摘要：自然資源資產(chǎn)管理體制背景下，建立健全儲(chǔ)備土地資產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，是完善儲(chǔ)備土地資產(chǎn)管理體制的重要內(nèi)容，也是貫徹“兩統(tǒng)一”職責(zé)定位，落實(shí)自然資源產(chǎn)權(quán)制度改革的關(guān)鍵舉措。儲(chǔ)備土地資產(chǎn)價(jià)值是經(jīng)濟(jì)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值的統(tǒng)一體，研究通過分析儲(chǔ)備土地資產(chǎn)價(jià)值體系構(gòu)成和價(jià)值實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵，嘗試從“價(jià)值發(fā)現(xiàn)—價(jià)值創(chuàng)造—價(jià)值評(píng)估—價(jià)值實(shí)現(xiàn)—價(jià)值保護(hù)”鏈條構(gòu)建儲(chǔ)備土地資產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，為土地儲(chǔ)備政策制定、土地儲(chǔ)備規(guī)劃和計(jì)劃編制工作、土地儲(chǔ)備業(yè)務(wù)管理工作提供思路和方法。

關(guān)鍵詞：儲(chǔ)備土地；資產(chǎn)；價(jià)值實(shí)現(xiàn)；降本增效；保值增值

中圖分類號(hào)：F061.6 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：2095-1329（2024）03-0077-06

自然資源部組建以后，對(duì)自然資源資產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)提出了新要求。學(xué)術(shù)上也從土地儲(chǔ)備的土地儲(chǔ)備模式、業(yè)務(wù)運(yùn)行機(jī)制、資金管理等方面的實(shí)踐運(yùn)行研究轉(zhuǎn)向儲(chǔ)備土地資產(chǎn)、資產(chǎn)規(guī)劃編制以及資產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)等方面研究[1-2]。土地儲(chǔ)備管理實(shí)踐中存在因保護(hù)及利用不到位導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)收益降低、生態(tài)和社會(huì)價(jià)值總體實(shí)現(xiàn)程度偏低、生態(tài)價(jià)值受損等問題，究其原因，土地儲(chǔ)備管理工作未能立足于所有者權(quán)益視角去配置儲(chǔ)備土地資產(chǎn)、構(gòu)建權(quán)能體系、引導(dǎo)儲(chǔ)備土地的價(jià)值實(shí)現(xiàn)，導(dǎo)致在實(shí)施過程中出現(xiàn)實(shí)施主體不到位[1]、資金平衡難（儲(chǔ)備土地出讓收入與預(yù)期收入相差甚遠(yuǎn)，財(cái)政支撐不足，資金缺口不斷擴(kuò)大）、用地處置難、價(jià)值實(shí)現(xiàn)不充分等現(xiàn)象。因此，有必要從土地儲(chǔ)備管理向儲(chǔ)備土地資產(chǎn)管理轉(zhuǎn)型，通過儲(chǔ)備土地資產(chǎn)管理實(shí)現(xiàn)儲(chǔ)備土地的降本增效、保值增值的目的，落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)防控作用。其中，價(jià)值實(shí)現(xiàn)是儲(chǔ)備土地資產(chǎn)管理的主要目標(biāo)[2]。鑒于此，本文就儲(chǔ)備土地資產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制進(jìn)行探索，旨在為土地儲(chǔ)備制度制定、土地儲(chǔ)備規(guī)劃計(jì)劃編制提供思路和方法。

1 儲(chǔ)備土地資產(chǎn)的價(jià)值體系

儲(chǔ)備土地資產(chǎn)是指由政府收儲(chǔ)后權(quán)屬清晰的國(guó)有建設(shè)用地，是具有可計(jì)量的預(yù)期收益的稀缺土地資源，具備可由政府調(diào)控、有收益、成本及價(jià)值可計(jì)量三重內(nèi)涵[3]，儲(chǔ)備土地資產(chǎn)立足于所有者權(quán)益維度，是經(jīng)濟(jì)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值的統(tǒng)一體[4]（圖1）。儲(chǔ)備土地資產(chǎn)具備私人屬性的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，具體指對(duì)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)價(jià)值；也具備公共屬性的社會(huì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值，其價(jià)值實(shí)現(xiàn)對(duì)象為非資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體[5]。雖然儲(chǔ)備土地資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值在價(jià)值體系中占主導(dǎo)地位，但其社會(huì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值也同樣重要。

