摘要：在生態(tài)文明和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)時(shí)代，圍繞單一功能安排的傳統(tǒng)控制性詳細(xì)規(guī)劃已無(wú)法滿(mǎn)足產(chǎn)業(yè)用地混合利用的發(fā)展趨勢(shì)，亟需進(jìn)一步發(fā)揮詳細(xì)規(guī)劃作為實(shí)施性政策工具的支撐作用。據(jù)此本文以廣東省為例，運(yùn)用案例歸納法和對(duì)比分析法，通過(guò)梳理廣東省政策發(fā)展歷程和趨勢(shì)，剖析傳統(tǒng)控規(guī)的治理掣肘，總結(jié)深圳、廣州、珠海等城市的規(guī)劃管理實(shí)踐，聚焦空間組織模式、編制審批體系、實(shí)施支撐體系等方面，提出推動(dòng)產(chǎn)業(yè)用地混合利用的詳細(xì)規(guī)劃編制與實(shí)施建議，以期為深化創(chuàng)新詳細(xì)規(guī)劃對(duì)產(chǎn)業(yè)用地混合利用的支撐機(jī)制和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)空間提質(zhì)增效提供參考。

關(guān)鍵詞：產(chǎn)業(yè)用地；混合利用；詳細(xì)規(guī)劃；編制實(shí)施

中圖分類(lèi)號(hào)：F293.22 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：2095-1329（2024）03-0033-07

在生態(tài)文明建設(shè)和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的時(shí)代背景下，單一功能的用地方式和規(guī)劃安排已無(wú)法響應(yīng)創(chuàng)新型經(jīng)濟(jì)的需求[1]。深化產(chǎn)業(yè)用地混合利用的相關(guān)規(guī)則和政策，成為當(dāng)前加強(qiáng)土地集約精細(xì)利用、深化要素市場(chǎng)化配置改革、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要方式[2]。2020 年以來(lái)，黨和國(guó)家陸續(xù)印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》《關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的意見(jiàn)》等系列文件，明確強(qiáng)調(diào)“在符合國(guó)土空間規(guī)劃前提下，探索增加混合產(chǎn)業(yè)用地供給”。2024 年，黨的二十屆三中全會(huì)部署要求“推動(dòng)土地混合開(kāi)發(fā)利用、用途合理轉(zhuǎn)換”。頂層文件的屢次強(qiáng)調(diào)賦予產(chǎn)業(yè)用地混合利用更高要求。

目前，關(guān)于產(chǎn)業(yè)用地混合利用的已有研究主要圍繞概念內(nèi)涵[3]、國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)[4-5]、政策設(shè)計(jì)[6]、治理策略[7] 等展開(kāi)，并針對(duì)規(guī)劃、供應(yīng)、建設(shè)、監(jiān)管等環(huán)節(jié)進(jìn)行重點(diǎn)探討[8-9]。研究表明，產(chǎn)業(yè)用地混合利用，多指某一尺度下、以工業(yè)開(kāi)發(fā)為主、兩種或以上的用地功能混合或者建筑用途混合[3，10]，其落地實(shí)施是需要通過(guò)政策制度體系、空間規(guī)劃技術(shù)等方面的重構(gòu)和優(yōu)化，確保產(chǎn)業(yè)用地混合利用產(chǎn)生“1+1 ＞ 2”的集成效應(yīng)[6-7]?？傮w而言，研究大多關(guān)注產(chǎn)業(yè)用地混合利用的政策探索，而對(duì)于將混合利用管理需求轉(zhuǎn)譯并落實(shí)到國(guó)土空間規(guī)劃中的研究尚顯不足。尤其是在我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃體系中，詳細(xì)規(guī)劃作為實(shí)施國(guó)土空間用途管制和城鄉(xiāng)開(kāi)發(fā)建設(shè)、整治更新、保護(hù)修復(fù)活動(dòng)的法定依據(jù)，是推動(dòng)土地混合開(kāi)發(fā)和空間復(fù)合利用、為土地資源賦值的實(shí)施性政策工具[11]，有必要進(jìn)一步研究如何完善詳細(xì)規(guī)劃編制實(shí)施對(duì)產(chǎn)業(yè)用地混合利用的技術(shù)支撐，深化實(shí)施層面的“規(guī)劃+ 規(guī)則”。

