摘要：產(chǎn)業(yè)用地更新是城市更新的重要組成部分，但現(xiàn)行土地政策法規(guī)與產(chǎn)業(yè)更新實(shí)施之間仍存在一定壁壘。蘇州市作為全國制造業(yè)百強(qiáng)市第二，擁有大規(guī)模的存量產(chǎn)業(yè)用地和深厚的潛力。經(jīng)過近15 年的產(chǎn)業(yè)用地更新實(shí)踐，蘇州市形成了豐富的創(chuàng)新性土地政策舉措。本文基于蘇州市產(chǎn)業(yè)用地更新的發(fā)展模式及其面臨的問題與挑戰(zhàn)，重點(diǎn)總結(jié)了蘇州市支持產(chǎn)業(yè)用地更新的土地政策實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，并提出了進(jìn)一步完善的對策建議。

關(guān)鍵詞：土地政策；產(chǎn)業(yè)用地更新；創(chuàng)新實(shí)踐

中圖分類號：F301.22；TU984.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：2095-1329（2024）03-0027-06

二十屆三中全會決定提出要深化土地制度改革，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，建立可持續(xù)的城市更新模式和政策法規(guī)，加快發(fā)展建設(shè)用地二級市場，推動土地混合開發(fā)利用、用途合理轉(zhuǎn)換，盤活存量土地和低效用地[1]。然而，現(xiàn)行土地政策主要服務(wù)于城市增量建設(shè)，隨著房地產(chǎn)市場供求關(guān)系的重大變化，城市建設(shè)逐步從增量時代進(jìn)入存量時代，發(fā)展的底層邏輯發(fā)生了深刻變化。原有土地管理政策難以適應(yīng)產(chǎn)業(yè)更新中復(fù)雜的需求。在當(dāng)前政府債務(wù)管控趨緊的背景下，依托政府收回重供的單一路徑無法實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。而社會資本在現(xiàn)有政策和利益分配機(jī)制下，因利潤點(diǎn)低，回報(bào)周期長且稅費(fèi)成本較高、更新程序繁瑣，參與自行改造的積極性尚未充分彰顯。因此，如何從土地政策方向吸引市場資本參與存量更新，顯得尤為重要。未來需要進(jìn)一步深化改革，探索支持產(chǎn)業(yè)用地更新土地政策。目前，專家學(xué)者主要聚焦產(chǎn)業(yè)用地更新規(guī)劃管理機(jī)制、規(guī)劃策略、更新路徑探索、收益分配機(jī)制和規(guī)劃政策優(yōu)化等方面的研究[2-3]。較少學(xué)者從土地政策視角研究如何吸引多元主體參與工業(yè)用地更新，土地政策主要圍繞財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、土地置換三個方面[4-10]，鮮有研究涉及多元化土地供應(yīng)、產(chǎn)權(quán)登記、審批體系等方面。因此，探索這一領(lǐng)域的土地政策創(chuàng)新具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1 產(chǎn)業(yè)用地更新相關(guān)土地政策

土地政策作為政府在土地資源配置和管理方面的基本準(zhǔn)則，不僅直接影響產(chǎn)業(yè)用地的開發(fā)、利用和更新，還在指導(dǎo)和規(guī)范產(chǎn)業(yè)用地的優(yōu)化布局中起到至關(guān)重要的作用。在產(chǎn)業(yè)用地更新過程中，政策的影響貫穿于從用地審批到土地供應(yīng)、再到產(chǎn)權(quán)登記發(fā)證等多個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。通過制定和實(shí)施土地供應(yīng)政策、稅收政策、產(chǎn)權(quán)登記政策以及規(guī)劃政策，政府可以有效引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)用地的合理布局和高效利用。然而，現(xiàn)行的土地管理政策在一定程度上制約了產(chǎn)業(yè)用地更新項(xiàng)目的順利實(shí)施，具體表現(xiàn)為項(xiàng)目土地供應(yīng)政策不靈活、用地審批周期冗長、產(chǎn)權(quán)登記不完善等問題。為破解這些難題，需進(jìn)一步優(yōu)化產(chǎn)業(yè)用地更新相關(guān)土地政策，推動產(chǎn)業(yè)用地更新，并實(shí)現(xiàn)土地資源的最優(yōu)配置。具體詳見圖1。

