滇西北的一片高山峽谷中，原本只有本地人放牧、采藥的秘境南姐洛，近幾年突然成為年輕人競(jìng)相追逐的網(wǎng)紅徒步目的地。與此同時(shí)，社交媒體上又有各類“拔草經(jīng)驗(yàn)帖”，將南姐洛描述為管理混亂、收費(fèi)不合理、植被踩踏破壞嚴(yán)重、存在安全隱患的地方。

南姐洛身處國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)，頭頂“世界自然遺產(chǎn)”光環(huán)，但當(dāng)?shù)氐穆糜伍_發(fā)卻陷入混亂，生態(tài)保護(hù)與綠色發(fā)展的沖突也在持續(xù)。

近年來，“秘境游”的風(fēng)潮席卷社交媒體?！靶”娒鼐称鹾狭酥袊?guó)旅游內(nèi)循環(huán)的需求。國(guó)內(nèi)旅游正在從人口紅利，邁入‘人心紅利’，人們?nèi)ヂ糜尾辉僦皇菑谋?，而是更加追隨自己的個(gè)性和審美?！敝袊?guó)旅游協(xié)會(huì)旅游營(yíng)銷分會(huì)副會(huì)長(zhǎng)葛磊曾在接受媒體采訪時(shí)這樣分析。

而被追捧的秘境多數(shù)都身處我國(guó)的自然保護(hù)地體系內(nèi)，包括自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、濕地公園、海洋特別保護(hù)區(qū)等。

新中國(guó)成立以來，我國(guó)建立了遍布全國(guó)各地的各類自然保護(hù)地，覆蓋了全國(guó)90％的自然生態(tài)系統(tǒng)類型、85％的野生動(dòng)植物種類、65％的高等植物群落。自然保護(hù)地在保護(hù)生物多樣性、自然景觀及自然遺跡，維護(hù)國(guó)家和區(qū)域生態(tài)安全等方面發(fā)揮了重大作用。

不過，文化和旅游部“十四五”規(guī)劃專家委員會(huì)委員、北京大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院旅游研究與規(guī)劃中心主任吳必虎指出，在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間里，自然保護(hù)地管理部門秉持過度保護(hù)的思想，將社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與自然生態(tài)保護(hù)對(duì)立起來。在此背景下，一些地方對(duì)于自然保護(hù)地的保護(hù)和利用都不夠好。

吳必虎在接受《中國(guó)新聞周刊》專訪時(shí)指出，要破除生態(tài)保護(hù)與旅游發(fā)展二元對(duì)立的傳統(tǒng)路徑，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)與旅游的相得益彰。地方政府對(duì)于自然保護(hù)地的旅游開發(fā)和規(guī)劃，則應(yīng)該經(jīng)過科學(xué)的論證和研究。

核心區(qū)禁止人為活動(dòng)？

《中國(guó)新聞周刊》：你曾提到，長(zhǎng)期以來中國(guó)的自然保護(hù)地體系面臨著重疊設(shè)置、邊界不清、權(quán)責(zé)不明、保護(hù)與發(fā)展矛盾突出等問題。為什么會(huì)出現(xiàn)這一系列問題？

吳必虎：在2018年大部制改革之前，自然保護(hù)地體系的管理職能分屬于原環(huán)境保護(hù)部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)家林業(yè)局、水利部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、原國(guó)土資源部等多個(gè)部門，“九龍治水”，各個(gè)部門分頭設(shè)立各種保護(hù)地，地方政府也想多拿幾頂“帽子”，多拿幾塊牌子。一個(gè)區(qū)域分別承擔(dān)多種功能，拿多個(gè)“帽子”在所難免。就像一個(gè)人，可以是博士，同時(shí)也可以是會(huì)計(jì)師、程序員，拿多個(gè)證書。

以曾經(jīng)由住建部管理的244個(gè)國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)為例，它們中有很多是和其他部門公布的國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家級(jí)森林公園、國(guó)家級(jí)海洋保護(hù)區(qū)等相重疊的。比如張家界，它是原林業(yè)部公布的中國(guó)第一個(gè)國(guó)家森林公園，也是住建部公布的一個(gè)國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)。

