一、引言

要發(fā)揮數(shù)據(jù)要素的乘數(shù)效應(yīng)，必須充分利用數(shù)據(jù)的放大、疊加和倍增作用，構(gòu)建以數(shù)據(jù)為關(guān)鍵要素的數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字政府和數(shù)字社會(huì)，這是推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的必然要求?！耙痪W(wǎng)統(tǒng)管”是一種城市治理模式，是運(yùn)用先進(jìn)數(shù)字技術(shù)賦能城市全生命周期管理，已成為解決“城市病”的最佳方案。

（一）“一網(wǎng)統(tǒng)管”是提升城市治理水平行之有效的方式

城市運(yùn)行“一網(wǎng)統(tǒng)管”是城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一種實(shí)踐方式，通過流程變革、技術(shù)支撐、線上線下協(xié)同等手段，提升城市的“智治力”。通過發(fā)現(xiàn)城市治理當(dāng)中的關(guān)鍵問題，并對(duì)準(zhǔn)這些問題，圍繞“高效處置一件事”的目標(biāo)，形成橫向整合政府各委辦局，縱向拉通各區(qū)、各街鎮(zhèn)、社區(qū)網(wǎng)格，有效進(jìn)行統(tǒng)籌管理和跨部門協(xié)作的現(xiàn)代化治理體系。通過多元主體參與城市的公共管理、公共安全、公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)更高效的治理，解決城市治理中的堵點(diǎn)、盲點(diǎn)，構(gòu)建和提升了人與人、人與環(huán)境的和諧關(guān)系，提高了人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

推進(jìn)城市運(yùn)行“一網(wǎng)統(tǒng)管”成為“十四五”期間國(guó)家推進(jìn)政府治理流程優(yōu)化、模式創(chuàng)新的重要抓手。上海在全國(guó)首提“一網(wǎng)統(tǒng)管”，從機(jī)制改革和平臺(tái)整合兩個(gè)層面入手，成立城市運(yùn)行管理中心，搭建“一網(wǎng)統(tǒng)管”的“三級(jí)平臺(tái)五級(jí)應(yīng)用”，圍繞“高效處置一件事”，逐步調(diào)整打通跨部門協(xié)同治理流程。廣東、南京、煙臺(tái)等省市積極出臺(tái)“一網(wǎng)統(tǒng)管”行動(dòng)計(jì)劃、暫行辦法或職責(zé)清單，健全“一網(wǎng)統(tǒng)管”協(xié)同體系，各地掀起“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設(shè)熱潮。

（二） 激發(fā)數(shù)據(jù)要素乘數(shù)效應(yīng)是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展必然要求

數(shù)據(jù)要素是數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化的基礎(chǔ)，將在生產(chǎn)、分配、流通、消費(fèi)和社會(huì)服務(wù)管理等各環(huán)節(jié)發(fā)揮巨大作用，將顯著改善人們的生產(chǎn)方式、生活方式和社會(huì)治理方式。數(shù)據(jù)作為新型生產(chǎn)要素，具有低成本、多場(chǎng)景復(fù)用等特點(diǎn)，能夠與勞動(dòng)、土地、資本、技術(shù)等傳統(tǒng)要素協(xié)同作用，發(fā)揮乘數(shù)效應(yīng)，有效提高全要素生產(chǎn)率，從而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高質(zhì)量發(fā)展。

《“數(shù)據(jù)要素×”三年行動(dòng)計(jì)劃（2024—2026年）》提出，到2026年底，圍繞工業(yè)制造、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、商貿(mào)流通、金融服務(wù)、城市治理等十五大領(lǐng)域展開重點(diǎn)行動(dòng)，打造300個(gè)以上示范性強(qiáng)、顯示度高、帶動(dòng)性廣的典型應(yīng)用場(chǎng)景。乘數(shù)效應(yīng)是一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)概念，描述某一變量的變化在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中產(chǎn)生的影響遠(yuǎn)超其初始變化量。數(shù)據(jù)要素的乘數(shù)效應(yīng)主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是“乘”要素，數(shù)據(jù)直接作用于勞動(dòng)、資本、技術(shù)等傳統(tǒng)生產(chǎn)要素，通過改善微觀主體的決策效率提高全要素生產(chǎn)率。二是“乘”場(chǎng)景，數(shù)據(jù)具有非競(jìng)爭(zhēng)性和可無(wú)限復(fù)制、重復(fù)使用的特性，通過多場(chǎng)景復(fù)用最大限度釋放其價(jià)值。三是“乘”數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)要素規(guī)模報(bào)酬遞增，通過多源融合產(chǎn)生1+1大于2的效果，數(shù)據(jù)融合引發(fā)質(zhì)變，創(chuàng)造新的信息和知識(shí)。