廣東省特別是珠三角地區(qū)，作為制造業(yè)發(fā)展的排頭兵，在新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的迅猛發(fā)展和“土地瓶頸”制約下，積極探索面向產(chǎn)業(yè)用地混合利用的詳細(xì)規(guī)劃管理體系，形成一套貫穿規(guī)劃編制和實(shí)施的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。基于此，本文以廣東省為例，運(yùn)用案例歸納和對(duì)比分析的方法，通過(guò)梳理廣東產(chǎn)業(yè)用地混合利用的政策歷程與發(fā)展趨勢(shì)，剖析產(chǎn)業(yè)用地混合利用導(dǎo)向下傳統(tǒng)的控制性詳細(xì)規(guī)劃（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“控規(guī)”）的治理掣肘，結(jié)合省內(nèi)城市的實(shí)踐探索，進(jìn)而提出推動(dòng)產(chǎn)業(yè)用地混合利用的詳細(xì)規(guī)劃編制與實(shí)施建議，以期為深化創(chuàng)新詳細(xì)規(guī)劃對(duì)產(chǎn)業(yè)用地混合利用的支撐機(jī)制、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)空間提質(zhì)增效提供參考。

1 廣東產(chǎn)業(yè)用地混合利用的政策歷程與發(fā)展趨勢(shì)

1.1 初步探索階段：珠三角城市自發(fā)探索產(chǎn)業(yè)用地混合利用的管控工具

2015 年前，在原國(guó)土資源部《工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地控制指標(biāo)（試行）》允許工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)配套設(shè)施的引導(dǎo)下，深圳、廣州等珠三角城市為緩解快速工業(yè)化和土地供給緊約束的矛盾，逐步完善規(guī)劃編制方法，初步實(shí)現(xiàn)工業(yè)項(xiàng)目中常用的用地類(lèi)別、建筑用途的混合使用。以深圳為例，2010 年，印發(fā)《深圳市法定圖則土地混合使用指引》，明確法定圖則編制中工業(yè)用地適建的設(shè)施類(lèi)別范圍和規(guī)?？刂埔?；2014 年，頒布《深圳市城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則（2013 版）》，新增土地混合使用章節(jié)和新型產(chǎn)業(yè)用地門(mén)類(lèi)，規(guī)定普通工業(yè)用地（M1）和新型產(chǎn)業(yè)用地（M0）的主導(dǎo)用途和允許建設(shè)使用的其他用途，探索多種用地類(lèi)別、建筑用途、設(shè)施類(lèi)別的科學(xué)合理混合使用。

1.2 規(guī)范引導(dǎo)階段：鼓勵(lì)各地按規(guī)定和實(shí)際探索土地用途兼容復(fù)合利用

自2015 年起，為擴(kuò)大工業(yè)用地有效供給和推動(dòng)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目轉(zhuǎn)型升級(jí)，原國(guó)土資源部等多部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新用地政策的意見(jiàn)》，正式提出“土地用途兼容復(fù)合利用”。在此契機(jī)下，廣東印發(fā)《關(guān)于完善工業(yè)用地供應(yīng)制度促進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》，提出在符合控規(guī)的前提下，各地可按照“用途相近、功能兼容、互無(wú)干擾、基礎(chǔ)設(shè)施共享”的原則以及“不超過(guò)總建筑面積的15%”的要求，因地制宜制定工業(yè)項(xiàng)目用地的兼容性地類(lèi)和相關(guān)控制指標(biāo)，適當(dāng)安排商務(wù)金融、商品零售、住宿餐飲、城鎮(zhèn)住宅等建設(shè)，推動(dòng)區(qū)域功能融合和產(chǎn)城融合。這一階段，廣東產(chǎn)業(yè)用地混合利用的控制要求更為清晰、管理更為規(guī)范，而具體的操作細(xì)則由各地結(jié)合實(shí)際進(jìn)行探索，從而滿(mǎn)足市場(chǎng)主體對(duì)工業(yè)用地用途兼容復(fù)合利用的需求。

1.3 全面推行階段：賦予更大靈活性推動(dòng)產(chǎn)業(yè)用地類(lèi)型的合理轉(zhuǎn)換和混合

2020 年，隨著工業(yè)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，在國(guó)家出臺(tái)《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》等政策推動(dòng)以及新型產(chǎn)業(yè)用地現(xiàn)實(shí)需求的雙重驅(qū)動(dòng)下，廣東印發(fā)《關(guān)于深化工業(yè)用地市場(chǎng)化配置改革若干措施的通知》等文件，明確在符合國(guó)土空間規(guī)劃和用途管制要求前提下，允許新型產(chǎn)業(yè)用地建設(shè)配套比例提高至總建筑面積的30%，同時(shí)，鼓勵(lì)不低于總建筑面積50% 的工業(yè)用途與其他產(chǎn)業(yè)用途（商品住宅類(lèi)除外）混合供應(yīng)。此外，支持深圳、廣州探索二三產(chǎn)業(yè)混合用地的規(guī)劃?rùn)C(jī)制和管理制度。這一階段，廣東放寬比例控制要求、增強(qiáng)操作靈活性，將產(chǎn)業(yè)用地混合利用政策進(jìn)行全面推廣，助推各地尤其是珠三角城市加快推進(jìn)混合利用方式的實(shí)踐。