2 蘇州市產(chǎn)業(yè)用地更新發(fā)展歷程與問題挑戰(zhàn)

2.1 蘇州市產(chǎn)業(yè)用地更新發(fā)展歷程

近年來，蘇州市深入貫徹習(xí)近平總書記對江蘇、對蘇州工作重要指示精神和關(guān)于城市工作的重要論述，緊密圍繞促進(jìn)城市高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)要求，緊抓當(dāng)前城市更新、低效再開發(fā)等各類改革試點(diǎn)機(jī)遇，用好全市存量產(chǎn)業(yè)用地規(guī)模大、潛力深厚等有利條件，鼓勵板塊結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際開展差別化試點(diǎn)探索，暢通多元主體參與產(chǎn)業(yè)用地再開發(fā)的路徑。蘇州市產(chǎn)業(yè)用地更新整體經(jīng)過早期探索期（2015 年以前）、策略調(diào)整期（2016—2020 年）、更新機(jī)制完善期（2021 年以來）三個階段，不同階段更新主體、更新單元、更新模式、土地政策管理體系各不相同。產(chǎn)業(yè)用地更新主體由政府主導(dǎo)的自上而下模式逐漸向政企合作上下結(jié)合方式過渡，實(shí)現(xiàn)政府、國資平臺、村集體組織、市場主體等多元主體協(xié)同發(fā)力，確保政府投入成本合理可控。更新單元由單宗地向多宗土地或多產(chǎn)權(quán)主體片區(qū)更新轉(zhuǎn)變，統(tǒng)籌規(guī)劃指標(biāo)，最大限度使用空間利用效益，提升規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益和城市形象。更新模式由政府收回重供的單一模式向增資重建、新增+ 改建、股權(quán)合作、輕資產(chǎn)運(yùn)營等更豐富模式轉(zhuǎn)變，適應(yīng)產(chǎn)業(yè)用地更新中的復(fù)雜需求。產(chǎn)業(yè)用地更新管理工作由“一事一議”被動管理到“分類施策”主動管控，全市層面實(shí)施產(chǎn)業(yè)用地評價體系，因企施策，差異化管理，通過強(qiáng)化正向激勵和反向倒逼雙向發(fā)力、一級市場和二級市場雙輪驅(qū)動，大力推動產(chǎn)業(yè)用地全域更新行動。土地管理政策體系由“有什么套什么、需要什么補(bǔ)什么”的碎片化探索狀態(tài)到實(shí)施產(chǎn)業(yè)用地更新全生命周期管理，從“宏觀策略”向“管理、操作、實(shí)施”轉(zhuǎn)變，要求規(guī)劃具有更強(qiáng)的實(shí)際操作性，以響應(yīng)產(chǎn)業(yè)用地更新市場化、多元化改革的需求。

2.2 產(chǎn)業(yè)用地更新土地政策面臨的新挑戰(zhàn)

