滇西北地區(qū)入夏以來(lái)，和麗春就沒(méi)能再睡一個(gè)安穩(wěn)覺(jué)。

作為云南省迪慶藏族自治州維西傈僳族自治縣文旅局局長(zhǎng)，他一直在為南姐洛的事奔波，生怕它出什么問(wèn)題。

位于維西縣巴迪鄉(xiāng)阿尺打嘎村附近的南姐洛，近幾年，因?yàn)轱L(fēng)光奇美走紅網(wǎng)絡(luò)，“破圈”成為高山徒步的網(wǎng)紅打卡地。

但少有人知道的是，有統(tǒng)一運(yùn)輸車(chē)輛、明確收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、清晰徒步線路的南姐洛，由于缺乏相關(guān)規(guī)劃，目前并不具備開(kāi)展旅游活動(dòng)的條件，甚至稱(chēng)不上是真正的景區(qū)。

過(guò)去的一年多時(shí)間里，和麗春和同事們一直在想辦法使南姐洛的旅游開(kāi)發(fā)合法化，但多番努力下，至今仍沒(méi)看到“曙光”。

“規(guī)劃引領(lǐng)不健全，區(qū)域統(tǒng)籌缺失；管理策略不到位，資源保護(hù)受阻；保障設(shè)施不健全，安全隱患突出；原住民生活生產(chǎn)活動(dòng)對(duì)整體景區(qū)的保護(hù)與開(kāi)發(fā)帶來(lái)阻力?！?/p>

今年8月，迪慶州林草局在一份關(guān)于南姐洛景點(diǎn)的情況說(shuō)明中，這樣總結(jié)南姐洛當(dāng)前的困境。

兩份被否定的旅游規(guī)劃

維西縣對(duì)南姐洛的開(kāi)發(fā)始于2017年。彼時(shí)，隱藏在高山峽谷中的南姐洛，已被一些徒步愛(ài)好者發(fā)現(xiàn)，并逐漸在徒步圈流傳開(kāi)來(lái)。

事實(shí)上，一開(kāi)始維西縣就準(zhǔn)備編制南姐洛景區(qū)的規(guī)劃。畢竟，南姐洛是三江并流風(fēng)景名勝區(qū)十大景區(qū)之一——聚龍湖景區(qū)的一部分，早在1988年8月就戴上了國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)的“帽子”，2003年7月三江并流風(fēng)景名勝區(qū)申遺成功，南姐洛又成為世界自然遺產(chǎn)地的組成部分，不可能隨意開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)。

當(dāng)時(shí)，維西縣文旅局等單位編制了整個(gè)聚龍湖景區(qū)的旅游規(guī)劃，將南姐洛的開(kāi)發(fā)囊括其中。但問(wèn)題是，聚龍湖景區(qū)北邊的部分位于迪慶州德欽縣，不屬于維西縣。而按照《旅游法》的規(guī)定，維西縣編制的旅游規(guī)劃由縣級(jí)政府審批。

“審規(guī)劃的時(shí)候，國(guó)土部門(mén)就質(zhì)疑，說(shuō)我們的規(guī)劃編到了人家的地盤(pán)。這個(gè)規(guī)劃當(dāng)時(shí)在我們縣里就沒(méi)有通過(guò)?！焙望惔赫f(shuō)。

規(guī)劃雖然沒(méi)有過(guò)審，但負(fù)責(zé)南姐洛開(kāi)發(fā)的維西縣開(kāi)發(fā)投資控股集團(tuán)有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“維西國(guó)投”）等已為此投入二百多萬(wàn)元。為了盡快開(kāi)發(fā)見(jiàn)到收益，2022年6月在明知沒(méi)有規(guī)劃的前提下，維西縣政府還是依據(jù)當(dāng)年云南省發(fā)布的關(guān)于加快旅游業(yè)恢復(fù)發(fā)展的通知，允許維西國(guó)投的子公司查布朵嘎旅游公司開(kāi)展南姐洛徒步旅游。