1.4 發(fā)展趨勢(shì)

總的來(lái)說(shuō)，為保障產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間并賦能新業(yè)態(tài)發(fā)展，廣東產(chǎn)業(yè)用地混合利用政策在三個(gè)發(fā)展階段中逐步完善，呈現(xiàn)三個(gè)方面的發(fā)展趨勢(shì)特點(diǎn)。一是在混合對(duì)象上，從“配建式兼容”發(fā)展為“用地式混合”，除禁止混合商品住宅類(lèi)，衍生出更多元用地類(lèi)別的混合利用模式。二是在混合程度上，從“允許兼容不超過(guò)15%”發(fā)展為“新型產(chǎn)業(yè)用地允許兼容不超過(guò)30%”“工業(yè)用途鼓勵(lì)混合不超過(guò)50%”，混合程度不斷加大，為生產(chǎn)配套設(shè)施提供更靈活化布局，為用地混合利用釋放更彈性化空間。三是在混合管理上，“政府主導(dǎo)混合”發(fā)展為“市場(chǎng)需求混合”，不斷強(qiáng)化市場(chǎng)配置和供需對(duì)接，結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展和市場(chǎng)需求，適時(shí)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)用地混合利用的適應(yīng)性改良。

2 產(chǎn)業(yè)用地混合利用導(dǎo)向下傳統(tǒng)控規(guī)的治理掣肘

2.1 地塊控制單一化與新業(yè)態(tài)發(fā)展適應(yīng)性不足

傳統(tǒng)控規(guī)直接對(duì)地塊進(jìn)行管理。這種方式雖然在一定程度上保證規(guī)劃的統(tǒng)一性和規(guī)范性，但也暴露出一些局限性。尤其是對(duì)于新型產(chǎn)業(yè)，如芯片制造業(yè)、直播電商等，可能需要教育、科研、商務(wù)、倉(cāng)儲(chǔ)物流等用地的適度混合；小微創(chuàng)新企業(yè)往往需要靈活的空間布局和多樣化的功能組合。而傳統(tǒng)控規(guī)將容積率、建筑密度、建筑限高、綠地率等控制指標(biāo)均落實(shí)到具體地塊，對(duì)于開(kāi)發(fā)意向尚不明確、或有二次開(kāi)發(fā)需要的地塊未能預(yù)留足夠的彈性空間，導(dǎo)致與市場(chǎng)動(dòng)態(tài)需求的不匹配，進(jìn)而引發(fā)控規(guī)頻繁調(diào)整。

2.2 建設(shè)指標(biāo)和比例規(guī)則的僵化管理

不同行業(yè)存在生產(chǎn)工藝和企業(yè)發(fā)展需要的差異，或者工業(yè)生產(chǎn)在擴(kuò)容過(guò)程中可能需要增加地塊功能或提升建筑面積，而傳統(tǒng)控規(guī)的嚴(yán)格限制使得這些需求難以實(shí)現(xiàn)。例如，自然資源部在2023 年發(fā)布的《工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地控制指標(biāo)》中，分行業(yè)明確工業(yè)項(xiàng)目用地的容積率、建筑系數(shù)和行政辦公及生活服務(wù)設(shè)施用地占比要求，在一定程度上規(guī)范了用地結(jié)構(gòu)，但同時(shí)也限制了空間復(fù)合利用的可能性，不利于小微創(chuàng)新企業(yè)的發(fā)展。

2.3 規(guī)劃調(diào)整的程序繁冗與周期較長(zhǎng)

一旦用地功能比例、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度的調(diào)整幅度突破控規(guī)地塊指標(biāo)的要求，便涉及復(fù)雜且嚴(yán)格的規(guī)劃調(diào)整流程。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，控規(guī)修改需要進(jìn)行必要性和可行性的論證，并經(jīng)規(guī)劃委員會(huì)審議、原審批機(jī)關(guān)同意后，方可編制修改方案。修改方案必須經(jīng)法定程序?qū)徟ㄟ^(guò)后方可實(shí)施。這一過(guò)程普遍需要至少半年的時(shí)間，甚至可能長(zhǎng)達(dá)數(shù)年。這種漫長(zhǎng)的調(diào)整周期與企業(yè)快速變化的市場(chǎng)響應(yīng)需求嚴(yán)重不符，嚴(yán)重影響企業(yè)的市場(chǎng)靈活性和競(jìng)爭(zhēng)力。

3 廣東省內(nèi)城市對(duì)產(chǎn)業(yè)用地混合利用的規(guī)劃管理實(shí)踐

3.1 深圳：制定產(chǎn)業(yè)用地混合利用雙模式，實(shí)施分級(jí)管控與引導(dǎo)