（1）現(xiàn)狀權(quán)屬關(guān)系復(fù)雜，制約產(chǎn)業(yè)用地更新

蘇州市產(chǎn)業(yè)用地發(fā)展歷程較早，老舊工業(yè)園產(chǎn)業(yè)用地現(xiàn)狀權(quán)屬復(fù)雜，集體和國有土地交錯，土地剩余使用年限不一致，部分歷史存量用地手續(xù)不全，加之部分歷史無證土地和建筑，由于用地審批、規(guī)劃核實(shí)、竣工備案等手續(xù)缺失，補(bǔ)辦手續(xù)難度大，制約產(chǎn)業(yè)用地更新，主要表現(xiàn)在以下方面：一是相關(guān)存量更新激勵政策均以合法權(quán)益為前提，現(xiàn)有政策覆蓋范圍有限。如：現(xiàn)行不動產(chǎn)登記相關(guān)規(guī)定，規(guī)劃許可及施工許可的受理都是已取得合法土地產(chǎn)權(quán)為前提的，兩證不齊備等土地登記申請要件不予登記；存量建筑的盤活利用政策適用于合法存量建筑，存在無法覆蓋的困境，更新改造障礙重重；兩證不齊全產(chǎn)業(yè)用地，不具備資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓條件，社會主體參與更新模式受限，當(dāng)前社會主體參與更新模式主要依賴于政府收回重供。二是片區(qū)統(tǒng)籌更新難度大。產(chǎn)業(yè)更新片區(qū)統(tǒng)籌更新不可避免面臨大量的土地并宗和切割需求，但目前省市文件中僅明確了相關(guān)原則性規(guī)定，缺少實(shí)施性操作細(xì)則。村級工業(yè)更新片區(qū)整體推進(jìn)過程中，受制于最新的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市“二三二”負(fù)面清單規(guī)定，部分土地屬于“新增建設(shè)用地”，導(dǎo)致整個片區(qū)無法入市。

（2）轉(zhuǎn)讓交易成本較高，抑制社會主體積極性

一是現(xiàn)行稅收政策企業(yè)交易成本高制約市場主體積極性。產(chǎn)業(yè)用地更新過程中，土地使用權(quán)人在取得、轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)的價款、稅費(fèi)較高，影響了土地資源的市場化配置積極性。在工業(yè)用地轉(zhuǎn)讓交易過程中，轉(zhuǎn)讓雙方需要繳納增值稅及附加、土地增值稅、契稅等稅種，根據(jù)統(tǒng)計(jì)測算，買賣雙方所需繳納各項(xiàng)稅費(fèi)約占轉(zhuǎn)讓總額的30%-60% 左右。推進(jìn)拆遷時如采取產(chǎn)權(quán)置換的模式，往往要面臨“兩次交稅”的問題。二是現(xiàn)行地價測算規(guī)則與企業(yè)自主更新投資收益預(yù)期有偏差。對于通過協(xié)議搬遷或資產(chǎn)收購進(jìn)行多主體產(chǎn)權(quán)歸集的城市更新項(xiàng)目，前期產(chǎn)權(quán)歸集成本較大，但企業(yè)實(shí)施拆除重建時，補(bǔ)地價測算過程中不考慮建筑物價值，現(xiàn)狀地價認(rèn)定可能遠(yuǎn)低于資產(chǎn)回購成本和征收搬遷補(bǔ)償費(fèi)用，導(dǎo)致企業(yè)自主更新動力不足。

（3）土地政策剛性有余，審批程序冗雜周期長

土地政策的剛性和審批程序的冗雜，影響產(chǎn)業(yè)用地更新效率，具體表現(xiàn)為以下幾個方面：一是靈活供地方式限制較多。在土地社會主義公有制的基本制度下，經(jīng)營性土地實(shí)行市場配置，需通過招拍掛。雖然在特殊情況下產(chǎn)業(yè)用地更新允許協(xié)議出讓，但協(xié)議出讓、協(xié)議變更、零星供地、帶方案上市等靈活供地方式但仍然受到諸多限制。特別是“先租后讓”“租售結(jié)合”等彈性出讓年限的靈活性不足，工改商、工改居、工改混等土地補(bǔ)差手續(xù)流程復(fù)雜且周期較長，增加了企業(yè)的時間成本和經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。二是審批程序復(fù)雜且周期長。產(chǎn)業(yè)用地更新涉及多個環(huán)節(jié)的審批，包括土地使用權(quán)變更、規(guī)劃審批、建設(shè)許可等，審批程序繁瑣、材料要求嚴(yán)格、審批周期較長等問題。大多數(shù)產(chǎn)業(yè)用地更新仍需要依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化審批模式，企業(yè)在實(shí)際操作中面臨的個性化需求難以得到滿足，標(biāo)準(zhǔn)化的審批流程難以靈活應(yīng)對企業(yè)的多樣化訴求，增加了企業(yè)的時間和經(jīng)濟(jì)成本。

