利益主體彼此共識(shí)的達(dá)成。黨和政府在設(shè)計(jì)基層直接民主的制度體系和工作體系時(shí)，要基于價(jià)值共識(shí)原則，通過(guò)多種方式和多種渠道完成多方利益訴求的表達(dá)與溝通，推進(jìn)制度方案的協(xié)商、研討與修訂?；鶎又苯用裰鹘ㄔO(shè)中作為利益相關(guān)者的多元主體之間的權(quán)力格局及其自身的行動(dòng)能力都會(huì)影響制度創(chuàng)新的進(jìn)程與成效。因此，應(yīng)最大限度地激活社會(huì)活力，為多元主體參與基層直接民主建設(shè)提供制度空間和制度渠道，強(qiáng)化各方對(duì)話談判、凝聚共識(shí)和集體行動(dòng)的意識(shí)和能力。

〔責(zé)任編輯：史拴拴〕

[1《]中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)關(guān)于建國(guó)以來(lái)黨的若干歷史問(wèn)題的決議》，人民出版社1981年版，第56頁(yè)。

[1]《彭真文選：1941—1990年》，人民出版社1991年版，第607—608頁(yè)。

[2]《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》2019年11月6日。

[3]習(xí)近平：《高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第二十次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，《人民日?qǐng)?bào)》2022年10月26日。

[4]《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》2024年7月22日。

[1]亞里士多德：《政治學(xué)》，吳壽彭譯，商務(wù)印書(shū)館1997年版，第143頁(yè)。

[2]盧梭：《社會(huì)契約論》，何兆武譯，商務(wù)印書(shū)館1996年版，第125頁(yè)。

[3]托克維爾：《論美國(guó)的民主》，董國(guó)良譯，商務(wù)印書(shū)館1997年版，第84頁(yè)。

[4]J. S.密爾：《代議制政府》，王瑄譯，商務(wù)印書(shū)館1997年版，第7頁(yè)。

[1]《馬克思恩格斯選集》第4卷，人民出版社2012年版，第188頁(yè)。

[2]《馬克思恩格斯選集》第1卷，人民出版社2012年版，第140頁(yè)。

[3]《馬克思恩格斯選集》第3卷，人民出版社2012年版，第98—99頁(yè)。

[4]《馬克思恩格斯全集》第7卷，人民出版社2010年版，第298頁(yè)。

[5]戴維·赫爾德：《民主的模式》，燕繼榮等譯，中央編譯出版社1998年版，第113頁(yè)。

[1][2]《列寧選集》第3卷，人民出版社2012年版，第189—190頁(yè)，第201頁(yè)。

[3]陳曙光：《論馬克思主義民主觀》，《馬克思主義研究》2015年第5期。

[4]《毛澤東文集》第1卷，人民出版社1993年版，第21頁(yè)。

[5]《毛澤東選集》第2卷，人民出版社1991年版，第731頁(yè)。

[6][7]《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1994年版，第144頁(yè)，第168頁(yè)。

[8]《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行政社分開(kāi)建立鄉(xiāng)政府的通知》，《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院公報(bào)》1983年第23期。

[1]習(xí)近平：《在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立100周年大會(huì)上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》2021年7月2日。

[2]習(xí)近平：《高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第二十次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，《人民日?qǐng)?bào)》2022年10月26日。

[3]《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》2024年7月22日。

[4]徐勇：《中國(guó)式基層治理現(xiàn)代化的方位與路向》，《政治學(xué)研究》2023年第1期。

[5]《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》，《人民日?qǐng)?bào)》2021年7月12日。

[6]《習(xí)近平談治國(guó)理政》第4卷，外文出版社2022年版，第338頁(yè)。

[1]佟德志：《治理吸納民主——當(dāng)代世界民主治理的困境、邏輯與趨勢(shì)》，《政治學(xué)研究》2019年第2期。

[2]《習(xí)近平談治國(guó)理政》第2卷，外文出版社2017年版，第290頁(yè)。

[3]習(xí)近平：《高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第二十次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，《人民日?qǐng)?bào)》2022年10月26日。

[4]《2022年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，https：//www.mca.gov.cn/n156/n2679/c1662004999979995221/attr/306352.pdf。

[5]《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》2024年7月22日。

[6]虞崇勝、余揚(yáng)：《“人民”概念的中國(guó)語(yǔ)境與語(yǔ)義》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)評(píng)價(jià)》2020年第2期。

[7]燕繼榮、王江成：《中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)邏輯》，《政治學(xué)研究》2022年第3期。

[1]《習(xí)近平著作選讀》第1卷，人民出版社2023年版，第16頁(yè)。

[2]佟德志：《全面發(fā)展人民民主的復(fù)合結(jié)構(gòu)與戰(zhàn)略選擇》，《政治學(xué)研究》2022年第1期。

[3]《全國(guó)縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大換屆選舉工作全面完成》，《人民日?qǐng)?bào)》2022年10月10日。

[4]D. H. Lavine， J. E. Molina， "The Quality of Democracy in Latin America： Another View"， Américan Latina Hoy， 2007， 45， pp.17-46.

[5]A. Lijphart， "Constitutional Choices for New Democracies"， Journal of Democracy， 1991， 2（1）， pp.72-84.

[6]陳堯：《民主質(zhì)量評(píng)估：現(xiàn)狀與問(wèn)題》，《學(xué)術(shù)界》2012年第11期。

[1]樊鵬：《全過(guò)程人民民主：具有顯著制度優(yōu)勢(shì)的高質(zhì)量民主》，《政治學(xué)研究》2021年第4期。

[2]《習(xí)近平談治國(guó)理政》第4卷，外文出版社2022年版，第259頁(yè)。

[3]唐亞林：《“全過(guò)程民主”：運(yùn)作形態(tài)與實(shí)現(xiàn)機(jī)制》，《江淮論壇》2021年第1期。

[4]陳榮卓、金靜：《遠(yuǎn)程投票：村民委員會(huì)換屆選舉的適應(yīng)性變革與走向》，《學(xué)習(xí)與探索》2021年第2期。

[5]陳家剛：《數(shù)字協(xié)商民主：認(rèn)知邊界、行政價(jià)值與實(shí)踐空間》，《中國(guó)行政管理》2022年第1期。

[6]塞繆爾·亨廷頓：《變革社會(huì)中的政治秩序》，王冠華譯，生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店1989年版，第34頁(yè)。

[1]唐鳴：《“兩委”組織法的修訂與促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展》，《中國(guó)社區(qū)報(bào)》2022年8月25日。