（1）建立“單一用地性質(zhì)的混合使用”和“混合用地的混合使用”兩種混合模式

為解決用地分類(lèi)過(guò)于單一化、靈活性不足的問(wèn)題，深圳通過(guò)印發(fā)歷版的《深圳市城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則》，具體細(xì)化“單一用地性質(zhì)的混合使用”和“混合用地的混合使用”兩種模式的類(lèi)別指引（圖1）。單一用地性質(zhì)的混合使用以列舉“概括用途”的方式，細(xì)分工業(yè)主導(dǎo)建筑用途和其他適建的建筑用途，包括倉(cāng)儲(chǔ)、商業(yè)、公共服務(wù)設(shè)施、市政公用設(shè)施、交通設(shè)施等常見(jiàn)用途。當(dāng)滿(mǎn)足主導(dǎo)用途及其不低于總建筑面積70% 等要求，即可直接彈性轉(zhuǎn)換?；旌嫌玫氐幕旌鲜褂脛t引入“土地用途混合使用指引表”，并輔以三元判斷矩陣的形式，規(guī)定普通工業(yè)用地鼓勵(lì)混合、可混合以及專(zhuān)題研究確定混合的用地類(lèi)別。

（2）實(shí)行“開(kāi)發(fā)單元”和“綜合發(fā)展用地”兩級(jí)管控模式

為更好地適應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展變化和規(guī)劃實(shí)施管理的實(shí)際需要，深圳結(jié)合規(guī)劃編制技術(shù)的分層分級(jí)式改革，在前海新區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)過(guò)程中，創(chuàng)新開(kāi)發(fā)單元和綜合發(fā)展用地兩級(jí)管控，規(guī)避規(guī)劃編制過(guò)度剛性所造成與后續(xù)環(huán)節(jié)間矛盾。具體的，開(kāi)發(fā)單元主要明確單元整體的主導(dǎo)功能、總用地面積、總建筑規(guī)模、配套設(shè)施規(guī)模等底線(xiàn)管控要求，并提出單元綜合發(fā)展用地的功能混合類(lèi)型及其比例引導(dǎo)，為下層級(jí)規(guī)劃預(yù)留彈性。隨著項(xiàng)目實(shí)施，滾動(dòng)編制綜合發(fā)展用地的地塊細(xì)則，通過(guò)專(zhuān)題研究和多元利益主體協(xié)商溝通，確定具體地塊管控指標(biāo)安排。

3.2 廣州：完善產(chǎn)業(yè)用地分類(lèi)體系，支持綜合產(chǎn)業(yè)用地彈性調(diào)整

（1）深化新型產(chǎn)業(yè)用地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，明確空間選址和產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入條件

為適應(yīng)創(chuàng)新型企業(yè)和創(chuàng)新人才的空間需求，提高生產(chǎn)制造與科技研發(fā)的融合程度，廣州在國(guó)家城市用地分類(lèi)的工業(yè)用地（M）基礎(chǔ)上，增設(shè)新型產(chǎn)業(yè)用地（M0）。區(qū)別于工業(yè)用地，廣州明確新型產(chǎn)業(yè)用地（M0）主要用于研發(fā)、創(chuàng)意、設(shè)計(jì)、中試、檢測(cè)、無(wú)污染生產(chǎn)等環(huán)節(jié)及其配套設(shè)施，并支持混合30% 的非獨(dú)立占地配套服務(wù)設(shè)施或者10% 的獨(dú)立占地配套服務(wù)設(shè)施。此外，嚴(yán)格準(zhǔn)入條件，規(guī)定新型產(chǎn)業(yè)用地（M0）的選址必須在市級(jí)或區(qū)級(jí)的核心區(qū)以及軌道交通站點(diǎn)周邊500 米范圍以外，并對(duì)市場(chǎng)主體資質(zhì)、產(chǎn)業(yè)行業(yè)類(lèi)型、投入產(chǎn)出指標(biāo)等進(jìn)行要求（圖2）。在市層面規(guī)定的基礎(chǔ)上，南沙區(qū)進(jìn)一步提出融合品牌、營(yíng)銷(xiāo)、結(jié)算等的新興產(chǎn)業(yè)園用地（M9），并提高混合配套服務(wù)設(shè)施比例至40%；黃埔區(qū)提出新型產(chǎn)業(yè)用地（M1、B29）和新型產(chǎn)業(yè)園用地（M1、B29+R），明確其空間與產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入，為未來(lái)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)型產(chǎn)業(yè)提供更靈活的載體。

