摘要：產(chǎn)業(yè)用地提質(zhì)增效是當(dāng)前我國(guó)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長(zhǎng)動(dòng)力、提高行政效率的重要抓手。本文在回顧產(chǎn)業(yè)用地提質(zhì)增效政策沿革基礎(chǔ)上，結(jié)合高質(zhì)量發(fā)展的要求，分析了產(chǎn)業(yè)用地提質(zhì)增效的核心理念，對(duì)國(guó)內(nèi)外實(shí)踐進(jìn)行總結(jié)并提煉模式，剖析當(dāng)前產(chǎn)業(yè)用地提質(zhì)增效面臨問題并提出相關(guān)建議。研究發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)用地提質(zhì)增效涉及土地質(zhì)量提升、土地供應(yīng)方式優(yōu)化、政策創(chuàng)新與實(shí)施、技術(shù)創(chuàng)新與應(yīng)用、環(huán)境保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展等核心理念，目前國(guó)內(nèi)外產(chǎn)業(yè)用地提質(zhì)增效相關(guān)實(shí)踐已形成圍繞核心理念的多種模式和方式，產(chǎn)業(yè)用地提質(zhì)增效當(dāng)前面臨土地利用強(qiáng)度不高、供應(yīng)方式單一、供后監(jiān)管不到位、退出盤活機(jī)制不健全、政策與制度保障不足等諸多問題，今后需要從規(guī)劃引領(lǐng)、土地供應(yīng)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、退出再利用、監(jiān)管執(zhí)法、制度保障等多方面綜合完善實(shí)施路徑。

關(guān)鍵詞：產(chǎn)業(yè)用地；提質(zhì)增效；核心理念；機(jī)制模式；實(shí)施路徑

中圖分類號(hào)：F293.22 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：2095-1329（2024）03-0071-06

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新階段，高質(zhì)量發(fā)展成為主旋律，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)面臨轉(zhuǎn)型升級(jí)的壓力，新興產(chǎn)業(yè)則不斷涌現(xiàn)。這要求產(chǎn)業(yè)用地必須適應(yīng)新的產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)，提供更為靈活、高效的用地支持。通過提質(zhì)增效，可以優(yōu)化產(chǎn)業(yè)用地布局，提高土地利用效率，為產(chǎn)業(yè)升級(jí)和轉(zhuǎn)型提供有力保障。產(chǎn)業(yè)用地提質(zhì)增效是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長(zhǎng)動(dòng)力、提高行政效率的重要抓手。通過推動(dòng)產(chǎn)業(yè)用地提質(zhì)增效，可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，提升城市的綜合競(jìng)爭(zhēng)力。本文圍繞高質(zhì)量發(fā)展的核心定位，分析了產(chǎn)業(yè)用地提質(zhì)增效的相關(guān)理念，系統(tǒng)梳理總結(jié)國(guó)內(nèi)外產(chǎn)業(yè)用地提質(zhì)增效相關(guān)實(shí)踐，分析當(dāng)中問題并對(duì)未來工作提出建議。

1 產(chǎn)業(yè)用地提質(zhì)增效的政策沿革

伴隨城市化進(jìn)程的加快和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，土地資源日益成為制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要因素。為了提高土地利用效率，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，各級(jí)政府紛紛出臺(tái)了一系列關(guān)于產(chǎn)業(yè)用地提質(zhì)增效的政策措施?？傮w看經(jīng)歷了初步探索階段、深化發(fā)展階段和創(chuàng)新突破階段。

一是初步探索階段。在這一階段，政府開始關(guān)注產(chǎn)業(yè)用地的節(jié)約集約利用問題，并初步探索了一些政策措施。例如，通過制定土地利用總體規(guī)劃、劃定工業(yè)用地控制線等方式，對(duì)產(chǎn)業(yè)用地的布局和規(guī)模進(jìn)行宏觀調(diào)控。同時(shí)，鼓勵(lì)企業(yè)采用多層廠房、提高容積率等方式，提高土地利用效率。

