〔摘要〕 黨內法規(guī)是中國特色社會主義法治體系中的一個獨特法治概念。作為中國共產黨治國理政的重要手段，黨內法規(guī)具有彌合政黨與國家、政治與法治、政策與法律間張力的法治屏障功能。黨內法規(guī)的法治屬性和政治屬性，是其具備法治屏障功能的重要基礎。黨內法規(guī)的法治屏障功能可分為內外兩方面：外部法治屏障功能使形成黨內法規(guī)的政治意志的貫徹實施獲得強制力保障，旨在提升黨內法規(guī)的公信力和凝聚力；內部法治屏障功能則合理劃分了黨內法規(guī)與國家法律之間的界限，為二者的銜接協同解決了前提性問題。實現黨內法規(guī)的法治屏障功能應著重厘清三對關系，分別是黨內政治話語與黨內法規(guī)的關系，黨內法規(guī)與法治體系其他部分的關系，以及黨規(guī)之治與國家治理之間的關系。

〔關鍵詞〕 黨內法規(guī)；法治化；法治屏障；黨政關系；法治體系

〔中圖分類號〕D262.6 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1009-1203（2024）04-0089-07

中國共產黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，而黨內法規(guī)是中國共產黨治國理政的重要手段，對于確保黨的領導和黨的建設的規(guī)范化、制度化具有重要作用。隨著全面依法治國的深入推進，黨內法規(guī)作為中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，不僅彰顯了中國式現代化的制度優(yōu)勢，更在推進依規(guī)治黨和依法治國的有機統(tǒng)一中發(fā)揮著不可替代的功能。毋庸置疑，黨內法規(guī)的主要功能體現為對黨員和黨組織行為的規(guī)范，這是黨內法規(guī)最直接最首要的功能。然而，黨內法規(guī)不僅僅是管黨治黨的手段，還是社會主義法治體系的重要組成部分，這使得其實質上還發(fā)揮著更深層次的法治屏障功能。目前，學界關于黨內法規(guī)功能的研究多側重于黨內治理、全面從嚴治黨、黨的領導等方面〔1〕。在黨內法規(guī)與法治的關系上，學者們認為，黨內法規(guī)是中國特色社會主義法治體系的政治保障〔2〕，具有保障黨對全面依法治國的領導和保證憲法實施的作用〔3〕，有助于形成依法執(zhí)政能力和依法辦事的觀念〔4〕，提升社會主義法治體系建設的科學化水平〔5〕。這些研究多側重于宏觀闡述，缺少對黨內法規(guī)何以具有法治屏障功能的深入分析，理論層面還存在很大探討空間，也在一定程度上影響了黨內法規(guī)的法治化建設與長期實施。鑒此，分析黨內法規(guī)法治屏障功能的內涵、結構基礎、內在機理，探究黨內法規(guī)法治屏障功能的實現邏輯，具有非常重要的意義。

一、黨內法規(guī)法治屏障功能的概念內涵

作為中國特色社會主義法治體系中一個獨特的“法治概念”〔6〕，黨內法規(guī)的孕育與演進緊密關聯于中國共產黨長期堅持的“從嚴管黨治黨”的生動實踐〔7〕，同時，也深受其作為執(zhí)政黨所肩負的獨特歷史使命與崇高地位的深刻影響。黨內法規(guī)是一種政黨內部治理的“政治規(guī)范”〔8〕，承載了政治和法治的雙重意義，具有突出的功能價值。就政治價值而言，黨內法規(guī)體現的是中國共產黨的統(tǒng)一意志，凝結著黨長期的理論創(chuàng)新和實踐經驗。黨內法規(guī)的政治本源性直指創(chuàng)制黨內法規(guī)的初始問題，即如何進行隊伍建設和實現政治主張。政黨作為一個完全的政治主體，黨內所形成的思想決議具有純粹的政治性，并依賴于共同體成員的特別義務得以實現。黨內法規(guī)作為“黨的規(guī)章制度中規(guī)范化程度最高的制度形態(tài)”〔9〕，脫胎于政治，也體現著政治，因此，政治性是黨內法規(guī)的“本質屬性”〔10〕。就法治價值而言，黨內法規(guī)契合了現代國家的民主化、法治化需求，正如習近平總書記所強調的，要以法律作為衡量、規(guī)范、引導社會生活的準繩，并加強對立法權的監(jiān)督。當下建設法治國家是我國現代化建設的重要目標之一，是立足中國國情進行的理論創(chuàng)新與演進〔11〕。法治化的優(yōu)勢在于立法對于權力的精準授予和限制，并提供正當性基礎。黨的重大執(zhí)政理念、執(zhí)政方略需訴諸立法活動，以國家最高權力的方式推動實現具體化。

