摘 要：甲午戰(zhàn)后，清政府將發(fā)展礦務(wù)作為一項戰(zhàn)略舉措，嘗試?yán)醚笊剔k礦。自1898年開始至1911年，清政府先后制定了六部礦務(wù)章程，其中，如何利用并限制洋商是這些章程關(guān)注的問題。礦務(wù)立法試圖限制洋商占股比例，強(qiáng)調(diào)礦權(quán)國有，嘗試取消各國治外法權(quán)，約束了各國對礦權(quán)的攫奪，但也束縛了清政府的礦務(wù)發(fā)展實(shí)踐，不得不在立法條款中一再調(diào)整，體現(xiàn)出當(dāng)時清政府欲發(fā)展礦務(wù)則必須依賴洋商的客觀現(xiàn)實(shí)。由于缺乏平等合作的商業(yè)環(huán)境，清政府利用洋商辦礦的策略難以真正發(fā)揮作用。這一經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)被之后的北洋政府、南京國民政府所吸納，在礦務(wù)發(fā)展中強(qiáng)調(diào)由華人辦礦并在礦務(wù)立法中嚴(yán)格限制洋商。

關(guān)鍵詞：礦務(wù)立法 洋商辦礦 清政府 礦權(quán)

甲午戰(zhàn)爭敗北，標(biāo)志著清政府苦心經(jīng)營多年的洋務(wù)運(yùn)動失敗，此役帶來的巨大“陣痛”也促使清政府開始探索新的發(fā)展思路。在這一過程中，開礦的重要性逐漸被清政府所認(rèn)知，1896年2月21日清政府的諭令中，便將開礦視為“方今最要之圖”。為推動礦務(wù)的發(fā)展，清政府于1898年設(shè)立了礦務(wù)鐵路總局。概而言之，清政府在甲午戰(zhàn)后將推動礦務(wù)的發(fā)展作為一項重要戰(zhàn)略舉措。為解決礦務(wù)發(fā)展過程中資金與技術(shù)不足的難題，清政府開始嘗試“引入”洋商來華辦礦，但這一思路背后的風(fēng)險很快便顯露出來：伴隨洋商辦礦范圍的擴(kuò)展，該國在華勢力及權(quán)益也進(jìn)一步擴(kuò)張。如何利用并限制洋商，成為這一時期清政府進(jìn)行礦務(wù)立法的重要內(nèi)容。由于對洋商在華辦礦條件的“寬”“嚴(yán)”之度難以把握，且多遭到中外各方不同力量的詰責(zé)，迫使其礦務(wù)章程不斷修訂。如何界定洋商的身份、地位與作用，更是清政府制定礦務(wù)章程難以解決卻又不得不面對的一個問題。

自甲午戰(zhàn)后至清朝覆亡這十幾年時間里，清政府先后制定了《礦務(wù)鐵路公共章程二十二條》《礦務(wù)章程十九條》《礦務(wù)暫行章程三十八條》《礦政調(diào)查局章程》《中國礦務(wù)正章》《大清礦務(wù)正章》六部礦務(wù)律法。在如此短時間內(nèi)進(jìn)行多次修訂，是這一時期經(jīng)濟(jì)類法規(guī)所僅見?，F(xiàn)有研究對清末礦務(wù)立法的關(guān)注，多從法制發(fā)展史的角度展開，還有一些研究側(cè)重這些章程的不同特點(diǎn)。國外研究成果中，吳曉（Shellen X. Wu）對清末礦務(wù)立法特別是1902年《礦務(wù)章程十九條》的特點(diǎn)以及此類立法的作用進(jìn)行了探討；李恩涵（En-Han Lee）對清末礦務(wù)立法在限制列強(qiáng)攫奪中國礦產(chǎn)中的作用進(jìn)行了研究。既有研究對清末礦務(wù)立法的發(fā)展歷程、特點(diǎn)及作用等方面作了較為充分的討論，但對于華洋合作辦礦這一主題卻鮮有關(guān)注。李玉對于清末礦務(wù)發(fā)展過程中洋商的作用進(jìn)行了較為集中的研究，卻多從如何“利用”洋商及其效果的角度展開，而對于礦務(wù)立法中關(guān)于華洋雙方在辦礦中的地位與作用，缺乏動態(tài)性與過程性研究。故此，筆者以1896年后清政府各礦務(wù)章程中諸條款為探討對象，以各條款具體內(nèi)容及各方反應(yīng)為研究內(nèi)容，揭示清政府發(fā)展礦務(wù)的理想與現(xiàn)實(shí)間的巨大落差，體味近代中國在工業(yè)化轉(zhuǎn)型方面所面臨的重重障礙。

一、《礦務(wù)鐵路公共章程二十二條》開禁洋商辦礦

1896年初，清政府下旨令各省將軍督撫等設(shè)法開辦礦務(wù)，但各省對于開礦一事卻并不積極，存在“任意遷延或藉端阻撓”的現(xiàn)象。對于此中原因，文廷式將其總結(jié)為八個方面，即“疑于招謗、憚于用心、艱于措款、嫌于多事、怯于聚眾、畏于受累、慊于無賞、難于持久”。通觀清政府此前所開各礦，經(jīng)營狀況確實(shí)也不盡人意。即便是被王文韶視為中國礦務(wù)“最有成效”的開平煤廠和漠河金廠，所獲回報也非常有限：漠河金廠1895年報銷得金除去各項開銷及分紅之外，僅余一百二十八兩；開平煤廠經(jīng)營至1895年時，仍因煤礦“銷路頓滯”無法償還辦廠時所借“海軍衙門發(fā)生息巨款銀兩”，而不得不奏請分期籌還。清政府在這一時期若要振興礦務(wù)，必須要對此前的開礦政策作出必要調(diào)整。