（2）探索城中村改造性質(zhì)留白，提出綜合產(chǎn)業(yè)用地規(guī)劃管控要求

隨著城中村改造工作的推進(jìn)，為創(chuàng)造多元功能載體，廣州鼓勵(lì)針對(duì)村集體復(fù)建物業(yè)用地，探索設(shè)置綜合產(chǎn)業(yè)用地（M/A/B），即在同一地塊內(nèi)，允許兼容一類(lèi)工業(yè)用地（M1）、公共管理與公共服務(wù)用地（A）和商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地（B）。探索引入負(fù)面清單和管理權(quán)下放的形式，對(duì)綜合產(chǎn)業(yè)用地上的具體建筑用途進(jìn)行動(dòng)態(tài)細(xì)化和管控。即在規(guī)劃編制階段，確定負(fù)面清單和轉(zhuǎn)換管理要求，一并納入規(guī)劃條件；在規(guī)劃實(shí)施階段，在符合規(guī)劃條件和負(fù)面清單管控要求條件下，申請(qǐng)調(diào)整該類(lèi)用地建筑用途無(wú)需再申領(lǐng)規(guī)劃許可或無(wú)需調(diào)整詳細(xì)規(guī)劃，簡(jiǎn)化審批流程。

3.3 珠海：完善分階段的產(chǎn)業(yè)用地混合規(guī)則，簡(jiǎn)化規(guī)劃調(diào)整路徑

珠海構(gòu)建“用地性質(zhì)變更轉(zhuǎn)換”“單一性質(zhì)用地附屬建筑類(lèi)別調(diào)整兼容”和“單一性質(zhì)用地適建內(nèi)容”三種混合規(guī)則，分別對(duì)應(yīng)構(gòu)建簡(jiǎn)便易操作的規(guī)劃編制實(shí)施路徑（圖3）。具體的，用地性質(zhì)變更轉(zhuǎn)換適用規(guī)劃編制階段，在規(guī)劃條件出具前，以許可或不許可的二元判斷矩陣，規(guī)定工業(yè)用地與其他用地性質(zhì)進(jìn)行變更轉(zhuǎn)換的控規(guī)動(dòng)態(tài)維護(hù)程序。其中，對(duì)于許可的類(lèi)型允許參照控規(guī)技術(shù)修正進(jìn)行用地性質(zhì)變更，簡(jiǎn)化調(diào)整程序；對(duì)于不許可的類(lèi)型，嚴(yán)格落實(shí)控規(guī)的法定效力，需要依法進(jìn)行控規(guī)調(diào)整。單一性質(zhì)用地附屬建筑類(lèi)別調(diào)整兼容適用規(guī)劃編制階段，在規(guī)劃條件出具前，在兼容比例不超過(guò)規(guī)定要求的前提下，規(guī)定工業(yè)用地可與工業(yè)服務(wù)設(shè)施、道路交通、居住、物流倉(cāng)儲(chǔ)等用地性質(zhì)兼容。單一性質(zhì)用地適建內(nèi)容適用規(guī)劃實(shí)施階段，在取得規(guī)劃條件后，以許可、有條件許可或不許可的三元判斷矩陣，拓寬工業(yè)用地適建項(xiàng)目類(lèi)型，滿(mǎn)足多樣化的產(chǎn)業(yè)用地混合利用需要。

3.4 經(jīng)驗(yàn)啟示

綜上所述，珠三角城市正在開(kāi)展產(chǎn)業(yè)用地混合利用的規(guī)劃管理基層實(shí)踐，逐步形成一套面向規(guī)劃編制和實(shí)施且行之有效的參考經(jīng)驗(yàn)。

一是健全混合利用的分類(lèi)體系。無(wú)論是深圳的“單一用地性質(zhì)的混合使用”和“混合用地的混合使用”，以及珠海的“混合用地性質(zhì)變更轉(zhuǎn)換”“單一性質(zhì)用地附屬建筑類(lèi)別調(diào)整兼容”和“單一性質(zhì)用地適建內(nèi)容”，還是廣州增設(shè)適應(yīng)創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)的新型產(chǎn)業(yè)用地，都是為了合理、有秩序地提高產(chǎn)業(yè)功能與非產(chǎn)業(yè)功能的在用地空間上混合程度。通過(guò)構(gòu)建統(tǒng)一的混合使用分類(lèi)體系，對(duì)工業(yè)用地可以復(fù)合建設(shè)、配套開(kāi)發(fā)的多個(gè)不同功能用途予以明確，并分解到同一區(qū)域、同一地塊或同一建筑等不同層級(jí)，合理引導(dǎo)生產(chǎn)空間與生活空間疊加混合配置。

二是細(xì)化混合利用的使用規(guī)范。實(shí)踐表明，在產(chǎn)業(yè)用地混合利用分類(lèi)體系的基礎(chǔ)上，各地進(jìn)一步明確混合使用規(guī)范。主要采取用地類(lèi)別適建性、混合使用指引表、判斷矩陣等方式，明確混合類(lèi)別及其比例控制，并針對(duì)特定地類(lèi)設(shè)定空間選址、主體資質(zhì)、產(chǎn)業(yè)門(mén)類(lèi)、投入產(chǎn)出指標(biāo)等準(zhǔn)入條件，指引市場(chǎng)根據(jù)自身需要，按規(guī)定調(diào)整土地使用功能，避免造成用地性質(zhì)的混亂和負(fù)外部性的產(chǎn)生，支撐提高生產(chǎn)要素組合配置效率。

