摘要：本文探討了上海市存量工業(yè)用地在新興產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展背景下的轉(zhuǎn)型再開發(fā)問題，分析了當(dāng)前 上海存量工業(yè)用地現(xiàn)狀、政策背景、開發(fā)模式及其對(duì)轉(zhuǎn)型開發(fā)的影響。文章首先梳理了上海工業(yè)用地的空間利用情況和發(fā)展趨勢(shì) ，明確了存量工業(yè)用地再開發(fā)的必要性與緊迫性。并通過浦東某工業(yè)用地的案例分析，詳細(xì)剖釋了地塊基本情況、業(yè)主方轉(zhuǎn)型開發(fā)需求、地塊轉(zhuǎn)型開發(fā)關(guān)鍵問題、項(xiàng)目開發(fā)經(jīng)濟(jì)可行性和策劃總結(jié)。通過案例歸納，進(jìn)一步對(duì)上海存量工業(yè)用地轉(zhuǎn)型過程中的難點(diǎn)進(jìn)行分析，包括經(jīng)濟(jì)因素影響、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入資源少和利益平衡困難，并提出了對(duì)策建議，如豐富多元化融資路徑、強(qiáng)監(jiān)管與弱約束的分類施策引導(dǎo)、聚集產(chǎn)業(yè)資源和搭建專項(xiàng)交易撮合平臺(tái)等。

關(guān)鍵詞：存量土地；工業(yè)用地；轉(zhuǎn)型難點(diǎn)；產(chǎn)業(yè)資源；案例分析

中圖分類號(hào)：F293.22 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：2095-1329（2024）03-0056-05

當(dāng)前我國(guó)科技發(fā)展進(jìn)入全面創(chuàng)新階段，新興產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，如新能源、生物醫(yī)藥、數(shù)字經(jīng)濟(jì)等成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新引擎。按照黨中央的部署，優(yōu)先保障主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、重大項(xiàng)目用地需求，保障重要區(qū)域有更大發(fā)展空間。對(duì)于上海，作為我國(guó)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和轉(zhuǎn)型的前沿地，建設(shè)用地規(guī)模已接近飽和，為滿足空間需求，探究新一輪存量工業(yè)用地的再開發(fā)有較重要意義，其既是全面提升資源配置效率、推動(dòng)土地要素市場(chǎng)化改革的必由之路，也是加快城市更新、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的題中之義[1]。而目前存量工業(yè)用地利用效率普遍不高，土地使用權(quán)人未完全利用土地開展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)造成土地閑置的現(xiàn)象更是大量存在[2]。近年來，上海市陸續(xù)出臺(tái)多份文件支持存量工業(yè)用地開發(fā)，但在實(shí)際操作層面，如何應(yīng)用政策利好、明確存量工業(yè)用地的轉(zhuǎn)型方向，在交易過程中如何平衡參與交易各方的利益以促成交易等問題值得深入研究。

1 政策背景與先決條件

1 .1 上海工業(yè)用地現(xiàn)狀

隨著上海建設(shè)用地規(guī)模逐漸接近城市總規(guī)上限，資源環(huán)境面臨“緊約束”的局面。《上海市城市總體規(guī)劃（2017—2035 年）》提出盤活存量工業(yè)用地，通過挖潛的方式最大限度地提高工業(yè)用地的利用效率，將現(xiàn)狀工業(yè)用地減量45%～65%（320～480 km2）[3]。上海市現(xiàn)狀工業(yè)用地總面積728 km2，約占總建設(shè)用地的三成，涵蓋4.85 萬(wàn)幅地塊，其中約510 km2 的存量土地呈現(xiàn)量大面廣、空間破碎化與配置低效等特征，亟需更新[4]。