后來(lái)，因?yàn)椴椴级涓侣糜喂九c阿尺打嘎村村民因利益分配產(chǎn)生矛盾，維西國(guó)投退出了南姐洛景區(qū)的經(jīng)營(yíng)工作。

此時(shí)，經(jīng)過(guò)社交平臺(tái)的傳播，南姐洛已經(jīng)成為名副其實(shí)的“網(wǎng)紅秘境”，村民也嘗到了在家門(mén)口賺錢(qián)的甜頭。阿尺打嘎村經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社出面，接下了南姐洛景區(qū)的經(jīng)營(yíng)，制定了收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、徒步線路，并統(tǒng)一安排車(chē)輛運(yùn)送游客。但情況并沒(méi)有因此好轉(zhuǎn)。

面對(duì)大批涌入的游客，意識(shí)到違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)和安全隱患的維西縣也在抓緊補(bǔ)辦手續(xù)，希望能趕緊編制規(guī)劃，合法合規(guī)開(kāi)發(fā)南姐洛。和麗春就是在這個(gè)時(shí)候向縣政府領(lǐng)導(dǎo)打了包票，表示會(huì)盡早完成南姐洛旅游規(guī)劃的編制工作。

身處曾經(jīng)的深度貧困地區(qū)，維西縣此前并無(wú)旅游開(kāi)發(fā)的經(jīng)驗(yàn)，多年來(lái)，全縣甚至都沒(méi)有一個(gè)A級(jí)旅游景區(qū)。在這樣的背景下，剛調(diào)任文旅局一年、此前并無(wú)文旅經(jīng)驗(yàn)的和麗春，參考一般的旅游開(kāi)發(fā)路徑，找到北京一家文旅規(guī)劃公司，以75萬(wàn)元的價(jià)格，用了不到半年時(shí)間，編制出了一份《南姐洛旅游景區(qū)總體規(guī)劃（2023—2035）》。

這次他們吸取了前一份旅游規(guī)劃的教訓(xùn)，只編制了在維西縣域內(nèi)的南姐洛片區(qū)的規(guī)劃，未囊括整個(gè)聚龍湖景區(qū)。

2023年11月，在維西縣國(guó)土空間規(guī)劃委員會(huì)辦公室的組織下，由省、州、縣的旅游、生態(tài)、自然資源、規(guī)劃、水務(wù)、交通等方面組成的專(zhuān)家評(píng)審組評(píng)審?fù)ㄟ^(guò)了這份旅游規(guī)劃。

然而，等和麗春拿著這份規(guī)劃找縣林草局備案時(shí)，對(duì)方卻告知，這份規(guī)劃有問(wèn)題。為此，縣里多個(gè)部門(mén)又開(kāi)了一次會(huì)?？h林草局的參會(huì)人員否定了縣文旅局編制的這份旅游規(guī)劃，稱(chēng)要開(kāi)發(fā)南姐洛，相應(yīng)的規(guī)劃要通過(guò)林草部門(mén)的評(píng)審，但具體該怎么做，和麗春沒(méi)有得到明確的答復(fù)。

此后很長(zhǎng)一段時(shí)間里，和麗春及負(fù)責(zé)文旅工作的維西縣副縣長(zhǎng)李春梅都以為問(wèn)題出在南姐洛的世界自然遺產(chǎn)保護(hù)地這頂“帽子”上。

前述文旅規(guī)劃公司編制的《南姐洛旅游景區(qū)總體規(guī)劃（2023—2035）》顯示，從阿尺打嘎村運(yùn)送游客前往徒步游起點(diǎn)的“43道拐”礦道、徒步游起點(diǎn)3號(hào)湖、游客集散地，都被標(biāo)注為三江并流世界自然遺產(chǎn)地“核心區(qū)”。在李春梅、和麗春等人看來(lái)，一旦被劃為“核心區(qū)”，就意味著不能再進(jìn)人，南姐洛的開(kāi)發(fā)機(jī)會(huì)被徹底鎖死了。