為什么會(huì)出現(xiàn)重疊設(shè)置、邊界不清、權(quán)責(zé)不明、保護(hù)與發(fā)展矛盾突出等問題？主要原因在于一些自然保護(hù)地當(dāng)時(shí)劃定的時(shí)候比較隨意。舉例來說，地方申報(bào)一個(gè)省級(jí)森林公園或者國(guó)家濕地公園，當(dāng)時(shí)一年可以得到幾十萬到數(shù)百萬元的專項(xiàng)撥款，一些地方政府為了得到這個(gè)撥款，不分青紅皂白畫了個(gè)圈，畫圈的時(shí)候沒有經(jīng)過研究、沒有科學(xué)依據(jù)，就會(huì)導(dǎo)致范圍太大或者邊界不科學(xué)。

過了幾年，地方政府發(fā)現(xiàn)，撥款沒有了，還給當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展戴上了“枷鎖”，旅游發(fā)展沒法搞了，他們就后悔了，但再想“退群”就不可能了。自然保護(hù)地里要搞任何建設(shè)，都需要上報(bào)主管部門審批。大多數(shù)情況下，這個(gè)程序會(huì)非常緩慢，地方政府等個(gè)三五年就受不了了，膽子大一點(diǎn)的地方就直接干了，這就出來了一批自然保護(hù)地里的“違章”建筑。出現(xiàn)這些“違章”建筑，責(zé)任并不一定都在基層。

2018年大部制改革之后，各類自然保護(hù)地理論上都劃歸國(guó)家林草局管轄，一家統(tǒng)管，要求不得重疊?，F(xiàn)在看，上述一系列問題仍存在。因?yàn)榈胤秸舜烁?jìng)爭(zhēng)，文旅方面也是如此，每個(gè)省都在搶奪游客，先建設(shè)后規(guī)劃、再補(bǔ)手續(xù)的問題時(shí)不時(shí)仍會(huì)出現(xiàn)。與此同時(shí)，現(xiàn)在對(duì)環(huán)保的要求在加強(qiáng)，一些原本可以旅游、可以進(jìn)游客的自然保護(hù)地為了規(guī)避自身管理責(zé)任，“一刀切”關(guān)了，保護(hù)與發(fā)展的矛盾就更突出了。

《中國(guó)新聞周刊》：針對(duì)這種保護(hù)與發(fā)展的矛盾，你說過“破除生態(tài)保護(hù)與旅游發(fā)展二元對(duì)立的觀點(diǎn)”，那么生態(tài)保護(hù)與旅游應(yīng)如何實(shí)現(xiàn)平衡？

吳必虎：自然保護(hù)地第一要保護(hù)，第二要合理利用。要“實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)、綠色發(fā)展、民生改善相統(tǒng)一”，也就是說，當(dāng)?shù)鼐用褚獜纳鷳B(tài)保護(hù)中得到好處，如果越保護(hù)當(dāng)?shù)厝嗽礁F，既不符合中央精神，也很難實(shí)現(xiàn)保護(hù)目標(biāo)。

現(xiàn)在的問題是“一刀切”，第一，沒有根據(jù)保護(hù)對(duì)象的不同提出不同的保護(hù)措施；第二，本來應(yīng)該合理利用的地方，現(xiàn)在大多數(shù)情況下是禁止合理利用的。

過去，中國(guó)自然保護(hù)地體系采用了西方引進(jìn)的概念體系，分為核心區(qū)、緩沖區(qū)和實(shí)驗(yàn)區(qū)，最近這些年轉(zhuǎn)為核心保護(hù)區(qū)和一般控制區(qū)。相關(guān)部門的一系列文件都提到“核心區(qū)禁止人為活動(dòng)”，但是這個(gè)規(guī)定是不科學(xué)的，也不符合中國(guó)的實(shí)際。從美國(guó)、歐洲到大洋洲，也沒有一個(gè)國(guó)家的國(guó)家公園的核心區(qū)規(guī)定不得有人為活動(dòng)的。

實(shí)際上，多個(gè)文件是強(qiáng)調(diào)自然保護(hù)地可適度發(fā)展自然觀光和教育旅游的。例如國(guó)務(wù)院印發(fā)的《建立國(guó)家公園體制總體方案》的第十四條提到：“嚴(yán)格規(guī)劃建設(shè)管控，除不損害生態(tài)系統(tǒng)的原住民生產(chǎn)生活設(shè)施改造和自然觀光、科研、教育、旅游外，禁止其他開發(fā)建設(shè)活動(dòng)。”根據(jù)這句話，旅游是可以發(fā)展的。因此“核心區(qū)禁止人為活動(dòng)”的說法和國(guó)家政策及相關(guān)法律是沖突的。