三是建立動(dòng)態(tài)適應(yīng)的規(guī)劃審批程序。在規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中，針對(duì)傳統(tǒng)控規(guī)的精準(zhǔn)管控屬性與當(dāng)前產(chǎn)業(yè)用地混合利用的不適應(yīng)性，深圳、廣州、珠海等地有針對(duì)性地探索優(yōu)化規(guī)劃的審批和管理程序，形成詳細(xì)規(guī)劃實(shí)施深化細(xì)化機(jī)制。即通過(guò)分層級(jí)、分階段、分情形明確無(wú)需調(diào)整詳細(xì)規(guī)劃、無(wú)需再申領(lǐng)規(guī)劃許可和詳細(xì)規(guī)劃技術(shù)修正等具體機(jī)制，簡(jiǎn)化審批流程，以緩解規(guī)劃管理程序繁冗、周期較長(zhǎng)、剛性有余而彈性不足的困境，提高對(duì)市場(chǎng)混合型配置產(chǎn)業(yè)空間資源要素的空間響應(yīng)效率。

4 推動(dòng)產(chǎn)業(yè)用地混合利用的詳細(xì)規(guī)劃編制實(shí)施建議

4.1 明確適用區(qū)域和空間組織模式

（1）高端科創(chuàng)需求下的產(chǎn)業(yè)用地混合利用

理查德·佛羅里達(dá)在《創(chuàng)意階層的崛起》中提出，與工業(yè)社會(huì)時(shí)期工廠、公司為核心的組織形式不同，創(chuàng)意階層的崛起、壯大，為城市指向了更為個(gè)性、更具人文關(guān)懷但同時(shí)也更加難以捉摸的發(fā)展方向。高端科創(chuàng)區(qū)域包括規(guī)劃的創(chuàng)新園區(qū)、產(chǎn)城融合社區(qū)，或既有的位于城區(qū)內(nèi)的工業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)型創(chuàng)新園區(qū)。這些地區(qū)主要位于城區(qū)范圍內(nèi)，需要提供法律、財(cái)務(wù)、專(zhuān)利等各類(lèi)專(zhuān)業(yè)化的生產(chǎn)服務(wù)、醫(yī)療、教育、休閑等多元化的生活服務(wù)和有利創(chuàng)新的空間環(huán)境，并且為圍繞高端科創(chuàng)部門(mén)服務(wù)的各類(lèi)小微創(chuàng)新企業(yè)提供靈活、低成本的空間，主要為工業(yè)、商務(wù)、公共服務(wù)等土地用途。

（2）柔性生產(chǎn)需求下的產(chǎn)業(yè)用地混合利用

柔性生產(chǎn)的概念在1965 年由英國(guó)Molins 公司首次提出，與傳統(tǒng)大規(guī)模生產(chǎn)不同，柔性生產(chǎn)強(qiáng)調(diào)機(jī)器設(shè)備的小批量生產(chǎn)能力，以及供應(yīng)鏈企業(yè)高度集聚形成的敏捷和精準(zhǔn)的反應(yīng)能力。柔性生產(chǎn)區(qū)域包括“小單快反”的互聯(lián)網(wǎng)零售、三維掃描、三維打印等產(chǎn)業(yè)集群。這些地區(qū)主要位于城區(qū)邊緣區(qū)域，需要提供交通便捷倉(cāng)儲(chǔ)物流、小型化生產(chǎn)場(chǎng)所，以及多元協(xié)作的生產(chǎn)部門(mén)，配套多樣化的產(chǎn)品展示和交流空間，主要為工業(yè)、倉(cāng)儲(chǔ)、展示等土地用途。

（3）城市營(yíng)銷(xiāo)需求下的產(chǎn)業(yè)用地混合利用

城市營(yíng)銷(xiāo)是運(yùn)用市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)的方法論，以樹(shù)立城市品牌為抓手，提高城市綜合競(jìng)爭(zhēng)力并吸引更多的可用社會(huì)資源，從而實(shí)現(xiàn)推動(dòng)城市良性發(fā)展和滿(mǎn)足人民物質(zhì)文化生活需求。近年出現(xiàn)的“網(wǎng)紅城市”“場(chǎng)景營(yíng)銷(xiāo)”“工業(yè)+旅游”等概念，使得產(chǎn)業(yè)空間營(yíng)銷(xiāo)成為可能，如飲料、汽車(chē)、智能設(shè)備等生產(chǎn)廠商紛紛將工業(yè)生產(chǎn)車(chē)間與品牌宣傳、青少年教育等相結(jié)合。這些地區(qū)集中在單個(gè)知名企業(yè)形成的大型產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)，需要提供游客集散、文化展示、生產(chǎn)體驗(yàn)、觀光購(gòu)物等旅游空間，主要為工業(yè)、交通設(shè)施、商業(yè)、酒店等土地功能。

