【摘要】發(fā)揮審計(jì)的常態(tài)化經(jīng)濟(jì)體檢作用要求國(guó)家審計(jì)的監(jiān)督機(jī)制不僅要“查病”， 更要“治已病”和“防未病”。本文依據(jù)《“十四五”國(guó)家審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》對(duì)常態(tài)化經(jīng)濟(jì)體檢的要求， 構(gòu)建國(guó)家審計(jì)通過“查病”“治已病”和“防未病”推動(dòng)制度、 體制、 機(jī)制完善的路徑框架； 以大運(yùn)河（杭州段）和西溪濕地生態(tài)保護(hù)情況專項(xiàng)審計(jì)為例， 從實(shí)踐層面分析生態(tài)保護(hù)專項(xiàng)審計(jì)“查病”“治已病”的實(shí)踐路徑， 從審前預(yù)防、 審中預(yù)警和審后抽查三個(gè)方面提出“防未病”的具體方向和建議， 為國(guó)家審計(jì)“防未病”提供理論支撐和政策建議。

【關(guān)鍵詞】常態(tài)化經(jīng)濟(jì)體檢；國(guó)家審計(jì)；生態(tài)保護(hù)專項(xiàng)審計(jì)；制度體制機(jī)制；防未病

【中圖分類號(hào)】 F239 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】1004-0994（2024）19-0100-5

一、 引言

黨的十九大以來， 習(xí)近平總書記多次對(duì)審計(jì)工作作出重要指示， 提出審計(jì)全覆蓋， 以發(fā)揮審計(jì)的常態(tài)化經(jīng)濟(jì)體檢作用。此處將國(guó)家審計(jì)比喻成“體檢”， 并要求國(guó)家審計(jì)不僅要做到“查病”， 更要“治已病”和“防未病”。此后， 《“十四五”國(guó)家審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》遵循習(xí)近平總書記提出的常態(tài)化經(jīng)濟(jì)體檢思想， 將“治已病、 防未病”的重點(diǎn)放在完善制度體制機(jī)制方面。其中： “查病”是發(fā)現(xiàn)問題， 指國(guó)家審計(jì)作為黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要組成部分， 應(yīng)能夠揭示公共權(quán)力運(yùn)行不恰當(dāng)、 公共責(zé)任履行不到位等問題， 并分析背后存在的制度體制機(jī)制問題； “治已病”是解決問題， 指國(guó)家審計(jì)對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題提出針對(duì)性的整改建議， 旨在既推動(dòng)解決表層問題， 又從深層完善制度體制機(jī)制； “防未病”是防范問題， 指國(guó)家審計(jì)利用其專業(yè)特性率先關(guān)注經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的苗頭性、 趨勢(shì)性問題（孫寶厚，2019）， 預(yù)見趨勢(shì)以防范未來的風(fēng)險(xiǎn)， 在更廣泛的層面上保護(hù)和優(yōu)化國(guó)家運(yùn)行的制度體制機(jī)制。

已有研究對(duì)于國(guó)家審計(jì)完善制度體制機(jī)制進(jìn)行了一些探索， 為本文提供了有益的參考， 但存在以下不足： 一是就研究視角而言， 現(xiàn)有文獻(xiàn)主要從國(guó)家審計(jì)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展（張?jiān)徍袜囄膼倱P(yáng)，2022）、 完善政策落實(shí)（淄博市審計(jì)局課題組和侯全明，2016）、 防范金融風(fēng)險(xiǎn)（葉陳云等，2023）等具體方面分析其對(duì)制度體制機(jī)制完善的作用， 較少?gòu)摹安椴　?治病、 防病”的角度構(gòu)建審計(jì)完善制度體制機(jī)制的路徑框架； 二是就研究對(duì)象而言， 現(xiàn)有文獻(xiàn)較多地研究審計(jì)“查病”發(fā)現(xiàn)制度體制機(jī)制的問題（王帆和謝志華，2019）、 審計(jì)“治病”提出改善制度體制機(jī)制的建議（李成艾和王帆，2022）， 而鮮少研究審計(jì)“防未病”的作用路徑； 三是就研究方法而言， 已有研究主要是理論分析或政策研究（鄭偉宏，2023）， 缺少具體詳實(shí)的實(shí)踐案例和理論應(yīng)用。因此， 本文從審計(jì)常態(tài)化經(jīng)濟(jì)體檢對(duì)“查病、 治已病、 防未病”（簡(jiǎn)稱“查治防”）的要求出發(fā)， 構(gòu)建國(guó)家審計(jì)推動(dòng)制度體制機(jī)制完善的路徑框架， 并通過分析浙江省生態(tài)保護(hù)專項(xiàng)審計(jì)“查病”“治已病”的實(shí)施路徑， 拓展生態(tài)保護(hù)專項(xiàng)審計(jì)“防未病”的具體方向和路徑， 為國(guó)家審計(jì)完善制度體制機(jī)制提供理論支持， 為常態(tài)化經(jīng)濟(jì)體檢“防未病”提供政策建議。