1 .2 現(xiàn)有存量工業(yè)用地開發(fā)模式

目前存量工業(yè)用地開發(fā)模式主要包括政府主導(dǎo)、企業(yè)主導(dǎo)、合作開發(fā)等模式（圖1）。最主要的模式是土地收儲(chǔ)，該模式依賴政府收儲(chǔ)后重新招標(biāo)拍賣掛牌出讓。雖然能夠確保土地的規(guī)范利用，有利于落實(shí)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，提升區(qū)域產(chǎn)業(yè)能級(jí)，快速集聚各類資源，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，加快打造特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)集群，但缺陷在于工業(yè)用地征收騰退周期長(zhǎng)，所需資金大，財(cái)政壓力會(huì)比較大。企業(yè)自主改造模式能充分發(fā)揮市場(chǎng)決定性作用，減少對(duì)財(cái)政資金占用，有效減少拆遷補(bǔ)償?shù)冉灰壮杀荆蚱髽I(yè)自身經(jīng)營(yíng)管理因素，會(huì)限制改造利用既有物質(zhì)空間，土地利用效率并不理想。合作開發(fā)模式下合作各方優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，可以提升項(xiàng)目效益，缺點(diǎn)是合作項(xiàng)目往往涉及多個(gè)主體，因各自利益訴求不一致，容易出現(xiàn)各類合作利益矛盾，影響項(xiàng)目開發(fā)進(jìn)度和預(yù)期效益。

1. 3 政策對(duì)存量工業(yè)用地轉(zhuǎn)型開發(fā)的正負(fù)面影響

土地儲(chǔ)備政策。正面影響：規(guī)范土地交易，控制土地一級(jí)市場(chǎng)。負(fù)面影響：第一，需要巨額資金，許多土地所有者希望按增值后的價(jià)格獲得補(bǔ)償，而非僅按工業(yè)用地價(jià)格，導(dǎo)致收儲(chǔ)成本上升。第二，收儲(chǔ)周期漫長(zhǎng)且風(fēng)險(xiǎn)高，涉及多個(gè)環(huán)節(jié)，有時(shí)需超過十年才能完成，且原土地所有者可能不愿交出土地，增加儲(chǔ)備風(fēng)險(xiǎn)。第三，經(jīng)濟(jì)放緩時(shí)，已儲(chǔ)備土地可能閑置，造成資源浪費(fèi)，難以實(shí)現(xiàn)增值。此外，存量工業(yè)用地的二次開發(fā)往往以單個(gè)地塊為主，未能有效整合低效土地，實(shí)現(xiàn)更高效地利用。

“退二進(jìn)三”政策。目的為：第一，產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)，引導(dǎo)工業(yè)逐步退出城市中心，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)。第二，發(fā)展服務(wù)業(yè)，騰出的地塊用于發(fā)展服務(wù)業(yè)，提升經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力和服務(wù)功能。但實(shí)踐中還面臨一是統(tǒng)籌實(shí)施困難，缺少統(tǒng)籌實(shí)施主體，導(dǎo)致利益平衡難以實(shí)現(xiàn)；二是政策約束不足，轉(zhuǎn)型過程中缺乏對(duì)業(yè)態(tài)和產(chǎn)業(yè)定位的約束，出現(xiàn)工業(yè)用地轉(zhuǎn)辦公園區(qū)的現(xiàn)象；三是企業(yè)轉(zhuǎn)型困難，權(quán)利人所屬企業(yè)多為落后或傳統(tǒng)狀態(tài)，面臨技術(shù)、資金、人才等困難，難以自行轉(zhuǎn)型升級(jí)。

近3 年，上海市發(fā)布了一系列集約節(jié)約用地、土地二次開發(fā)和城市更新的政策文件，旨在為新興產(chǎn)業(yè)拓展發(fā)展新空間，通過城市更新，促進(jìn)存量工業(yè)用地高質(zhì)量利用。針對(duì)存量工業(yè)用地轉(zhuǎn)型的施策方向有所區(qū)別，包括正面鼓勵(lì)類和限制整改類（表1）。