二是深化發(fā)展階段。隨著政策實(shí)踐的深入和經(jīng)驗(yàn)的積累，政府進(jìn)一步細(xì)化和完善了產(chǎn)業(yè)用地提質(zhì)增效的政策措施。這一階段的主要特點(diǎn)包括：加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)，通過編制詳細(xì)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和空間布局規(guī)劃，明確產(chǎn)業(yè)用地的功能定位和發(fā)展方向；提高準(zhǔn)入門檻，對(duì)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的投資強(qiáng)度、畝均稅收等指標(biāo)進(jìn)行量化考核，確保優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目落地；推行“標(biāo)準(zhǔn)地”出讓，在土地出讓前明確投資強(qiáng)度、容積率等控制指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)“拿地即開工”；鼓勵(lì)混合產(chǎn)業(yè)用地，支持工業(yè)、倉儲(chǔ)、研發(fā)、辦公、商服等用途互利的功能混合布置，促進(jìn)土地用途混合利用和建筑復(fù)合使用[1]；加強(qiáng)全生命周期管理，對(duì)產(chǎn)業(yè)用地實(shí)行從項(xiàng)目引進(jìn)到退出的全過程監(jiān)管，確保土地資源的持續(xù)高效利用。

三是創(chuàng)新突破階段。近年來，隨著新技術(shù)、新業(yè)態(tài)的不斷涌現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)用地提質(zhì)增效的政策措施也更加注重創(chuàng)新性和靈活性。例如，探索彈性年期出讓，根據(jù)企業(yè)實(shí)際需求和產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)，靈活確定土地使用年限和出讓價(jià)格；支持新型產(chǎn)業(yè)用地，針對(duì)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等新型產(chǎn)業(yè)的特點(diǎn)和需求，制定專門的用地政策和管理措施；推動(dòng)存量土地盤活，通過鼓勵(lì)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、實(shí)施低效用地再開發(fā)等方式，盤活存量土地資源，提高土地利用效率。

2 產(chǎn)業(yè)用地提質(zhì)增效涉及的核心理念

產(chǎn)業(yè)用地提質(zhì)增效是高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)，通過提升土地利用效率、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和增強(qiáng)要素保障能力對(duì)高質(zhì)量發(fā)展發(fā)揮重要支撐作用。高質(zhì)量發(fā)展強(qiáng)調(diào)以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)質(zhì)量變革、效率變革、動(dòng)力變革為目標(biāo)，這要求產(chǎn)業(yè)用地必須向更加集約、高效、可持續(xù)的方向發(fā)展，向高端化、智能化、綠色化方向發(fā)展，以適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展的需求。因此，高質(zhì)量發(fā)展下的產(chǎn)業(yè)用地提質(zhì)增效涉及到以下幾個(gè)核心理念。

2.1 土地質(zhì)量提升

一是提高土地利用效率，通過優(yōu)化土地布局、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、推廣多層廠房和地下空間利用等措施，提高單位面積土地上的產(chǎn)出效益。二是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中、集聚發(fā)展，形成規(guī)模效應(yīng)和協(xié)同效應(yīng)，提高土地資源的整體利用效率。

2.2 土地供應(yīng)方式優(yōu)化

一是彈性年期出讓，根據(jù)企業(yè)實(shí)際需求和產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)，靈活確定土地使用年限和出讓價(jià)格，降低企業(yè)初期投入成本。二是混合產(chǎn)業(yè)用地供給，支持工業(yè)、倉儲(chǔ)、研發(fā)、辦公、商服等用途互利的功能混合布置，促進(jìn)土地用途混合利用和建筑復(fù)合使用。三是“標(biāo)準(zhǔn)地”出讓，在土地出讓前明確投資強(qiáng)度、容積率等控制指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)“拿地即開工”，提高審批效率。

2.3 政策創(chuàng)新與實(shí)施

一是政策制定，政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求和土地資源管理實(shí)際，制定和完善產(chǎn)業(yè)用地提質(zhì)增效的政策措施，如土地利用總體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等。二是政策實(shí)施，通過加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)、提高準(zhǔn)入門檻、推行“標(biāo)準(zhǔn)地”出讓、鼓勵(lì)混合產(chǎn)業(yè)用地等方式，推動(dòng)政策的有效實(shí)施。三是監(jiān)管與服務(wù)，加強(qiáng)土地全生命周期管理，對(duì)產(chǎn)業(yè)用地實(shí)行從項(xiàng)目引進(jìn)到退出的全過程監(jiān)管，同時(shí)提供優(yōu)質(zhì)的政務(wù)服務(wù)，確保政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2.4 技術(shù)創(chuàng)新與應(yīng)用