二、 常態(tài)化經(jīng)濟(jì)體檢的要求

依據(jù)《“十四五”國(guó)家審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》， 本文認(rèn)為常態(tài)化經(jīng)濟(jì)體檢思想對(duì)國(guó)家審計(jì)的“查治防”提出了如下要求：

1. 將“查治防”的問題向?qū)徲?jì)委員會(huì)報(bào)告?！丁笆奈濉眹?guó)家審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》中指出， 要健全各級(jí)黨委審計(jì)委員會(huì)關(guān)于審計(jì)領(lǐng)域重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告制度。該制度是貫徹落實(shí)黨中央對(duì)審計(jì)工作集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的重要舉措， 有利于構(gòu)建全面覆蓋、 權(quán)威高效的審計(jì)監(jiān)督體系。因此， 各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)首先要根據(jù)中央及地方審計(jì)委員會(huì)的指示開展“查治防”工作， 再將“查治防”工作的結(jié)果向各級(jí)審計(jì)委員會(huì)報(bào)告。此外， 審計(jì)機(jī)關(guān)還需強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督與黨內(nèi)監(jiān)督的協(xié)調(diào)統(tǒng)一， 即從經(jīng)濟(jì)和政治雙重視角“查治防”， 從而發(fā)揮監(jiān)督合力。

2. 在“查治防”中運(yùn)用研究型審計(jì)思維。《“十四五”國(guó)家審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》中指出， 要轉(zhuǎn)變審計(jì)思維， 積極開展研究型審計(jì)。轉(zhuǎn)變審計(jì)思維就是要使審計(jì)從注重發(fā)現(xiàn)問題向解決問題和預(yù)防問題轉(zhuǎn)變（李曼和魏小娟，2022）， 研究型審計(jì)則要求審計(jì)人員鉆研制度體制機(jī)制問題， 從而提出更深入的審計(jì)意見。具體而言： ①在“查病”方面， 審計(jì)機(jī)關(guān)在執(zhí)行審計(jì)時(shí)既要知道問題“是什么”， 更要清楚“為什么”， 探究導(dǎo)致問題出現(xiàn)的深層次原因， 從根源上找到制度體制機(jī)制問題（蔡春等，2016）。②在“治已病”方面， 審計(jì)機(jī)關(guān)一方面需要研究以往審計(jì)整改的痛點(diǎn)和難點(diǎn)， 提出更具實(shí)操性的整改方案； 另一方面， 需要研究如何從根源（健全制度、 完善體制和設(shè)置有效機(jī)制）上進(jìn)行整改， 杜絕“表面文章”， 提高整改實(shí)效。③在“防未病”方面， 審計(jì)機(jī)關(guān)需要從以往的審計(jì)實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)， 研判、 預(yù)測(cè)容易出現(xiàn)問題的重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域， 以此研究如何在事前預(yù)知風(fēng)險(xiǎn)、 事中警示風(fēng)險(xiǎn)和事后規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。

3. 在“查治防”中實(shí)現(xiàn)“三大目標(biāo)”。《“十四五”國(guó)家審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》中提出了堅(jiān)持問題導(dǎo)向、 督促整改、 防范風(fēng)險(xiǎn)三大目標(biāo)。其中， 問題導(dǎo)向主要體現(xiàn)在“查病”中， 即審計(jì)機(jī)關(guān)揭示被審計(jì)單位存在的問題， 以便后續(xù)提出針對(duì)性整改建議。督促整改主要體現(xiàn)在“治已病”中， 即審計(jì)機(jī)關(guān)一方面通過“建立整改臺(tái)賬——實(shí)行銷號(hào)管理——完善問責(zé)機(jī)制”來進(jìn)一步推動(dòng)長(zhǎng)效整改機(jī)制； 另一方面， 需加強(qiáng)與其他部門間的協(xié)調(diào)配合， 通過跨部門協(xié)作來提高整改效率。防范風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)在“防未病”中， 審計(jì)機(jī)關(guān)需構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制： 一是通過提前介入， 及早感知可能存在的風(fēng)險(xiǎn)； 二是在審計(jì)過程中做到“已生病”——“可能生病”的延伸預(yù)判； 三是整改后再查是否切實(shí)有效地進(jìn)行了整改， 防止“同類病”再發(fā)生。