現(xiàn)在自然保護(hù)地體系內(nèi)部缺乏科學(xué)的分類研究，理論研究不足，在沒有經(jīng)過研究的情況下就開始立規(guī)矩，匆匆忙忙制定出來的政策也不是分類保護(hù)，常常被硬性規(guī)定“一刀切”地執(zhí)行，不執(zhí)行就要被約談，這是導(dǎo)致自然保護(hù)地管理混亂的一個(gè)重要原因。

我覺得最好的辦法是一園一策，自然保護(hù)地體系里的每一個(gè)地方都要有針對(duì)性地進(jìn)行多學(xué)科研究，不能任由生態(tài)保護(hù)單一領(lǐng)域的專家制定關(guān)涉全局的政策，應(yīng)該讓每個(gè)學(xué)科的專家進(jìn)行辯論和研究分析。你要保護(hù)羊（生態(tài)），怎么能不研究狼（游客）呢？

自然保護(hù)地必須分類制定不同的保護(hù)措施。比如有喀斯特地貌、天坑地縫的地質(zhì)公園，人為活動(dòng)對(duì)于環(huán)境的影響小，這種地方的保護(hù)就可以寬松一些；有野生動(dòng)物棲息的自然保護(hù)區(qū)，特別是在動(dòng)物繁殖的季節(jié)，人類就要盡量少地去干擾，但在其他季節(jié)，是不是可以適當(dāng)調(diào)整？限定幾個(gè)月，人可以進(jìn)去從事攝影、觀賞等不影響動(dòng)物和環(huán)境的活動(dòng)？

所以，要對(duì)不同類型的自然保護(hù)地進(jìn)行研究和分類，也要對(duì)不同的人類活動(dòng)進(jìn)行研究和分類，然后在核心保護(hù)區(qū)內(nèi)開展不同類型的生態(tài)旅游活動(dòng)，不能“一刀切”地說“核心區(qū)不得有人為活動(dòng)”。

《中國(guó)新聞周刊》：為什么現(xiàn)在對(duì)于自然保護(hù)地的保護(hù)和利用還沒有做到一園一策？

吳必虎：一園一策是美國(guó)國(guó)家公園的經(jīng)驗(yàn)，我們國(guó)家建立國(guó)家公園體制就是借鑒了美國(guó)國(guó)家公園體系。在美國(guó)，黃石公園有《黃石公園法》，大峽谷有《大峽谷國(guó)家公園管理?xiàng)l例》。

我們?yōu)槭裁礇]有實(shí)施一園一策？第一是研究經(jīng)費(fèi)不足、研究力量不夠；第二是相關(guān)管理者、立法者專業(yè)基礎(chǔ)不足，沒有認(rèn)識(shí)到國(guó)家公園在地域上存在極大的差異性，不能夠像對(duì)人一樣統(tǒng)一要求。

現(xiàn)在全國(guó)人大正在制定《國(guó)家公園法》，立法的基本共識(shí)就是堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)、綠色發(fā)展和改善民生三大目標(biāo)的統(tǒng)一。之后，我們可以在這個(gè)大框架之下，依據(jù)每個(gè)國(guó)家公園的差異制定相應(yīng)的法規(guī)。

風(fēng)景名勝區(qū)管理為什么難？

《中國(guó)新聞周刊》：風(fēng)景名勝區(qū)是自然保護(hù)地體系中的一個(gè)類別，根據(jù)《風(fēng)景名勝區(qū)條例》，風(fēng)景名勝區(qū)是指具有觀賞、文化或者科學(xué)價(jià)值，自然景觀、人文景觀比較集中，環(huán)境優(yōu)美，可供人們游覽或者進(jìn)行科學(xué)、文化活動(dòng)的區(qū)域。很多學(xué)者指出，國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)是中國(guó)各類保護(hù)地中保護(hù)管理最復(fù)雜、功能最綜合的法定保護(hù)地區(qū)，這是為什么？