一是新技術(shù)推廣，鼓勵(lì)企業(yè)采用新技術(shù)、新工藝、新設(shè)備，提高生產(chǎn)效率和產(chǎn)品質(zhì)量，降低土地資源的消耗。二是智能化管理，運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)手段，對(duì)產(chǎn)業(yè)用地進(jìn)行智能化管理和監(jiān)測(cè)，提高管理效率和精確度。

2.5 環(huán)境保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展

一是綠色生產(chǎn)，推廣綠色生產(chǎn)方式，降低生產(chǎn)過程中的能耗和排放，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。二是循環(huán)利用，鼓勵(lì)企業(yè)實(shí)施資源循環(huán)利用和廢棄物無害化處理，提高資源利用效率，減少環(huán)境污染。三是可持續(xù)發(fā)展，在推動(dòng)產(chǎn)業(yè)用地提質(zhì)增效的過程中，注重經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。

3 產(chǎn)業(yè)用地提質(zhì)增效的國(guó)內(nèi)外實(shí)踐

國(guó)內(nèi)外圍繞產(chǎn)業(yè)用地提質(zhì)增效，持續(xù)開展豐富多彩的實(shí)踐和探索，推出了一系列政策措施，旨在通過優(yōu)化產(chǎn)業(yè)用地布局、提高土地利用效率、嚴(yán)格產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入監(jiān)管、深化存量土地資源盤活和嚴(yán)格節(jié)約集約用地考核等手段，改革創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)土地資源的高效配置和可持續(xù)利用。

3.1 促進(jìn)土地質(zhì)量提升

一是通過重新規(guī)劃土地使用，將原本分散的工業(yè)用地集中布局，形成產(chǎn)業(yè)集群。不僅提高土地使用效率，還能促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈的完善和協(xié)同發(fā)展。如山東費(fèi)縣對(duì)原有小散亂木材加工企業(yè)147 家，通過低效用地盤活挖潛、落后產(chǎn)能出清整合，騰出土地1060 畝（約合70.67hm2），成功將原本分散、低效的工業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧?、高效、環(huán)保的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園區(qū)。二是通過制定產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和鼓勵(lì)政策，引導(dǎo)低附加值、高耗能的企業(yè)逐步退出，同時(shí)吸引和培育高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，從而優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提升產(chǎn)業(yè)用地的質(zhì)量和效益。如上海市開展“兩評(píng)估、一清單、一盤活”，全面開展產(chǎn)業(yè)用地綜合績(jī)效評(píng)估和綜合價(jià)值評(píng)估，形成ABCD 四類績(jī)效用地清單，并明確盤活路徑和具體實(shí)施措施。三是在土地資源緊張的城市，如深圳、上海等地，政府鼓勵(lì)建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)的多層廠房，以提高單位面積的土地產(chǎn)出率。像深圳市通過提供政策支持和財(cái)政補(bǔ)貼，鼓勵(lì)企業(yè)建設(shè)四層以上的高標(biāo)準(zhǔn)廠房。四是積極開發(fā)地下空間，用于建設(shè)倉儲(chǔ)、停車設(shè)施以及生活配套等設(shè)施。如揚(yáng)州經(jīng)開區(qū)在地下建設(shè)了停車庫，滿足戰(zhàn)時(shí)人防及停車功能。河北中勘天下糧倉智能生態(tài)物流園規(guī)劃建設(shè)智能化生態(tài)倉儲(chǔ)地下洞庫42 萬平方米，成為全國(guó)首例地下洞庫生態(tài)儲(chǔ)糧產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目和全國(guó)第三批23 個(gè)節(jié)地技術(shù)與節(jié)地模式典型案例項(xiàng)目之一。