二、數(shù)據(jù)要素在城市治理領(lǐng)域的價(jià)值釋放

（一）優(yōu)化城市管理方式

通過分析時(shí)空數(shù)據(jù)、交通流量、人口密度、能源消耗等數(shù)據(jù)，可以優(yōu)化城市規(guī)劃，合理布局公共設(shè)施，提高城市運(yùn)行效率；在城市應(yīng)急管理中，數(shù)據(jù)要素的實(shí)時(shí)性可以幫助管理者迅速了解突發(fā)事件的情況，從而及時(shí)調(diào)配資源，做出有效響應(yīng)，實(shí)現(xiàn)“被動(dòng)式處置到主動(dòng)式發(fā)現(xiàn)”的轉(zhuǎn)變。借助數(shù)字孿生等技術(shù)手段，實(shí)時(shí)感知城市運(yùn)行狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)各部門高效協(xié)同、各層級(jí)行動(dòng)一致、各事件閉環(huán)處置，確保城市的安全、穩(wěn)定和發(fā)展。

（二）支撐城市發(fā)展科學(xué)決策

一方面，利用大數(shù)據(jù)和人工智能技術(shù)，可以構(gòu)建智能決策支持系統(tǒng)。該系統(tǒng)通過處理和分析城市運(yùn)行的歷史數(shù)據(jù)，自動(dòng)收集和整合海量數(shù)據(jù)，識(shí)別規(guī)律和趨勢(shì)，為城市管理者提供有價(jià)值的洞察和情景預(yù)測(cè)。另一方面，決策支持系統(tǒng)和數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)手段可有效提升突發(fā)事件的響應(yīng)速度，實(shí)現(xiàn)信息快速反饋，贏得寶貴時(shí)間。系統(tǒng)根據(jù)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)和分析結(jié)果，為決策者提供科學(xué)依據(jù)和建議。

（三）推進(jìn)公共服務(wù)普惠化

通過深度挖掘和分析城市居民的訴求、行為、消費(fèi)和社交數(shù)據(jù)，管理者可以精準(zhǔn)了解居民需求和偏好，制定更貼近實(shí)際需求的公共服務(wù)政策，提高服務(wù)的針對(duì)性和有效性，提升效率和質(zhì)量。同時(shí)，市民也能更積極地參與城市治理，了解公共服務(wù)、政策效果和資源分配等數(shù)據(jù)，有助于消除公民與政府間的信息不對(duì)稱，解決治理中的堵點(diǎn)和盲點(diǎn)，使居民更支持和認(rèn)同政府決策。

（四）加強(qiáng)區(qū)域協(xié)同治理

數(shù)據(jù)要素能夠推動(dòng)跨部門、跨區(qū)域、跨層級(jí)之間的信息流通與共享。在跨部門、跨區(qū)域、跨層級(jí)協(xié)同中，數(shù)據(jù)的及時(shí)、準(zhǔn)確流通可以幫助各主體了解其他部門的資源、需求和挑戰(zhàn)，從而更加有針對(duì)性地提供服務(wù)、調(diào)配資源和協(xié)同工作，決策者可以更加全面地了解城市運(yùn)行的各個(gè)方面，并有助于推動(dòng)不同主體在決策過程中形成共識(shí)，增強(qiáng)決策的協(xié)同性，做出更加科學(xué)、合理的決策。

三、玄武區(qū)推行“一網(wǎng)統(tǒng)管”的現(xiàn)狀分析

（一） 面臨的困難和挑戰(zhàn)

在推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)過程中普遍出現(xiàn)的問題：一是盲目分散投入導(dǎo)致資源配置不合理。缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃和統(tǒng)一數(shù)字底座往往會(huì)造成資源浪費(fèi)和不均衡發(fā)展。二是信息傳遞不暢導(dǎo)致事件處置效率不高。數(shù)據(jù)維度少、質(zhì)量差、延時(shí)長(zhǎng)往往造成決策者無(wú)法獲得準(zhǔn)確及時(shí)的信息，從而影響事件處置的效率。三是技術(shù)手段受限導(dǎo)致早預(yù)防快處置能力不夠。傳統(tǒng)、單一的技術(shù)方式難以應(yīng)對(duì)特大城市面對(duì)諸多不確定因素，很難做到對(duì)風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害準(zhǔn)確預(yù)測(cè)和及時(shí)處置。四是數(shù)據(jù)壁壘導(dǎo)致公眾參與度不高。部門間的數(shù)據(jù)孤島容易造成公眾、企業(yè)訴求解決效率不高，難以獲取相關(guān)信息，很難有意愿參與到城市治理當(dāng)中。