1.4 新型工業(yè)化與工業(yè)空間協(xié)同發(fā)展

（1）新型工業(yè)化發(fā)展對(duì)工業(yè)空間的需求

上海市政府于2024 年6 月發(fā)布新型工業(yè)化發(fā)展計(jì)劃，目標(biāo)至2027 年建成現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，工業(yè)增加值穩(wěn)占25%，總產(chǎn)值達(dá)5 萬(wàn)億元，增投8000 億元，先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)年增10%，新興產(chǎn)業(yè)占50%。至2035 年建成高端制造中心。這一發(fā)展模式對(duì)工業(yè)空間提出了更靈活、集成化、智能化和環(huán)保的需求。

（2）工業(yè)空間對(duì)新型工業(yè)化發(fā)展的支撐

工業(yè)空間作為新型工業(yè)化發(fā)展的基礎(chǔ)，對(duì)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有重要作用，可為企業(yè)提供創(chuàng)新平臺(tái)，促進(jìn)上下游產(chǎn)業(yè)集聚，優(yōu)化資源配置，增強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)活力。上海將繼續(xù)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間規(guī)劃與布局，支持新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提供充足的空間資源。通過挖掘存量用地潛力，發(fā)展“工業(yè)上樓”和“工業(yè)綜合體”等新業(yè)態(tài)，推動(dòng)新型工業(yè)化企業(yè)向高層發(fā)展，計(jì)劃打造超過3000 萬(wàn)平方米的“智造空間”，構(gòu)建國(guó)際一流的產(chǎn)業(yè)地標(biāo)，并發(fā)展產(chǎn)業(yè)園區(qū)的數(shù)字平臺(tái)，形成高能級(jí)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新平臺(tái)。

2 案例分析：浦東某工業(yè)用地轉(zhuǎn)型升級(jí)方案

謀求轉(zhuǎn)型的地塊位于浦東曹路鎮(zhèn)，曹路鎮(zhèn)靠近金橋進(jìn)出口加工區(qū)和張江科學(xué)城，10 km 半徑圈內(nèi)涵蓋多個(gè)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)片區(qū)，鎮(zhèn)已有電子信息和專用設(shè)備制造領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，規(guī)劃為依托自貿(mào)區(qū)及鎮(zhèn)內(nèi)科教資源優(yōu)勢(shì)，打造產(chǎn)學(xué)研一體的綜合性城鎮(zhèn)。未來發(fā)展困局包括用地空間受限，基本接近飽和，同時(shí)現(xiàn)狀工業(yè)用地整體利用效率低，低效使用工業(yè)用地占半數(shù)以上，建筑容積率普遍偏低，存量工業(yè)地塊提質(zhì)升級(jí)需求迫切，提容潛力大。

2.1 地塊基本情況

項(xiàng)目地塊位于104 片區(qū)內(nèi)，為某央企于2001 年以出讓方式取得，占地面積2.4 hm2，建筑面積10000 m2，現(xiàn)狀容積率0.44；經(jīng)營(yíng)狀態(tài)為出租，租金水平僅為1.5 元/（m2·d），遠(yuǎn)低于周邊園區(qū)2.5 元/ （m2·d） 的租金。

2.2 業(yè)主方轉(zhuǎn)型開發(fā)需求分析

從國(guó)有資產(chǎn)保值增值等訴求出發(fā)，業(yè)主方具體需求如表2。

2.3 地塊轉(zhuǎn)型開發(fā)關(guān)鍵問題

（1）開發(fā)方式的政策可行性分析

根據(jù)政策口徑判斷，本次擬引入合作方開發(fā)的路徑具有以下優(yōu)勢(shì)：第一，有利于減輕業(yè)主方和政府方的經(jīng)濟(jì)壓力，政府方無須消耗財(cái)政資金收儲(chǔ)土地或回購(gòu)資產(chǎn)；第二，原有權(quán)利人選擇園區(qū)開發(fā)平臺(tái)合作開發(fā)，項(xiàng)目可售比例上有政策優(yōu)待，有利于改善轉(zhuǎn)型項(xiàng)目的現(xiàn)金流壓力；第三，再開發(fā)工業(yè)用地容積率不低于2.0，且不再補(bǔ)繳土地款，有利于降低再開發(fā)成本。