3 支持產(chǎn)業(yè)更新土地政策實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

蘇州市聚焦產(chǎn)業(yè)用地更新工作，錨定“規(guī)劃管理+土地政策”兩個著力點(diǎn)，開展了一系列創(chuàng)新性實(shí)踐。土地政策方面，為應(yīng)對不同發(fā)展階段產(chǎn)業(yè)用地更新出現(xiàn)的矛盾和問題，先后出臺多項(xiàng)產(chǎn)業(yè)用地更新相關(guān)土地政策進(jìn)行調(diào)控管理，初步構(gòu)建了符合存量產(chǎn)業(yè)用地更新需求的規(guī)劃管理機(jī)制和技術(shù)規(guī)范，集成工業(yè)上樓指引、創(chuàng)新土地供應(yīng)方式、節(jié)余地塊分割轉(zhuǎn)讓、存量建筑活化利用、完善收儲機(jī)制、拓展收儲資金渠道、優(yōu)化地價政策工具、完善收益分享機(jī)制、簡化調(diào)整程序等促進(jìn)措施，破解產(chǎn)業(yè)用地更新路徑。

3.1 加強(qiáng)規(guī)劃統(tǒng)籌作用

強(qiáng)化政府在產(chǎn)業(yè)更新規(guī)劃計(jì)劃編制、配套設(shè)施完善、產(chǎn)權(quán)資源配置等方面的統(tǒng)籌作用，前瞻性預(yù)留、預(yù)管、預(yù)控。集中建設(shè)配套服務(wù)設(shè)施，促進(jìn)共享共用，提升綜合服務(wù)水平；統(tǒng)籌綠地的規(guī)模和布局，彈性設(shè)置單個產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目綠地率，鼓勵集中建設(shè)、復(fù)合利用；鼓勵存量工業(yè)用地更新改造過程中，按照就近、集中的原則，對相鄰地塊，集中建設(shè)生產(chǎn)服務(wù)、行政辦公及生活服務(wù)設(shè)施等配套設(shè)施；規(guī)范地下空間建設(shè)用地使用權(quán)管理，可依據(jù)國土空間規(guī)劃設(shè)立地下空間建設(shè)用地使用權(quán)，地下空間所涉建設(shè)用地使用權(quán)、建（構(gòu)）筑物所有權(quán)、地役權(quán)、抵押權(quán)以及其他不動產(chǎn)權(quán)利可依法辦理不動產(chǎn)登記；同一地塊內(nèi)工業(yè)、倉儲、研發(fā)、辦公、商服等用途互利的功能混合布置，混合產(chǎn)業(yè)用地應(yīng)在規(guī)劃條件中確定主導(dǎo)功能及混合比例要求，明確容積率、建筑高度等規(guī)劃指標(biāo)要求。

3.2 創(chuàng)新土地供應(yīng)政策

（1）積極探索多樣化供地方式

進(jìn)一步規(guī)范產(chǎn)業(yè)用地更新中允許協(xié)議出讓、協(xié)議變更、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等情形，工業(yè)用地彈性出讓與雙合同監(jiān)管機(jī)制已初見成效，各地各屬地板塊都在穩(wěn)步推進(jìn)。創(chuàng)新探索了“帶方案供地”和“國有+ 集體”組合供地等靈活多樣化供地方式。2021 年，張家港掛牌出讓首宗“帶方案”工業(yè)用地，將建筑設(shè)計(jì)方案審查前移到供地之前，實(shí)現(xiàn)用地審批和規(guī)劃審批由“接力賽”變?yōu)椤安⒓缗堋?。《地塊規(guī)劃及建筑設(shè)計(jì)方案》編制深度達(dá)到擴(kuò)大初步設(shè)計(jì)要求，并明確總平面布局、規(guī)劃控制指標(biāo)和外立面效果。經(jīng)自然資源部門審核后出具《地塊項(xiàng)目方案審核意見》，在掛牌公告中明確土地競得人需參照建筑設(shè)計(jì)方案執(zhí)行。土地競得人在拿到不動產(chǎn)權(quán)證后，即可申請核發(fā)《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》和《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》，有效實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目“交地即發(fā)證”“拿地即開工”。常熟市創(chuàng)恒何市產(chǎn)業(yè)園為江蘇省首宗“國有+ 集體”混合所有權(quán)工業(yè)用地組合供應(yīng)示范案例。為確保開發(fā)的統(tǒng)一性和完整性，常熟市資規(guī)部門與屬地積極探索，在規(guī)劃用途、配置方式、評估方法、使用年限一致的前提下，以“國有+ 集體”組合供應(yīng)方式掛牌出讓。在統(tǒng)一出具規(guī)劃設(shè)計(jì)條件、統(tǒng)一供地的基礎(chǔ)上，打破土地性質(zhì)界限，將國有和集體兩部分土地視為一宗土地開展規(guī)劃報(bào)建，辦理不動產(chǎn)證。