吳必虎：保護(hù)地分為三種，文化保護(hù)地、自然保護(hù)地，以及兩者俱備的保護(hù)地。風(fēng)景名勝區(qū)就屬于兩者俱備的保護(hù)地，不同于單純的自然保護(hù)地，這就要求管理部門還要重視區(qū)域內(nèi)的文化要素保護(hù)和利用。

舉個(gè)例子，古代的驛站、古道，比如從長(zhǎng)安到四川的古蜀道，歷史上無數(shù)名人走過這條道，就連山路兩側(cè)的行道樹、路上鋪的石頭都有厚重的歷史感。但是，如果僅僅將這條線路視為森林公園，僅僅強(qiáng)調(diào)道路兩邊的古樹保護(hù)而忽略遺產(chǎn)道路的文化價(jià)值，顯然是不對(duì)的。這條線路上的樹不只是樹，而是文化的樹。如果只是把這里作為森林公園管理，文化要素沒有得到重視。

而國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)的存在彌補(bǔ)了自然保護(hù)地對(duì)于文化要素保護(hù)不夠的不足。因?yàn)閲?guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)強(qiáng)調(diào)，風(fēng)景是自然的，名勝是文化的——著名的歷史人物來到廬山瀑布、來到黃鶴樓，寫下一些詩(shī)詞駢賦，這些地方就成為文化景觀。

因此我認(rèn)為，風(fēng)景名勝區(qū)不同于其他的自然保護(hù)地，應(yīng)該對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)進(jìn)行專門的管理、立法和利用。

《中國(guó)新聞周刊》：2018年機(jī)構(gòu)改革之后，各類自然保護(hù)地劃歸國(guó)家林草局管轄，風(fēng)景名勝區(qū)的管理也由住建部門轉(zhuǎn)至林草部門負(fù)責(zé)，這帶來了哪些新的變化？

吳必虎：2018年，風(fēng)景名勝區(qū)的管理理論上轉(zhuǎn)到了國(guó)家林草局，但在這期間，住建部提出了不同的意見，認(rèn)為風(fēng)景名勝區(qū)不僅僅有自然保護(hù)，也有文化保護(hù)，并且得到了國(guó)務(wù)院的認(rèn)可，可以把風(fēng)景名勝區(qū)作為一個(gè)獨(dú)立的保護(hù)地類型。根據(jù)我的理解，風(fēng)景名勝區(qū)應(yīng)該是雙重領(lǐng)導(dǎo)，住建部門和林草部門對(duì)于風(fēng)景名勝區(qū)都有管理權(quán)，都可以進(jìn)行指導(dǎo)。

可以說，一些風(fēng)景名勝區(qū)所在地，也搞不清相關(guān)管理職能是住建部門負(fù)責(zé)還是林草部門負(fù)責(zé)。解決這些問題的辦法，就是一定要根據(jù)保護(hù)地類型和保護(hù)對(duì)象的不同采取不同的保護(hù)方法，讓科學(xué)研究成為制定政策的依據(jù)，不能“一刀切”。

如何從“野景區(qū)”到“原野景區(qū)”？

《中國(guó)新聞周刊》：你是否關(guān)注到了近幾年國(guó)內(nèi)大批增加的“黑景區(qū)”“野景區(qū)”？例如2022年以來，位于云南“三江并流世界自然遺產(chǎn)地”的南姐洛成為秘境游目的地、網(wǎng)紅打卡地，引來大批游客自發(fā)前往，但是當(dāng)?shù)貙?duì)這里缺乏規(guī)劃和管理，當(dāng)?shù)亓植菥衷?jīng)發(fā)文禁止任何游客進(jìn)入。但現(xiàn)狀是，每天仍有大批游客進(jìn)入南姐洛。

吳必虎：首先我要指出，當(dāng)?shù)乜h級(jí)相關(guān)部門簡(jiǎn)單發(fā)一個(gè)文件規(guī)定任何人不能進(jìn)入南姐洛去旅游，缺乏學(xué)理和法理支持。

在環(huán)境倫理學(xué)上有一個(gè)理論，叫做“原野教育”，也就是隨著國(guó)民文化素質(zhì)的提高，越來越多的人喜歡去那些人跡稀少、沒有大量服務(wù)設(shè)施、風(fēng)景特別淳美的地方旅游，喜歡親近大自然。所以我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)在西藏的自駕游、云南的秘境游越來越火了。