儲(chǔ)備土地資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值根據(jù)貨幣的歸屬分為直接經(jīng)濟(jì)價(jià)值和間接經(jīng)濟(jì)價(jià)值，直接經(jīng)濟(jì)價(jià)值是通過市場(chǎng)交易納入土地儲(chǔ)備收入管理的資金，主要是指土地出讓收入以及儲(chǔ)備土地臨時(shí)利用取得的收入；間接經(jīng)濟(jì)價(jià)值是指儲(chǔ)備土地供應(yīng)后形成的利稅收入。儲(chǔ)備土地生態(tài)價(jià)值是指資產(chǎn)管理過程中產(chǎn)生的生態(tài)效益，具體包括城市污染治理、綠化空間增加、公共空間增加和生態(tài)水系提升等。社會(huì)價(jià)值是指儲(chǔ)備土地資產(chǎn)在保持生活穩(wěn)定、提升人類社會(huì)生活品質(zhì)方面發(fā)生的作用，具體包括改造城市基礎(chǔ)設(shè)施、保障重大項(xiàng)目建設(shè)、通過城市更新或低效用地再開發(fā)等方式實(shí)現(xiàn)保障性住房建設(shè)等。

2 儲(chǔ)備土地資產(chǎn)規(guī)劃價(jià)值實(shí)現(xiàn)的內(nèi)涵

儲(chǔ)備土地資產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)是指被所有權(quán)人認(rèn)可并接受，從而完成資源、資金要素投入到收益轉(zhuǎn)化的過程。儲(chǔ)備土地資產(chǎn)價(jià)值可以通過市場(chǎng)化交易直接實(shí)現(xiàn)，也可以通過城鄉(xiāng)整體環(huán)境提升、稅收提升等方式間接實(shí)現(xiàn)，前者體現(xiàn)為土地收入，后者體現(xiàn)為城市面貌改善。因此為提高土地收入，改善城市面貌，確保儲(chǔ)備土地資產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)，在資產(chǎn)管理中應(yīng)注重收儲(chǔ)成本最小化、收益最大化和風(fēng)險(xiǎn)最小化（圖2）。

2.1 收儲(chǔ)成本最小化

收儲(chǔ)成本包括收儲(chǔ)資金成本和收儲(chǔ)時(shí)間成本。收儲(chǔ)資金成本最小化是指儲(chǔ)備土地資產(chǎn)全生命周期管理過程中形成的土地取得成本、前期開發(fā)成本、管護(hù)成本、財(cái)務(wù)成本及其他相關(guān)成本最小化。收儲(chǔ)時(shí)間成本最小化是通過合理組織安排和銜接全生命周期各個(gè)環(huán)節(jié)，加強(qiáng)儲(chǔ)備土地的資產(chǎn)監(jiān)管，減少儲(chǔ)備時(shí)間投入，尤其是征遷階段的與利益相關(guān)主體博弈時(shí)間投入，提高儲(chǔ)備效率。

2.2 收儲(chǔ)收益最大化

儲(chǔ)備土地資產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)應(yīng)注重全生命周期的經(jīng)濟(jì)效益實(shí)現(xiàn)，包括儲(chǔ)備地臨時(shí)利用等階段收益。因此在儲(chǔ)備土地資產(chǎn)管理工作中，可以通過儲(chǔ)備地臨時(shí)利用避免儲(chǔ)備地閑置，充分發(fā)揮儲(chǔ)備土地資產(chǎn)價(jià)值。還應(yīng)從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)等多個(gè)角度進(jìn)行土地和空間發(fā)展的價(jià)值分析，保障城市建設(shè)資金良性循環(huán)和可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)土地儲(chǔ)備的主動(dòng)作為[6]。綜上，儲(chǔ)備土地資產(chǎn)收益最大化包含兩層含義，一是經(jīng)濟(jì)效益最大化，主要是指以經(jīng)濟(jì)價(jià)值實(shí)現(xiàn)為主的儲(chǔ)備土地，其臨時(shí)利用收入、儲(chǔ)備土地出讓收入的最大化；二是綜合收益最大化，主要是指以社會(huì)價(jià)值實(shí)現(xiàn)或生態(tài)價(jià)值實(shí)現(xiàn)為主的儲(chǔ)備土地的綜合價(jià)值最大化。