（2）合理設(shè)定土地使用年限

鼓勵工業(yè)用地采用先租后讓，推行彈性年期、10+N分段年期出讓方式供應(yīng)。出讓年期一般不超過30 年，特殊工業(yè)項(xiàng)目確需按法定最高年限出讓土地的，由各板塊確定。研發(fā)設(shè)計(jì)用地可采取分階段出讓的供應(yīng)方式，即先出讓一定年期的土地使用權(quán)（前段），首期出讓期滿，且投資強(qiáng)度、畝產(chǎn)稅收等主要指標(biāo)經(jīng)評估達(dá)到約定條件的，受讓人可以受讓N 年期（后段）土地使用權(quán)，前后段總出讓年期不超過30 年。

（3）優(yōu)化地價稅費(fèi)政策工具

合理調(diào)整地價評估機(jī)制。對土地使用權(quán)人實(shí)施自主更新的，涉及補(bǔ)繳地bANjOXgwWWBW+VOzNXWGFQ==價的評估，可按照現(xiàn)時點(diǎn)土地評估價和房屋重置價核定成本，對不可移動構(gòu)筑物的價值可予綜合考慮。對涉及多產(chǎn)權(quán)主體的成片更新，探索以市場評估價為基礎(chǔ)按程序確定地價款，綜合考慮土地整理投入、移交公益性用地或建筑面積、配建基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施及聯(lián)動改造成本。出讓地價按照新規(guī)劃條件下現(xiàn)時點(diǎn)土地評估價扣除征收搬遷成本確定，征收搬遷成本由屬地征收搬遷主管部門按照同一時點(diǎn)相應(yīng)區(qū)域的征收搬遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核定，作為地價測算的依據(jù)。如實(shí)際搬遷費(fèi)用低于核定結(jié)果的，按實(shí)認(rèn)定。混合產(chǎn)業(yè)用地地價，根據(jù)各用途的構(gòu)成比例，按多用途混合地價計(jì)算方式，通過市場評估，經(jīng)集體決策確定，原土地使用權(quán)人依據(jù)規(guī)劃實(shí)施混合利用開發(fā)的，可通過協(xié)議方式補(bǔ)繳地價完善手續(xù)。依法落實(shí)減稅降費(fèi)政策，實(shí)施差別化稅費(fèi)計(jì)收。同一項(xiàng)目原多個權(quán)利主體通過權(quán)益轉(zhuǎn)移形成單一主體承擔(dān)低效用地再開發(fā)工作的，經(jīng)所在縣級市（區(qū)）政府（管委會）確認(rèn)，視為符合政府收回房產(chǎn)、土地行為的情形，可按相關(guān)稅收優(yōu)惠政策辦理，降低土地在二級市場流通過程中的稅費(fèi)成本，減輕企業(yè)壓力。