維西縣文旅局副局長(zhǎng)陶櫟告訴《中國(guó)新聞周刊》，編制規(guī)劃時(shí)，前述文旅規(guī)劃公司特意請(qǐng)縣文旅局開(kāi)了保密函，調(diào)取了區(qū)域矢量數(shù)據(jù)，比對(duì)了各類(lèi)保護(hù)地紅線。因此，他們對(duì)這一結(jié)果深信不疑。

但事實(shí)卻并非如此。

三江并流世界自然遺產(chǎn)地內(nèi)有9個(gè)自然保護(hù)區(qū)和10個(gè)風(fēng)景名勝區(qū)，按照《云南省三江并流世界自然遺產(chǎn)地保護(hù)條例》，只有遺產(chǎn)地內(nèi)的自然保護(hù)區(qū)才會(huì)被分為核心區(qū)、實(shí)驗(yàn)區(qū)、緩沖區(qū)，自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)確實(shí)嚴(yán)禁任何單位和個(gè)人進(jìn)入。

但南姐洛屬于遺產(chǎn)地內(nèi)的風(fēng)景名勝區(qū)，而不是自然保護(hù)區(qū)。按照《風(fēng)景名勝區(qū)條例》，風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)部區(qū)分“核心景區(qū)”和“其他景區(qū)”，并無(wú)“核心區(qū)”這一概念。

云南省林草局保護(hù)地處副處長(zhǎng)盧國(guó)炬告訴記者，南姐洛70％到80％的面積被劃為一級(jí)保護(hù)區(qū)（也即“核心景區(qū)”），根據(jù)相關(guān)規(guī)定，禁止區(qū)域內(nèi)建設(shè)賓館、招待所、培訓(xùn)中心、療養(yǎng)院以及與風(fēng)景名勝資源保護(hù)無(wú)關(guān)的其他建筑物，但可以建設(shè)必要的基礎(chǔ)設(shè)施。

直到今年4月，云南省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院生態(tài)分院的專(zhuān)家到維西縣調(diào)研，為幫助和麗春，縣林草局請(qǐng)他也參加了專(zhuān)家座談會(huì)。和麗春這才摸到門(mén)道。

2024年6月17日，和麗春特意去了一趟昆明，先后拜訪了云南省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院生態(tài)分院和云南省林草局。他終于弄明白：南姐洛屬于三江并流國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)，需要按照《風(fēng)景名勝區(qū)條例》的規(guī)定，聘請(qǐng)有資質(zhì)的規(guī)劃單位，編制風(fēng)景名勝區(qū)詳細(xì)規(guī)劃，而并非他們此前做的旅游規(guī)劃。

而無(wú)論是風(fēng)景名勝區(qū)的管理職能，還是風(fēng)景名勝區(qū)詳細(xì)規(guī)劃的審批權(quán)，都在2018年機(jī)構(gòu)改革后，由住建部門(mén)轉(zhuǎn)隸至林草部門(mén)。也就是說(shuō)，讓文旅局負(fù)責(zé)編制南姐洛的旅游規(guī)劃，點(diǎn)錯(cuò)了將，也選錯(cuò)了路徑。

沒(méi)有規(guī)劃，任何開(kāi)發(fā)都是違規(guī)的

為了申報(bào)世界自然遺產(chǎn)，1982年云南省開(kāi)始申請(qǐng)創(chuàng)建三江并流國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)。

云南省林草局世遺處副處長(zhǎng)楊楊告訴《中國(guó)新聞周刊》，根據(jù)《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》的要求，項(xiàng)目只有成為締約國(guó)的法定保護(hù)地，有締約國(guó)的法律法規(guī)作為依據(jù)進(jìn)行保護(hù)、管理，才有可能被列為世界遺產(chǎn)。

在中國(guó)，作為自然保護(hù)地的一種，風(fēng)景名勝區(qū)制度起源于改革開(kāi)放初期。風(fēng)景名勝區(qū)是指具有觀賞、文化或者科學(xué)價(jià)值，自然景觀、人文景觀比較集中，環(huán)境優(yōu)美，可供人們游覽或者進(jìn)行科學(xué)、文化活動(dòng)的區(qū)域。