2.3 收儲(chǔ)風(fēng)險(xiǎn)最小化

現(xiàn)行土地儲(chǔ)備管理工作主要通過資金預(yù)算控制顯性的儲(chǔ)備資金風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于其他風(fēng)險(xiǎn)的管控不足，如儲(chǔ)備土地資產(chǎn)生態(tài)損害風(fēng)險(xiǎn)、收儲(chǔ)供應(yīng)量與社會(huì)需求匹配的風(fēng)險(xiǎn)、規(guī)劃調(diào)整帶來(lái)的原儲(chǔ)備地難以供應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)、長(zhǎng)期儲(chǔ)備造成的管護(hù)成本高及財(cái)務(wù)資金成本高等風(fēng)險(xiǎn)。為實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)最小化，一要控制儲(chǔ)備資金風(fēng)險(xiǎn)，根據(jù)《土地儲(chǔ)備資金財(cái)務(wù)管理辦法》，試點(diǎn)地區(qū)財(cái)政安排土地儲(chǔ)備資金需納入預(yù)算管理，并進(jìn)行財(cái)政預(yù)算績(jī)效考核。但是，項(xiàng)目收儲(chǔ)工作因規(guī)劃計(jì)劃謀劃不足，對(duì)土地市場(chǎng)變化預(yù)測(cè)不足，每年預(yù)算安排的收儲(chǔ)資金往往不能按預(yù)算進(jìn)度執(zhí)行。另外，因土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券停發(fā)，土地儲(chǔ)備資金收緊，儲(chǔ)備工作開展困難，因此，規(guī)范儲(chǔ)備土地“資金流”管理（預(yù)算管理、成本核算、審計(jì)管理、決算管理）對(duì)于化解儲(chǔ)備土地資金風(fēng)險(xiǎn)很有必要。二要防范資產(chǎn)損害風(fēng)險(xiǎn)，收儲(chǔ)之后可能發(fā)生儲(chǔ)備地被堆放污染物或移除表土、破壞地上建筑物等情況，造成的儲(chǔ)備地塊環(huán)境污染和經(jīng)濟(jì)價(jià)值受損。蘇州“毒地”事件是典型的儲(chǔ)備土地資產(chǎn)損害案件，因前期土壤環(huán)境污染調(diào)查和治理工作不到位造成所有者權(quán)益受損。因此，防范儲(chǔ)備土地資產(chǎn)損害也是價(jià)值實(shí)現(xiàn)的重要一環(huán)。

3 儲(chǔ)備土地資產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制探索

自然資源資產(chǎn)管理體制下儲(chǔ)備土地資產(chǎn)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)是從現(xiàn)有賬面價(jià)值到綜合價(jià)值的轉(zhuǎn)變，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面，分別是經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益及生態(tài)效益[7]。通過儲(chǔ)備土地資產(chǎn)全生命周期管理，對(duì)規(guī)劃計(jì)劃—收儲(chǔ)—前期開發(fā)—管護(hù)與臨時(shí)利用—出庫(kù)供應(yīng)全鏈條業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)進(jìn)行資產(chǎn)流和資金流管理，實(shí)現(xiàn)儲(chǔ)備土地從資源—資產(chǎn)—資本—資金的轉(zhuǎn)換。儲(chǔ)備土地資產(chǎn)價(jià)值體現(xiàn)在全生命周期管理過程中，價(jià)值發(fā)現(xiàn)是基礎(chǔ)，在收儲(chǔ)前期謀劃階段通過儲(chǔ)備土地資產(chǎn)清查、儲(chǔ)備潛力分析等方式篩選具有價(jià)值的土地資源進(jìn)行收儲(chǔ)；價(jià)值創(chuàng)造、價(jià)值評(píng)估是重點(diǎn)，在收儲(chǔ)規(guī)劃計(jì)劃和前期開發(fā)階段通過價(jià)值創(chuàng)造和價(jià)值評(píng)估實(shí)現(xiàn)土地資源到土地資產(chǎn)的轉(zhuǎn)化；價(jià)值實(shí)現(xiàn)和價(jià)值保護(hù)是目標(biāo)，體現(xiàn)了儲(chǔ)備土地資產(chǎn)對(duì)社會(huì)生態(tài)經(jīng)濟(jì)的綜合價(jià)值（圖3）。

3.1 儲(chǔ)備土地資產(chǎn)價(jià)值發(fā)現(xiàn)

（1）明確資產(chǎn)管理對(duì)象，推動(dòng)全口徑收儲(chǔ)

一是“全口徑”確定資產(chǎn)管理對(duì)象。將土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)管理的儲(chǔ)備土地（即“納儲(chǔ)”土地）和各類開發(fā)區(qū)（園區(qū)管委會(huì)、國(guó)有平臺(tái)公司、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（ 街道辦事處））或相關(guān)單位承擔(dān)具體實(shí)施工作的儲(chǔ)備土地（即“納統(tǒng)”土地）全部納入儲(chǔ)備土地資產(chǎn)管理對(duì)象。

二是將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市納入土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)管理范圍。佛山南海瀚天科技城開發(fā)案例中，為滿足村民不愿意賣地又希望有長(zhǎng)期穩(wěn)定收益的想法，通過將集體土地統(tǒng)租給政府統(tǒng)一規(guī)劃、連片開發(fā)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域增值。借鑒瀚天科技城經(jīng)驗(yàn)，為滿足農(nóng)村集體開發(fā)土地的愿意，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，可以將接受集體經(jīng)濟(jì)組織委托，開展集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地儲(chǔ)備和前期開發(fā)工作的項(xiàng)目納入土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)管理范圍，統(tǒng)一開發(fā)。