（二）玄武區(qū)“一網(wǎng)統(tǒng)管”推進(jìn)情況

一是工作體系基本形成。全區(qū)“一網(wǎng)統(tǒng)管”組織架構(gòu)、工作體系、運(yùn)行機(jī)制基本形成，區(qū)、街?jǐn)?shù)治中心全面實(shí)體化運(yùn)作。推進(jìn)街道“首席數(shù)據(jù)專員”工作機(jī)制，強(qiáng)化數(shù)治人才隊(duì)伍建設(shè)。采用“平戰(zhàn)結(jié)合”工作模式，圍繞高效處置一件事，整合多元治理力量實(shí)現(xiàn)“一網(wǎng)共治”。二是平臺(tái)能力持續(xù)優(yōu)化。以“實(shí)戰(zhàn)管用”為原則，不斷迭代平臺(tái)功能，用數(shù)字技術(shù)提升基層治理能力，打造輔助決策“駕駛艙”和賦能基層“工具箱”。三是數(shù)據(jù)治理立竿見影。平臺(tái)匯聚各類數(shù)據(jù)資源累計(jì)近3億條，涵蓋了市、區(qū)兩級(jí)人口、企業(yè)、部件、空間、稅務(wù)、警情、工單事件、物聯(lián)設(shè)備等十多個(gè)部門數(shù)據(jù)，每日數(shù)據(jù)交換量達(dá)50萬(wàn)次。四是場(chǎng)景應(yīng)用初見成效。在節(jié)假日大客流預(yù)警監(jiān)測(cè)、災(zāi)害天氣預(yù)警監(jiān)測(cè)、居民小區(qū)電動(dòng)車風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、高齡獨(dú)居老人風(fēng)險(xiǎn)干預(yù)等場(chǎng)景中發(fā)揮了重要作用，實(shí)現(xiàn)了“早預(yù)警、快處置”。

四、“一網(wǎng)統(tǒng)管”激發(fā)數(shù)據(jù)要素乘數(shù)效應(yīng)的玄武實(shí)踐

（一）構(gòu)建數(shù)字底座，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資源優(yōu)化配置

玄武區(qū)“一網(wǎng)統(tǒng)管”平臺(tái)整合市區(qū)各類數(shù)據(jù)資源、感知設(shè)備和智能算法，統(tǒng)一向全區(qū)部委辦局和街道社區(qū)提供數(shù)據(jù)資源和技術(shù)手段。用戶無(wú)需重復(fù)開發(fā)系統(tǒng)、投入設(shè)備或收集數(shù)據(jù)，只需通過無(wú)代碼操作簡(jiǎn)單拖拽，訂閱相關(guān)資源數(shù)據(jù)，10分鐘即可完成一個(gè)場(chǎng)景配置，大幅降低開發(fā)成本和協(xié)調(diào)難度。平臺(tái)收集并分析各部委辦局的數(shù)據(jù)需求、使用頻次和利用率，將算法、算力、網(wǎng)絡(luò)優(yōu)先分配到“實(shí)戰(zhàn)”部門，實(shí)現(xiàn)資源合理配置，切實(shí)為基層減負(fù)增效，實(shí)現(xiàn)低成本、規(guī)?；瘡?fù)用。

（二）共建網(wǎng)格數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)時(shí)空數(shù)據(jù)精準(zhǔn)治理

接入市級(jí)北斗網(wǎng)格數(shù)據(jù)圖服務(wù)，通過調(diào)用數(shù)據(jù)打碼接口，生成統(tǒng)一的北斗網(wǎng)格碼，實(shí)現(xiàn)區(qū)級(jí)數(shù)據(jù)打碼入庫(kù)和標(biāo)準(zhǔn)化管理。與北斗網(wǎng)格內(nèi)已接入的市級(jí)人口、房屋、城市部件等各類數(shù)據(jù)共建共享，實(shí)現(xiàn)市區(qū)兩級(jí)數(shù)據(jù)的融合。同時(shí)，通過北斗網(wǎng)格時(shí)空數(shù)據(jù)查詢技術(shù)，可基于GIS信息實(shí)現(xiàn)市、區(qū)兩級(jí)各類數(shù)據(jù)的快速、精準(zhǔn)、穿透式查詢，為各業(yè)務(wù)場(chǎng)景提供精準(zhǔn)數(shù)據(jù)支撐。