三、 常態(tài)化經(jīng)濟(jì)體檢下國(guó)家審計(jì)推動(dòng)制度體制機(jī)制完善的理論框架

依據(jù)常態(tài)化經(jīng)濟(jì)體檢對(duì)國(guó)家審計(jì)的要求， 本文從“查病”“治已病”“防未病”三個(gè)方面構(gòu)建國(guó)家審計(jì)推動(dòng)制度體制機(jī)制完善的理論框架， 如圖1所示。

1. “查病”是國(guó)家審計(jì)的揭示機(jī)制?！安椴　笔菍徲?jì)機(jī)關(guān)檢查被審計(jì)單位制度體制機(jī)制問題的重要環(huán)節(jié)， 即揭示被審計(jì)單位的“病因”。“病因”往往是現(xiàn)實(shí)“病癥”的深層次原因， 一般為制度問題、 體制問題、 機(jī)制問題。制度問題主要包括制度缺失或多余、 制度制定不合理， 體制問題主要包括組織結(jié)構(gòu)問題、 職責(zé)設(shè)置不合理， 而機(jī)制問題主要表現(xiàn)為執(zhí)行機(jī)制、 協(xié)調(diào)機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制的問題。為了查出這些問題， 需融入研究型審計(jì)思維， 從檢查過程和揭示問題兩方面提出要求。

在檢查過程方面， 主要分為制訂審計(jì)計(jì)劃和實(shí)施檢查工作兩個(gè)步驟。首先， 制訂審計(jì)計(jì)劃時(shí)應(yīng)當(dāng)目標(biāo)清晰、 重點(diǎn)突出， 聚焦制度體制機(jī)制可能存在的重大風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)， 認(rèn)真做好審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃立項(xiàng)研究， 充分征求有關(guān)部門、 專家學(xué)者的建議， 將所涉及的政策、 實(shí)施方案、 項(xiàng)目計(jì)劃研究透徹， 發(fā)揮審計(jì)計(jì)劃的龍頭作用。其次， 實(shí)施檢查工作時(shí)需要根據(jù)審計(jì)計(jì)劃有序地開展審計(jì)工作， 獲取認(rèn)定問題相關(guān)的審計(jì)證據(jù)并進(jìn)行分析， 為后續(xù)確定和揭示問題奠定基礎(chǔ)。

在揭示問題方面， 應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循審計(jì)計(jì)劃實(shí)施監(jiān)督。審計(jì)人員需要與相關(guān)負(fù)責(zé)人先討論檢查過程中發(fā)現(xiàn)的問題， 如資金、 項(xiàng)目等表層問題， 再探討深層次的制度體制機(jī)制問題， 進(jìn)而根據(jù)負(fù)責(zé)人提供的資料， 深入剖析問題產(chǎn)生的原因， 探究問題未來的發(fā)展趨勢(shì)以及放任問題持續(xù)發(fā)展可能導(dǎo)致的后果等。

事實(shí)上， “查病”的結(jié)果不僅揭示了問題， 而且是后續(xù)整改和預(yù)防工作的基礎(chǔ)。當(dāng)“查病”能夠與“治已病”和“防未病”功能相輔相成發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)時(shí)， 便能產(chǎn)生更顯著的治理效果。

2. “治已病”是國(guó)家審計(jì)的整改機(jī)制。審計(jì)的“查病”是積極的治理手段， 而推動(dòng)“治已病”才是目的?！爸我巡　笔侵笇徲?jì)機(jī)關(guān)針對(duì)“查病”找出“病因”對(duì)癥下藥， 提出相應(yīng)的整改措施， 以達(dá)到根治“病灶”的目標(biāo)。從實(shí)施的角度來說， “治已病”包括整改和報(bào)告兩個(gè)階段。