三是劃分資產(chǎn)類別，分類管理。根據(jù)儲(chǔ)備土地資產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)方向，劃分經(jīng)濟(jì)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值儲(chǔ)備土地，再根據(jù)價(jià)值類型和價(jià)值實(shí)現(xiàn)難易程度，分類施策、因地制宜、循序漸進(jìn)推進(jìn)資產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)。

（2）開展底數(shù)摸查，實(shí)施精細(xì)儲(chǔ)備

儲(chǔ)備土地資產(chǎn)底數(shù)的摸查是土地儲(chǔ)備規(guī)劃、土地儲(chǔ)備計(jì)劃、儲(chǔ)備土地資產(chǎn)價(jià)值核算、土地儲(chǔ)備資產(chǎn)負(fù)債表編制等工作開展的基礎(chǔ)。通過儲(chǔ)備土地資產(chǎn)清查全面摸清土地資源資產(chǎn)時(shí)間、空間、權(quán)屬、價(jià)值等基礎(chǔ)信息，繪制儲(chǔ)備土地資產(chǎn)底圖、底數(shù)、底色和底板。建立儲(chǔ)備土地資產(chǎn)動(dòng)態(tài)發(fā)現(xiàn)機(jī)制，突出閑置國(guó)有資產(chǎn)、土地領(lǐng)域資源資產(chǎn)動(dòng)態(tài)發(fā)現(xiàn)，及時(shí)跟蹤掌握儲(chǔ)備土地資產(chǎn)權(quán)益歸屬、實(shí)物量和價(jià)值量等信息。

3.2 儲(chǔ)備土地資產(chǎn)價(jià)值創(chuàng)造

儲(chǔ)備土地資源本身有一定基礎(chǔ)價(jià)值（天然價(jià)值/ 存在價(jià)值），價(jià)值創(chuàng)造則是通過規(guī)劃技術(shù)等方法，創(chuàng)造出高于基礎(chǔ)價(jià)值以外的經(jīng)濟(jì)價(jià)值、生態(tài)價(jià)值或社會(huì)價(jià)值。儲(chǔ)備土地資產(chǎn)價(jià)值創(chuàng)造通過資產(chǎn)重組、儲(chǔ)備土地內(nèi)部?jī)?yōu)化和周邊基礎(chǔ)設(shè)施配置等方法實(shí)現(xiàn)。

一是資產(chǎn)重組，開展自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一收儲(chǔ)[8]。廈門市五緣灣片區(qū)通過整合片區(qū)土地、濕地、海域等自然資源資產(chǎn)，“肥瘦搭配”，統(tǒng)一收儲(chǔ)，統(tǒng)籌開展陸海環(huán)境的綜合整治，優(yōu)化城市利用結(jié)構(gòu)和空間布局，通過儲(chǔ)備走出了生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的好路徑。借鑒五緣灣片區(qū)經(jīng)驗(yàn)，打造土地儲(chǔ)備優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)包，通過資產(chǎn)包優(yōu)勢(shì)吸引社會(huì)主體投資、整備和開發(fā)，實(shí)現(xiàn)城市空間整體性、系統(tǒng)性的改造和更新，提高儲(chǔ)備土地資產(chǎn)綜合價(jià)值。

二是科學(xué)配置經(jīng)營(yíng)性用地，打造經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)載體。東莞寮步站TOD 收儲(chǔ)案例中，通過容積率提容和規(guī)劃用途調(diào)整的方法，圍繞TOD 站點(diǎn)集中打造集商業(yè)、旅游、文化為一體的綜合產(chǎn)業(yè)片區(qū)，促使地區(qū)綜合效益提升26.3%[2]。借鑒寮步站TOD 收儲(chǔ)經(jīng)驗(yàn)，通過規(guī)劃統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)土地配置、用途調(diào)整和用地功能提升，打造地區(qū)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)載體，提高儲(chǔ)備土地市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

三是開展環(huán)境綜合整治，優(yōu)化儲(chǔ)備土地內(nèi)部和周邊基礎(chǔ)設(shè)施配置。加大儲(chǔ)備土地公共基礎(chǔ)設(shè)施配套投入、土地環(huán)境治理、生態(tài)環(huán)境修復(fù)，優(yōu)化儲(chǔ)備土地資產(chǎn)內(nèi)部和周邊的資源配置，不斷提升儲(chǔ)備土地資產(chǎn)的潛在社會(huì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值，從而實(shí)現(xiàn)儲(chǔ)備土地資產(chǎn)整體價(jià)值的提升[9]。