（三）強(qiáng)化數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)線上線下高效協(xié)同

圍繞“高效處置一件事”為目標(biāo)，實(shí)時(shí)接入12345熱線、110非警情、領(lǐng)導(dǎo)信箱、隨手拍、網(wǎng)格微信群等公眾訴求，同時(shí)接入AI視頻分析、智能感知設(shè)備的預(yù)警信息，將多維度數(shù)據(jù)基于位置信息關(guān)聯(lián)，迅速查看周邊可調(diào)度資源，通過視頻、語(yǔ)音、電話等多種方式調(diào)度附近社工、網(wǎng)格員、協(xié)管人員迅速前往事發(fā)地進(jìn)行查看處置，實(shí)現(xiàn)線上線下無(wú)縫銜接。平臺(tái)投入運(yùn)行以來，部門、街道社區(qū)高頻使用線上調(diào)度，大幅提升處置效率。

（四）挖掘數(shù)據(jù)潛能，實(shí)現(xiàn)城市運(yùn)行態(tài)勢(shì)感知

針對(duì)車輛違停、倚門出攤、占道經(jīng)營(yíng)、偷到渣土等違法行為通過視頻AI算法自動(dòng)識(shí)別，加裝煙感、水質(zhì)監(jiān)測(cè)、液位儀等物聯(lián)感知設(shè)備，實(shí)現(xiàn)無(wú)人值守下的城市治理問題自動(dòng)發(fā)現(xiàn)、工單生成、智能分撥、處置閉環(huán)。利用LLM大語(yǔ)言模型對(duì)客流數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，并通過天氣、交通擁堵、實(shí)時(shí)人口數(shù)據(jù)構(gòu)建客流預(yù)測(cè)模型，預(yù)判未來客流趨勢(shì)，為城市保障資源配置提供決策參考。通過大語(yǔ)言模型自然語(yǔ)義理解能力對(duì)12345工單、網(wǎng)格微信群、市民信箱、警情火情等市民訴求進(jìn)行相識(shí)度分析，對(duì)“多人投訴一件事”“一人投訴多件事”提及的隱患風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)提前處置。通過部署多模態(tài)大模型，將傳統(tǒng)小模型的機(jī)器視覺分類任務(wù)，轉(zhuǎn)化成城市治理場(chǎng)景的圖文匹配任務(wù)，通過一段提示詞能快速監(jiān)測(cè)，靈活應(yīng)對(duì)城市治理中的各種突發(fā)性、小眾性場(chǎng)景分析。

（五） 釋放數(shù)據(jù)價(jià)值，實(shí)現(xiàn)城市安全韌性提升

玄武區(qū)老舊小區(qū)多，電動(dòng)車消防隱患一直是關(guān)注重點(diǎn)。通過分析12345工單、消防警情、房產(chǎn)物業(yè)等數(shù)據(jù)，在55個(gè)居民小區(qū)的216個(gè)車棚部署585套監(jiān)控和煙感設(shè)備，在31個(gè)小區(qū)安裝229個(gè)智慧電梯模塊，實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)電動(dòng)車失火、電動(dòng)車入梯、拎電瓶入梯等異常情況，推送至小區(qū)物業(yè)和社區(qū)處理。上線以來，累計(jì)推送告警信息4.5萬(wàn)余次，有效減少了電動(dòng)車風(fēng)險(xiǎn)隱患。平臺(tái)推送監(jiān)控圖像給小區(qū)物業(yè)和社區(qū)，解決電動(dòng)車被盜、電瓶丟失等問題，提升群眾安全感和滿意度。定期將高發(fā)告警點(diǎn)位數(shù)據(jù)推送給屬地街道、消防和安監(jiān)部門，加強(qiáng)監(jiān)督管理，提升安全管理力度。

（六）拉動(dòng)數(shù)據(jù)融合，實(shí)現(xiàn)城市治理“一網(wǎng)共治”