整改階段的主要措施是提出整改方案。整改方案可以根據(jù)“病因”的性質(zhì)分類（制度問題、體制問題、機(jī)制問題）， 采取對(duì)應(yīng)性質(zhì)的方案， 也可以采取非對(duì)應(yīng)性質(zhì)的方案或移交方案。

若采取對(duì)應(yīng)性質(zhì)的方案， 則要對(duì)不同性質(zhì)的問題提出相應(yīng)的整改措施。在制度方面， 對(duì)于制度缺失或多余的問題， 整改措施即為出臺(tái)相應(yīng)制度或取消多余制度； 對(duì)于制度制定不合理的問題， 整改措施即為修訂制度或減少不合理的制度， 以此掃除制度痼疾、 清除政策實(shí)施障礙。在體制方面， 對(duì)于組織結(jié)構(gòu)問題， 采取的措施即為改善組織結(jié)構(gòu)、 建立專門組織或取消多余組織； 對(duì)于職責(zé)設(shè)置不合理的問題， 采取的措施即為調(diào)整人員的職責(zé)， 明確相關(guān)機(jī)構(gòu)的職責(zé)， 配備與此相適應(yīng)的專業(yè)人員， 使得體制適應(yīng)現(xiàn)有需要。在機(jī)制方面， 對(duì)于執(zhí)行機(jī)制的問題， 主要措施有設(shè)定政策落實(shí)機(jī)制、 解決資金問題、 優(yōu)化項(xiàng)目進(jìn)度等； 對(duì)于協(xié)調(diào)機(jī)制的問題， 主要措施有建立部門間的協(xié)調(diào)機(jī)制、 設(shè)置矛盾調(diào)解機(jī)制等； 對(duì)于監(jiān)督機(jī)制的問題， 主要措施有委派專門的督查人員、 增加監(jiān)督強(qiáng)度等， 最終落成與目標(biāo)相適應(yīng)的執(zhí)行機(jī)制、 協(xié)調(diào)機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制。

若采取非對(duì)應(yīng)性質(zhì)的方案， 則可以通過體制、 制度解決機(jī)制問題， 或通過機(jī)制解決制度、 體制問題等。例如， 針對(duì)執(zhí)行機(jī)制的問題， 可通過建立專門的項(xiàng)目組織、 由有關(guān)部門出臺(tái)相應(yīng)的制度措施、 修訂相關(guān)制度等體制或制度方面的方案予以解決。建立強(qiáng)有力的監(jiān)督機(jī)制這一機(jī)制方案， 亦是解決制度、 體制問題， 落實(shí)制度、 完善體制的重要環(huán)節(jié)。

若不采取以上方案， 則可根據(jù)《審計(jì)法》賦予審計(jì)機(jī)關(guān)的處罰權(quán)， 在法定的職權(quán)范圍內(nèi)對(duì)被審計(jì)單位進(jìn)行處理或處罰， 或者采取移交方案將違反法律、 黨紀(jì)的負(fù)責(zé)人或有關(guān)人員移交給司法部門或相關(guān)權(quán)力部門， 使其受到法律制裁或行政處分。通過這樣的方式， 不僅能有效追究相關(guān)人員的責(zé)任， 也能起到較強(qiáng)的威懾作用， 促進(jìn)整改。

報(bào)告和公告是“治已病”的最后階段。審計(jì)完成后， 需遵循一定的程序?qū)?shí)施審計(jì)的基本情況、 審計(jì)評(píng)價(jià)意見、 審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題、 審計(jì)建議等形成完整的審計(jì)報(bào)告， 并向中央或地方審計(jì)委員會(huì)， 各級(jí)政府部門、 人大， 被審計(jì)單位等報(bào)告（李明輝，2024）， 最后依法向社會(huì)公告審計(jì)結(jié)果。其中， 經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果、 重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)結(jié)果、 中央部門財(cái)政收支審計(jì)結(jié)果等應(yīng)向?qū)徲?jì)委員會(huì)報(bào)告， 年度預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支情況審計(jì)結(jié)果應(yīng)向本級(jí)人大常委會(huì)提交。