3.3 儲(chǔ)備土地資產(chǎn)價(jià)值評(píng)估

多維度儲(chǔ)備土地資產(chǎn)價(jià)值評(píng)估是價(jià)值實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。制定儲(chǔ)備土地資產(chǎn)價(jià)值核算規(guī)范，開展以實(shí)物量和經(jīng)濟(jì)價(jià)值量為重點(diǎn)的資產(chǎn)價(jià)值核算，探索建立多維度價(jià)值評(píng)估指標(biāo)，從經(jīng)濟(jì)指標(biāo)單一維度評(píng)估向兼顧經(jīng)濟(jì)價(jià)值和各類綜合價(jià)值的評(píng)估轉(zhuǎn)變，優(yōu)化成本核算和各類收益預(yù)測(cè)的方法。

（1）優(yōu)化經(jīng)濟(jì)價(jià)值核算體系，重視資金收支平衡

一是按規(guī)劃用途和供應(yīng)時(shí)間預(yù)估儲(chǔ)備土地資產(chǎn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值。當(dāng)下房地產(chǎn)市場(chǎng)低迷，土地價(jià)值受市場(chǎng)波動(dòng)較大，為準(zhǔn)確預(yù)估儲(chǔ)備土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值，應(yīng)對(duì)儲(chǔ)備土地進(jìn)行中長(zhǎng)期規(guī)劃，并按中長(zhǎng)期規(guī)劃的規(guī)劃用途和供應(yīng)時(shí)間預(yù)估儲(chǔ)備土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。對(duì)于規(guī)劃用途不確定的儲(chǔ)備土地，可按收儲(chǔ)成本價(jià)進(jìn)行預(yù)估。

二是建立儲(chǔ)備土地資產(chǎn)成本核算標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)土地儲(chǔ)備流程可以將土地儲(chǔ)備成本分為土地取得成本、前期開發(fā)成本、管護(hù)成本、財(cái)務(wù)成本和其他成本5 類成本。按“相關(guān)且必要”原則明確成本核算范圍，按“彈性和剛性相結(jié)合”原則確定成本核算標(biāo)準(zhǔn)，可以通過繪制定期更新成本標(biāo)準(zhǔn)化地圖、制定征遷成本包干計(jì)算方法或明確各項(xiàng)成本測(cè)算的參考依據(jù)和計(jì)算方法規(guī)范成本計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)加強(qiáng)儲(chǔ)備土地成本認(rèn)定和審計(jì)工作，規(guī)范土地儲(chǔ)備成本管理工作。

三是確定儲(chǔ)備土地臨時(shí)利用租賃價(jià)格評(píng)估方法，對(duì)儲(chǔ)備資產(chǎn)經(jīng)濟(jì)收入進(jìn)行精準(zhǔn)預(yù)估。儲(chǔ)備土地出讓收益的預(yù)估相對(duì)來(lái)說比較精準(zhǔn)，但是臨時(shí)收益因臨時(shí)利用使用時(shí)間、使用范圍等權(quán)利受限，導(dǎo)致儲(chǔ)備地臨時(shí)用地價(jià)格相較于同類型同區(qū)域土地租賃價(jià)值低。但由市場(chǎng)定價(jià)，租金價(jià)格主觀性較強(qiáng)，不能反映臨時(shí)土地真正的市場(chǎng)價(jià)值，過低的價(jià)格也可能引起財(cái)務(wù)審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，借鑒北京等地通過有資質(zhì)的評(píng)估公司參照市場(chǎng)租金水平評(píng)估確定的做法，較為準(zhǔn)確地估算儲(chǔ)備地臨時(shí)利用的收益。根據(jù)經(jīng)濟(jì)價(jià)值、生態(tài)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值高低，考慮儲(chǔ)備的成本、價(jià)值和實(shí)施難易程度，安排儲(chǔ)備土地資產(chǎn)收儲(chǔ)供應(yīng)。若經(jīng)濟(jì)價(jià)值較高，且近期內(nèi)溢價(jià)空間大，可以優(yōu)先收儲(chǔ)供應(yīng)；若經(jīng)濟(jì)價(jià)值為負(fù)，可以通過儲(chǔ)備土地資產(chǎn)組合、整體開發(fā)的方式配置[10]。

（2）探索建立社會(huì)和生態(tài)價(jià)值規(guī)劃評(píng)估指標(biāo)