3.2 優(yōu)化供地盤活存量

一是編制產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)國(guó)土空間規(guī)劃、制定具體實(shí)施細(xì)則、盤活存量低效用地、推進(jìn)工業(yè)用地“標(biāo)準(zhǔn)地”出讓等。如濮陽市等多地實(shí)行“用地清單制”，在土地供應(yīng)前明確項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)管控要素和技術(shù)要點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)了企業(yè)投資項(xiàng)目“拿地即開工”，進(jìn)一步提升了政府審批服務(wù)效能。二是通過加大土地收購儲(chǔ)備力度、支持優(yōu)勢(shì)企業(yè)兼并重組、加快淘汰落后產(chǎn)能、鼓勵(lì)企業(yè)加大技改投資力度等，有效盤活低效用地。如上海通過園區(qū)直接回購、企業(yè)間收購、閑置用地認(rèn)定等方式，加快土地收儲(chǔ)和企業(yè)資產(chǎn)回購。三是通過增容技改、市場(chǎng)流轉(zhuǎn)、用途轉(zhuǎn)換、協(xié)議置換等方式，實(shí)施存量低效用地再開發(fā)，推動(dòng)工業(yè)用地提質(zhì)增效。如江陰政府牽線搭橋，以土地作價(jià)入股促成兩家企業(yè)合作，改造后新建了高標(biāo)準(zhǔn)廠房，建筑面積大幅增加，地塊容積率顯著提高，土地開發(fā)強(qiáng)度和產(chǎn)出效益明顯提高。四是完善工業(yè)用地供應(yīng)政策，健全工業(yè)用地長(zhǎng)期租賃、先租后讓、彈性年期出讓等供應(yīng)體系，支持工業(yè)企業(yè)選擇適宜的用地方式。如上海奉賢以“先租后讓”模式供應(yīng)某化學(xué)公司土地，解決了其歷史遺留問題（土地指標(biāo)受限，未辦理土地審批手續(xù)）帶來的用地難題，實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)用地的精準(zhǔn)化、集約化供應(yīng)。五是增加混合用地的供給、引導(dǎo)存量工業(yè)用地的多途徑盤活利用、優(yōu)先發(fā)展新產(chǎn)業(yè)等。如瀘州打破原詳細(xì)規(guī)劃中單個(gè)地塊單一性質(zhì)限制，允許一宗土地混合商業(yè)、科研、文化、體育、中職教育等用途，成交混合用地10 宗940 畝（約合62.67 hm2），有力保障了各類型企業(yè)在“生產(chǎn)+ 倉儲(chǔ)”“生產(chǎn)+ 文旅”“生產(chǎn)+ 科研”“生產(chǎn)+ 教育”等方面的個(gè)性化需求。

3.3 加大政策和技術(shù)創(chuàng)新

一是復(fù)合用地模式，通過前期調(diào)查，量身定做復(fù)合用地，如研發(fā)、工業(yè)、商業(yè)用地的合理配比，形成完整的產(chǎn)業(yè)鏈、服務(wù)鏈、供應(yīng)鏈等全產(chǎn)業(yè)鏈服務(wù)體系。以新加坡BP 類用地（Business Park）為例，其類似于上海C65用地，為一種特殊的產(chǎn)業(yè)用地類型，融合了研發(fā)、無污染制造和商務(wù)辦公等多種功能，為高科技、高附加值和知識(shí)密集型活動(dòng)提供了提供一體化的工作環(huán)境?？杉嫒莶怀^15% 的白色用途，地塊功能更加靈活，可以隨時(shí)根據(jù)市場(chǎng)需求和發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行調(diào)整，為同一地塊內(nèi)的配套提升、不同產(chǎn)業(yè)之間的融合與創(chuàng)新提供了可能（表1）。

