〔摘要〕 政策性農(nóng)業(yè)保險作為政府組織實施的一種農(nóng)業(yè)保險保費補貼政策，經(jīng)過多年試點運行，得到了很大的發(fā)展。但與“全面推進國家各方面工作法治化”的戰(zhàn)略要求相比，政策性農(nóng)業(yè)保險制度法治化仍存在不足，主要表現(xiàn)為立法的規(guī)范性有待提升、地方政府行使保費補貼職責(zé)的權(quán)力邊界模糊、針對保費補貼行政行為的監(jiān)管制度有待健全、保費補貼的法治化水平不高等。為此，應(yīng)通過增強政策性農(nóng)業(yè)保險立法的規(guī)范性、明晰地方政府開展保費補貼的職責(zé)邊界、健全針對保費補貼行政行為的監(jiān)管制度、推進保費補貼法治建設(shè)等路徑，促進政策性農(nóng)業(yè)保險制度的法治化完善。

〔關(guān)鍵詞〕 政策性農(nóng)業(yè)保險制度；法治化；立法；監(jiān)管制度；保費補貼制度

〔中圖分類號〕D922.2 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1009-1203（2024）04-0096-07

黨的二十大報告指出，要“完善農(nóng)業(yè)支持保護制度，健全農(nóng)村金融服務(wù)體系”〔1〕。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革 推進中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡稱《決定》）指出，要“優(yōu)化農(nóng)業(yè)補貼政策體系，發(fā)展多層次農(nóng)業(yè)保險”〔2〕。具有外部性特征的農(nóng)業(yè)保險不能單純依靠商業(yè)運作和市場調(diào)節(jié)，而是需要相關(guān)政策的扶持。政策性農(nóng)業(yè)保險即在保險市場化基礎(chǔ)上，以政府補貼保費等方式扶持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、分散經(jīng)營風(fēng)險、推動農(nóng)業(yè)保險市場發(fā)展，其作為政府組織實施的一種農(nóng)業(yè)保險保費補貼政策，已逐漸成為保障我國農(nóng)業(yè)增效、實現(xiàn)農(nóng)民增收、促進農(nóng)村發(fā)展的重要政策工具，并成為我國農(nóng)業(yè)保險制度的重要組成部分。

開辦政策性農(nóng)業(yè)保險的設(shè)想可以追溯到20世紀90年代〔3〕，當(dāng)時的理論界與實務(wù)界建議成立農(nóng)業(yè)政策性保險公司〔4〕。2002年修訂后的《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》（以下簡稱《農(nóng)業(yè)法》）明確規(guī)定，“國家逐步建立和完善政策性農(nóng)業(yè)保險制度”，這成為政策性農(nóng)業(yè)保險的重要法律依據(jù)〔5〕。從2004年起，原中國保監(jiān)會在部分省區(qū)以地方財政提供保費補貼等形式，開展保險試點〔6〕。2006年《國務(wù)院關(guān)于保險業(yè)改革發(fā)展的若干意見》就政策性農(nóng)業(yè)保險作出專門要求〔7〕。2007年財政部開始實施農(nóng)業(yè)保險保費補貼政策，從中央財政撥付10億元，在六個省區(qū)開展政策性農(nóng)業(yè)保險保費補貼試點〔8〕。此后，政策性農(nóng)業(yè)保險的保費補貼范圍和規(guī)模不斷拓展。2022年到2024年，中央財政下達到全國各省的農(nóng)業(yè)保險保費補貼預(yù)算指標分別為434億元、478億元、562億元，可知近幾年農(nóng)業(yè)保險保費補貼每年按10%以上的速度在增長〔9〕。政策性農(nóng)業(yè)保險制度自實施以來，取得了穩(wěn)生產(chǎn)、保收入、活市場等諸多實際成效，但同時也存在政策色彩濃厚、法治化水平不高的問題。政策性農(nóng)業(yè)保險未實現(xiàn)專門立法，監(jiān)管規(guī)范和財政補貼制度尚存在完善空間，一定程度上影響了政策性農(nóng)業(yè)保險制度的實質(zhì)公平。