總體而言， 對(duì)于“查病”找到的體制障礙、 機(jī)制缺陷和制度漏洞等， 審計(jì)機(jī)關(guān)通過以上方案和措施進(jìn)行“治已病”， 最終完成審計(jì)報(bào)告工作?！爸我巡　辈粌H有助于解決當(dāng)前存在的問題， 而且是“防未病”的基礎(chǔ)， 因?yàn)槠淇赏ㄟ^完善制度體制機(jī)制強(qiáng)化監(jiān)督， 促進(jìn)治理體系的優(yōu)化。

3. “防未病”是國(guó)家審計(jì)的預(yù)防機(jī)制。“防未病”的核心思想是采取預(yù)防措施來避免問題的發(fā)生， 是國(guó)家審計(jì)監(jiān)督的根本職能。區(qū)別于“查病”和“治已病”， “防未病”是防患于未然， 具體包括提前介入預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生、 通過揭示問題預(yù)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)和通過在整改后抽查控制風(fēng)險(xiǎn)等實(shí)施步驟， 可以分為審前預(yù)防（前端預(yù)防）、 審中預(yù)警（中端預(yù)防）和審后抽查（后端預(yù)防）三個(gè)階段。

在審前預(yù)防階段， 審計(jì)機(jī)關(guān)需提前介入被審計(jì)單位進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督， 提前發(fā)現(xiàn)制度漏洞、 體制機(jī)制問題， 從源頭上抵御和防范風(fēng)險(xiǎn)。審前介入不同的審計(jì)項(xiàng)目， 則對(duì)應(yīng)不同的監(jiān)督內(nèi)容。如在政策審計(jì)中， 具體的監(jiān)督內(nèi)容包括： ①政策執(zhí)行主體、 客體和內(nèi)容等要素是否完整； ②配套措施與上級(jí)制度之間是否對(duì)應(yīng)； ③制度及配套措施與中央要求是否一致， 各配套措施之間是否相輔相成； ④制度與配套措施是否符合當(dāng)?shù)貙?shí)際； ⑤政策落實(shí)是否具有可行性、 決策過程是否符合規(guī)定、 后續(xù)執(zhí)行是否匹配合適的執(zhí)行團(tuán)隊(duì)等。總之， 審計(jì)機(jī)關(guān)通過提前介入可及時(shí)發(fā)現(xiàn)制度體制機(jī)制風(fēng)險(xiǎn)， 從前端提供具有前瞻性的建議， 提升審計(jì)質(zhì)量和效率。

在審中預(yù)警方面， 審計(jì)機(jī)關(guān)可以對(duì)其他審計(jì)對(duì)象進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示， 報(bào)送預(yù)警信息。具體而言， 通過執(zhí)行審計(jì)過程中發(fā)現(xiàn)的制度體制機(jī)制問題， 預(yù)測(cè)其他被審計(jì)單位是否可能存在同類風(fēng)險(xiǎn)。例如， 審計(jì)機(jī)關(guān)可以將某一類型專項(xiàng)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的普遍性、 趨勢(shì)性問題和違紀(jì)違法行為進(jìn)行梳理， 匯總編制《審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題預(yù)警提示清單》， 逐一列明風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域、 問題類型、 表現(xiàn)形式、 法律法規(guī)、 建議對(duì)策及整改措施等內(nèi)容， 再將清單印發(fā)至相關(guān)單位。通過風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警， 既可以為審計(jì)機(jī)關(guān)執(zhí)法和審計(jì)結(jié)果定性處理提供支撐， 也能讓被審計(jì)單位充分了解工作中的重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域和可能發(fā)生的問題， 促進(jìn)被審計(jì)單位提前開展自查自糾， 做到問題早發(fā)現(xiàn)、 早預(yù)防、 早整改， 進(jìn)一步完善制度體制機(jī)制。

在審后抽查方面， 審計(jì)機(jī)關(guān)需要對(duì)已經(jīng)過審計(jì)整改的被審計(jì)單位進(jìn)行抽查， 以提高整改實(shí)效。抽查應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注是否建立了健全的制度、 體制和機(jī)制， 是否確實(shí)彌補(bǔ)了原有的制度缺陷、 堵塞了原有的機(jī)制體制漏洞， 唯有如此， 才能杜絕整改后“屢犯”的現(xiàn)象。如果審計(jì)機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)整改后被審計(jì)單位仍出現(xiàn)同類問題， 則說明先前整改未根治“病因”， 需持續(xù)整改。另外， 審后抽查能夠幫助審計(jì)機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)先前針對(duì)制度體制機(jī)制問題提出的整改意見是否符合實(shí)際、 是否起到效果等， 并將其納入審計(jì)項(xiàng)目后評(píng)估范圍， 以強(qiáng)化審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督效力， 從審計(jì)機(jī)關(guān)自身的角度防范因整改意見不恰當(dāng)而導(dǎo)致的整改成效低的風(fēng)險(xiǎn)。通過審后抽查， 審計(jì)機(jī)關(guān)可從后端發(fā)揮“防未病”功能， 并將其與前端、 中端相聯(lián)接， 使“防未病”貫穿于前中后三端， 從根本上防范風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生。