為推動礦務(wù)的發(fā)展，清政府在這一時期調(diào)整了辦礦思路，由原來的官辦、官督商辦改為全然商辦。御史陳其璋在給清政府的奏章中具體提出了這一建議，稱“官辦不如商辦，凡各省產(chǎn)礦之處，準(zhǔn)由本地人民自行呈請開采，地方官專事監(jiān)管彈壓，其一切資本多寡生計盈虧，官不與聞，俾商民無所疑沮”。但各省督撫對于商辦這一方式也存在頗多疑慮，如各省對1896年2月25日諭令“各直省將軍督撫體察各省情形酌度辦法具奏”的奏覆中，便表達(dá)了對“悉聽民間自采招商承辦恐無成效”的擔(dān)憂。在具體實(shí)踐中，確實(shí)也出現(xiàn)了商人“應(yīng)募”不積極、商款難以籌集的現(xiàn)象。同時，傳統(tǒng)土法開采的局限也限制了礦務(wù)發(fā)展。故而，在資金、技術(shù)兩大“瓶頸”的限制之下，清政府開始寄希望于洋商，認(rèn)為“欲求速效且資熟手，勢不能不轉(zhuǎn)任洋商”。而準(zhǔn)許洋商入股開辦礦務(wù)雖可解決資金、技術(shù)等方面的難題，但其可能導(dǎo)致礦權(quán)外泄的危害亦不得不防。伍廷芳在1898年11月29日的奏章中，具體指出了這一問題，稱“既任洋商必須善訂章程，始有可濟(jì)”，并指出“杜弊之要，約有數(shù)端條陳：清地界、定年限、明抽分、占華股、公稽核、防后患，以備采擇”。這一時期開始的礦務(wù)立法，便將如何利用并限制洋商作為立法的一項重要內(nèi)容。

為推動礦務(wù)與鐵路事業(yè)的發(fā)展，清政府于1898年8月11日在京師設(shè)礦務(wù)鐵路總局，并令王文韶、張蔭恒專理其事。礦務(wù)鐵路總局成立之后，將制定具體章程以規(guī)范相關(guān)事業(yè)的發(fā)展作為首要任務(wù)。王文韶等在該年11月19日給清廷的奏章中指出，“今欲興利蠲弊，自非慎始圖終不可，如遴派公司、嚴(yán)核股本、示洋股之限制、保華商之利權(quán)，及用人購地、選匠鳩工、征收稅課、稽查出入等事，亟應(yīng)明定劃一章程，以資遵守而垂久遠(yuǎn)”。其中，還將限制洋商的占股比例以保證華商主導(dǎo)地位，作為章程的一項重要內(nèi)容。此后，王文韶等便“博訪周咨，就華洋成式中斟酌采擇”，最終擬訂《礦務(wù)鐵路公共章程二十二條》。其中，第10—14條和第17條，規(guī)定了華洋合辦礦務(wù)的具體事宜以及遇有糾紛的裁判辦法。第12條還對華洋各自股本所占比例進(jìn)行了限定，指出“集股以多得華股為主，無論如何興辦，統(tǒng)估全工用款若干，必須先有資及已集華股十分之三以為基礎(chǔ)方準(zhǔn)招集洋股或借用洋款。如一無己資及華股，專集洋股與借洋款者，概不準(zhǔn)行”。但該條卻存在明顯弊?。簝H以十分之三的股份根本無法實(shí)現(xiàn)“集股以多得華股為主”的目的。而窺究其余各條，則可見王文韶等對于洋商辦礦一事希望將其限定在“商業(yè)”領(lǐng)域、民間層面，體現(xiàn)出“和平”利用外資的意圖。比如，第11條規(guī)定借用洋款須“聲明商借商還，中國國家概不擔(dān)?！?；第17條對于華洋商務(wù)糾紛的裁決，規(guī)定“應(yīng)由兩造各請公正人理論判斷，倘實(shí)判斷不服，準(zhǔn)其另邀局外人秉公調(diào)處，兩國國家不必干預(yù)”。礦務(wù)鐵路總局所奏定的此份章程，對于洋商來華辦礦較為“友好”，體現(xiàn)出積極利用洋商的態(tài)度。但由于該章程內(nèi)容本身存在自相矛盾、不嚴(yán)謹(jǐn)之處，且在當(dāng)時列強(qiáng)環(huán)伺競相攫奪中國礦權(quán)背景之下，該章程的缺陷很快便顯露出來。礦務(wù)鐵路總局也很快意識到了問題，在該章程制定后第二年即1899年便擬定了“增定”礦務(wù)章程的奏折，并會銜總理各國事務(wù)衙門一起上奏清廷。該份奏折所提應(yīng)行增定之處共計四處，其中有二處對于華洋合辦礦務(wù)予以了進(jìn)一步限定。具體表現(xiàn)為：首先，對于華洋各自所占股本，指出“股本華三洋七，輕重既已不論，事權(quán)即恐旁落，易開喧賓奪主之漸”，稱“嗣后華洋股本均令各居其半，方準(zhǔn)開辦，以免偏畸”。同時，此處還特別強(qiáng)調(diào)指出，“仍由華商出為領(lǐng)辦，若洋商不由華商領(lǐng)辦徑行請辦者，概不準(zhǔn)行”。此處所增定之內(nèi)容，帶有明顯保障華商主導(dǎo)地位的意圖。其次，提出了要對華商身份、開辦礦務(wù)是否確實(shí)進(jìn)行查驗(yàn)的要求，指出“嗣后華商請辦礦務(wù)，必俟查無窒礙業(yè)經(jīng)批準(zhǔn)，始準(zhǔn)招集洋股訂立合同”，“若先行合伙而后呈請者，概行駁斥”。此二處增定之內(nèi)容，雖在維護(hù)華商的主導(dǎo)地位方面增加了一定保障，但“迨庚子之役，礦山割讓于外國者頗多”，客觀形勢的變化迫使清政府需要制定一部新的礦務(wù)律法以應(yīng)對形勢的發(fā)展。