中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院城市規(guī)劃與管理系教授鄶艷麗告訴《中國(guó)新聞周刊》，典型的風(fēng)景名勝區(qū)一般緊鄰城市，比如西湖、黃山、瘦西湖、岳陽(yáng)樓，是為城市提供服務(wù)，鼓勵(lì)人們觀賞、體驗(yàn)自然環(huán)境，所以建設(shè)量比較大，過(guò)去由建設(shè)部門(mén)管理。

“客觀地說(shuō)，三江并流和一般的風(fēng)景名勝區(qū)不太一樣，它遠(yuǎn)離城市，非常偏遠(yuǎn)，以自然景觀為主，人文景觀很少?！编斊G麗分析，當(dāng)年，云南省選擇創(chuàng)建風(fēng)景名勝區(qū)，而不是其他類(lèi)型的自然保護(hù)地，除了申遺外，也是因?yàn)轱L(fēng)景名勝區(qū)這個(gè)“帽子”可以在保護(hù)的基礎(chǔ)上，兼顧當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

1982年，云南省建委組織省內(nèi)專(zhuān)家成立三江并流風(fēng)景名勝區(qū)資源調(diào)查組，對(duì)三江并流區(qū)域做了為期46天的實(shí)地考察，形成了《滇西北“三江并流”風(fēng)景名勝區(qū)資源調(diào)查評(píng)估報(bào)告》。這是第一部綜合反映三江并流區(qū)域風(fēng)景資源的報(bào)告。

1987年，根據(jù)這份報(bào)告，云南省請(qǐng)示國(guó)務(wù)院將其列為國(guó)家級(jí)重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)，該請(qǐng)示在一年后獲批。

在中國(guó)所有類(lèi)型的自然保護(hù)地中，風(fēng)景名勝區(qū)的法律法規(guī)是較為健全的。1985年，國(guó)務(wù)院就頒布了《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》。后來(lái)，國(guó)務(wù)院又對(duì)該條例作了全面修訂，并于2006年頒布實(shí)施了《風(fēng)景名勝區(qū)條例》。

按照這一條例，風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)以規(guī)劃為依據(jù)，積極組織各項(xiàng)設(shè)施的統(tǒng)一開(kāi)發(fā)建設(shè)和管理，任何建設(shè)項(xiàng)目，都不能違反規(guī)劃。也就是說(shuō)，在規(guī)劃獲批之前，在風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)進(jìn)行任何建設(shè)、開(kāi)發(fā)都是違規(guī)的。

條例還進(jìn)一步規(guī)定，風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃分為總體規(guī)劃（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“總規(guī)”）和詳細(xì)規(guī)劃（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“詳規(guī)”）。

總規(guī)，通常包含風(fēng)景資源評(píng)價(jià)、生態(tài)資源保護(hù)措施、重大建設(shè)項(xiàng)目布局、開(kāi)發(fā)利用強(qiáng)度、風(fēng)景名勝區(qū)的功能結(jié)構(gòu)和空間布局、禁止開(kāi)發(fā)和限制開(kāi)發(fā)的范圍、游客容量等內(nèi)容。

而詳規(guī)，則類(lèi)似于城鄉(xiāng)規(guī)劃中的修建性詳規(guī)，在總規(guī)的基礎(chǔ)上，確定基礎(chǔ)設(shè)施、旅游設(shè)施、文化設(shè)施等建設(shè)項(xiàng)目的選址、布局與規(guī)模，并明確建設(shè)用地范圍和規(guī)劃設(shè)計(jì)條件。

鄶艷麗表示，風(fēng)景名勝區(qū)詳規(guī)是該區(qū)域獲得建設(shè)、經(jīng)營(yíng)等行政許可的審批依據(jù)?！叭绻麤](méi)有編制，或者（詳細(xì)）規(guī)劃本身質(zhì)量不夠、不符合實(shí)際，建設(shè)、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)就不能獲批?！?/p>

三江并流風(fēng)景名勝區(qū)的總規(guī)是由云南省住建廳組織編制的，經(jīng)云南省政府審定報(bào)經(jīng)國(guó)務(wù)院同意后，2005年由住建部批復(fù)實(shí)施。