3.3 優(yōu)化用地審批政策

規(guī)范產(chǎn)業(yè)用地更新項(xiàng)目全流程報(bào)建手續(xù)，包括項(xiàng)目立項(xiàng)、工程建設(shè)規(guī)劃許可、施工許可、竣工驗(yàn)收、不動產(chǎn)登記。通過提前咨詢輔導(dǎo)、告知承諾、容缺受理、分段辦理等方式，優(yōu)化項(xiàng)目開工前審批流程，按照“政企互信+ 政企守信”契約原則，以“模塊化、集成式、可選擇”政府服務(wù)承諾清單為企業(yè)提供菜單式全流程服務(wù)，提高審批效率，加快項(xiàng)目落地。如開展人防許可、規(guī)劃許可并聯(lián)審批，實(shí)行資料一窗綜合受理，許可結(jié)果同步發(fā)放，允許分段許可分段施工；精簡立項(xiàng)材料，采用告知承諾，全面實(shí)施“預(yù)先審+ 容缺辦+ 承諾制”審批模式，簡政降費(fèi)；建設(shè)主體提供控規(guī)、規(guī)劃條件、規(guī)劃設(shè)計(jì)方案后即可進(jìn)行方案審批，其余材料后置；開展立項(xiàng)全程網(wǎng)上辦理、規(guī)劃方案電子化審查，推進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃方案審查“不見面”、意見反饋“不見面”的遠(yuǎn)程服務(wù)；建立存量產(chǎn)業(yè)用地更新片區(qū)項(xiàng)目審批“綠色通道”，推出遠(yuǎn)程咨詢輔導(dǎo)、幫辦代辦、多部門聯(lián)動服務(wù)等舉措。在優(yōu)化用地審批方面，常熟市自然資源局組織住建局、行政審批局建立“標(biāo)準(zhǔn)地+ 雙信地+ 定制地”黨建聯(lián)盟，通過并聯(lián)容缺模擬審批，將原本拿地到開工60 天的平均耗時提速至1 天通辦，實(shí)現(xiàn)了“拿地即開工”，極大地提升了項(xiàng)目供應(yīng)開工進(jìn)度（圖2）。

3.4 完善產(chǎn)權(quán)登記政策

在蘇南模式下，蘇州市產(chǎn)業(yè)用地建設(shè)年代久遠(yuǎn)，產(chǎn)權(quán)關(guān)系復(fù)雜，歷史遺留問題制約后續(xù)產(chǎn)業(yè)用地更新改造。針對這一問題，蘇州市在處理產(chǎn)權(quán)協(xié)調(diào)、權(quán)證手續(xù)辦理等事項(xiàng)時，主要采取“一事一議”的方式，以靈活應(yīng)對個案中的復(fù)雜情況。同時，蘇州市積極探索工業(yè)用地“預(yù)告登記”轉(zhuǎn)讓制度，打通了閑置低效使用土地的盤活利用路徑。對工業(yè)用地未完成開發(fā)投資總額 25% 的，在轉(zhuǎn)讓雙方簽訂國有建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同后，可以按照“先投入后轉(zhuǎn)讓”的原則，依法辦理預(yù)告登記，由受讓人先進(jìn)行投資開發(fā)，待投資總額達(dá)到法定轉(zhuǎn)讓條件后，再依法辦理不動產(chǎn)轉(zhuǎn)移登記手續(xù)。在這一實(shí)踐基礎(chǔ)上，蘇州市進(jìn)一步探索了“預(yù)告登記”與“帶押過戶”相結(jié)合的應(yīng)用模式。此模式支持通過“帶押過戶”方式辦理不動產(chǎn)轉(zhuǎn)移和登記手續(xù)，不僅有效保障了受讓人在開發(fā)投資過程中的權(quán)利，還降低了轉(zhuǎn)讓雙方的融資成本，確保項(xiàng)目能夠順利推進(jìn)。此外，蘇州市還規(guī)范了地下空間建設(shè)用地使用權(quán)的管理，鼓勵產(chǎn)業(yè)用地的立體開發(fā)，明確規(guī)定地下空間涉及的建設(shè)用地使用權(quán)、建（構(gòu)）筑物所有權(quán)、地役權(quán)、抵押權(quán)以及其他不動產(chǎn)權(quán)利均可依法辦理不動產(chǎn)登記。