辛丑議和之后，面對各國攫奪中國礦產(chǎn)形勢的進(jìn)一步發(fā)展，由總理各國事務(wù)衙門改組而來外務(wù)部于1902年3月奏定《礦務(wù)章程十九條》。該章程關(guān)于洋商辦礦的規(guī)定，較之《礦務(wù)鐵路公共章程二十二條》有了較大變化。這種變化主要體現(xiàn)在兩個方面，即洋商辦礦權(quán)限的擴(kuò)大以及清政府對于礦地主權(quán)的強(qiáng)調(diào)。具體體現(xiàn)為該章程第5條的規(guī)定，即“遞稟開辦者或華人自辦或洋人承辦或華洋人合辦均無不可，惟地系中國之地，舉辦系由中國準(zhǔn)行，無論何人承辦，均應(yīng)遵守中國定章，倘出有事端，應(yīng)由中國按照自主之權(quán)自定”。該條之規(guī)定，賦予了洋商以獨(dú)自承辦礦務(wù)之權(quán)，雖較此前章程有所“放松”，但卻強(qiáng)調(diào)了清政府的礦地主權(quán)，并有“排擠”各國在該領(lǐng)域的治外法權(quán)之意。外務(wù)部的此種調(diào)整，引起了各國的普遍不滿，比如，美國駐華公使康格（Edwin Conger）便照會清外務(wù)部指出“本大臣查此礦章過于繁難，恐不能鼓勵礦商振興各礦，中國政府與商民難期獲利，直與禁止開礦所差無幾”。對該章程的反對，可見一斑。

二、強(qiáng)調(diào)“主權(quán)在我”卻遭各國抵制

各國對于清外務(wù)部所擬訂《礦務(wù)章程十九條》普遍存在不滿情緒，而這一時期開始的中外商約談判，則為各國要求清政府修訂這一礦務(wù)章程提供了契機(jī)。根據(jù)《辛丑條約》第十一款的規(guī)定，即“大清國國家允定，將通商行船各條約內(nèi)，諸國視為應(yīng)行商改之處，及有關(guān)通商各其他事宜，均行議商，以期妥善簡易”，清政府自1902年開始先后與英、美、日等國展開了商約續(xù)約談判。

1.《礦務(wù)暫行章程三十八條》對華洋合作的限制

中英之間最早展開了商約談判。在英國談判代表所提交的商約草案中關(guān)涉礦務(wù)章程問題，對此，中方表示堅決反對，因“訂立礦務(wù)等章程不是一個商務(wù)問題，而影響到中國政府的主權(quán)”。在雙方的具體交涉中，張之洞以“商務(wù)是在一個國家的地面上交換貨物，而礦藏是在地下的，因此是屬于這個國家的”為詞，對英方予以搪塞。劉坤一在5月17日給外務(wù)部的電文，則體現(xiàn)了中方對于該條加入商約的真正擔(dān)憂。劉在電文中指出，“礦章必須速改頒行，此為內(nèi)政，只能由我自定章程。若入約準(zhǔn)其查勘興辦，一國照允，各國均沾，非特路礦之利盡為所奪，抑且太阿倒持，各國洋人必均以查勘礦路遍布內(nèi)地，紛擾為難，則內(nèi)地雜居貿(mào)易更復(fù)有詞可藉”。但英國方面卻對將該條加入商約持之甚堅，并以清政府所渴望的提高海關(guān)關(guān)稅一事相要挾，稱“加稅百分之一百五十并不是一件小事，必須加上一點(diǎn)甜頭，例如開礦等等才能使我們咽下這顆苦藥丸”，“如果英國政府能宣布中國答應(yīng)重訂它的礦務(wù)章程，就可以使人們愿付增加了的關(guān)稅”。面對中方對外國干涉礦務(wù)章程具體內(nèi)容的擔(dān)憂，英方則表態(tài)不會干涉具體內(nèi)容的制定。最終，在雙方的不斷磋磨之下，中方最終同意將在雙方商約簽訂一年內(nèi)，采擇英國、印度等國礦務(wù)章程對于中國現(xiàn)行礦務(wù)章程進(jìn)行重新修訂。至此，對礦務(wù)章程加以修訂便成為了清政府的一項條約義務(wù)。

與中英商約中此種“籠統(tǒng)性”規(guī)定不同，美國政府在商約談判中對礦務(wù)問題則提出了更加具體的條款，直接干涉中國礦務(wù)主權(quán)。美方在1903年3月7日提交的商約草案中第7款對于礦務(wù)一事進(jìn)行了具體規(guī)定，其中指出“美國人民得在中國購租礦地，照與業(yè)主議定付價；開辦礦務(wù)及礦務(wù)內(nèi)之事；但應(yīng)遵守中國為最優(yōu)待之國之人民規(guī)定之章程辦理，并照兩國日后商定輸納稅項”。此條之規(guī)定，大為干涉清政府的礦務(wù)主權(quán)。張之洞在7月7日給呂海寰、袁世凱等人的電文，具體體現(xiàn)了中方在此問題上的顧慮：

今美約則許美人各處租買礦地，漫無限制，直是遍地通商。且此款末尾有‘遵照中、美兩國該管官員日后所定稅捐數(shù)目輸納’一語，尤為可駭。中國礦務(wù)，美國焉得有該管官員？日后酌定稅捐，乃中國自主之權(quán)，何須與美員會定？此句不刪，中國從此失自定礦稅主權(quán)矣。

在雙方商約談判中，中方代表主要就“開辦礦務(wù)及礦務(wù)內(nèi)之事”的表述據(jù)理力爭。而美國方面對來自中方的抗?fàn)幰埠敛煌俗?，在雙方的不斷博弈之下，最終改為“及礦務(wù)內(nèi)所應(yīng)辦之事”，進(jìn)行了模糊化處理。對此，張之洞等仍不滿意，在7月21日給呂海寰等人的電文中稱“若添‘礦務(wù)內(nèi)所應(yīng)辦之事’一句，將來索造鐵路，亦借口運(yùn)礦所必需，便難阻止。如山西某公司，先僅訂明開礦，后遂添索造路以運(yùn)礦。失權(quán)最甚，前車可鑒”。在雙方最終擬訂商約條文中，則改為“并按請領(lǐng)執(zhí)照內(nèi)載明礦務(wù)所應(yīng)辦之事”，予以了某種具體限定。雖有如此限定，但仍為洋商在華開辦礦務(wù)提供了“合法性”外衣，并對藉此聲索其他諸項權(quán)利提供了可能，這對清政府將要進(jìn)行的礦務(wù)立法不能不產(chǎn)生影響。此外，由于中英、中美商約中都有在商約簽訂一年內(nèi)改訂礦務(wù)章程的規(guī)定，修訂相關(guān)律法便成為清政府的一項緊要任務(wù)。