儲(chǔ)備土地資產(chǎn)管理應(yīng)重視社會(huì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值評(píng)估，亟須建立社會(huì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值的規(guī)劃評(píng)估指標(biāo)，完善儲(chǔ)備土地資產(chǎn)價(jià)值評(píng)估機(jī)制。根據(jù)生態(tài)服務(wù)價(jià)值與生態(tài)補(bǔ)償、資源環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)外部性等理論，從儲(chǔ)備實(shí)施和評(píng)估的角度出發(fā)，制定符合儲(chǔ)備土地生態(tài)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值量化標(biāo)準(zhǔn)體系[11]，形成可具象化、可量化的指標(biāo)，如將重大項(xiàng)目保障實(shí)施率、保障性住房供給面積、人均公共服務(wù)設(shè)施面積等指標(biāo)設(shè)為社會(huì)價(jià)值評(píng)價(jià)指標(biāo)，將人均公共綠地面積、單位土地能耗降低比例等設(shè)為生態(tài)價(jià)值評(píng)價(jià)指標(biāo)。合理預(yù)估各類儲(chǔ)備土地資產(chǎn)生態(tài)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值，貼上“生態(tài)價(jià)格標(biāo)簽”“社會(huì)價(jià)格標(biāo)簽”。

（3）探索編制儲(chǔ)備土地資產(chǎn)負(fù)債表

儲(chǔ)備土地資產(chǎn)負(fù)債表是自然資源管理的重要技術(shù)手段[12]，可以披露儲(chǔ)備土地資產(chǎn)、負(fù)債和所有者權(quán)益狀況，是地方管理工作的集中表現(xiàn)，也是儲(chǔ)備土地資產(chǎn)評(píng)價(jià)考核、監(jiān)測(cè)監(jiān)管的重要工具。浙江省寧波市作為全國(guó)首批土地儲(chǔ)備資產(chǎn)負(fù)債表試點(diǎn)城市之一，建立了資產(chǎn)負(fù)債表、收入支出表和所有者權(quán)益變動(dòng)表的報(bào)表體系。資產(chǎn)負(fù)債表中，資產(chǎn)包括擬收儲(chǔ)土地、在庫(kù)土地和已出庫(kù)土地的實(shí)物量和價(jià)值量信息，負(fù)債包括對(duì)應(yīng)資產(chǎn)，包括應(yīng)還債券、應(yīng)付賬款、其他負(fù)債信息；所有者權(quán)益是土地儲(chǔ)備資產(chǎn)扣除負(fù)債后土地所有者享有的權(quán)利[13]。收入支出表反映了收儲(chǔ)、開發(fā)、管護(hù)、債券償還和其他支出情況，以及債券發(fā)行、出讓、劃撥、租金和其他收入情況。所有者權(quán)益變動(dòng)表反映了所有者權(quán)益的變動(dòng)情況。從試點(diǎn)地區(qū)的儲(chǔ)備土地資產(chǎn)負(fù)債表編制情況來(lái)看，資產(chǎn)、負(fù)債和所有者權(quán)益的內(nèi)涵還不明晰，另外儲(chǔ)備土地資產(chǎn)價(jià)值量核算方法還需完善。還需結(jié)合土地儲(chǔ)備資產(chǎn)負(fù)債表的用途進(jìn)一步探索其內(nèi)涵、編制路徑和核算手段。

3.4 儲(chǔ)備土地資產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)

儲(chǔ)備土地資產(chǎn)價(jià)值主要通過外部運(yùn)營(yíng)實(shí)現(xiàn)，要求儲(chǔ)備土地所有權(quán)人和經(jīng)營(yíng)主體在全生命周期鏈條中貫徹落實(shí)“降本增效、保值增值”八字方針。

（1）降低成本，控制儲(chǔ)備土地成本支出

一是“連片收儲(chǔ)+ 成本分?jǐn)偂保纬梢?guī)模效應(yīng)。整合碎片化土地資源，通過征收、收購(gòu)、租賃等方式進(jìn)行集中收儲(chǔ)和整合優(yōu)化，轉(zhuǎn)換成連片優(yōu)質(zhì)的“資產(chǎn)包”，形成規(guī)模效應(yīng)，整體推進(jìn)土地規(guī)劃、整理開發(fā)和入市，提高資產(chǎn)投入和使用效率，采取成本分?jǐn)偟姆绞浇档蛦巫诘厥諆?chǔ)成本，提高收儲(chǔ)效率。

二是“整體打包+ 統(tǒng)一管護(hù)”，降低管護(hù)成本。漳州市將市級(jí)的儲(chǔ)備土地統(tǒng)一委托漳州土地開發(fā)服務(wù)集團(tuán)有限公司（國(guó)企）管護(hù)，同一家企業(yè)統(tǒng)一管護(hù)不僅可形成規(guī)模效益，也可將使用過的圍擋、停車充電設(shè)備或者其他建筑材料在他處儲(chǔ)備土地上重復(fù)使用，達(dá)到降低管Abnl7OVEXgtVRgWxdxi8rg==護(hù)成本的目的。