總規(guī)針對(duì)聚龍湖景區(qū)明確了其范圍與規(guī)模，還明確了其景區(qū)特征是 “以高原湖泊為特色”“南姐洛湖泊群為代表性景點(diǎn)”，并點(diǎn)明其主要功能是科學(xué)考察、生態(tài)和文化旅游。

但南姐洛所在的聚龍湖景區(qū)的詳規(guī)始終沒(méi)有啟動(dòng)編制?！吨袊?guó)新聞周刊》查詢(xún)發(fā)現(xiàn)，三江并流風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的詳規(guī)編制整體滯后。十大景區(qū)內(nèi)，目前僅有梅里雪山景區(qū)、哈巴雪山景區(qū)、麗江老君山景區(qū)完成了詳規(guī)。公開(kāi)信息顯示，2016年在迪慶州住建局的主持下，千湖山片區(qū)總規(guī)和千湖山景區(qū)詳規(guī)編制工作啟動(dòng)，但規(guī)劃后續(xù)如何尚不清楚。

云南省林草局保護(hù)地處副處長(zhǎng)盧國(guó)炬告訴《中國(guó)新聞周刊》，對(duì)于詳規(guī)的編制期限，法規(guī)并沒(méi)有明確要求。實(shí)踐中，通常按照“成熟一片編制一片”的原則推進(jìn)，由于風(fēng)景名勝區(qū)的投資周期長(zhǎng)、回報(bào)慢，在沒(méi)有客流的情況下盲目開(kāi)發(fā)，常常會(huì)造成浪費(fèi)。

跨區(qū)域、跨部門(mén)協(xié)調(diào)難題

事實(shí)上，詳規(guī)缺失不僅僅是聚龍湖景區(qū)或整個(gè)三江并流風(fēng)景名勝區(qū)獨(dú)有的問(wèn)題。2015年，鄶艷麗參與了住建部對(duì)國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)的督查執(zhí)法，發(fā)現(xiàn)規(guī)劃缺失是風(fēng)景名勝區(qū)普遍存在的問(wèn)題。

緊接著，她做了一個(gè)更為詳盡的調(diào)查，她發(fā)現(xiàn)，225個(gè)國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)中，約25％的風(fēng)景名勝區(qū)沒(méi)有經(jīng)批準(zhǔn)的總規(guī)，32％的風(fēng)景名勝區(qū)總規(guī)已經(jīng)失效。詳規(guī)編制的情況更不樂(lè)觀，被檢查到的風(fēng)景名勝區(qū)里，30.9％的景區(qū)的詳規(guī)存在問(wèn)題。平均來(lái)看，這些風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)，有詳規(guī)的區(qū)域面積僅占建設(shè)區(qū)域面積的46％，也就是說(shuō)，有超過(guò)一半建設(shè)區(qū)域沒(méi)有詳規(guī)。

她認(rèn)為，規(guī)劃缺失主要是由于規(guī)劃意識(shí)薄弱，以及審批管理程序繁雜和資金短缺等原因造成的。

具體到聚龍湖景區(qū)，鄶艷麗認(rèn)為，三江并流風(fēng)景名勝區(qū)很分散，分布在好幾個(gè)州，是我國(guó)比較復(fù)雜的跨區(qū)域治理和跨區(qū)域聯(lián)合保護(hù)案例。如果風(fēng)景名勝區(qū)在一個(gè)縣內(nèi)，縣政府就可以編制詳規(guī)。但聚龍湖景區(qū)跨了迪慶州的維西、德欽兩個(gè)縣，這類(lèi)跨區(qū)域保護(hù)治理的風(fēng)景名勝區(qū)，必須由上一級(jí)政府來(lái)組織編制規(guī)劃。

迪慶州林草局世遺辦原主任李利民告訴《中國(guó)新聞周刊》，在他的任期內(nèi)，德欽、維西兩縣曾一度形成對(duì)聚龍湖景區(qū)進(jìn)行共同編制詳規(guī)、開(kāi)發(fā)的意向。然而，后來(lái)因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)干部調(diào)整等多方面原因，計(jì)劃便擱置了。