在國內(nèi)方面，各方對于外務(wù)部所擬《礦務(wù)章程十九條》也普遍存在不滿情緒。比如，盛宣懷在1902年4月16日給山西巡撫岑春煊的電文中便稱，“外務(wù)部頒到路礦總局奏定新章，洋人與華人一律看待，恐此后更無限制”；張之洞在5月19日給外務(wù)部的電文中指出，“新章洋人亦準(zhǔn)承辦，得以藉口。自應(yīng)改照舊章，必須華洋各半，仍由華商出為領(lǐng)辦”。另一方面，由于《礦務(wù)章程十九條》放寬了洋商在華辦礦的條件，一些地方如安徽等省出現(xiàn)了不同國家洋商之間紛爭的情況，以至外務(wù)部在1903年底請旨飭令各省不得擅立合同。可見，基于內(nèi)政角度考量，清政府亦迫切需要制定一部新的礦務(wù)律法。

清政府于1903年設(shè)立商部，著其并辦礦務(wù)、鐵路。商部成立之后，“倡導(dǎo)商民創(chuàng)辦工商企業(yè)”，并頒布一系列工商業(yè)規(guī)章和獎勵實(shí)業(yè)辦法。12月4日，商部奏定《重訂鐵路簡明章程二十四條》，礦務(wù)章程的擬定也因此提上日程。在此之前，清廷已諭令劉坤一、張之洞“采擇各國礦章詳加參酌”，但因“泰西礦務(wù)各書籍購置甫齊，編譯尚需時日”，故而遲遲未能提交具體章程草案。各地商人在這一時期又紛紛請辦礦務(wù)，商部以為“若無定章，準(zhǔn)駁難期劃一，況事關(guān)華洋交涉，尤宜審慎周詳，藉資遵守”，故于1904年3月17日奏定《礦務(wù)暫行章程三十八條》。從其名稱中“暫行”二字可見其過渡性質(zhì)，而該章程也引起了各國的高度關(guān)注，并提出了一系列批評性意見。比如，美、英、德三國駐華公使便就此直接向清外務(wù)部提出抗議。其中，美國駐華公使康格在給清外務(wù)部總理大臣慶親王奕劻的照會中，指責(zé)其“沒有像去年10月8日中美所簽署商約第7款所規(guī)定的那樣，積極吸引外國資本開發(fā)中國的礦產(chǎn)資源，而是嚴(yán)格限制外國資本對中國礦務(wù)的投資”。美國政府的不滿，主要在于該礦章對于外國資本的限制，而窺究該礦章的相關(guān)內(nèi)容，的確在限制洋商方面較此前各章程有所加強(qiáng)。比如，關(guān)于華洋合股辦礦問題，第16條規(guī)定“集股開礦，總宜以華股占多數(shù)為主，倘華股不敷，必須附搭洋股，則以不逾華股之?dāng)?shù)為限，具稟時，須聲明洋股實(shí)數(shù)若干，無得含混，并不準(zhǔn)于附搭洋股外另借洋款，倘有朦準(zhǔn)開辦者，查實(shí)即將執(zhí)照注銷，礦地充公”。此外，第18條還規(guī)定嚴(yán)禁以礦地為抵借用洋款，違者“礦照撤銷，礦工入官”。此種懲戒，不可謂不重，體現(xiàn)出清政府保守礦權(quán)的決心與意志。

由于《礦務(wù)暫行章程三十八條》中具有此種限制洋商的傾向，英、美、德等國便以中英、中美商約為據(jù)，要求清政府重新制訂礦務(wù)章程。1906年初，英、德兩國公使分別照會清政府，要其根據(jù)1902年中英商約以及1903年中美商約的精神，重新制訂礦務(wù)章程。1月31日，美國駐華公使柔克義（William W. Rockhill）照會清外務(wù)部，針對《礦務(wù)暫行章程三十八條》提出了除第1、6、18、21、28、30、31、38條之外其余30條的修改意見。如此大范圍修改，幾乎已將該章程全部推翻。在各國的反對之下，《礦務(wù)暫行章程三十八條》的施行岌岌可危，在實(shí)踐中也難以發(fā)揮實(shí)際約束作用。

2.《礦政調(diào)查局章程》強(qiáng)調(diào)礦地主權(quán)而遭美方責(zé)難

在《礦務(wù)暫行章程三十八條》之外，清商部在這一時期還制定有《礦政調(diào)查局章程》，各國對其也是非議不斷。《礦政調(diào)查局章程》的制定，有其深刻現(xiàn)實(shí)原因。商民私賣礦產(chǎn)導(dǎo)致礦權(quán)外泄，是此時礦政發(fā)展過程中的一大難題。商民私賣礦產(chǎn)禁而不絕的原因，大抵有二：一是民眾未識礦產(chǎn)之重要意義，“往往貪圖目前之小利，不顧日后之隱憂”；二是“探勘未能確鑿”，使洋商得以趁機(jī)蒙蔽，以“非礦”之名占有礦之地。故而，探明礦產(chǎn)對于保障權(quán)益具有重要意義。1905年9月15日清廷下旨令“各省籌設(shè)礦政調(diào)查局”并令商部制訂詳細(xì)章程。商部認(rèn)為“若不妥訂專章，遴選熟諳礦產(chǎn)之工師，則各省委派辦理之員，勢必茫無措手”，故于11月27日奏定《礦政調(diào)查局章程》。該章程共計24條，其中辦事之法15條、勘礦之法9條，與商部之前所擬《礦務(wù)暫行章程三十八條》“亦屬相輔而行”。其中，第7條對礦地出售作了嚴(yán)格限定：

凡勘有礦產(chǎn)處所查系官山，該局即應(yīng)查照兩江總督光緒三十一年七月二十七日奏案，會同地方官出示曉諭，不準(zhǔn)民間私賣。即民間礦產(chǎn)只準(zhǔn)賣與本地居戶，須憑中證報官，查無頂冒諸弊始準(zhǔn)立契過割。此外尚有未查各礦，自應(yīng)照此一體辦理，倘有朦混私賣情事，惟該管地方官是問，該局如扶同徇隱，應(yīng)由商部按照此次奏案一并奏參懲處。