三是探索多元化資金渠道，減輕財(cái)政資金投入壓力[14]。肇慶新區(qū)肇慶東站TOD 收儲(chǔ)案例中，村集體以農(nóng)用地入股，并與政府聯(lián)合成立資產(chǎn)管理公司，共享收益分紅，政府通過所持的80% 的股權(quán)作為引入土地信托和戰(zhàn)略投資的接口，引入社會(huì)資本?？梢娡ㄟ^探索土地使用權(quán)入股、儲(chǔ)備土地資產(chǎn)未來(lái)使用權(quán)價(jià)值溢價(jià)、地區(qū)未來(lái)運(yùn)營(yíng)收益等權(quán)益置換融資、募集基金用于土地儲(chǔ)備工作具備可行性[15]。

（2）提升效率，減少儲(chǔ)備時(shí)間成本

一是加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，提高土地收儲(chǔ)效率。在收儲(chǔ)過程中，拆遷談判耗時(shí)長(zhǎng)，應(yīng)從委托代理角度明確收儲(chǔ)工作的責(zé)任主體、建立收儲(chǔ)的責(zé)任機(jī)制、統(tǒng)一低效用地再開發(fā)和政府收儲(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)、制定收儲(chǔ)材料模板、規(guī)范等方法，提高收儲(chǔ)效率。

二是委托國(guó)企管護(hù)，提高土地管護(hù)效率。規(guī)范庫(kù)存儲(chǔ)備土地的管護(hù)工作，借鑒中山市公開招標(biāo)委托管護(hù)的方式，委托企業(yè)進(jìn)行管護(hù)，應(yīng)用信息化管護(hù)手段，提高土地管護(hù)效率。

三是探索承諾制出庫(kù)，提高出庫(kù)效率。廣州市對(duì)存在土壤污染的儲(chǔ)備建設(shè)用地，由地塊儲(chǔ)備主體承諾在一年內(nèi)完成修復(fù)，可提前辦理出讓手續(xù)，在交地前必須確保土壤已修復(fù)完成即可，該方法解決了因土壤污染治理時(shí)間長(zhǎng)延緩出庫(kù)時(shí)間的問題。在儲(chǔ)備土地資產(chǎn)管理中，也可探索承諾制、容缺受理等方式加快需土壤污染治理、地質(zhì)災(zāi)害治理等類型儲(chǔ)備土地出庫(kù)供應(yīng)。

（3）保值增值，研判市場(chǎng)提高收儲(chǔ)收益

一是“結(jié)合市場(chǎng)+ 有序開發(fā)”，提升經(jīng)濟(jì)價(jià)值。應(yīng)充分結(jié)合市場(chǎng)情況，做好社會(huì)民生類、產(chǎn)業(yè)發(fā)展類、居住提升類各類土地收儲(chǔ)和出讓的計(jì)劃管控。在合理滿足城市需求的同時(shí)，按產(chǎn)業(yè)優(yōu)先、產(chǎn)居平衡的理念，在儲(chǔ)備土地收益較高供應(yīng)價(jià)值的時(shí)點(diǎn)安排供應(yīng)。在經(jīng)濟(jì)環(huán)境疲軟期，重視儲(chǔ)備土地資產(chǎn)管護(hù)和臨時(shí)利用工作，重視產(chǎn)業(yè)發(fā)展類用地的儲(chǔ)備供應(yīng)，通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展刺激地方經(jīng)濟(jì)，帶動(dòng)地方稅收，形成良性循環(huán)。

二是“以用代管+ 以用促?！?，進(jìn)行土地預(yù)熱。東莞市鰹魚洲工業(yè)區(qū)活化開發(fā)項(xiàng)目為預(yù)熱地塊，增加土地價(jià)值，保護(hù)歷史遺跡，采用1.5 級(jí)開發(fā)模式，由市土儲(chǔ)中心公開出租地塊土地使用權(quán)，租期15 年，期滿由市土儲(chǔ)中心無(wú)條件收回。儲(chǔ)備土地“以用代管+ 以用促保”的方式，不僅有助于減少管護(hù)成本，增加財(cái)政收益，將閑置儲(chǔ)備土地“資源”變“資產(chǎn)”，也可以促進(jìn)歷史遺跡的保護(hù)，全面盤活儲(chǔ)備土地資產(chǎn)。

三是“產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入+ 資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)”，提升土地綜合價(jià)值。加強(qiáng)重點(diǎn)儲(chǔ)備區(qū)產(chǎn)業(yè)用地的屬地政府招商統(tǒng)籌，與相關(guān)主管部門形成有效聯(lián)動(dòng)，建立招商項(xiàng)目遴選機(jī)制，前置企業(yè)調(diào)查，完善企業(yè)招商審批程序，重視儲(chǔ)備土地后期市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，保障優(yōu)質(zhì)儲(chǔ)備土地資產(chǎn)能夠“用得好”，優(yōu)質(zhì)企業(yè)運(yùn)營(yíng)能夠“用得起”，讓儲(chǔ)備土地資產(chǎn)通過后期運(yùn)營(yíng)形成長(zhǎng)期的、穩(wěn)定的稅收收益。