與南京供電公司探索政企融合網(wǎng)格服務(wù)新模式，推進(jìn)數(shù)據(jù)、網(wǎng)格和流程的多元治理“一網(wǎng)共治”。一方面，接入用電量、停電通知、涉電訴求等數(shù)據(jù)，豐富“一網(wǎng)統(tǒng)管”平臺(tái)的城市監(jiān)測(cè)指標(biāo)。另一方面，將電力網(wǎng)格員納入網(wǎng)格化治理體系，打通事件流轉(zhuǎn)渠道，及時(shí)上報(bào)問題隱患。同時(shí)，在街道推行“隨手拍”微信小程序，發(fā)動(dòng)約2100名城管協(xié)管員、社區(qū)網(wǎng)格員、物業(yè)負(fù)責(zé)人、園區(qū)和在建工地保安等參與小區(qū)治理，執(zhí)法隊(duì)員“及時(shí)到、及時(shí)整”，有效解決一線問題，通過數(shù)據(jù)融合推動(dòng)“一網(wǎng)共治”更接地氣。

（七）創(chuàng)新共享模式，實(shí)現(xiàn)敏感數(shù)據(jù)“可用不可見”

依托稅務(wù)部門與市級(jí)政務(wù)數(shù)據(jù)交換平臺(tái)，采用“1+1+1”模式：區(qū)各委辦局提出數(shù)據(jù)需求，區(qū)稅務(wù)局收集并審核業(yè)務(wù)場(chǎng)景和數(shù)據(jù)需求，市稅務(wù)局提供安全通道、技術(shù)支撐和定制數(shù)據(jù)產(chǎn)品，通過數(shù)據(jù)接口在區(qū)“一網(wǎng)統(tǒng)管”平臺(tái)實(shí)現(xiàn)功能展現(xiàn)，數(shù)據(jù)全程“不落地”。這一模式既確保涉稅數(shù)據(jù)安全，又滿足區(qū)級(jí)部門和街道對(duì)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)的查詢分析需求，同時(shí)解決了區(qū)稅務(wù)局技術(shù)力量不足和查詢負(fù)擔(dān)重的問題，充分釋放了涉稅數(shù)據(jù)的價(jià)值。

六、經(jīng)驗(yàn)和啟發(fā)

（一）加強(qiáng)數(shù)據(jù)多元維度整合

數(shù)據(jù)是城市數(shù)字治理的核心要素，其歸集和共享的質(zhì)量直接影響治理能力。通過橫向與縱向資源整合，“一網(wǎng)統(tǒng)管”平臺(tái)才能展現(xiàn)智慧化水平，并以較小成本實(shí)現(xiàn)治理效能最大化。資源整合不僅限于政府部門的公共數(shù)據(jù)，還應(yīng)包括企業(yè)和社會(huì)數(shù)據(jù)，構(gòu)建全面、多元、高效的數(shù)字治理體系。同時(shí)，“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設(shè)也促進(jìn)了數(shù)據(jù)治理的廣度和深度。

（二） 強(qiáng)化數(shù)據(jù)賦能科技創(chuàng)新

大數(shù)據(jù)和人工智能等新興技術(shù)能夠從海量、低價(jià)值、分散的數(shù)據(jù)中提煉高價(jià)值、強(qiáng)關(guān)聯(lián)性的治理資源，推動(dòng)城市管理科學(xué)化、專業(yè)化、精準(zhǔn)化，并提升預(yù)測(cè)性。隨著大模型等新技術(shù)的發(fā)展，它們的深入融合使數(shù)據(jù)價(jià)值得到充分發(fā)揮。在構(gòu)建“一網(wǎng)統(tǒng)管”平臺(tái)過程中，應(yīng)積極擁抱新技術(shù)，探索數(shù)據(jù)潛能，提升城市治理水平。

（三） 堅(jiān)持守好數(shù)據(jù)安全底線

“一網(wǎng)統(tǒng)管”平臺(tái)涉及多樣數(shù)據(jù)源，對(duì)數(shù)據(jù)安全性要求嚴(yán)格。需應(yīng)對(duì)系統(tǒng)故障、數(shù)據(jù)泄露等安全挑戰(zhàn)，妥善處理隱私和數(shù)據(jù)保護(hù)問題，關(guān)注數(shù)據(jù)源安全和安全使用。在確保安全底線的前提下，大膽創(chuàng)新，提升數(shù)據(jù)治理能力，強(qiáng)化數(shù)據(jù)安全防護(hù)措施，保障城市治理的穩(wěn)定性和可靠性。

作者單位：玄武區(qū)城市數(shù)字治理中心