對于政策性農(nóng)業(yè)保險，學(xué)界更多地從經(jīng)濟學(xué)、保險學(xué)視角出發(fā)，對財政補貼比例、補貼險種、補貼的績效評價等方面展開定量研究，對政策性農(nóng)業(yè)保險制度有關(guān)法律問題的研究則相對不足。按照《決定》“全面推進國家各方面工作法治化”的戰(zhàn)略要求，并基于制度經(jīng)濟學(xué)、法律經(jīng)濟學(xué)的研究思路，筆者將政策性農(nóng)業(yè)保險制度的法治化聚焦在法律規(guī)范、監(jiān)管制度、保費補貼制度三個方面，希望通過梳理和分析我國政策性農(nóng)業(yè)保險制度的規(guī)范現(xiàn)狀、法治化不足，為提升其法治化水平提供一些粗淺的政策建議。

一、政策性農(nóng)業(yè)保險制度的規(guī)范現(xiàn)狀

（一）立法雛形初步呈現(xiàn)

我國政策性農(nóng)業(yè)保險制度已呈現(xiàn)立法雛形，形成了“中央立法、地方細化”的總體格局。中央層面的立法如2002年修訂的《農(nóng)業(yè)法》，該法首次以法律形式提及“政策性農(nóng)業(yè)保險制度”，第46條第2款規(guī)定：“國家逐步建立和完善政策性農(nóng)業(yè)保險制度。鼓勵和扶持農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織建立為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動服務(wù)的互助合作保險組織，鼓勵商業(yè)性保險公司開展農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)?！边@一規(guī)定表明，政策性農(nóng)業(yè)保險制度是一個需要在實踐中逐步建立和完善的制度，農(nóng)業(yè)保險活動可以由互助合作保險組織或商業(yè)性保險公司承擔(dān)。但是該法沒有進一步就政策性農(nóng)業(yè)保險制度的法律性質(zhì)作進一步說明。此外，中央層面制定了指導(dǎo)類規(guī)范性文件，如2019年財政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、銀保監(jiān)會、林草局聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），該意見首次明確了農(nóng)業(yè)保險的政策性屬性，同時明確提出“推進政策性農(nóng)業(yè)保險改革試點”〔10〕。2023年《中華人民共和國糧食安全保障法》強調(diào)了政策性農(nóng)業(yè)保險制度的法律地位，其第6條規(guī)定：“國家完善政策性農(nóng)業(yè)保險制度，鼓勵開展商業(yè)性保險業(yè)務(wù)?！薄?1〕行政法規(guī)方面，2012年國務(wù)院制定的《農(nóng)業(yè)保險條例》相對細化了政策性農(nóng)業(yè)保險制度的關(guān)鍵細節(jié)，尤其對保費補貼的取得和使用作了詳細規(guī)定。根據(jù)該條例第7條和第23條，農(nóng)民或者農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織投保的農(nóng)業(yè)保險標的屬于財政給予保險費補貼范圍的，由財政部門按照規(guī)定給予保險費補貼，具體辦法由國務(wù)院財政部門同國務(wù)院農(nóng)業(yè)、林業(yè)主管部門和保險監(jiān)督管理機構(gòu)制定；禁止以任何方式騙取農(nóng)業(yè)保險的保險費補貼〔12〕。部門規(guī)章方面，作為對《農(nóng)業(yè)保險條例》第7條的落實，2016年12月19日財政部頒布了《中央財政農(nóng)業(yè)保險保險費補貼管理辦法》（以下簡稱《補貼管理辦法》）〔13〕。2020年財政部印發(fā)了《關(guān)于加強政策性農(nóng)業(yè)保險承保機構(gòu)遴選管理工作的通知》，要求建立有進有出的政策性農(nóng)業(yè)保險承保機構(gòu)動態(tài)管理機制〔14〕。2021年12月31日財政部修訂印發(fā)了《補貼管理辦法》，進一步明確了中央財政承擔(dān)保費補貼比例的設(shè)置及計算方法〔15〕。可見，中央立法及政策性文件為政策性農(nóng)業(yè)保險制度提供了基本的規(guī)范依據(jù)，卻沒有專門上位法對政策性農(nóng)業(yè)保險的法律內(nèi)涵進行清晰界定。