由于該條中有“民間礦產(chǎn)只準(zhǔn)賣于本地居戶”的規(guī)定，美國駐華公使柔克義以其違背了中美商約的規(guī)定，并據(jù)此不斷向清政府提出抗議，對該章程施行增添了巨大障礙。

12月23日，柔克義正式照會清外務(wù)部，對《礦政調(diào)查局章程》第7條的內(nèi)容提出抗議。柔克義在照會中稱，“由于本條例禁止外國人購買私人礦地，故而禁止了美國資本投資該類礦地，但卻允許中國人開采此類礦地”，這明顯違反了中美商約第7款的規(guī)定，清政府必須對此加以修訂。對于來自美方的抗議，清商部則不以為然，認(rèn)為該條內(nèi)容并未違背中美商約的相關(guān)規(guī)定。1906年1月5日，清商部在給外務(wù)部的咨呈中對美方的“抗議”之處進(jìn)行了說明。商部指出《礦政調(diào)查局章程》第7條所載民間礦產(chǎn)只準(zhǔn)賣給本地居戶，是為了預(yù)防民間私相買賣“致有蒙混頂冒情事”。在商部看來，只有本地居戶了解相關(guān)礦產(chǎn)的底蘊(yùn)，故而在交易中被欺瞞的可能性較小，“故云只準(zhǔn)賣與本地居戶以杜弊混”，稱“此專為民間自相買賣予以限制，資本家不致受人欺蒙起見”。美國商民若根據(jù)中美商約第7款呈請領(lǐng)照開礦，應(yīng)當(dāng)由中國地方官劃明礦界并與地主商允，此種情形不存在蒙混頂冒之弊，故與《礦政調(diào)查局章程》第7條無涉。在這份咨呈中，商部還以《礦政調(diào)查局章程》第3條為例予以說明，稱“譬如本部奏定礦務(wù)章程第三條內(nèi)載，如該礦地為國家必須開采之處，應(yīng)由官公道給價購買，地主不應(yīng)違抗等語，若美國大臣來照所稱民間礦產(chǎn)只準(zhǔn)賣與本地居戶，豈國家須開之礦亦非本地居戶不得購買耶”。1月10日，在清外務(wù)部給美國駐華公使館的照會中，便以此份咨呈之內(nèi)容作為對柔克義1905年12月23日照會的回復(fù)。

對于來自清外務(wù)部的此種答復(fù)，美方并不滿意。1月30日，柔克義致函清外務(wù)部總理大臣慶親王奕劻，表達(dá)對于清商部所列理由的不滿，并再次要求對《礦政調(diào)查局章程》第7條進(jìn)行修改。在柔克義看來，如果該條的目的在于防止人民被“欺蒙”，那么這一目標(biāo)非常容易實(shí)現(xiàn)，并不需要在條文中具體列出禁止向非本地住戶出售的表述。根據(jù)中美商約的規(guī)定，美國人可以購買中國礦地，但《礦政調(diào)查局章程》第7條卻禁止向外人出售，這兩者明顯發(fā)生了矛盾沖突。在電文的最后，柔克義稱“我堅持對所提及的條款進(jìn)行修改，使其不與 1903 年中美條約的規(guī)定發(fā)生任何沖突”，并稱“既然商部否認(rèn)禁止向外國人出售礦地的意圖，那么做出這種修改并不困難”。4月17日，柔克義再次致函奕劻，提出了美國政府對于該條的修改意見。在電文中，柔克義一方面指出，根據(jù)美國政府的觀點(diǎn)，清商部對于該條的解釋并不足以消除誤解，因就商部對于該條的“闡發(fā)式”說明而言，大部分地方官員并不能完全領(lǐng)會；另一方面，柔克義還指出了美國政府對該條的具體修改意見，即可以在該條中加入不禁止向外國人出售礦地的表述。4月24日，奕劻對此進(jìn)行了回復(fù)。在電文中，奕劻指出由于由湖廣總督張之洞所擬訂的礦務(wù)正章尚未奏定，商部所擬《礦政調(diào)查局章程》具有臨時性、實(shí)驗(yàn)性特點(diǎn)，稱“查商部所定礦政調(diào)查局章程系因通行礦章尚未編纂成書，暫照此項新章試辦，現(xiàn)在通行礦章業(yè)經(jīng)湖廣總督張編就咨送到部，一俟本部會同商部詳細(xì)核明奏準(zhǔn)通行后，所有辦礦一切事宜自應(yīng)一律照新章辦理”。奕劻的電文回復(fù)，表明該章程之“暫行性”特點(diǎn)，這便在一定程度削弱了該章程的“合法性”，進(jìn)而令該章程的施行效果大打折扣。

綜上可見，由于各國對相關(guān)條款的不滿，商部在這一時期所制定礦務(wù)章程并未能切實(shí)施行。這使得礦務(wù)發(fā)展過程中的混亂狀況層出不窮：“華、洋膠葛甚多”，“即以華商、華民而論，或聚眾藪盜，或外股影射，或構(gòu)訟械斗，貽患無窮”。此種境況之下，清政府亟需新的礦務(wù)律法對諸種亂象加以匡正。

三、《中國礦務(wù)正章》以地面、地腹之分確保主權(quán)