3.5 其他相關(guān)激勵政策

為進(jìn)一步激活更新主體積極性，制定相關(guān)激勵政策。一是合理設(shè)定產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目分割轉(zhuǎn)讓的比例和分割單元要求，防止產(chǎn)業(yè)用地地產(chǎn)化同時，適度傾斜利益。各板塊要求略有差異，最小分割單元為1000～3000 平方米，最高分割比例為30%～70%（如高新區(qū)最高30%，相城區(qū)最高40%）。常熟市對高標(biāo)準(zhǔn)廠房的分割轉(zhuǎn)讓比例上限為總建筑面積的70%，分割單元不得低于1000 平方米，初期分割比例最高30%，后期根據(jù)稅收履約情況可逐步提高分割轉(zhuǎn)讓比例。吳中區(qū)經(jīng)過多年實(shí)踐，總結(jié)2016 年政策文件規(guī)定的可分割條件等指標(biāo)較為寬松，2020 年由原政策“最小分割單元400 平方米，自持比例30% 以上”調(diào)整為“最高分割比例60%，最小分割單元1000 平方米，項(xiàng)目不可分期、分割驗(yàn)收”。二是鼓勵優(yōu)化業(yè)態(tài)調(diào)整，促進(jìn)存量活化。利用現(xiàn)有工業(yè)用地、工業(yè)廠房從事科技研發(fā)、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)等新業(yè)態(tài)的，可實(shí)行繼續(xù)按原用途和土地權(quán)利類型使用土地過渡期政策，過渡期為五年。三是后置辦理土地有償使用手續(xù)，從而降低”工改工”前期的成本負(fù)擔(dān)。原劃撥使用工業(yè)用地，在不改變工業(yè)用地性質(zhì)、不發(fā)生權(quán)屬權(quán)益變動的前提下，經(jīng)規(guī)劃批準(zhǔn)提高容積率進(jìn)行盤活利用的，可暫不辦理土地有償使用手續(xù)，發(fā)生權(quán)屬轉(zhuǎn)移或企業(yè)自行申請時再辦理相關(guān)手續(xù)。

4 促進(jìn)完善產(chǎn)業(yè)用地更新的對策建議

4. 1 完善市級頂層政策設(shè)計(jì)，加強(qiáng)市縣（區(qū)）政策協(xié)同

蘇州市圍繞工業(yè)用地提質(zhì)增效、低效用地再開發(fā)已出臺了一系列指導(dǎo)意見，但尚未形成系統(tǒng)細(xì)致的頂層政策支持，仍需進(jìn)一步完善產(chǎn)業(yè)用地更新的頂層政策設(shè)計(jì)，加強(qiáng)市縣（區(qū)）政策協(xié)同，形成系統(tǒng)化、科學(xué)化、民主化的政策體系，有效促進(jìn)產(chǎn)業(yè)用地更新的順利推進(jìn)和高質(zhì)量發(fā)展。首先，需要對現(xiàn)有政策進(jìn)行全面梳理，系統(tǒng)化整合各類政策措施，形成一個全面、系統(tǒng)、細(xì)致的頂層政策體系。在市級層面制定差別化的政策要素引導(dǎo)，構(gòu)建政府引導(dǎo)、社會參與、市場運(yùn)作的產(chǎn)業(yè)用地更新機(jī)制，明確政策目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)和實(shí)施路徑，細(xì)化產(chǎn)業(yè)用地更新的具體標(biāo)準(zhǔn)和要求，確保政策執(zhí)行的一致性和規(guī)范性。其次，出臺關(guān)于產(chǎn)業(yè)用地更新的指導(dǎo)性文件，明確各相關(guān)部門的職責(zé)分工和協(xié)作機(jī)制，統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和土地利用，提高各級政府部門和企業(yè)對產(chǎn)業(yè)用地更新政策的理解和執(zhí)行力，確保政策的統(tǒng)一協(xié)調(diào)和高效執(zhí)行。此外，各縣（市、區(qū)）應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，在市級政策框架下，制定適合本地的產(chǎn)業(yè)用地更新配套政策，確保政策措施的針對性和可操作性。最后，在政策制定過程中，引入專家咨詢和公眾參與機(jī)制，提高政策的科學(xué)性和民主性，為政策制定提供專業(yè)意見和建議，通過座談會、問卷調(diào)查等形式，廣泛聽取企業(yè)和公眾的意見和建議，建立政策反饋機(jī)制，及時收集各方意見和建議，進(jìn)行政策調(diào)整和優(yōu)化，確保政策的有效性和可持續(xù)性。