4.2 深化詳細(xì)規(guī)劃的編制審批體系

（1）管控模式：“單元詳細(xì)規(guī)劃+ 地塊開(kāi)發(fā)細(xì)則+建筑設(shè)計(jì)”分層引導(dǎo)功能用途合理配置和利用

一是在單元詳細(xì)規(guī)劃層面，主要面向政府意圖落實(shí)與公共利益保障，聚焦底線(xiàn)管控、結(jié)合片區(qū)功能定位、重大項(xiàng)目與公益性設(shè)施布局需要，明確單元的主導(dǎo)功能、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)。對(duì)于尚未明確開(kāi)發(fā)意圖的產(chǎn)業(yè)地區(qū)，可以通過(guò)“大地塊”進(jìn)行總量管控，明確地塊管控范圍、主導(dǎo)功能占比區(qū)間、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度控制要求等。

二是在地塊開(kāi)發(fā)細(xì)則層面，主要面向項(xiàng)目落地與市場(chǎng)開(kāi)發(fā)需要，明確地塊邊界和地塊管控要求。對(duì)于具有功能混合需要的產(chǎn)業(yè)用地，可以適度留白，明確需要混合的用地性質(zhì)、容積率和設(shè)施配置要求，提出地塊分割合并、容積率轉(zhuǎn)移等實(shí)施規(guī)則，其他指標(biāo)通過(guò)后續(xù)實(shí)施方案明確。

三是在建筑設(shè)計(jì)層面，以實(shí)施方案強(qiáng)化實(shí)施管控，通過(guò)編制建筑設(shè)計(jì)專(zhuān)章，明確各類(lèi)功能占比，并在土地出讓方案中落實(shí)，指導(dǎo)實(shí)行“帶方案”出讓。

（2）配比標(biāo)準(zhǔn)：“總量+ 分項(xiàng)”分類(lèi)設(shè)定混合兼容的管控規(guī)模比例

一是分類(lèi)明確混合兼容的規(guī)模比例控制閾值和總量要求。對(duì)于單一性質(zhì)的用地，可以在符合用地兼容性要求的前提下，根據(jù)出讓時(shí)的行業(yè)功能，輔以清單的形式，控制建筑面積混合比例上限。如以生產(chǎn)功能為主的傳統(tǒng)制造業(yè)設(shè)置15% 的混合比例，以研發(fā)、創(chuàng)意等創(chuàng)新生產(chǎn)模式為主的新型制造業(yè)可以適當(dāng)提高其比例。對(duì)于兩種及以上用地性質(zhì)混合的用地，明確用地面積和建筑面積比例等管控規(guī)則。

二是細(xì)分用地功能，建立功能準(zhǔn)入規(guī)則。對(duì)于等用地面積較小、布局要求相對(duì)靈活的生活和生產(chǎn)服務(wù)功能，通過(guò)正面清單方式鼓勵(lì)其布局。對(duì)于負(fù)外部效應(yīng)較強(qiáng)的危險(xiǎn)品倉(cāng)儲(chǔ)、鄰避性設(shè)施等不宜混合功能，通過(guò)負(fù)面清單方式明確其布局范圍和布局要求。

（3）審批管理：分階段深化彈性指標(biāo)及其控制要求

一是明確以地塊詳細(xì)規(guī)劃作為規(guī)劃審批依據(jù)。按照“決策近期、預(yù)留長(zhǎng)遠(yuǎn)”的原則，對(duì)近期混合利用的產(chǎn)業(yè)用地制定相對(duì)詳細(xì)的規(guī)劃控制要求，直接落實(shí)到地塊詳細(xì)規(guī)劃中。對(duì)中遠(yuǎn)期計(jì)劃采取混合利用的產(chǎn)業(yè)用地進(jìn)行留白，在單元詳細(xì)規(guī)劃中進(jìn)行“大地塊”預(yù)控，暫不編制地塊詳細(xì)規(guī)劃，待開(kāi)發(fā)意向明確后開(kāi)展地塊詳細(xì)規(guī)劃編制審批。

二是對(duì)詳細(xì)規(guī)劃實(shí)施動(dòng)態(tài)優(yōu)化。將工業(yè)和倉(cāng)儲(chǔ)用地互相轉(zhuǎn)化、工業(yè)用地容積率提高、公益性設(shè)施增加或調(diào)換位置等情形作為詳細(xì)規(guī)劃動(dòng)態(tài)優(yōu)化情形，依法依規(guī)合理簡(jiǎn)化審批流程，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)用地在符合規(guī)定的情況下可靈活變更使用，簡(jiǎn)化項(xiàng)目審批。