被各方寄予厚望的“通行礦章”，即為湖廣總督張之洞所主持制定的礦務(wù)章程。

早在1902年7月間，清政府便曾下詔令劉坤一、張之洞“將各國辦理礦務(wù)情形悉心采擇，會同妥議章程”。此后，劉坤一因病出缺，張之洞便獨(dú)攬該責(zé)，“購取英、美、德、法、奧、比利時、西班牙等國礦章，詳加譯錄”，并于1903年冬“咨送外務(wù)部，交侍郞伍廷芳參酌編輯”。1904年12月，伍廷芳將所擬訂礦章郵寄至鄂，但張之洞仍嫌其過于簡略，又將其“交在滬之英國礦師布魯特重加增訂，書成后，又復(fù)委派多員，暨游學(xué)日本政法科畢業(yè)學(xué)生等，并采取日本礦章，細(xì)心參?！?，最終擬訂《中國礦務(wù)正章》正章74條、附章73條，并于1906年1月具奏。1月10日，清廷諭令外務(wù)部、商部對此予以評議，議準(zhǔn)之后便可頒行。但外務(wù)部、商部對此卻遲遲未有回復(fù)，該章程的頒行便被擱置下來。為推動該章程的施行，張之洞于1906年8月17日、9月12日以及10月13日三次“電咨催詢”外務(wù)部、商部。10月17日，商部在回復(fù)中稱，“礦章有關(guān)交涉各條由外務(wù)部酌核，余由商部核定”，對此，張之洞卻不以為然。在張之洞看來，礦務(wù)之事須照中國商務(wù)章程辦理，“不照交涉辦理，為最要之義”。在10月20日給外務(wù)部和商部的電文中，張之洞從兩個方面對此予以了說明：第一，由本國民眾開辦礦務(wù)是國際通行之例，各國皆嚴(yán)禁外國商民染指本國礦務(wù)。中國情況較為特殊，因先有洋商來華辦礦，且在商約中亦明準(zhǔn)外國人在華開礦，故而在所擬訂章程中對此已經(jīng)“處處從寬”。但關(guān)涉法紀(jì)治理一事，則“絲毫不肯遷就”，而且在商約中尚有“于中國主權(quán)無礙，于中國利益有益”之表述，故而，“權(quán)字上立法雖嚴(yán)，彼尚無可置詞”。第二，對于華洋之糾紛，“往往于地方之道路、水利，商民之生計、產(chǎn)業(yè)，多有含糊隱略，希圖到部蒙混邀準(zhǔn)”。在張之洞看來，中外之間即便偶有糾紛，也多屬細(xì)節(jié)末務(wù)。對此，可于商部設(shè)立專司、各省設(shè)立總局，對此予以稽核便可避免糾紛。整體而言，張之洞所主持制定的礦務(wù)章程，將避免中外之間的直接交涉作為立法宗旨，并在第62款對雙方糾紛之裁決進(jìn)行了規(guī)定：“控至商部為止，以礦律為斷，領(lǐng)事、公使不得干預(yù)”，將此種交涉之規(guī)模予以了具體限定。即便如此，外務(wù)部仍較為猶疑，對關(guān)涉中外交涉之款的“核定”遲遲沒能完成，這也導(dǎo)致該礦章一直未能頒行。

在張之洞不斷催促以及各國駐華公使要求盡快頒定新礦章的壓力之下，外務(wù)部以及由商部改組而來的農(nóng)工商部，最終在1907年9月20日將該礦章奏準(zhǔn)頒行?？紤]到將該章程“輾轉(zhuǎn)布告周知頗費(fèi)時日”，“且按照新章，各省應(yīng)行預(yù)備事宜，均須在定期施行之前次第布置周妥”，故而農(nóng)工商部等又奏請將該章程的正式施行日期延期半年至1908年3月15日。因此前中英、中美等商約中有所擬礦章“于招致外洋資財無礙，且比較諸國通行章程，于礦商亦不致有虧”的表述，故而，外務(wù)部總理大臣奕劻于10月14日將礦章原文照會英、美等國駐華公使。各國對此章程多表示反對：英、美兩國公使提出了具體反對意見；法、德兩國雖尚未明確表態(tài)，但“可能會與英國的觀點(diǎn)一致，并對相關(guān)條款提出異議”；日、俄兩國公使已將該章程提交本國政府等待回復(fù)。英國駐華公使朱爾典（John Jordan）在11月21日給奕劻的電文中，具體提出了英國政府的反對意見。來自英國方面的反對意見主要集中在兩方面：一是相關(guān)條款如第4、10、49、60、61、62條等，剝奪了洋商在華的治外法權(quán)。朱爾典稱“英國臣民不準(zhǔn)備接受這種條件”，并稱“英國政府還不相信中國法律的現(xiàn)狀有理由讓其放棄治外法權(quán)”。二是該章程內(nèi)容對于洋商進(jìn)行了諸多限制，新的章程對于“合作關(guān)系、股本支付、利潤分配，以及勘探時限和開采面積都進(jìn)行了嚴(yán)格限制”，朱爾典進(jìn)而認(rèn)為“英國礦業(yè)公司在華業(yè)務(wù)變得不可能”。在這份照會的最后，朱爾典還要求清政府仔細(xì)考慮其提出的這些批評性意見，并采取措施阻止該章程生效，直至得到各國的認(rèn)可。對于來自英國方面的此種抗議，清政府遲遲沒有回應(yīng)。

在英國之外，美國政府對于該章程也提出了反對意見，且更為具體。在收到中方照會后，美國駐華公使館參贊費(fèi)勒器（Henry P. Fletcher）于10月22日將此向美國政府進(jìn)行了報告，并在11月29日給國務(wù)卿伊萊休·魯特（Elihu Root）的電文中指出，該章程“將阻礙、甚至完全阻止外國資本參與中國礦產(chǎn)資源的開發(fā)”，特別是章程的第10、49、50、59、60、61、62條完全違反了1903年中美商約第7款的規(guī)定。1908年2月3日，美國務(wù)院代理國務(wù)卿羅伯特·培根（Robert Bacon）致函費(fèi)勒器，就美方在此問題上與清外務(wù)部的交涉發(fā)出了具體指令，稱“章程第49、60、61和62條違反了中美商約所保障的權(quán)利，第5、10、24、25、26、28、29、54和59條有限制性傾向”。2月6日，費(fèi)勒器致函清外務(wù)部總理大臣慶親王奕劻，將美國務(wù)院2月3日電文中的意見進(jìn)行了轉(zhuǎn)達(dá)，并要求將《中國礦務(wù)正章》的正式施行日期予以延遲。費(fèi)勒器在電文中指出，清外務(wù)部應(yīng)在延期施行期間對《中國礦務(wù)正章》進(jìn)行修訂，“以使其符合中外條約的規(guī)定，并與國際公認(rèn)的礦務(wù)法規(guī)相適應(yīng)”。可見，在該章程尚未正式施行之際，便已遭到來自英、美等國的抵制與反對。