（2）合作開發(fā)的土地估值

從合作開發(fā)的角度，地塊估值是實(shí)現(xiàn)與合作方利益平衡的關(guān)鍵問題之一，存量土地的估值決定了引入合作方在項(xiàng)目公司的權(quán)益份額，也決定了合作方參與本項(xiàng)目的收益水平。本次土地估值選取市場(chǎng)比較法和剩余法兩個(gè)估價(jià)方法，由于浦東工業(yè)地價(jià)水平整體長(zhǎng)期較穩(wěn)定，市場(chǎng)交易案例較多且案例置信度較高，故以市場(chǎng)比較法結(jié)果為主，剩余法結(jié)果為輔進(jìn)行驗(yàn)證。經(jīng)測(cè)算，土地195萬(wàn)元/ 畝，土地價(jià)值約7000 萬(wàn)元，該價(jià)值是后續(xù)業(yè)主與合作方談判的基準(zhǔn)線。

2.4 項(xiàng)目開發(fā)經(jīng)濟(jì)可行性

（1）測(cè)算思路說明

由于此類項(xiàng)目的全投資收益率（以下簡(jiǎn)稱“全投資IRR”）很難達(dá)到8%，因此按照兩種情況進(jìn)行測(cè)算：情況一，測(cè)算項(xiàng)目在一般情況下的全投資IRR；情況二，在全投資IRR 達(dá)到8% 的要求下，測(cè)算項(xiàng)目投資成本控制的底線。

按照《建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)方法與參數(shù)（第三版）》的要求，本項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)測(cè)算具體過程如下：第一步，根據(jù)當(dāng)前政策要求、規(guī)劃要求和業(yè)主需求，確定項(xiàng)目總體規(guī)模、業(yè)態(tài)構(gòu)成和可售比例；第二步，調(diào)研市場(chǎng)情況確定投資構(gòu)成和造價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；第三步，在前兩步基礎(chǔ)上明確項(xiàng)目在無融資條件下的總投資，疊加融資方案修正項(xiàng)目總投資；第四步，調(diào)研市場(chǎng)情況，測(cè)算項(xiàng)目未來剩余28 年的收入和成本；第五步，計(jì)算項(xiàng)目利潤(rùn)、IRR（區(qū)分全投資、資本金）等關(guān)鍵評(píng)價(jià)指標(biāo)；第六步，在前四步主要條件保持不變的情況下，假設(shè)全投資IRR 達(dá)到8% 的情況，項(xiàng)目造價(jià)需達(dá)到的水平。

（2）測(cè)算邊界條件

轉(zhuǎn)型容積率設(shè)定為2.5，總建筑面積77000 平方米，計(jì)容建筑面積為59000 平方米，可售比例設(shè)定為42.5%；業(yè)態(tài)配置：公寓業(yè)態(tài)出租租金較高，但在規(guī)劃中存在一定的政策障礙，因此區(qū)分兩個(gè)方案，方案一包含15% 的公寓配套，詳細(xì)業(yè)態(tài)配置如表3。

建設(shè)投資：辦公業(yè)態(tài)建安工程費(fèi)6000 元/ 平方米，公寓和地庫(kù)為7500 元/ 平方米，工程建設(shè)其他費(fèi)按建安費(fèi)的8% 計(jì)算，預(yù)備費(fèi)按建安費(fèi)及其他費(fèi)合計(jì)值的4% 計(jì)算，建設(shè)期3 年，暫不考慮補(bǔ)地價(jià)及土地增值稅。經(jīng)營(yíng)收入：出租部分租金2.3 元/（m2·d）；出售部分售價(jià)1.6 萬(wàn)元/ 平方米；公寓配套出租租金5 元/（m2·d）。

運(yùn)營(yíng)成本構(gòu)成：人力成本200 萬(wàn)元/ 年；維修成本為建安費(fèi)用的0.2%；招商宣傳費(fèi)為收入的3% 比例，前兩年為200 萬(wàn)元/ 年；大中修按自持物業(yè)建安費(fèi)的10% 計(jì)算，發(fā)生在第14、26 年。