地方層面，各地一般通過實施細則、辦法、通知等形式來進一步落實中央政策。實踐中，我國農(nóng)業(yè)保險補貼遵循“省級財政負總責(zé)、省級以下財政各負其責(zé)”〔15〕的思路，地方需要在財政補貼的范圍、額度、比例以及具體實施方案等方面有一定的自主空間。在地方規(guī)范層面，規(guī)范各級政府保費補貼行為的立法性文件多以地方政府規(guī)章或規(guī)章以下的規(guī)范性文件的形式呈現(xiàn)。在省級政府層面，諸如《浙江省實施〈農(nóng)業(yè)保險條例〉辦法》《黑龍江省農(nóng)業(yè)保險保費補貼管理實施細則》《山東省政策性農(nóng)業(yè)保險承保機構(gòu)遴選工作方案》《貴州省2024—2026年政策性農(nóng)業(yè)保險工作實施方案》等文件，有的屬于地方政府規(guī)章，有的則由政府財政部門以規(guī)范性文件的形式制發(fā)。一些地級市也細化了中央和省級政府的政策要求，制發(fā)了諸如《青島市政策性農(nóng)業(yè)保險實施方案（2024—2026年）》《寧波市農(nóng)業(yè)保險財政保費補貼資金管理辦法》《大連市政策性農(nóng)業(yè)保險創(chuàng)新類險種認定指南（試行）》《哈爾濱市財政局關(guān)于下達2024年度中央財政農(nóng)業(yè)保險保費補貼預(yù)算指標的通知》等規(guī)范性文件?？梢姡鞯卣谥贫ūＹM補貼方案時，考慮到地方財力狀況和地方農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)特色的發(fā)展現(xiàn)實，在不違背上位法基本精神的前提下，出臺的農(nóng)業(yè)保險保費補貼文件的側(cè)重和針對性有所不同，這也在一定程度上反映出地方文件的政策性較強而穩(wěn)定性相對較弱。

（二）行政監(jiān)管制度相對完善

政策性農(nóng)業(yè)保險的監(jiān)管對象大致包含兩類：一是行政機關(guān)，包括地方各級政府及其財政部門有關(guān)負責(zé)人員；二是承保機構(gòu)。針對前者的監(jiān)管規(guī)則，目前來看尚有待健全，筆者后續(xù)將具體分析并提出完善建議，在此先不作展開。針對后者，我國已形成了主要包括監(jiān)管主體、監(jiān)管內(nèi)容、法律責(zé)任三方面的相對完善的行政監(jiān)管制度。第一，監(jiān)管主體。主要包括財政部、財政部各地監(jiān)管局、地方財政局。財政部的行政監(jiān)管職責(zé)，主要體現(xiàn)為針對違法違規(guī)使用保費補貼資金的承保機構(gòu)，可依法實施行政處罰等監(jiān)管措施；財政部各地監(jiān)管局也負有相應(yīng)的行政監(jiān)管責(zé)任；地方財政部門負有監(jiān)督管理轄區(qū)內(nèi)承保機構(gòu)農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營活動的職責(zé)。第二，監(jiān)管內(nèi)容。《補貼管理辦法》是政策性農(nóng)業(yè)保險行政監(jiān)管制度建設(shè)的重要文件。首先，其規(guī)定了財政部的監(jiān)督檢查職責(zé)，如第44條第一款規(guī)定，“財政部將適時對農(nóng)業(yè)保險保費補貼工作進行監(jiān)督檢查”。其次，其規(guī)定了財政部各地監(jiān)管局的審核職責(zé)，如《補貼管理辦法》第19條要求，“監(jiān)管局重點審核但不限于上年度中央財政補貼資金是否按規(guī)定用途使用、承保機構(gòu)是否按照本辦法規(guī)定報送保單級數(shù)據(jù)、市縣各級財政保費補貼是否到位、承保機構(gòu)是否收取農(nóng)戶保費以及承保理賠公示等情況”。再次，其規(guī)定了地方各級財政部門的監(jiān)管職責(zé)，如第44條第二款規(guī)定，“地方各級財政部門應(yīng)當(dāng)建立健全農(nóng)業(yè)保險保費補貼資金執(zhí)行情況動態(tài)監(jiān)控機制”。第三，法律責(zé)任?！堆a貼管理辦法》第46條第1款規(guī)定，對騙取保費補貼資金的承保機構(gòu)，“財政部及監(jiān)管局將責(zé)令其改正并追回相應(yīng)保費補貼資金”，“監(jiān)管局可向財政部提出暫停補貼資金的建議；情節(jié)嚴重的，依法依規(guī)予以處罰”。從這三方面來看，當(dāng)前針對承保機構(gòu)的行政監(jiān)管制度已相對完善，能夠起到防范和制裁公共財政資金被承保機構(gòu)不當(dāng)套取或非法使用的法律約束作用。