四、 案例分析

浙江省是習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要萌發(fā)地， 是全國(guó)生態(tài)省建設(shè)試點(diǎn)之一， 先后實(shí)施了“千萬工程”“五水共治”“三改一拆”“四邊三化”等環(huán)境綜合整治工程， 其將生態(tài)環(huán)境保護(hù)融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各方面和全過程， 生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)走在全國(guó)前列。浙江省審計(jì)機(jī)關(guān)以保護(hù)生態(tài)環(huán)境和促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展為己任， 組織開展了多項(xiàng)生態(tài)保護(hù)專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查， 堅(jiān)持“綠水青山就是金山銀山”的理念， 為促進(jìn)浙江省建立健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)的長(zhǎng)效機(jī)制， 實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展貢獻(xiàn)審計(jì)力量。

本文通過對(duì)浙江省各區(qū)域生態(tài)保護(hù)情況專項(xiàng)審計(jì)報(bào)告進(jìn)行梳理發(fā)現(xiàn)： 大運(yùn)河（杭州段）曾面臨非常嚴(yán)重的污染問題， 但經(jīng)過運(yùn)河綜保工程后已然成為生態(tài)良好、 經(jīng)濟(jì)繁榮、 文化興盛的新生態(tài)景觀； 杭州西溪國(guó)家濕地公園是國(guó)內(nèi)罕見的城中次生濕地， 對(duì)于維持區(qū)域生態(tài)平衡、 保護(hù)生物多樣性具有重要作用。兩者對(duì)城市生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展皆有巨大影響， 其生態(tài)保護(hù)情況專項(xiàng)審計(jì)內(nèi)容充實(shí)、 范圍較廣， 具有典型性。因此， 本文選定2023年大運(yùn)河（杭州段）和西溪濕地生態(tài)保護(hù)情況專項(xiàng)審計(jì)為案例， 對(duì)生態(tài)保護(hù)專項(xiàng)審計(jì)所揭示的制度體制機(jī)制問題和整改建議進(jìn)行分析， 并基于現(xiàn)實(shí)狀況提出生態(tài)保護(hù)“防未病”的設(shè)想。

1. “查病”： 揭示制度體制機(jī)制問題。本文對(duì)大運(yùn)河（杭州段）和西溪濕地生態(tài)保護(hù)情況專項(xiàng)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行梳理， 發(fā)現(xiàn)該專項(xiàng)審計(jì)揭示的制度體制機(jī)制問題如表1所示。

大運(yùn)河（杭州段）和西溪濕地生態(tài)保護(hù)情況專項(xiàng)審計(jì)揭示的制度問題主要是缺乏相關(guān)制度和制度制定不合理， 體制問題主要是組織結(jié)構(gòu)問題和職責(zé)設(shè)置不合理， 機(jī)制問題包括執(zhí)行機(jī)制、 協(xié)調(diào)機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制三個(gè)方面的問題。其中： 執(zhí)行機(jī)制問題數(shù)量較多， 具體有項(xiàng)目工作進(jìn)度滯后、 環(huán)境保護(hù)措施落實(shí)不到位和資金問題等； 協(xié)調(diào)機(jī)制問題主要有聯(lián)防聯(lián)治聯(lián)建機(jī)制不健全、 信息發(fā)布機(jī)制不健全； 監(jiān)督機(jī)制問題主要為監(jiān)測(cè)平臺(tái)建設(shè)滯緩、 環(huán)境監(jiān)管與污水管網(wǎng)管理工作存在漏洞等。