4.2 創(chuàng)新工改工管理體系，探索工改研政策制度設(shè)計(jì)

抓住蘇州市城市更新和低效用地再開發(fā)試點(diǎn)工作的窗口期，探索創(chuàng)新政策舉措各縣市（區(qū)）應(yīng)制定產(chǎn)業(yè)更新實(shí)施細(xì)則，暢通工改工實(shí)施路徑，系統(tǒng)謀劃面向未來的工改工管理體系，聚焦“工改工”更新方式、申報(bào)條件、鼓勵措施和管理措施等，創(chuàng)新性地提出多部門聯(lián)合技術(shù)審查前置，明確部門事權(quán)和操作流程，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)更新項(xiàng)目的行政審批手續(xù)辦理。由于工改研項(xiàng)目在土地利用政策方面受工業(yè)研發(fā)用地性質(zhì)的影響，項(xiàng)目準(zhǔn)入及審查管理較普通工業(yè)用地更復(fù)雜，需要結(jié)合相關(guān)實(shí)施案例，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)措施，進(jìn)一步探索工改研管理制度。

4.3 加強(qiáng)一二級市場聯(lián)動，促進(jìn)二級市場規(guī)范流通

結(jié)合各地區(qū)行政層級、土地財(cái)政貢獻(xiàn)比例等客觀情況，運(yùn)用區(qū)域內(nèi)的相關(guān)政策，在不違背上位法律法規(guī)的前提下，統(tǒng)籌考慮各方利益，市、區(qū)兩級財(cái)政共同讓利市場主體，拓寬產(chǎn)業(yè)用地更新一二級聯(lián)動實(shí)踐案例。其次，進(jìn)一步完善存量產(chǎn)業(yè)用地二級市場交易平臺，建立工業(yè)用地轉(zhuǎn)讓產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入監(jiān)管機(jī)制，強(qiáng)化資源規(guī)劃、住建、產(chǎn)業(yè)主管部門和屬地政府的協(xié)同配合。在辦理工業(yè)用地轉(zhuǎn)讓和房產(chǎn)交易前，受讓方首先應(yīng)取得土地所在縣市（區(qū)）產(chǎn)業(yè)主管部門出具的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入意見。在建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的同時，受讓方需與縣市（區(qū)）人民政府（管委會）簽訂投資發(fā)展監(jiān)管協(xié)議，明確項(xiàng)目監(jiān)管實(shí)施主體、投入產(chǎn)出、稅收等要求及違約處置條款。

5 結(jié)論與展望

蘇州市在產(chǎn)業(yè)用地更新政策上進(jìn)行了積極探索，通過加強(qiáng)規(guī)劃統(tǒng)籌、創(chuàng)新土地供應(yīng)、優(yōu)化審批流程、完善產(chǎn)權(quán)登記等措施，激發(fā)了多元市場主體的參與積極性，有效推動了土地資源的高效利用和產(chǎn)業(yè)用地高質(zhì)量發(fā)展。然而，基于產(chǎn)業(yè)用地更新工作系統(tǒng)性與復(fù)雜性，目前的案例實(shí)踐無法全面打通產(chǎn)業(yè)用地更新中土地政策壁壘，未來，需要進(jìn)一步深化土地政策改革，特別是在產(chǎn)權(quán)歸集、歷史遺留問題處理，地價政策和稅收體系方面，探索更靈活和高效的土地供應(yīng)和管理模式。此外，還需加強(qiáng)部門協(xié)同合作，建立健全的土地批后監(jiān)管機(jī)制，確保政策有效實(shí)施。通過不斷創(chuàng)新和完善政策，蘇州市有望進(jìn)一步提升土地資源的市場化配置效率，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，助力城市高質(zhì)量發(fā)展。其他城市可借鑒蘇州市經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合自身實(shí)際，探索符合本地特點(diǎn)的產(chǎn)業(yè)用地更新路徑，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)用地高質(zhì)量發(fā)展。

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