（三）保費補貼制度初步形成

自1994年分稅制改革以來，在中央財權(quán)增長、地方積極性釋放的同時，也衍生出央地政府權(quán)責(zé)利不對等的問題〔16〕。在此背景下，政策性農(nóng)業(yè)保險制度的開展，受到央地之間財權(quán)和支出能力的拘束。由于政策性農(nóng)業(yè)保險的保費補貼遵循“下級政府先繳足補貼、上級政府再落實補貼”的順序，有些地方政府的財力并不足以支撐開展本地區(qū)農(nóng)業(yè)保險財政補貼工作〔17〕。為緩解經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的保費補貼壓力，《國務(wù)院關(guān)于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》強調(diào)，要以轉(zhuǎn)移支付的形式增強財力薄弱地區(qū)尤其是老少邊窮地區(qū)的財力〔18〕?！吨笇?dǎo)意見》第17條指出：“中央財政農(nóng)業(yè)保險保費補貼應(yīng)重點支持糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)以及深度貧困區(qū)。”《中華人民共和國糧食安全保障法》第28條明確規(guī)定，國家完善對產(chǎn)糧大縣的財政轉(zhuǎn)移支付制度，建立健全對產(chǎn)糧大縣的利益補償機制。從《補貼管理辦法》第7條可以看出，中西部地區(qū)和東北地區(qū)獲得的中央財政保費補貼明顯高于東部地區(qū)，《補貼管理辦法》第8條還規(guī)定，中央額外以獎補資金的方式鼓勵引導(dǎo)各地自主探索適應(yīng)地方農(nóng)業(yè)發(fā)展特色的險種。由此可見，政策性農(nóng)業(yè)保險的保費補貼制度注重發(fā)揮中央轉(zhuǎn)移支付資金調(diào)節(jié)省際財政差距、彌合欠發(fā)達地區(qū)財政資金缺口的扶持作用，同時，起到了引導(dǎo)地方保費補貼投入、激發(fā)地方農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)創(chuàng)新實踐積極性的重要作用。

二、政策性農(nóng)業(yè)保險制度法治化存在的不足

（一）政策性農(nóng)業(yè)保險立法的規(guī)范性有待提升

未明確農(nóng)業(yè)保險的性質(zhì)是我國農(nóng)業(yè)保險立法尚不完善的一個主要癥結(jié)〔19〕。對于政策性農(nóng)業(yè)保險究竟是金融商業(yè)產(chǎn)品還是特殊政策工具，目前尚未形成統(tǒng)一共識。有學(xué)者從商業(yè)性出發(fā)，認為“農(nóng)業(yè)保險首先是保險”〔20〕；性質(zhì)中立支持者則認為我國實際上從立法方面確立了農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營模式是“政府扶持下的商業(yè)化模式”〔21〕；還有學(xué)者認為政策性農(nóng)業(yè)保險“實際上是使用保險‘外殼’的財政政策工具”〔22〕。由于對農(nóng)業(yè)保險性質(zhì)認識的分歧，導(dǎo)致我國政策性農(nóng)業(yè)保險仍未能實現(xiàn)單獨立法。

作為一種極為重要的保險類型，《中華人民共和國保險法》（以下簡稱《保險法》）并未對農(nóng)業(yè)保險作出直接規(guī)定，而是在“附則”章中作出概括性授權(quán)：“國家支持發(fā)展為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的保險事業(yè)。農(nóng)業(yè)保險由法律、行政法規(guī)另行規(guī)定?！薄?3〕該規(guī)定自1995年《保險法》頒布之初便已存在，至今除修改了一個標點外，文字內(nèi)容未作任何修改。在《保險法》的歷次修改或?qū)徸h情況說明中，也很少有針對農(nóng)業(yè)保險的專門敘述?！掇r(nóng)業(yè)法》則僅以“農(nóng)業(yè)保險必須自愿加入，任何人不得強制”一筆帶過〔5〕，對于政策性農(nóng)業(yè)保險的法律性質(zhì)，難以從現(xiàn)有法條中發(fā)現(xiàn)或推導(dǎo)得出。

有關(guān)政策性農(nóng)業(yè)保險的法律性質(zhì)，財政部有關(guān)負責(zé)人就推進落實2019年《指導(dǎo)意見》答記者問時明確指出，此次《指導(dǎo)意見》賦予了農(nóng)業(yè)保險明確的政策目標，要求其承擔(dān)一定的政策職能〔24〕。筆者認為，農(nóng)業(yè)保險的政策性決定了此類保險產(chǎn)品的經(jīng)營目的、經(jīng)營方式、法律關(guān)系相較一般保險產(chǎn)品存在本質(zhì)不同，這或許意味著，農(nóng)業(yè)保險與一般的商業(yè)保險既有交叉，又有本質(zhì)上的區(qū)別，因此未來需要由更為專門和具體的立法加以規(guī)范。