2. “治已病”： 整改制度體制機(jī)制問題。本文通過對(duì)大運(yùn)河（杭州段）和西溪濕地生態(tài)保護(hù)情況專項(xiàng)審計(jì)的整改報(bào)告進(jìn)行分析， 發(fā)現(xiàn)該專項(xiàng)審計(jì)的整改方案總體是對(duì)應(yīng)性質(zhì)方案， 即發(fā)現(xiàn)何種類型的問題就提出相應(yīng)類型的整改方案。具體的整改方案（如表2所示）包括： ①制度整改方案， 如出臺(tái)相關(guān)制度和修訂相關(guān)制度， 分別針對(duì)缺乏相關(guān)制度和制度制定不合理的問題。②體制整改方案， 包括改善組織結(jié)構(gòu)、 建立專門組織和調(diào)整機(jī)構(gòu)職責(zé)、 配備專業(yè)人員， 旨在解決組織結(jié)構(gòu)和職權(quán)設(shè)置問題。③機(jī)制整改方案， 包括加強(qiáng)落實(shí)機(jī)制、 建立部門協(xié)調(diào)機(jī)制和加強(qiáng)數(shù)字化管理、 委派專人督查和加大監(jiān)督力度。此次整改中， 執(zhí)行機(jī)制問題整改主要為加強(qiáng)項(xiàng)目管理工作， 完成污染修復(fù)治理等； 協(xié)調(diào)機(jī)制問題整改主要為與相鄰各區(qū)簽訂大運(yùn)河聯(lián)防聯(lián)控協(xié)議， 開發(fā)大運(yùn)河世界文化遺產(chǎn)數(shù)智管理系統(tǒng)等； 監(jiān)督機(jī)制問題整改主要有成立專項(xiàng)工作小組開展排查整治工作， 嚴(yán)格審核項(xiàng)目材料。

3. “防未病”： 防范生態(tài)保護(hù)情況專項(xiàng)審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的路徑。基于國(guó)家審計(jì)推動(dòng)制度體制機(jī)制完善的理論框架中“防未病”部分， 本文從審前預(yù)防、 審中預(yù)警和審后抽查三個(gè)方面提出生態(tài)保護(hù)專項(xiàng)審計(jì)“防未病”的路徑， 如圖2所示。

（1） 審前預(yù)防。審前預(yù)防主要考慮的是審計(jì)機(jī)關(guān)如何提前介入、 如何從前端防范風(fēng)險(xiǎn)的問題， 關(guān)鍵是審計(jì)如何選取最佳介入點(diǎn)， 即何時(shí)介入、 如何介入、 介入什么等， 以及如何平衡提前介入深度與審計(jì)機(jī)關(guān)既定職責(zé)范圍之間的關(guān)系。首先， 針對(duì)介入時(shí)點(diǎn)， 審計(jì)機(jī)關(guān)可以考慮區(qū)域生態(tài)環(huán)境的重要性和資金投入量。如果該生態(tài)保護(hù)區(qū)域?qū)Φ貐^(qū)具有重要的生態(tài)意義或資金投入量大， 則審計(jì)機(jī)關(guān)需盡早介入， 并加大介入深度； 反之， 則可根據(jù)自身?xiàng)l件考慮暫緩介入。其次， 針對(duì)介入方式， 審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)采用多樣化介入方式， 如參與環(huán)境治理方案、 自然資源保護(hù)修復(fù)實(shí)施方案的意見征求會(huì)、 決策會(huì)等。在會(huì)議上著重關(guān)注生態(tài)治理保護(hù)方案在未來執(zhí)行過程中可能存在的執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)， 以及人員職責(zé)安排等。同時(shí)， 在項(xiàng)目的招投標(biāo)環(huán)節(jié)， 審計(jì)機(jī)關(guān)可通過提前審查招投標(biāo)文件， 即審查該項(xiàng)文件是否詳實(shí)完整、 投標(biāo)單位是否具有項(xiàng)目建設(shè)資質(zhì)、 招投標(biāo)環(huán)節(jié)是否合法合規(guī)等， 從前端防范項(xiàng)目在招投標(biāo)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題。最后， 針對(duì)介入內(nèi)容， 審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)關(guān)注生態(tài)保護(hù)方案執(zhí)行主體、 客體和內(nèi)容等要素是否完整， 制度和配套措施是否符合中央對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的總體要求， 制度落實(shí)是否可行， 人員配置是否合理等。