二是推廣“工業(yè)上樓”模式，如上海打造浦東首個(gè)工業(yè)上樓項(xiàng)目“金橋·擎天”，松江車墩工業(yè)園試點(diǎn)“以房換地”模式推進(jìn)工業(yè)上樓。三是產(chǎn)業(yè)園區(qū)整合，加大對(duì)布局零散、規(guī)模較小、用地粗放、產(chǎn)業(yè)層次低的園區(qū)整合力度，積極構(gòu)建以一類園區(qū)為主體的產(chǎn)業(yè)園總體格局，促進(jìn)集聚集約發(fā)展。如南京江北新區(qū)通過高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)與傳統(tǒng)工業(yè)園區(qū)整合，在兩個(gè)園twqLVATzThSXqo71fMtErA==區(qū)的土地資源、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)資源等全面梳理和評(píng)估基礎(chǔ)上重新規(guī)劃和配置，高新園區(qū)進(jìn)行功能升級(jí)，傳統(tǒng)工業(yè)園區(qū)進(jìn)行轉(zhuǎn)型升級(jí)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和資源共享，整體產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力顯著提升。四是靈活建筑設(shè)計(jì)，采用樂高式的建筑理念，滿足企業(yè)不同層高和面積的需求。如浦東新區(qū)自貿(mào)壹號(hào)生命科技產(chǎn)業(yè)園采用樂高式的建筑理念，滿足企業(yè)3.8～7.6 m 不同層高的需求，以及500～8000 m2 不同面積的選擇，滿足從初創(chuàng)企業(yè)到大型企業(yè)的多樣化需求（圖1）。五是產(chǎn)業(yè)投資與產(chǎn)業(yè)服務(wù)結(jié)合，搭建產(chǎn)學(xué)研轉(zhuǎn)化平臺(tái)、公共技術(shù)服務(wù)平臺(tái)、人力資源服務(wù)平臺(tái)等，為企業(yè)提供全方位的產(chǎn)業(yè)服務(wù)。如廈門建設(shè)了完善的公共技術(shù)服務(wù)平臺(tái)，為集成電路產(chǎn)業(yè)提供設(shè)計(jì)、制造、封測(cè)、設(shè)備材料等全產(chǎn)業(yè)鏈的技術(shù)支持和服務(wù)。通過平臺(tái)，集成電路產(chǎn)業(yè)可以更加高效地獲取前沿技術(shù)成果，并將其轉(zhuǎn)化為實(shí)際生產(chǎn)力。

3.4 提倡實(shí)行綠色生產(chǎn)

在產(chǎn)業(yè)用地提質(zhì)增效的過程中，綠色生產(chǎn)方式是一個(gè)重要的實(shí)踐方向。如瑞典斯德哥爾摩采用緊湊混合開發(fā)的模式，實(shí)現(xiàn)職住平衡和功能混合的空間結(jié)構(gòu)。公共服務(wù)和辦公空間被融合到住區(qū)建設(shè)中，減少了居民的日常通勤距離和交通量，從而降低碳排放。同時(shí)大量應(yīng)用低碳技術(shù)和能效提升措施，如通過智能樓宇控制系統(tǒng)和能源管理平臺(tái)，實(shí)時(shí)監(jiān)控和調(diào)節(jié)各項(xiàng)能耗指標(biāo)，提高能源利用效率。國(guó)內(nèi)部分地區(qū)推行節(jié)能減排，在生產(chǎn)過程中采用先進(jìn)的節(jié)能減排技術(shù)和設(shè)備，減少能源消耗和污染物排放，實(shí)現(xiàn)綠色生產(chǎn)。如河南省嘉北科技有限公司在陶瓷生產(chǎn)過程中采用輥道窯高溫廢氣余熱綜合利用技術(shù)，實(shí)現(xiàn)了節(jié)能減排（圖2）。太倉市采用“出讓+ 生態(tài)”的方式，創(chuàng)新“限地價(jià)競(jìng)生態(tài)投入”供地新模式，探索自然資源領(lǐng)域生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的新路徑。嘉興以化工新材料為核心產(chǎn)業(yè)，形成了五大循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈，實(shí)現(xiàn)了園區(qū)內(nèi)企業(yè)副產(chǎn)品和余熱、中水、低濃度酸、氫氣、氮?dú)?、二氧化碳、三氧化硫等廢棄物的回收利用。上海在產(chǎn)業(yè)園區(qū)更新中注重低碳環(huán)保策略的應(yīng)用，如漕河涇元?jiǎng)?chuàng)未來中心采用低碳環(huán)保設(shè)計(jì)，屋頂安裝太陽能光伏板等；楊浦區(qū)做好風(fēng)貌肌理保留，如“互聯(lián)寶地”在保留歷史建筑文化和工業(yè)特色的同時(shí)，融入現(xiàn)代辦公功能和新型材料。