針對(duì)當(dāng)前南姐洛的徒步亂象，無(wú)論是云南省林草局保護(hù)地處，還是迪慶州林草局保護(hù)地科，在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)都表示，南姐洛區(qū)域詳規(guī)的編制，責(zé)任在縣級(jí)政府，省、州級(jí)主管部門(mén)的責(zé)任更偏重指導(dǎo)、督促。

但鄶艷麗不這么看，“像聚龍湖景區(qū)這種跨區(qū)域治理保護(hù)的風(fēng)景名勝區(qū)，編制規(guī)劃不只是縣級(jí)政府的責(zé)任，也是上級(jí)政府的責(zé)任”。她認(rèn)為，風(fēng)景名勝區(qū)是國(guó)家財(cái)產(chǎn)，將所有的保護(hù)職責(zé)壓到縣級(jí)政府并不合理，“因?yàn)樯鷳B(tài)保護(hù)，當(dāng)?shù)匕l(fā)展工業(yè)本就受限，現(xiàn)在要發(fā)展旅游業(yè)，上級(jí)政府應(yīng)該通過(guò)轉(zhuǎn)移支付等方式對(duì)其前期規(guī)劃開(kāi)發(fā)工作提供必要的支持”。

事實(shí)上，根據(jù)國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)的相關(guān)規(guī)定，此前確實(shí)是由省、自治區(qū)政府的風(fēng)景名勝區(qū)主管部門(mén)，負(fù)責(zé)組織國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)所在地市、縣政府和風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)等開(kāi)展規(guī)劃的編制工作。

在實(shí)踐中，當(dāng)跨區(qū)域協(xié)調(diào)問(wèn)題難以解決時(shí)，一些地方政府常常選擇“單飛”。與聚龍湖景區(qū)橫跨兩縣的情形相似，老窩山景區(qū)也橫跨了迪慶州的維西縣和怒江州的蘭坪縣。2018年，怒江州公示《三江并流國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)老窩山景區(qū)詳細(xì)規(guī)劃（中南片區(qū)）》（征求意見(jiàn)稿）。這份規(guī)劃顯示，怒江州放棄了與迪慶州共同規(guī)劃老窩山片區(qū)的路徑，將該景區(qū)位于怒江州境內(nèi)的中南片區(qū)切出，單獨(dú)規(guī)劃。2021年6月，怒江州投資促進(jìn)局公開(kāi)的“碧羅雪山景區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目”顯示，老窩山景區(qū)（中南片區(qū)）的詳規(guī)編制工作已經(jīng)完成。

《中國(guó)新聞周刊》在迪慶州采訪期間，獲悉涉及德欽、維西兩縣的行政區(qū)劃調(diào)整方案已經(jīng)確定，為了使德欽縣城不再受?chē)?yán)重地質(zhì)災(zāi)害侵?jǐn)_，德欽縣城將整體向南搬遷至維西縣葉枝鎮(zhèn)。這也意味著葉枝鎮(zhèn)北側(cè)原本與德欽交界的巴迪鄉(xiāng)，將整體劃歸德欽縣。

由此，南姐洛所屬的聚龍湖景區(qū)將全部落入德欽縣管轄范圍內(nèi)。多位受訪者認(rèn)為，這對(duì)南姐洛未來(lái)的規(guī)劃開(kāi)發(fā)是個(gè)利好消息。不過(guò)，聚龍湖景區(qū)詳規(guī)的編制，還會(huì)面臨其他難題。

2018年的機(jī)構(gòu)改革，出于自然保護(hù)地整合的需要，風(fēng)景名勝區(qū)管理職能由住建部門(mén)轉(zhuǎn)隸至林草部門(mén)。

事實(shí)上，早在2022年，維西國(guó)投剛開(kāi)始在南姐洛經(jīng)營(yíng)徒步游時(shí)，迪慶州林草局就下達(dá)過(guò)工作提醒函，提醒維西縣政府編制風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃。但據(jù)和麗春回憶，他負(fù)責(zé)南姐洛規(guī)劃的編制時(shí)，也不知道要編制風(fēng)景名勝區(qū)詳規(guī)，縣林草局接手風(fēng)景名勝區(qū)工作的人員對(duì)此也不甚了解。