（3）測(cè)算結(jié)果

兩種方案測(cè)算結(jié)果如表4。

（4）策劃總結(jié)

第一，未明確項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)定位對(duì)實(shí)施推進(jìn)造成較大影響。本項(xiàng)目后續(xù)推進(jìn)陷入停滯，部分原因是業(yè)主方未明確項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)定位，無法精準(zhǔn)匹配合作方，項(xiàng)目開發(fā)方案也無法打動(dòng)政府。在產(chǎn)業(yè)園區(qū)主題化、特色化發(fā)展的行業(yè)背景下，業(yè)主方應(yīng)當(dāng)結(jié)合政府上位規(guī)劃，梳理自有產(chǎn)業(yè)資源情況，明確項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)定位。考慮到本項(xiàng)目業(yè)主方為大型央企，產(chǎn)業(yè)資源儲(chǔ)備較為豐富，且集團(tuán)也有推動(dòng)下屬單位集中辦公的需要，梳理對(duì)接集團(tuán)內(nèi)產(chǎn)業(yè)資源對(duì)于業(yè)主方是必要且有益的。

第二，投資收益率較低，極大影響各方再開發(fā)的積極性。從測(cè)算結(jié)果來看，項(xiàng)目全投資的IRR 僅有4% 左右，資本金IRR 在包含公寓業(yè)態(tài)時(shí)為5.37%。而業(yè)主方要求為8% 以上，潛在合作方要求為6% 以上，因此項(xiàng)目當(dāng)前的收益水平無法滿足各方需求。如果政府能從存量開發(fā)的長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益出發(fā)，允許延長(zhǎng)用地期限、增加高收益業(yè)態(tài)比例等，將一定程度提升項(xiàng)目收益水平。

第三，存量再開發(fā)政策通路需進(jìn)一步明晰。主要包括項(xiàng)目地塊按照標(biāo)準(zhǔn)廠房類工業(yè)用地開發(fā)的政策流程、如何避免補(bǔ)交土地款、合作開發(fā)的高額土地增值稅等政策堵點(diǎn)，以及物業(yè)的確權(quán)、抵押融資等問題都需要政策制定者給出進(jìn)一步明確的答案。

3 轉(zhuǎn)型過程中的難點(diǎn)分析

3.1 經(jīng)濟(jì)因素影響

通過案例研究，存量工業(yè)用地轉(zhuǎn)型升級(jí)過程中，經(jīng)濟(jì)效益是決定項(xiàng)目可行性的直接因素之一。一方面存量工業(yè)用地的土地使用期限較短，制約經(jīng)營(yíng)收益期限，另一方面拆除成本、改造重建成本和搬遷安置成本的累積，造成項(xiàng)目開發(fā)的成本多重及較難控制。同時(shí)，多數(shù)存量地塊存在低效開發(fā)和產(chǎn)權(quán)不明晰等問題，再開發(fā)時(shí)在資金缺口方面還缺乏成熟的實(shí)施路徑。工業(yè)類地產(chǎn)開發(fā)后的收益受產(chǎn)業(yè)的政策和發(fā)展因素影響，若開發(fā)后的項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入或運(yùn)營(yíng)不佳，將導(dǎo)致收益低于預(yù)期，甚至出現(xiàn)虧損。從地產(chǎn)開發(fā)和投資收益角度來看，工業(yè)地產(chǎn)所需資金量大，收益率偏低，達(dá)不到銀行、債商對(duì)項(xiàng)目盈利能力、還款能力基本門檻要求，而且傳統(tǒng)投資者對(duì)工業(yè)地產(chǎn)認(rèn)可度較低，融資往往需要較高的信用評(píng)級(jí)和優(yōu)質(zhì)的資產(chǎn)組合，融資難度不小。