4 產(chǎn)業(yè)用地提質(zhì)增效面臨的主要問題

綜合分析，目前產(chǎn)業(yè)用地提質(zhì)增效面臨的主要問題可歸納為：土地利用強(qiáng)度低且項(xiàng)目質(zhì)量不優(yōu)，導(dǎo)致低效利用；土地供應(yīng)方式單一，難以滿足多元需求；供后監(jiān)管不嚴(yán)，造成土地閑置和低效；退出盤活機(jī)制不健全，閑置和低效用地難以有效再利用；以及政策與制度保障不足，制約了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的順利推進(jìn)。

4.1 土地利用強(qiáng)度不高

一是產(chǎn)業(yè)集聚程度低，一些園區(qū)發(fā)展定位不清晰，產(chǎn)業(yè)集聚程度低，未形成產(chǎn)業(yè)鏈上下游集聚式聯(lián)動(dòng)發(fā)展布局，導(dǎo)致土地使用粗放低效。部分園區(qū)已開發(fā)土地未得到充分利用，投入產(chǎn)出強(qiáng)度低。入園企業(yè)規(guī)模小、弱、散，產(chǎn)業(yè)鏈短，難以形成產(chǎn)業(yè)聚集效應(yīng)和規(guī)模效應(yīng)。如蘇南、蘇中、蘇北新上工業(yè)項(xiàng)目用地容積率一般不低于1.5、1.2、1.0，而高標(biāo)準(zhǔn)廠房用地容積率一般不低于2.0。二是項(xiàng)目質(zhì)量不優(yōu)，部分園區(qū)引進(jìn)的項(xiàng)目質(zhì)量不高，產(chǎn)品附加值較低，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力較弱，影響土地利用效益。部分企業(yè)在招商引資時(shí)一哄而上拿地，后因資金短缺、市場(chǎng)變化等因素導(dǎo)致項(xiàng)目停滯或企業(yè)停產(chǎn)，形成閑置廠房和僵尸企業(yè)。

4.2 土地供應(yīng)方式單一

一是傳統(tǒng)的土地供應(yīng)方式以出讓為主，缺乏靈活性。例如，一些新興產(chǎn)業(yè)或創(chuàng)新型企業(yè)可能更需要靈活的租賃或短期使用權(quán)，以便根據(jù)市場(chǎng)需求和技術(shù)進(jìn)步快速調(diào)整生產(chǎn)布局。二是土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租或抵押等權(quán)能不明確，影響了土地的流動(dòng)性和利用效率。例如，一些企業(yè)因擔(dān)心土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓過程中的法律風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，而不敢輕易進(jìn)行土地交易；同時(shí)，由于權(quán)能不明確，銀行在提供土地抵押貸款時(shí)也更為謹(jǐn)慎，進(jìn)一步限制了土地市場(chǎng)的融資功能。三是混合產(chǎn)業(yè)用地供給不足，未能滿足工業(yè)、倉儲(chǔ)、研發(fā)、辦公等多功能需求。由于混合產(chǎn)業(yè)用地的規(guī)劃、審批和管理相對(duì)復(fù)雜，需要跨部門、跨領(lǐng)域的協(xié)調(diào)合作；同時(shí)，一些地方政府在土地出讓時(shí)仍習(xí)慣于按照傳統(tǒng)方式劃分土地用途，缺乏對(duì)混合產(chǎn)業(yè)用地的認(rèn)識(shí)和重視。因此，目前混合產(chǎn)業(yè)用地的供給嚴(yán)重不足，難以滿足市場(chǎng)的實(shí)際需求。

4.3 土地供后監(jiān)管不到位

一是土地出讓標(biāo)準(zhǔn)過寬，前些年招商“饑不擇食”，供地前招商預(yù)審把關(guān)不嚴(yán)，導(dǎo)致部分土地閑置。一些企業(yè)包裝項(xiàng)目，拿地后主要用于抵押融資，存在“批多用少”的現(xiàn)象。如江蘇省現(xiàn)有一二三類產(chǎn)業(yè)園中存在閑置土地規(guī)模較大、低效用地面積較多的問題。二是供后監(jiān)管不到位，用地單位取得土地使用權(quán)后，相關(guān)職能部門對(duì)土地利用情況監(jiān)管不到位，缺乏后期有效的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管措施。主要表現(xiàn)為缺乏明確的監(jiān)管主體、監(jiān)管流程和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。在實(shí)際操作中，往往存在多頭監(jiān)管或無人監(jiān)管的現(xiàn)象，導(dǎo)致監(jiān)管責(zé)任不清、監(jiān)管效率低下。