“原野教育”是一個(gè)民族提升文化素質(zhì)、學(xué)習(xí)人地和諧相處、尊重敬畏大自然的重要步驟，也是每一個(gè)國(guó)民享有的資源使用權(quán)利。我倒是建議國(guó)家有意留一批原野景區(qū)給國(guó)民，林草和環(huán)保部門理應(yīng)給予必要的保障。

《中國(guó)新聞周刊》：南姐洛作為一個(gè)國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)里的重要的部分，也是世界自然遺產(chǎn)的一部分，其旅游開發(fā)是由一個(gè)縣負(fù)責(zé)的，這是否存在錯(cuò)位？

吳必虎：國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)的管理模式，是由風(fēng)景名勝區(qū)所在地縣級(jí)以上地方人民政府設(shè)置的風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)、利用和統(tǒng)一管理工作。大多數(shù)國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)是由縣級(jí)政府來管理，這是普遍情況，少數(shù)的是由省政府來管理，如黃山；或者由地級(jí)市來管理，如泰山。因此一個(gè)縣負(fù)責(zé)國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)的旅游開發(fā)，沒有問題。

如果出現(xiàn)一個(gè)縣對(duì)于開展國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)利用感到很吃力的情況，一個(gè)可能的原因是當(dāng)?shù)貏倓偯撠?，?jīng)濟(jì)條件比較欠缺。另一個(gè)可能的原因是地方負(fù)責(zé)的官員沒有受過相關(guān)訓(xùn)練，對(duì)于生態(tài)保護(hù)、旅游發(fā)展缺乏專業(yè)知識(shí)。地方上，隔幾年就有人事變動(dòng)，“新官不理舊賬”，所以對(duì)于風(fēng)景名勝區(qū)要么沒有規(guī)劃，要么規(guī)劃總在變，這也是地方發(fā)展存在問題的一個(gè)原因。

《中國(guó)新聞周刊》：既然“原野教育”這么有必要，類似南姐洛這樣的地方，怎樣才能成為“不野”的“原野景區(qū)”？

吳必虎：要讓“野景區(qū)”成為有管理的景區(qū)，就需要做規(guī)劃。

所有的國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)都要編制總體規(guī)劃，報(bào)住建部批（2018年以后報(bào)國(guó)家林草局批）。南姐洛所在的三江并流國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)的總體規(guī)劃，是在2005年編制完成的，距今已經(jīng)快20年了，很顯然已經(jīng)完全不適應(yīng)今天的情況——當(dāng)年劃定的范圍和制定的游賞路線不一定是很科學(xué)的，也沒有現(xiàn)在這種自駕游、徒步游和原野教育的形式及需求。

所以南姐洛這個(gè)地方，可能要做幾件事，首先是要修編規(guī)劃，現(xiàn)在國(guó)內(nèi)的自然保護(hù)地基本上沒有管理規(guī)劃，但我們?nèi)钡那∏【褪枪芾硪?guī)劃。管理規(guī)劃包括游客的管理、行政的管理、運(yùn)營(yíng)的管理等各種類型的管理，比如這個(gè)景區(qū)一年有哪幾個(gè)月可以進(jìn)游客，每天能進(jìn)多少游客等等，這需要對(duì)這個(gè)地方進(jìn)行科學(xué)的研究。

其次需要固定一個(gè)旅游道路，鋪設(shè)指定的棧道或石子路，美國(guó)的黃石公園就是這樣的。游客走路只能走在這個(gè)道路上，不能踩進(jìn)草地，路兩邊要提示不得超越道路，如果游客超越道路就要罰款，而不是簡(jiǎn)單地把這個(gè)地方封起來，不讓人進(jìn)。

其實(shí)，要讓南姐洛這樣的“野景區(qū)”變得“不野”，需要秉持一個(gè)理念：“可接受的改變極限（LAC， 即Limits of Acceptable Change）”，通過限制自然保護(hù)地中人類活動(dòng)的數(shù)量，降低單位人類活動(dòng)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的影響強(qiáng)度，最終將人類活動(dòng)控制在生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性可以接受的“紅線”之內(nèi)。也就是人類可以對(duì)環(huán)境帶來變化，但是不能是不可逆的變化，開展旅游活動(dòng)要將人類對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響降到最低。