3.2 產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入資源少

制約存量工業(yè)用地轉(zhuǎn)型的因素還有產(chǎn)業(yè)資源導(dǎo)入和產(chǎn)業(yè)招商，應(yīng)該說存量工業(yè)用地的開發(fā)就是把原有的低端產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)和產(chǎn)業(yè)布局，騰挪入駐為戰(zhàn)略新興、高新技術(shù)的優(yōu)質(zhì)企業(yè)，對(duì)于存量工業(yè)用地的轉(zhuǎn)型方向，往往存在不明確或無資源的現(xiàn)狀。一方面，新型工業(yè)體系未形成的情況下，產(chǎn)業(yè)鏈往往不完整，上下游企業(yè)之間缺乏緊密的合作和聯(lián)系。這導(dǎo)致資源在產(chǎn)業(yè)鏈中的流動(dòng)不暢，無法形成有效的資源配置機(jī)制，進(jìn)而造成產(chǎn)業(yè)資源不足。另一方面，當(dāng)前政府還未針對(duì)存量工業(yè)用地建立“企業(yè)引入清單”，未能引導(dǎo)存量工業(yè)地塊開發(fā)者尋找引入企業(yè)的名單或先期引入鏈主企業(yè)，造成產(chǎn)業(yè)資源不足。同時(shí)，存量工業(yè)用地的權(quán)屬方在進(jìn)行產(chǎn)業(yè)升級(jí)時(shí)，依據(jù)自身的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)開展的產(chǎn)業(yè)定位和規(guī)劃往往可能與政府方的上位規(guī)劃不一致，很難得到政府方面的資源傾斜，包括如稅收優(yōu)惠、資金扶持、基礎(chǔ)設(shè)施配套等，限制了產(chǎn)業(yè)升級(jí)的深度和廣度。

3.3 利益平衡困難

在存量工業(yè)用地的轉(zhuǎn)型升級(jí)過程中，土地權(quán)屬的歸屬和利益分配是一個(gè)復(fù)雜且敏感的問題。通常，這些地塊涉及多個(gè)利益相關(guān)方，包括政府、原土地產(chǎn)權(quán)方、開發(fā)企業(yè)以及可能的第三方投資者。每個(gè)利益相關(guān)方都有自己的利益訴求和期望，如何平衡這些利益，確保各方在轉(zhuǎn)型升級(jí)過程中得到合理的回報(bào)和補(bǔ)償，是一個(gè)重大的挑戰(zhàn)。例如，本文案例中，項(xiàng)目地塊權(quán)屬為某央企，其與潛在的社會(huì)資本方合作開發(fā)時(shí)，需要明確雙方在項(xiàng)目公司中的股權(quán)比例、土地估值，以及后續(xù)收益分配等關(guān)鍵問題。土地估值是合作開發(fā)中的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，它直接影響到各方的投資決策和收益預(yù)期。

4 對(duì)策建議

4.1 豐富多元化融資路徑與降低融資成本

存量工業(yè)用地轉(zhuǎn)型，應(yīng)堅(jiān)持發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的決定性作用。轉(zhuǎn)型過程中需要投入大量的資金，對(duì)于資金實(shí)力較弱的企業(yè)或地區(qū)來說，可能會(huì)面臨較大的資金壓力，需要政府引導(dǎo)創(chuàng)建多元化融資渠道，提高項(xiàng)目的改造資金保障。對(duì)于具有穩(wěn)定現(xiàn)金流的存量土地項(xiàng)目，鼓勵(lì)通過發(fā)行REITs（房地產(chǎn)信托投資基金）允許投資者通過購(gòu)買基金份額來間接持有并享受土地開發(fā)帶來的收益。同時(shí)鼓勵(lì)民間資本通過PPP、產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)基金、政府專項(xiàng)債券等模式參與存量工業(yè)用地轉(zhuǎn)型開發(fā)項(xiàng)目，吸引社會(huì)資本投入。對(duì)于債權(quán)性融資，需要政府提供政策性的專項(xiàng)貸款支持，以較低的利率和較長(zhǎng)的還款期限降低項(xiàng)目融資成本。

4.2 強(qiáng)監(jiān)管與弱約束的分類施策引導(dǎo)