4.4 退出盤活機(jī)制不健全

一是當(dāng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)不善停產(chǎn)或倒閉后，因工業(yè)用地產(chǎn)權(quán)年限遠(yuǎn)未到截止時(shí)間，企業(yè)仍有權(quán)繼續(xù)占有土地。由于土地退出機(jī)制不健全，無明確的退出和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，政府收回土地成本高，閑置用地騰退難度大。二是部分地區(qū)存在大量低效企業(yè)，其占用土地資源但產(chǎn)出效益低，甚至存在“零稅收”現(xiàn)象，嚴(yán)重浪費(fèi)土地資源，但因產(chǎn)權(quán)關(guān)系復(fù)雜、處置周期長(zhǎng)、拆遷補(bǔ)償成本高等盤活難度大。三是一些地區(qū)存在大量租用集體土地自建廠房的企業(yè)，這些企業(yè)分布零散，不在規(guī)劃范圍內(nèi)，無法新建和改造廠房。即使通過協(xié)商回購、依法收回用地，也無法再開發(fā)再利用。此外，集體土地入市還在試點(diǎn)階段，政策障礙較多。

4.5 政策與制度保障不足

一是現(xiàn)有政策可能未能充分考慮到產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的需求和實(shí)際情況，導(dǎo)致在政策執(zhí)行上存在滯后性。以高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為例，隨著人工智能、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等技術(shù)的快速發(fā)展，新興產(chǎn)業(yè)對(duì)土地、人才、資金等資源的需求發(fā)生了深刻變化。然而，一些地區(qū)的政策制定仍停留在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)支持層面，未能及時(shí)出臺(tái)針對(duì)新興產(chǎn)業(yè)的專項(xiàng)政策，導(dǎo)致新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展受阻。二是在土地管理、產(chǎn)權(quán)保護(hù)、市場(chǎng)交易等方面缺乏完善的制度保障，影響了產(chǎn)業(yè)用地的有效管理和利用，進(jìn)而制約了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的推進(jìn)。例如，在土地管理方面存在規(guī)劃不科學(xué)、審批程序繁瑣、監(jiān)管不到位等，導(dǎo)致土地供應(yīng)難以滿足產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的需求；產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度仍不完善，導(dǎo)致企業(yè)在土地交易過程中面臨諸多風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)增加了企業(yè)的交易成本和時(shí)間成本；土地市場(chǎng)交易制度不透明，存在信息不對(duì)稱、價(jià)格扭曲等問題，會(huì)導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)土地資源難以流向真正需要的企業(yè)和項(xiàng)目，進(jìn)而制約產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的推進(jìn)。

5 相關(guān)思考

針對(duì)產(chǎn)業(yè)用地提質(zhì)增效，以下是一些相關(guān)思考，旨在優(yōu)化土地資源利用，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

5.1 強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)與科學(xué)布局

一是在國(guó)土空間規(guī)劃中結(jié)合資源環(huán)境承載力，劃定工業(yè)用地保障線，引導(dǎo)工業(yè)向園區(qū)集中集聚。明晰工業(yè)用地用途轉(zhuǎn)換負(fù)面清單，穩(wěn)定工業(yè)用地總量，并制定產(chǎn)業(yè)類型轉(zhuǎn)換目錄和轉(zhuǎn)換規(guī)則。二是鼓勵(lì)各業(yè)態(tài)所需的配套服務(wù)設(shè)施集中建設(shè)，促進(jìn)共享共用，提升綜合服務(wù)水平。三是鼓勵(lì)同一地塊內(nèi)工業(yè)、倉儲(chǔ)、研發(fā)、辦公、商服等用途互利的功能混合布置，并明確混合產(chǎn)業(yè)用地的規(guī)劃條件。四是鼓勵(lì)工業(yè)項(xiàng)目利用地下空間建設(shè)倉儲(chǔ)、停車設(shè)施以及生活配套等設(shè)施，并明確地下空間建設(shè)用地使用權(quán)的管理。