（二）地方政府行使保費補貼職責(zé)的權(quán)力邊界模糊

有些地方領(lǐng)導(dǎo)在政策性農(nóng)業(yè)保險試點推進過程中，對其職權(quán)行使的程度和界限產(chǎn)生了不同理解，在具體實踐中不同程度地存在“越位”和“缺位”現(xiàn)象?！霸轿弧敝饕w現(xiàn)為對于政令的執(zhí)行存在“變通處理”，如有些地方領(lǐng)導(dǎo)不適當(dāng)?shù)馗深A(yù)保險產(chǎn)品定價、擅自截留或挪用保費補貼款，或通過強行要求保險公司降價甚至退回保險費、對縣域招標收取“公關(guān)費”、截留挪用上級財政補貼〔25〕等不合規(guī)方式來獲取中央財政補貼。有些地方領(lǐng)導(dǎo)有意曲解農(nóng)業(yè)保險保費補貼政策“政策性強”的特點，把行政權(quán)力之手肆意伸進保險經(jīng)營領(lǐng)域〔26〕?！叭蔽弧敝饕w現(xiàn)為有些地方領(lǐng)導(dǎo)認為政府在農(nóng)業(yè)保險發(fā)展中的使命僅是負責(zé)保費補貼資金的撥付，撥付指標到位即萬事大吉，而忽視考核保費補貼績效、審核資金賠付等事務(wù)。為扭轉(zhuǎn)上述“越位”“缺位”現(xiàn)象，有必要通過成熟的政策性農(nóng)業(yè)保險保費補貼規(guī)范清晰界定地方政府在農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營活動中的職責(zé)范圍與權(quán)力邊界，明確責(zé)任后果，確保行政活動過程和結(jié)果合法合規(guī)、于法有據(jù)。

（三）針對保費補貼行政行為的監(jiān)管制度有待健全

如上文所述，在農(nóng)業(yè)保險保費補貼過程中，針對行政機關(guān)的監(jiān)管制度有待健全，主要表現(xiàn)為監(jiān)管規(guī)范尚不完善、監(jiān)管主體有待整合兩個方面。

監(jiān)管規(guī)范方面，2012年《農(nóng)業(yè)保險條例》對縣級以上地方人民政府推進農(nóng)業(yè)保險事務(wù)的職責(zé)界定并未明確，僅通過第5條、第6條籠統(tǒng)規(guī)定了其統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)的職責(zé)，以及有關(guān)部門按照本級政府規(guī)定的職責(zé)推進工作，這給予了地方政府及其有關(guān)部門較大的行政活動空間〔12〕。2019年《指導(dǎo)意見》雖然對地方政府管理農(nóng)業(yè)保險實務(wù)的行政職權(quán)與活動邊界進行了一定程度的限制，如明確基層政府“不參與具體經(jīng)營，只負責(zé)協(xié)助辦理”〔10〕，頗有限權(quán)的意味，但是有關(guān)內(nèi)容并未納入實施細則，也就未得到明確和進一步落實，法律約束力不強。2022年修訂后的《補貼管理辦法》第19條規(guī)定：“地方財政部門及有關(guān)單位對報送材料的真實性負責(zé)，在此基礎(chǔ)上監(jiān)管局履行審核職能?！痹摋l文規(guī)定了地方財政部門的自我監(jiān)管責(zé)任以及監(jiān)管局對地方財政部門的監(jiān)管職能，然而對于地方官員可能存在的違規(guī)行為始終缺乏針對性的罰則，對于干預(yù)農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營等違法違規(guī)行為應(yīng)該如何處罰問責(zé)，現(xiàn)行的政策性農(nóng)業(yè)保險保費補貼法律規(guī)范中普遍沒有涉及針對性的法律后果，《補貼管理辦法》僅籠統(tǒng)規(guī)定為，“存在違反本辦法規(guī)定以及濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊等違法違紀行為的，依法追究相應(yīng)責(zé)任；涉嫌犯罪的，依法移送有關(guān)機關(guān)處理”。