“可以說(shuō)，一些風(fēng)景名勝區(qū)所在地，也搞不清相關(guān)管理職能是住建部門(mén)負(fù)責(zé)還是林草部門(mén)負(fù)責(zé)?！蔽幕吐糜尾俊笆奈濉币?guī)劃專(zhuān)家委員會(huì)委員、北京大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院旅游研究與規(guī)劃中心主任吳必虎告訴《中國(guó)新聞周刊》。

“2018年，風(fēng)景名勝區(qū)的管理理論上轉(zhuǎn)到了國(guó)家林草局，但在這期間，住建部提出了不同的意見(jiàn)，認(rèn)為風(fēng)景名勝區(qū)不僅僅有自然保護(hù)，也有文化保護(hù)，并且得到了國(guó)務(wù)院的認(rèn)可，可以把風(fēng)景名勝區(qū)作為一個(gè)獨(dú)立的保護(hù)地類(lèi)型?！眳潜鼗⒄J(rèn)為，目前風(fēng)景名勝區(qū)是雙重領(lǐng)導(dǎo)，住建部門(mén)和林草部門(mén)對(duì)于風(fēng)景名勝區(qū)都有管理權(quán)，都可以進(jìn)行指導(dǎo)，有關(guān)改革需要進(jìn)一步理順。

另外，從接下來(lái)規(guī)劃編制的實(shí)際情況看，按照2005年批復(fù)實(shí)施的三江并流總規(guī)，聚龍湖景區(qū)的旅游服務(wù)基地設(shè)置在德欽縣城，德欽縣燕門(mén)鎮(zhèn)為旅游鎮(zhèn)，茨中、建門(mén)為旅游村，總規(guī)中甚至沒(méi)有提到維西縣、巴迪鄉(xiāng)和阿尺打嘎村。但現(xiàn)實(shí)中，因?yàn)橛幸粭l可以上山的廢棄礦道，游客選擇從維西縣巴迪鄉(xiāng)阿尺打嘎村進(jìn)山。

迪慶州林草局保護(hù)地科科長(zhǎng)張羽告訴《中國(guó)新聞周刊》，總規(guī)里沒(méi)有明確聚龍湖景區(qū)內(nèi)可以修建公路，這可能也會(huì)為后續(xù)的開(kāi)發(fā)帶來(lái)難題。

“三江并流的總規(guī)是在2005年批復(fù)實(shí)施的，距今已經(jīng)快20年了，很顯然已經(jīng)完全不適應(yīng)今天的情況——當(dāng)年劃定的范圍不一定是很科學(xué)的，也沒(méi)有現(xiàn)在這種自駕游、徒步游的形式?！眳潜鼗⒄f(shuō)。

事實(shí)上，三江并流的總規(guī)在2020年已到期。但此后，出于自然保護(hù)地整合等原因，新的總規(guī)遲遲未啟動(dòng)編制。盧國(guó)炬告訴記者，目前云南省林草局正為新總規(guī)的編制進(jìn)行資金籌措等前期準(zhǔn)備，在新總規(guī)編制完成前，到期總規(guī)仍舊有效，聚龍湖景區(qū)的詳規(guī)依然可依據(jù)到期總規(guī)推進(jìn)。

鄶艷麗認(rèn)為，對(duì)于三江并流來(lái)說(shuō)，編制新總規(guī)提供了一個(gè)重新審視各方需求與利益的機(jī)會(huì)。她建議：“要借這個(gè)機(jī)會(huì)明確哪些區(qū)域能開(kāi)發(fā)，哪些區(qū)域不能開(kāi)發(fā)，要精確地界定范圍，也要將開(kāi)發(fā)的流程明確告知地方政府。制度設(shè)計(jì)應(yīng)該解決發(fā)展和保護(hù)的矛盾?！?/p>