在堅(jiān)持“工業(yè)姓工、產(chǎn)業(yè)姓產(chǎn)”原則下，形成一個(gè)強(qiáng)監(jiān)管“工轉(zhuǎn)什么”下的，更加靈活用地指標(biāo)的存量工業(yè)用地轉(zhuǎn)型政策體系。現(xiàn)有存量工業(yè)地塊轉(zhuǎn)型主要有五類，包括“工轉(zhuǎn)工（生產(chǎn)制造）、工轉(zhuǎn)M0（生產(chǎn)制造+ 配套服務(wù)）、工轉(zhuǎn)研發(fā)總部類、工轉(zhuǎn)商業(yè)性開發(fā)、工轉(zhuǎn)保障性住房”。以上五類轉(zhuǎn)型常出現(xiàn)“不完全更新”現(xiàn)象，即土地性質(zhì)尚未轉(zhuǎn)性，但實(shí)際使用功能已經(jīng)轉(zhuǎn)型 [5]。對(duì)于強(qiáng)監(jiān)管“工轉(zhuǎn)什么”的強(qiáng)監(jiān)管政策制定應(yīng)抓住“轉(zhuǎn)型用途、地價(jià)優(yōu)惠、土地變性”三塊核心內(nèi)容，即“工轉(zhuǎn)工、工轉(zhuǎn)M0”體現(xiàn)工業(yè)屬性，應(yīng)列入鼓勵(lì)優(yōu)先型，可以給予地價(jià)優(yōu)惠，降低產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入門檻，維持M 類性質(zhì)等政策，而“工轉(zhuǎn)研發(fā)總部類、工轉(zhuǎn)商業(yè)性開發(fā)、工轉(zhuǎn)保障性住房”體現(xiàn)經(jīng)營(yíng)性屬性，應(yīng)探索引入市場(chǎng)化配置資源機(jī)制，由政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)型運(yùn)營(yíng)，將經(jīng)營(yíng)收益好的與相對(duì)較差收益的地塊轉(zhuǎn)型通盤考慮，實(shí)現(xiàn)區(qū)域間的平衡。

在強(qiáng)監(jiān)管的背景下，可探索弱約束用地指標(biāo)，存量工業(yè)的轉(zhuǎn)型在財(cái)務(wù)分析方面往往存在“算不過來賬”的情況，而產(chǎn)業(yè)升級(jí)與變革，對(duì)空間功能的需求更加多元，新型企業(yè)運(yùn)營(yíng)要融合研發(fā)、創(chuàng)意、設(shè)計(jì)、中試、無污染生產(chǎn)等多種創(chuàng)新型功能，同時(shí)還有宿舍、小型商業(yè)綜合體等需求。不同企業(yè)的空間需求設(shè)計(jì)、建設(shè)開發(fā)等方面較難建立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)或指南，探索調(diào)整空間較大，靈活性較高的弱約束用地指標(biāo)，有利于轉(zhuǎn)型實(shí)施的財(cái)務(wù)可行性及更多地考慮企業(yè)的實(shí)際需求。

4.3 聚集產(chǎn)業(yè)資源、搭建專項(xiàng)交易撮合平臺(tái)

影響存量工業(yè)用地轉(zhuǎn)型成功與否的最重要因素就是產(chǎn)業(yè)資源導(dǎo)入，建議首先對(duì)全域的存量工業(yè)用地進(jìn)行產(chǎn)業(yè)定位研究，政府作為資源整合的引導(dǎo)者，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)落地存量工業(yè)用地的協(xié)同。同時(shí)利用產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼等政策工具對(duì)產(chǎn)業(yè)資源進(jìn)行引導(dǎo)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)資源集中向存量工業(yè)用地上供給。

建立存量工業(yè)用地專項(xiàng)交易撮合平臺(tái)，提供土地信息發(fā)布、交易撮合等服務(wù)，促進(jìn)土地的高效流轉(zhuǎn)和合理配置。對(duì)于主導(dǎo)、先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)落地，鼓勵(lì)優(yōu)先尋找存量低效閑置用地（從土增稅、經(jīng)營(yíng)稅、人才保障、產(chǎn)業(yè)資源等方面），引導(dǎo)大型國(guó)企先行探索。

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