5.2 優(yōu)化土地供應(yīng)政策

一是實(shí)施差別化供地，根據(jù)產(chǎn)業(yè)類型、項(xiàng)目質(zhì)量和投資強(qiáng)度等因素，實(shí)施差別化的土地供應(yīng)政策，優(yōu)先保障重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目的用地需求。對(duì)列入國(guó)家和省重大項(xiàng)目清單的項(xiàng)目，實(shí)行用地計(jì)劃“核銷制”，做到“應(yīng)保盡?！保⑼茝V“標(biāo)準(zhǔn)地＋定制地＋雙信地”的準(zhǔn)入和服務(wù)模式。二是建立健全項(xiàng)目準(zhǔn)入機(jī)制，提高供地門檻，確保引進(jìn)的項(xiàng)目符合產(chǎn)業(yè)政策和環(huán)保要求，避免低質(zhì)低效項(xiàng)目占用土地資源。三是建立健全工業(yè)用地的多元化供應(yīng)體系，包括長(zhǎng)期租賃、先租后讓、彈性年期出讓等供應(yīng)方式，以支持工業(yè)企業(yè)選擇適宜的用地方式。四是優(yōu)化土地供應(yīng)程序，推進(jìn)工業(yè)用地帶條件招標(biāo)拍賣掛牌出讓（租賃），并將產(chǎn)業(yè)類型、生產(chǎn)技術(shù)、節(jié)能環(huán)保等產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入要求納入供地條件[2]。

5.3 推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)

一是加大對(duì)科技創(chuàng)新的支持力度，推動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提高產(chǎn)業(yè)附加值和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。二是加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)的合作與協(xié)同，培育具有核心競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)業(yè)集群，提高產(chǎn)業(yè)集聚度和土地利用效率。三是深化“放管服”改革，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，為企業(yè)提供更加便捷、高效的服務(wù)和支持，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。

5.4 完善土地退出與再利用機(jī)制

一是建立健全產(chǎn)業(yè)用地退出機(jī)制，明確退出條件和程序，鼓勵(lì)低效用地企業(yè)主動(dòng)退出或轉(zhuǎn)型升級(jí)。二是鼓勵(lì)和支持對(duì)閑置和低效用地進(jìn)行再開發(fā)、再利用，通過政策引導(dǎo)和資金支持等方式，提高土地利用效率和質(zhì)量。三是完善土地市場(chǎng)流轉(zhuǎn)機(jī)制，促進(jìn)土地資源的優(yōu)化配置和合理利用。四是盤活存量工業(yè)用地空間，推進(jìn)工業(yè)用地更新，促進(jìn)開發(fā)區(qū)工業(yè)用地轉(zhuǎn)型升級(jí)，開展村鎮(zhèn)工業(yè)集中區(qū)改造提升專項(xiàng)行動(dòng)[3]。

5.5 加強(qiáng)土地監(jiān)管與執(zhí)法

一是建立政府負(fù)總責(zé)、相關(guān)部門共同參與的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，強(qiáng)化工業(yè)項(xiàng)目“事前、事中、事后”服務(wù)監(jiān)管。二是建立健全監(jiān)管體系，加強(qiáng)對(duì)土地利用情況的監(jiān)測(cè)和評(píng)估，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處理違法違規(guī)行為。三是加強(qiáng)對(duì)土地供應(yīng)后的監(jiān)管力度，確保項(xiàng)目按照規(guī)劃用途進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，防止土地閑置和低效利用。四是對(duì)違法違規(guī)用地行為加大執(zhí)法力度，依法依規(guī)進(jìn)行處罰和整改，維護(hù)良好的土地市場(chǎng)秩序。

5.6 加強(qiáng)政策與制度保障

一是制定和完善與產(chǎn)業(yè)用地提質(zhì)增效相關(guān)的政策措施，包括財(cái)政、稅收、金融等方面的優(yōu)惠政策，降低企業(yè)用地成本，提高用地效益。二是建立健全產(chǎn)業(yè)用地管理、產(chǎn)權(quán)保護(hù)、市場(chǎng)交易等方面的制度體系，為產(chǎn)業(yè)用地提質(zhì)增效提供有力的制度保障。三是加大對(duì)產(chǎn)業(yè)用地提質(zhì)增效的宣傳力度，提高社會(huì)各界對(duì)土地節(jié)約集約利用的認(rèn)識(shí)和重視程度，營(yíng)造良好的社會(huì)氛圍。

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