三是允許在詳細(xì)規(guī)劃中，將近期開(kāi)發(fā)意圖不明確的區(qū)域劃設(shè)為靈活開(kāi)發(fā)區(qū)，對(duì)于土地出讓較慢、基礎(chǔ)設(shè)施完備、潛在價(jià)值較高的地塊，綜合運(yùn)用臨時(shí)用地、先租后讓、彈性年期出讓等政策，以承租人短期租賃的方式進(jìn)行過(guò)渡性開(kāi)發(fā)利用；待片區(qū)條件成熟后，政府按約定收回土地，并按遠(yuǎn)景規(guī)劃實(shí)施。

4.3 構(gòu)建詳細(xì)規(guī)劃的實(shí)施支撐體系

（1）強(qiáng)化規(guī)劃與土地管理結(jié)合，探索“資產(chǎn)包”組合配置

一是加強(qiáng)詳細(xì)規(guī)劃與土地管理和土地權(quán)益銜接。在詳細(xì)規(guī)劃編制前，對(duì)產(chǎn)業(yè)用地相關(guān)地塊涉及的存量土地所有權(quán)、出租情況、抵押情況等進(jìn)行深入摸查。在詳細(xì)規(guī)劃編制中，充分聽(tīng)取相關(guān)土地權(quán)利人意見(jiàn)，保障規(guī)劃方案的可實(shí)施性。

二是推動(dòng)土地成片連片供應(yīng)，結(jié)合增量與存量、國(guó)有與集體混雜的空間基底現(xiàn)狀，通過(guò)“國(guó)有+ 集體”“商住+ 產(chǎn)業(yè)”“出讓+ 出租+ 入股”等方式結(jié)合的混合供地模式，引導(dǎo)土地通過(guò)股權(quán)整合和土地騰挪，并以跨門(mén)類(lèi)資源資產(chǎn)組合打包供應(yīng)的形式，實(shí)現(xiàn)成片連片集中開(kāi)發(fā)。

（2）優(yōu)化規(guī)劃實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)評(píng)估考核機(jī)制，實(shí)施“全流程 ”管理

一是根據(jù)詳細(xì)規(guī)劃編制規(guī)劃實(shí)施方案和土地出讓方案，結(jié)合過(guò)渡性開(kāi)發(fā)區(qū)域范圍，探索通過(guò)綜合評(píng)價(jià)公開(kāi)出讓?zhuān)砷_(kāi)發(fā)主體通過(guò)限地價(jià)、競(jìng)績(jī)效的方式公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)獲得土地，并將投標(biāo)時(shí)承諾的績(jī)效要求納入土地出讓或出租合同明確約定。

二是數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)共享，推動(dòng)多部門(mén)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、聯(lián)合監(jiān)管。對(duì)在約定期限內(nèi)達(dá)不到相關(guān)績(jī)效要求的地塊，通過(guò)提高租金、收取違約費(fèi)、收回土地等方式進(jìn)行管制，倒逼用地企業(yè)提高土地效益，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)用地高效利用。

5 結(jié)語(yǔ)

在深入實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的關(guān)鍵時(shí)期，產(chǎn)業(yè)用地混合利用成為賦能生產(chǎn)要素創(chuàng)新性配置的應(yīng)有之義，對(duì)創(chuàng)新詳細(xì)規(guī)劃編制實(shí)施提出更高要求。廣東珠三角城市正積極探索“區(qū)域—地塊—建筑”的混合分類(lèi)體系、“類(lèi)別—比例—條件”的混合使用規(guī)范以及“分層—分階段—分情形”的規(guī)劃審批程序，為推動(dòng)產(chǎn)業(yè)用地混合利用的詳細(xì)規(guī)劃編制實(shí)施提供有益經(jīng)驗(yàn)。未來(lái)，需進(jìn)一步把握高端科創(chuàng)、柔性生產(chǎn)和市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)三種空間組織模式，在規(guī)劃編制中，深化“單元詳細(xì)規(guī)劃+ 地塊開(kāi)發(fā)細(xì)則+ 建筑設(shè)計(jì)”的管控模式、“總量+ 分項(xiàng)”的配比標(biāo)準(zhǔn)以及分階段動(dòng)態(tài)優(yōu)化的審批管理；在規(guī)劃實(shí)施中，重視與土地管理和土地權(quán)益的融合，關(guān)注動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)評(píng)估考核，通過(guò)“資產(chǎn)包”配置和“全流程”管理，為創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)的用地規(guī)劃策劃、資源整備、開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)等方面提供支撐。

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