（2） 審中預(yù)警。審中預(yù)警主要是預(yù)測(cè)制度體制機(jī)制可能存在的同類型風(fēng)險(xiǎn)， 并將預(yù)警信息報(bào)送被審計(jì)對(duì)象。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)將審計(jì)過程中所揭示的生態(tài)保護(hù)制度體制機(jī)制問題進(jìn)行分類匯總， 著重關(guān)注其中出現(xiàn)頻率較高、 影響范圍較廣、 涉及金額較大的生態(tài)保護(hù)制度體制機(jī)制問題， 并基于上述問題形成《審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題預(yù)警提示清單》。該清單可以為同一類型審計(jì)項(xiàng)目的審計(jì)人員提供問題參考指南， 即審計(jì)人員可根據(jù)該清單事先預(yù)測(cè)其他生態(tài)保護(hù)區(qū)域是否也存在同類問題。若存在， 則可以盡早提出整改建議以防問題擴(kuò)大化； 若不存在同類問題， 也應(yīng)將清單報(bào)送被審計(jì)單位， 以預(yù)防此類問題發(fā)生。同時(shí)， 該清單也可以為政府和相關(guān)部門提供未來風(fēng)險(xiǎn)參考， 以提醒相關(guān)部門在未來生態(tài)保護(hù)工作中重視上述風(fēng)險(xiǎn)可能發(fā)生的情況， 展開專項(xiàng)治理行動(dòng)， 推動(dòng)相關(guān)制度體制機(jī)制完善， 防范未來的隱患。此外， 審計(jì)機(jī)關(guān)還可以將問題清單存入審計(jì)機(jī)關(guān)構(gòu)建的數(shù)據(jù)存儲(chǔ)平臺(tái)， 用于以后年度生態(tài)保護(hù)審計(jì)。

（3） 審后抽查。審后抽查主要考慮是否存在整改不到位、 應(yīng)付性整改等問題， 即審計(jì)機(jī)關(guān)需在“治已病”環(huán)節(jié)之后實(shí)行“回頭看”模式。審計(jì)機(jī)關(guān)可根據(jù)制度體制機(jī)制等問題對(duì)已整改單位進(jìn)行分類， 并再度檢查整改后的制度體制機(jī)制是否能有效運(yùn)行， 即上述問題是否存在“屢犯”風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)行“回頭看”模式可以對(duì)抽查出的整改不到位的情況進(jìn)行再度整改和追責(zé)， 即若審計(jì)機(jī)關(guān)通過抽查發(fā)現(xiàn)被審計(jì)單位仍出現(xiàn)了與之前類似的風(fēng)險(xiǎn)， 應(yīng)再度提出整改意見加以鞏固， 并查找責(zé)任人， 通過行政手段根治風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)， 審后抽查的結(jié)果也應(yīng)當(dāng)納入審計(jì)項(xiàng)目評(píng)價(jià)范圍， 強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督效力。審計(jì)機(jī)關(guān)可將整改意見未達(dá)效果、 整改意見與實(shí)際偏離等情況納入審計(jì)項(xiàng)目評(píng)價(jià)范圍， 并以此督促自身強(qiáng)化監(jiān)督效力。

五、 結(jié)語

在習(xí)近平總書記提出的常態(tài)化經(jīng)濟(jì)體檢思想要求下， 國(guó)家審計(jì)通過“查病”“治已病”和“防未病”三個(gè)方面推動(dòng)制度體制機(jī)制的完善。其中： “查病”包括檢查過程和揭示問題兩方面； “治已病”包括根據(jù)問題采取對(duì)應(yīng)性質(zhì)整改方案、 非對(duì)應(yīng)性質(zhì)整改方案或移交方案， 并將結(jié)果向?qū)徲?jì)委員會(huì)等部門報(bào)告； “防未病”包括審前預(yù)防、 審中預(yù)測(cè)、 審后抽查三個(gè)階段。本文從經(jīng)濟(jì)體檢中的“查病”“治已病”和“防未病”三項(xiàng)具體功能出發(fā)， 構(gòu)建了國(guó)家審計(jì)推動(dòng)制度體制機(jī)制完善的路徑框架， 并通過分析浙江省生態(tài)保護(hù)專項(xiàng)審計(jì)“查病”“治已病”的實(shí)施路徑， 拓展了生態(tài)保護(hù)專項(xiàng)審計(jì)“防未病”的具體方向與路徑， 為國(guó)家審計(jì)完善制度體制機(jī)制提供了理論支持， 為常態(tài)化經(jīng)濟(jì)體檢“防未病”提供了政策建議。

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