加強(qiáng)對洋商在華辦礦的限制，源于張之洞等對于礦權(quán)認(rèn)識的進(jìn)一步加深。在張之洞看來，根據(jù)各國通例，土地分為地面、地腹兩層，業(yè)主所經(jīng)管之業(yè)只能涉及地面，而地腹皆為國家所有。故而，即便是本國人民請開某礦，其準(zhǔn)駁之權(quán)亦在國家。中國礦務(wù)本不用洋商介入，但一則礦章未定之前便已有洋商在內(nèi)地開礦，此時不便再行拒絕；二則中外商約中有相關(guān)規(guī)定，為履行條約義務(wù)亦不能加以拒絕；三則中國商民資財匱乏，難以獨(dú)力擔(dān)承開礦之用。對于洋商在華辦礦已然無法拒絕的背景下，張之洞便在確保礦地主權(quán)這一前提之下“謀劃”華洋合作：“各國人民必能遵守中國法律，乃準(zhǔn)其承充礦商”；華商以礦地作股，可附招洋商合股，二者分享其利。保證礦權(quán)在我，是張之洞所擬章程的主要特點(diǎn)。譬如，頗受英、美兩國詬病的第10款“中外人承充礦商之區(qū)別”中，便規(guī)定洋商不得獨(dú)自開辦礦務(wù)，而與華人合股辦法如下：

業(yè)主以礦地作股與洋商合辦，則專分余利不認(rèn)虧耗。如業(yè)主愿得地價不愿入股，則該地應(yīng)由官收買，租與礦商合辦，官即作為業(yè)主，照后開乙字、丙字，等差分別三成、五成兩辦法分收余利，外國人民概不準(zhǔn)收買礦地。

華商以資本入股與洋商合辦，則權(quán)利均分，盈虧與共，華洋股份以各占一半為度。如洋商但與地面業(yè)主合股（即以礦地作股），而別無華商銀股者，洋商應(yīng)留股份十成之三，聽華商隨時入股，照股本原價付銀；留五年華股無人，準(zhǔn)將所留三成股票售去一成五，仍留一成五股票聽華商仍照原價付銀入股；又五年華股如尚未招足，聽其將余股盡數(shù)售去。惟十年后如有華商按照時價收買洋股與之合辦者，隨時皆可入股，洋商亦不得拒絕。

其中貫穿了張之洞“重權(quán)”的思想，而洋商之“利”則體現(xiàn)在經(jīng)營礦產(chǎn)所獲余利方面。此種安排，比較各國礦務(wù)律法本無不妥之處，但將其置于當(dāng)時中外關(guān)系的情境之下，卻又顯得非常“不合時宜”。列強(qiáng)攫奪中國礦產(chǎn)的欲望被該類律條予以了嚴(yán)重限制，其自然也便成為了各國攻訐的對象。

在礦務(wù)律法中作此種安排，是張之洞等對于洋商開辦中國礦務(wù)一事態(tài)度的具體體現(xiàn)，亦代表了清政府內(nèi)對于礦權(quán)的一種觀點(diǎn)。這種觀點(diǎn)認(rèn)為對于礦務(wù)主權(quán)的保障具有重要意義，“若外人志在壟斷橫行，必欲破壞中國法律，則我自當(dāng)堅持慎守，靜以待之”，不然，則“地寶聽其暫閉，并無妨礙”，“俟華人學(xué)識漸開，資力漸裕，從容開采，成效漸彰，則外人圖得礦商一半之利，亦必就我范圍。倘使定章稍疏，則主權(quán)一失而難收，利權(quán)一棄而難復(fù)，大計所關(guān)，不可不慎”。為使“礦權(quán)在我”這一原則得以貫徹實(shí)施，張之洞在礦章之中對于涉及華洋糾紛的司法審判，也進(jìn)行了“主權(quán)在我”的設(shè)計，比如第60、61、62各款等。對于這些條款，英、美兩國駐華公使也提出了抗議，如美國務(wù)卿伊萊休·魯特在1908年2月12日給柔克義的電文中便指出，此幾款的規(guī)定破壞了美國在華治外法權(quán)：第60款指出對華洋涉及財務(wù)的糾紛完全按照中國律法裁決；第61款將撤銷洋商的采礦權(quán)作為領(lǐng)事袒護(hù)本國商民的懲罰，這一規(guī)定明顯帶有“冒犯性”；第62款拒絕了領(lǐng)事或公使對洋商呈控的干預(yù)。來自各國的不滿，再次成為礦務(wù)立法施行效力的重要變量。

四、《大清礦務(wù)正章》對洋商辦礦再度寬松

在各國駐華公使針對該章程的“非議”之外，國內(nèi)方面也存在要求對這一章程加以修訂的聲音。1908年3月12日即《中國礦務(wù)正章》正式施行前的第三天，軍機(jī)處副都統(tǒng)李國杰所奏《振興礦務(wù)宜設(shè)法招徠以泯商人疑慮》一折，對該章程之下南洋華僑歸國辦礦的畏難情節(jié)進(jìn)行了說明。李國杰在奏折中指出，“所慮者按照現(xiàn)章，商人承辦之后或不免與官吏多所交涉，若措施偶有窒礙，不惟難與人爭衡，且將無以保血”，故奏請對《中國礦務(wù)正章》加以修訂。6月初，農(nóng)工商部與外務(wù)部對此予以附議，稱“華僑歸辦礦務(wù)苦文法之束縛，畏官吏之苛擾原屬實(shí)情，即各省商民辦礦現(xiàn)在風(fēng)氣尚未大開，雖經(jīng)竭力提倡或猶不免觀望疑阻”，并稱“其有關(guān)涉外交之處，外務(wù)部查新章于洋商辦礦各事均屬周密，惟與從前洋商承辦礦務(wù)奏定各章程間有歧異之處，若不量予通融，恐不能一律推行，未免轉(zhuǎn)多轇轕，所有關(guān)系交涉各節(jié)亦應(yīng)酌量變通，以期融洽而免爭論”，將該章程在對外交涉方面所帶來的問題予以了強(qiáng)調(diào)。清廷在6月17日對此予以準(zhǔn)奏。此后，農(nóng)工商部便展開了具體的修訂工作。