3.5 儲(chǔ)備土地資產(chǎn)價(jià)值保護(hù)

儲(chǔ)備土地資產(chǎn)價(jià)值保護(hù)旨在“保值”，提高風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)水平，規(guī)制宏觀經(jīng)濟(jì)下行、土地價(jià)值下跌等系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

（1）構(gòu)建儲(chǔ)備土地資產(chǎn)損害賠償工作機(jī)制

一是建立儲(chǔ)備土地?fù)p害監(jiān)察機(jī)制[16]。為維護(hù)儲(chǔ)備土地資產(chǎn)價(jià)值，對(duì)擅自占用、處置儲(chǔ)備土地或在儲(chǔ)備土地非法挖土、采石及棄土、棄渣、棄染等現(xiàn)象，造成儲(chǔ)備土地污染、損害的。首先，確定省、市、縣在內(nèi)的分部門監(jiān)管，搭建多部門聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制。其次，通過信息化手段監(jiān)測(cè)，及時(shí)上傳損害情況至信息系統(tǒng)，并對(duì)損害情況和緣由進(jìn)行說明，以便儲(chǔ)備土地修復(fù)工作的開展。最后，進(jìn)行損害評(píng)估，確定損失范圍、程度和進(jìn)行損害價(jià)值估值。

二是積極履行“承擔(dān)責(zé)任”的所有者職責(zé)。堅(jiān)持“誰(shuí)破壞、誰(shuí)賠償”原則，儲(chǔ)備土地所有權(quán)行使主體承擔(dān)損害索賠的職責(zé)，發(fā)現(xiàn)儲(chǔ)備土地遭受侵害，追究破壞者責(zé)任并提起索賠，明確賠償責(zé)任人承擔(dān)賠償損失、修復(fù)儲(chǔ)備土地資產(chǎn)、停止侵害、排除妨礙、支付磋商或訴訟費(fèi)用、賠禮道歉等責(zé)任，并判決其承擔(dān)儲(chǔ)備土地資產(chǎn)受到損害至修復(fù)完成期間的經(jīng)濟(jì)損失。完善儲(chǔ)備土地?fù)p害行政執(zhí)法與司法銜接機(jī)制，提高破壞儲(chǔ)備土地違法成本。漳州市在儲(chǔ)備土地管理中嚴(yán)格按照“誰(shuí)污染誰(shuí)治理”的治理原則，追溯原污染人并由其開展土壤污染治理工作，如果原用地企業(yè)滅失或者沒法追溯原污染人，應(yīng)由屬地政府擔(dān)責(zé)。

（2）構(gòu)建儲(chǔ)備土地管理成效考核機(jī)制

聯(lián)動(dòng)信息化監(jiān)管平臺(tái)，結(jié)合最新遙感影像數(shù)據(jù)、實(shí)時(shí)監(jiān)管數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)自然資源、住建等部門對(duì)儲(chǔ)備土地的現(xiàn)狀、狀態(tài)、價(jià)格等方面的實(shí)時(shí)監(jiān)管并及時(shí)采取相應(yīng)的方式進(jìn)行保護(hù)，并及時(shí)對(duì)資產(chǎn)管理成效進(jìn)行體檢和評(píng)估，并根據(jù)評(píng)估結(jié)果調(diào)整土地儲(chǔ)備規(guī)劃和計(jì)劃，確保國(guó)有資產(chǎn)的價(jià)值不受損，進(jìn)而保障所有者權(quán)益。

4 結(jié)語(yǔ)

儲(chǔ)備土地資產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制尚處于探索之中，目前還沒有統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)和答案，研究從所有者權(quán)益層面對(duì)儲(chǔ)備土地資產(chǎn)的價(jià)值體系和價(jià)值實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵進(jìn)行初步探索。嘗試從資產(chǎn)價(jià)值發(fā)現(xiàn)、價(jià)值創(chuàng)造、價(jià)值評(píng)估、價(jià)值實(shí)現(xiàn)和價(jià)值保護(hù)五個(gè)環(huán)節(jié)初步構(gòu)建起儲(chǔ)備土地資產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，并通過提前發(fā)現(xiàn)、創(chuàng)造、評(píng)估、實(shí)現(xiàn)和保護(hù)等具體路徑鎖定儲(chǔ)備土地資產(chǎn)價(jià)值，形成資產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)邏輯閉環(huán)，為降低政府土地收儲(chǔ)成本，提高收儲(chǔ)收益，降低收儲(chǔ)風(fēng)險(xiǎn)，保障政府權(quán)益，落實(shí)儲(chǔ)備土地資產(chǎn)的全生命周期管理，加快政府儲(chǔ)備土地資產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)提供路徑參考和理論支撐。

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