監(jiān)管主體方面，農(nóng)險辦、審計局、財政部各地監(jiān)管局、地方人大等機關(guān)、部門的監(jiān)管職能存在交叉重合，無法做到監(jiān)管意志統(tǒng)一，在監(jiān)管實施過程中容易出現(xiàn)不同機關(guān)、部門互相推諉的現(xiàn)象，監(jiān)管效率會受到影響。政策性農(nóng)業(yè)保險涉及氣象、財政、農(nóng)業(yè)、監(jiān)管等多部門，現(xiàn)有機構(gòu)設(shè)置無法實現(xiàn)跨部門協(xié)調(diào)與組織整合的管理目的。

（四）政策性農(nóng)業(yè)保險保費補貼的法治化水平不高

政策性農(nóng)業(yè)保險保費補貼的法治化標準，體現(xiàn)在保費補貼規(guī)范的法定化和央地財政責(zé)任劃分兩個方面。當(dāng)前，這兩個方面均存在一定程度的不足，阻礙了保費補貼法治化水平的提升。

就保費補貼規(guī)范的法定化而言，政策性農(nóng)業(yè)保險保費補貼多體現(xiàn)在中央政策文件、部門規(guī)章以及其他行政規(guī)范性文件中。例如，在2022年修訂后的《補貼管理辦法》中，中央財政加強了對中西部地區(qū)保費補貼的力度。2024年中央一號文件強調(diào)，中央將對產(chǎn)糧大縣持續(xù)加大財政扶持力度〔27〕。這些政策性文件盡管起到了兼顧地方差異化財政負擔(dān)能力的效果，但是現(xiàn)有的轉(zhuǎn)移支付優(yōu)惠規(guī)范尚未以強有力的法律約束加以落實，也并未輔之以精細化的立法條文助推貫徹實施。我國針對欠發(fā)達糧食產(chǎn)出地區(qū)的保費補貼優(yōu)惠辦法的法律位階相對較低，仍屬于授權(quán)立法的范疇，有益的制度成果尚未實現(xiàn)真正意義上的法定化，約束力有限。此外，現(xiàn)有中央財政獎補資金的細則辦法、地方財政的有關(guān)獎補措施、獎補資金調(diào)撥的具體規(guī)范仍停留在政策性條文當(dāng)中，尚未上升至正式的法律規(guī)范。

就央地財政責(zé)任劃分而言，一方面，我國現(xiàn)階段對糧食主產(chǎn)區(qū)的利益補償規(guī)范主要以“中央政府主導(dǎo)下單一渠道的反哺型補償”〔28〕為主，中央承擔(dān)了農(nóng)業(yè)保險保費補貼的一定比例，但補貼力度不足以涵蓋所有涉農(nóng)險種，仍有提升的空間。另一方面，基于中央財政與中央政策注意力的有限性，僅依靠中央財政保費補貼的縱向轉(zhuǎn)移支付似乎不夠，現(xiàn)有優(yōu)惠規(guī)范有待充實，需采取除縱向轉(zhuǎn)移支付之外的其他財政舉措，如開展“橫向省際政府合作模式”的補貼試點，并將有益經(jīng)驗盡可能轉(zhuǎn)化為成熟的立法規(guī)范，且加以鞏固和保障。黨的二十屆三中全會指出，要“建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系”〔2〕。農(nóng)業(yè)保險保費補貼是中央和地方財政共同承擔(dān)的一項事權(quán)〔29〕，要實現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險保費補貼政策的可持續(xù)發(fā)展，既要適當(dāng)提高中央財政的保費補貼比例、緩解地方財政保費補貼支出壓力，又要拓展地方財源、激發(fā)地方財政投入農(nóng)業(yè)保險事務(wù)的積極性。

三、政策性農(nóng)業(yè)保險制度的法治化路徑

（一）增強政策性農(nóng)業(yè)保險立法的規(guī)范性

首先，應(yīng)對政策性農(nóng)業(yè)保險的法律性質(zhì)在中央層面予以界定。筆者認為，政策性農(nóng)業(yè)保險兼具商業(yè)性和行政性。商業(yè)性體現(xiàn)為，政府保費補貼下的農(nóng)業(yè)保險合同并非行政協(xié)議，政府僅通過保費補貼間接提高農(nóng)戶的購買能力，實質(zhì)仍是投保農(nóng)戶與承保機構(gòu)訂立的商事合同，從險種的設(shè)計、費率的厘定到理賠的核準，均由農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營企業(yè)掌握主動權(quán)，政府只起協(xié)調(diào)作用。行政性體現(xiàn)為，這一授益性保費補貼政策具有維護國家糧食安全、促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程等一系列政策目標〔30〕，政府要充分尊重農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營運作的市場規(guī)律，合理發(fā)揮政府保費補貼的政策引導(dǎo)作用。具體而言，就是政府在依法開展財政補貼活動的過程中要“嚴格遵循輔助原則和比例原則”〔19〕，明晰地方政府開展保費補貼工作的職責(zé)邊界，未來的政策性農(nóng)業(yè)保險立法亦要明確政府與承保機構(gòu)之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，確保政府行使相關(guān)職權(quán)于法有據(jù)。