農(nóng)工商部在參酌各省都統(tǒng)、督撫意見基礎(chǔ)之上，對于《中國礦務(wù)正章》加以修訂。在農(nóng)工商部看來，由于各省辦理礦務(wù)情況不一，必須先進(jìn)行具體調(diào)查“將各省現(xiàn)行辦法并征收租稅章程分晰查明”，才能制定一妥善章程。故而，在充分咨詢各省意見之后，農(nóng)工商部對于張之洞此前所擬《中國礦務(wù)正章》加以刪改，并于1910年4月17日將其中有關(guān)交涉各款交由外務(wù)部審定。而在這些條款中，對洋商辦礦條件以及糾紛審判等被各國所“詬病”各條進(jìn)行了具體改訂，“惟以平允劃一利于推行，無論華商、洋商，不相歧異，而仍以尊重主權(quán)為宗旨”。具體來看，在第74款“外人承充礦商之辦法”之中規(guī)定，“惟中國礦產(chǎn)系屬中國，主權(quán)所系，凡有華、洋合辦，不得僅有業(yè)主以地面與洋商合股，必須華商兼有銀股方準(zhǔn)開辦”，刪除了“華洋股份以各占一半為度”的表述。第77、78、79三款對于華洋之間訴訟裁決的規(guī)定，將涉及礦務(wù)之糾紛進(jìn)行了“具體化”處理：涉及礦務(wù)之糾紛需按礦章辦理，而他如“系兩造私自權(quán)利并不牽涉礦政者”、洋商及受雇之洋員不關(guān)礦務(wù)之犯罪事件，仍按條約辦理。農(nóng)工商部等對洋商來華辦礦以及糾紛裁決所做此類調(diào)整，雖受英、美等國公使就此不斷抗議的影響，但亦在一定程度體現(xiàn)了清政府在彼時辦礦對于洋商的依賴。清廷在8月11日所下諭令中，對于興辦礦務(wù)一事指出“果能盡集華股固屬甚善，設(shè)力有不足亦可附入外股”，則進(jìn)一步堅定了農(nóng)工商部等在所修訂礦章中對于洋商“廣為招徠”的做法。

農(nóng)工商部所修訂章程定名為《大清礦務(wù)正章》，最終于1910年10月1日奏定。為保證章程的順利施行，亦規(guī)定了6個月“準(zhǔn)備”期，定于1911年3月28日開始施行。但在不久之后便爆發(fā)了辛亥革命，希冀以推動工商業(yè)發(fā)展來挽救統(tǒng)治危機(jī)的清政府并未能跳出興衰治亂的“歷史周期率”，該章程所定之內(nèi)容在實(shí)踐中也未能得到充分落實(shí)。縱而觀之，清政府自甲午戰(zhàn)后決定興辦礦務(wù)以來，雖先后制定了多部礦務(wù)律法，但囿于種種原因皆未能落實(shí)。如何處理洋商在華辦礦，是每部律法都著重處理的問題，但及至清朝覆亡仍未探得一恰當(dāng)辦法。這種不斷探尋但又不斷碰壁的現(xiàn)實(shí)，反映了清末中國社會朝向工業(yè)化轉(zhuǎn)型的艱難境況。

結(jié) 語

通過對清末礦務(wù)立法過程的梳理，可見清廷對于洋商的態(tài)度經(jīng)歷了由“主動引入”到“嚴(yán)格限制”再到“放松限制”的轉(zhuǎn)變。如此變化，體現(xiàn)出當(dāng)時清政府欲發(fā)展礦務(wù)則必須依賴洋商之財力及技術(shù)的客觀情形，但這種嘗試又無異議于“引狼入室”，為各國的借礦侵權(quán)行為大開方便之門。一方面，各國洋商在華辦礦的范圍基本與其母國在華勢力范圍相一致，如法國之于云南、廣東、廣西，德國之于山東等。另一方面，各礦的開辦方式雖在名義上為華洋合辦，但實(shí)際上卻是洋商掌握著控制權(quán)，“其中的華股，大都虛而不實(shí)，真正取得辦礦利權(quán)的，實(shí)系洋商”。以上兩種情形，說明身處半殖民地境地的中國，由于缺乏平等合作的商業(yè)環(huán)境，通過“招商引資”方式利用洋商發(fā)展礦務(wù)的策略，不僅難以發(fā)揮實(shí)際作用還容易導(dǎo)致礦權(quán)外泄。清政府在礦務(wù)立法中圍繞華洋權(quán)益的種種糾葛，便是這一時期清政府利用洋商辦礦面臨重重困境的真實(shí)寫照。對于此種教訓(xùn)，之后的北洋政府及南京國民政府予以充分吸納：在1914年頒定的《中華民國礦業(yè)條例》、1930年頒定的《中華民國礦業(yè)法》中，皆強(qiáng)調(diào)華人辦礦，對洋商予以了嚴(yán)格限制。

清末礦務(wù)立法的過程曲折反復(fù)，各章程亦未能真正施行，但此類立法為這一時期抵制洋商攫奪中國礦產(chǎn)以及推動民間爭回礦權(quán)運(yùn)動發(fā)揮了重要作用。19世紀(jì)末20世紀(jì)初的中國社會，經(jīng)濟(jì)民族主義思潮興起，民眾也日益意識到礦產(chǎn)特別是煤礦在助推經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的重要意義。在此背景之下，各地如山西、河南、安徽等發(fā)生了爭回礦權(quán)的運(yùn)動。在這些運(yùn)動中，民眾便積極援引礦章之中“限制洋人之條”，作為對外交涉的“利器”。另一方面，這一時期的礦務(wù)立法還是我國礦業(yè)法制建設(shè)的初始階段，對于此后礦務(wù)立法的發(fā)展具有深遠(yuǎn)影響。其中，張之洞等以各國礦務(wù)律法為據(jù)，以“地面”與“地腹”之分確立了“地礦分離”原則，這被民國之后的礦務(wù)立法所沿襲并完善；而清末礦務(wù)立法中對于涉洋糾紛的司法裁決，在民國之后的立法實(shí)踐中亦被借鑒與完善，并在此后的發(fā)展中向內(nèi)政領(lǐng)域延伸，對民國之后專門礦業(yè)管理機(jī)構(gòu)和司法機(jī)關(guān)的設(shè)置都產(chǎn)生了一定影響。

本文作者孟凡禮，曲阜師范大學(xué)歷史文化學(xué)院講師。山東曲阜 273165

（責(zé)任編輯 韓維賓）