其次，在具備清晰的上位法指引的基礎(chǔ)上，應(yīng)進一步加強具有保費補貼性質(zhì)的農(nóng)業(yè)保險規(guī)范性文件的合法性審查，對于不適宜當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展、無端加重轄區(qū)承保機構(gòu)經(jīng)營壓力的規(guī)范性文件，應(yīng)定期開展實質(zhì)審查與清理工作，朝著“緊跟當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)保險發(fā)展需要，不同階段、不同地區(qū)的實施細則有所差異”〔31〕的精細化立法方向發(fā)展，避免越權(quán)立法、重復(fù)立法、盲目立法。

（二）明晰地方政府開展保費補貼的職責(zé)邊界

針對地方政府在開展保費補貼工作中的“缺位”問題，應(yīng)充分發(fā)揮地方政府在管理保費補貼資金、提升資金使用效率等方面的能動作用。例如，針對保費補貼資金的具體用途，地方政府應(yīng)根據(jù)實際情況自行決定是用于獎補當(dāng)?shù)貏?chuàng)新農(nóng)業(yè)保險的承保機構(gòu)，還是作為大災(zāi)風(fēng)險準備金儲備。再如，可探索建立一套針對地方政府的保費補貼績效評價機制，以地方政府提供的農(nóng)業(yè)保險公共服務(wù)質(zhì)量為考核標準，引導(dǎo)地方政府重視保費補貼資金的實際使用效率，而不是簡單以資金撥付、完成行政任務(wù)為最終目的。另外，健全基層群眾自治機制也會為地方政府做好保費補貼工作提供幫助，地方政府在開展有關(guān)業(yè)務(wù)時，應(yīng)充分發(fā)揮農(nóng)村基層組織協(xié)調(diào)農(nóng)戶投保、加強政策宣傳等輔助行政的作用。

針對地方政府在開展保費補貼工作中的“越位”問題，要對其制定權(quán)責(zé)清單，明確地方政府可以協(xié)調(diào)、指導(dǎo)哪些、哪類農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營事務(wù)，需要遵循何種程序，依據(jù)何種規(guī)定。通過細化政府行使有關(guān)職權(quán)的邊界和范圍，確保政府行使職權(quán)有法可依、于法有據(jù)。若政府官員違反保費補貼支出實體法規(guī)范發(fā)放保費補貼，基于對承保機構(gòu)和投保農(nóng)戶信賴利益的保護，有關(guān)責(zé)任部門應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)行政賠償或國家賠償責(zé)任〔32〕。

（三）健全針對保費補貼行政行為的監(jiān)管制度

健全政策性農(nóng)業(yè)保險保費補貼監(jiān)管制度，需要明確其監(jiān)管對象包括政府和承保機構(gòu)兩類。當(dāng)前，針對承保機構(gòu)的行政監(jiān)管制度相對完善，因此接下來側(cè)重點應(yīng)放在探索健全對政府有關(guān)保費撥付、分配、下放、管理等行政行為的監(jiān)管制度上。其一，財政部要發(fā)揮保費補貼行政行為的監(jiān)管主體作用，在中央層面明確監(jiān)管目標，將政府主體納入監(jiān)管范圍，明確違法責(zé)任后果。其二，對涉嫌嚴重違規(guī)套取保費補貼資金的政府官員，要依據(jù)《中華人民共和國公務(wù)員法》《行政機關(guān)公務(wù)員處分條例》等作相應(yīng)懲戒；對涉及挪用國家保費補貼資金、涉腐涉貪的特殊案件，要依法移送紀檢監(jiān)察機關(guān)處理。其三，要改變地方“多頭監(jiān)管”的局面，以地方監(jiān)管局牽頭，建立專門的農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管機構(gòu)，整合監(jiān)管合力。其四，要充分發(fā)揮全國人民代表大會及其常務(wù)委員會監(jiān)管國家財政支農(nóng)投入的核心主體作用〔33〕111；充分發(fā)揮全國人大預(yù)算工作委員會對保費補貼資金的審批和監(jiān)管職能〔34〕。關(guān)于保費補貼的具體險種、補貼額度等具體事宜，應(yīng)積極發(fā)揮全國人大代表建言獻策的作用。其五，要健全政務(wù)公開和村務(wù)監(jiān)督制度，讓投保農(nóng)戶真正了解資金使用目的、使用情況。對于保費補貼資金具體發(fā)放過程中存在的行政爭議，要構(gòu)建完備的行政救濟體系，發(fā)揮法律調(diào)解等基層治理手段的作用，助推實質(zhì)性行政爭議化解。

（四）推進政策性農(nóng)業(yè)保險保費補貼法治建設(shè)

推進政策性農(nóng)業(yè)保險保費補貼法治建設(shè)，可從保費補貼規(guī)范法定化和保費補貼支出責(zé)任劃分兩個方面著手。

要實現(xiàn)保費補貼規(guī)范的法定化，需充分發(fā)揮立法權(quán)對行政權(quán)的規(guī)范功能。在政策性農(nóng)業(yè)保險制度實施前期，有關(guān)保費補貼規(guī)范呈現(xiàn)出政策性、靈活性強而規(guī)范性、約束力弱的特點。如今處于政策性農(nóng)業(yè)保險制度發(fā)展的中后期，已積累了諸多試點經(jīng)驗，對于經(jīng)前期實踐檢驗成熟有效的保費補貼制度，可將過去以部門規(guī)章形式規(guī)定的如《補貼管理辦法》中的“加強中央對中西部地區(qū)的保費補貼資金支持”“對保費補貼資金使用效率較高的地區(qū)實行額外的獎補措施”等內(nèi)容以立法專章形式予以確定，并將預(yù)算編制、審批執(zhí)行、績效評價等具體規(guī)范形成完整的法律表達，以進一步提高保費補貼規(guī)范的法定化水平。

要做好保費補貼支出責(zé)任的合理劃分，可從保費補貼縱向轉(zhuǎn)移支付、保費補貼橫向轉(zhuǎn)移支付、保費補貼資金的市場化運作三個方面展開討論。一是縱向轉(zhuǎn)移支付?？v向轉(zhuǎn)移支付又可分為“中央對省的轉(zhuǎn)移支付”和“省對市的轉(zhuǎn)移支付”兩條路徑。關(guān)于“中央對省的轉(zhuǎn)移支付”路徑，從補貼順序來看，為緩解省級農(nóng)業(yè)保險保費補貼壓力，對財政欠發(fā)達省份，可適當(dāng)調(diào)整“省級財政先行墊繳補貼，中央財政兜底補齊”的補貼順序，改由中央財政先補齊，省級財政后落實資金。從補貼額度來看，中央應(yīng)適當(dāng)提高保費補貼比例，以此緩解省級財政壓力，此舉也是貫徹落實二十屆三中全會“適當(dāng)加強中央事權(quán)、提高中央財政支出比例”要求的體現(xiàn)。關(guān)于“省對市的轉(zhuǎn)移支付”路徑，2022年印發(fā)的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導(dǎo)意見》要求，上級財政要根據(jù)承擔(dān)的支出責(zé)任足額安排共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付，避免讓下級財政被動承擔(dān)“兜底”責(zé)任。為此，應(yīng)鼓勵省級政府結(jié)合自身實際，根據(jù)縣（市、區(qū)）財政的現(xiàn)實狀況，適當(dāng)調(diào)高財政特別困難的縣（市、區(qū)）的保費補貼比例。二是橫向轉(zhuǎn)移支付，即“省對省的轉(zhuǎn)移支付”。具體而言，可制定農(nóng)業(yè)保險保費補貼資金的省際調(diào)劑試點法規(guī)范，引導(dǎo)各省涉農(nóng)專項補貼資金部門之間對富余資金的調(diào)劑使用，以彌合不同省份間存在的客觀財政差距，推動保費補貼資金的合理有效配置。三是保費補貼資金的市場化運作。政策性農(nóng)業(yè)保險雖由國家財政支持，但并不意味著拋棄市場手段。為進一步充實保費補貼資金池，可參照鄉(xiāng)村振興基金的運作模式或養(yǎng)老金入市的做法，嘗試將保費補貼這一涉農(nóng)財政資金引入市場外部機制，實現(xiàn)政府“輸血”與市場“造血”的結(jié)合，以推動涉農(nóng)財政資金存量與增量的協(xié)同增長。

〔參 考 文 獻〕

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責(zé)任編輯 梁華林