長期以來，黨對執(zhí)政方式探索的核心就在于正確科學地處理政黨和國家的關系、政治和法治的關系、政策和法律的關系。其中第一個問題是本源性的，后兩個問題是派生性的，第三個問題則是第二個問題的實體化與具象化。在我國，“黨是領導一切的”，這是一個建立在深厚歷史實踐基礎之上的具有廣泛共識的政治論斷。現代國家治理中的法律主權理論以及《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第5條依法治國條款均要求將一切國家機關、各政黨行為置于憲法和法律之下。在此情況下，構建黨與國家的制度橋梁，促進黨的規(guī)范與國家法律深度融合，提升政黨政治對國家治理的穿透力，是加強黨的領導大命題下的答案之一。在處理政治和法治的關系問題上，理論層面需要明確黨的領導是一種純粹的政治地位還是一種法律所賦予的權力。在奴隸社會和封建社會中，統(tǒng)治行為的正當性只追溯到政治地位取得階段，即統(tǒng)治者借助原始神話、自然和超自然力量論證權力獲得的合理性。現代國家政治形態(tài)誕生后，思想界重構了統(tǒng)治正當性的論證模式。周濂在《現代政治的正當性基礎》一書中，從“正當性”和“證成性”兩個視角探討了政治權力的評價標準。“正當性”是以回溯視角關注政治權力的來源和譜系，“證成性”則是以前瞻視角關注政治權力的效用和目的〔12〕238-240。其中，法律作為政治權力的一部分，其形式意義促進了政治在道德上的被接受和被遵守。在更微觀的政策和法律問題上，政策的執(zhí)行力需要強大的國家動能和實施穩(wěn)定性，法律可以將政策固化為基本規(guī)范，是對政策合理性和實施力的進一步追認。黨內法規(guī)作為一種政治規(guī)范，實質上便扮演著黨和國家的制度橋梁以及黨的政策向國家法律轉化之媒介的關鍵角色，可以彌合黨與國、政與法之間的張力。在抽象意義上，筆者將黨內法規(guī)的上述作用概括為法治屏障功能。“屏障”即保護、捍衛(wèi)，黨內法規(guī)的法治屏障功能系指由法治體系框架內的黨內法規(guī)所提供的正當性保護，以幫助法治體系免受“非法治”攻擊，促進法治體系的完善。

二、黨內法規(guī)法治屏障功能的結構基礎

結構決定功能，事物特定的結構是產生特定功能的重要原因。因此，對黨內法規(guī)法治屏障功能之基礎的探析，要立足于黨內法規(guī)的結構。黨內法規(guī)融合了政治系統(tǒng)與法律系統(tǒng)的要素，具有獨特的耦合結構〔13〕，這種結構賦予了黨內法規(guī)與國家法律不同的屬性，使其能夠在治理體系中發(fā)揮獨特的作用。黨內法規(guī)不僅體現了黨的政治意志和組織原則，而且通過與法律體系的互動，增強了黨的決策和行動的合法性與權威性。關于黨內法規(guī)屬性問題，學界的認識在不斷深化。黨的十八大前后，學界在討論黨內法規(guī)時，普遍傾向于其具有自治法和軟法屬性的觀點，認為黨內法規(guī)雖具有一定的國家法和硬法特征，但其基本政治屬性依然是政黨內部的自我規(guī)范，屬于反映社會共同體全體成員或大多數成員意志和利益的社會法〔14〕。在黨內法規(guī)與法的關系方面，有些學者認為黨內法規(guī)的法屬性面臨三重障礙：一是立法權障礙，主要表現為政黨制定黨內法規(guī)的立法權暫未證立；二是立法技術障礙，主要表現為黨的部分文件格式公文化，與立法條款編排原則不相符；三是道德義務障礙，主要表現為黨內法規(guī)對黨員設立的道德標準高于立法標準。還有學者認為，黨內法規(guī)的國家法和硬法屬性來源于中國共產黨特殊領導地位的外溢效益，即黨必須對國家公共事務進行治理，政府則對黨的方針政策予以剛性實施。

黨內法規(guī)研究發(fā)展至今，基礎理論已取得長足進步，黨內法規(guī)的法屬性基本已不存在爭議〔15〕。從法概念出發(fā)，法具有小中大三重內涵范疇：狹義的法，指《憲法》和由全國人民代表大會及其常委會制定的法律；中義的法，指《憲法》和《中華人民共和國立法法》授權主體所制定的法律規(guī)范；廣義的法，則指在社會生活中受認可且起調節(jié)作用的規(guī)則，例如社會共同體的自治規(guī)范、不運用國家強制力保證實施的自律規(guī)范。謝暉認為法律是具有明確目的性的社會規(guī)范體系，發(fā)揮規(guī)范人們交往行為的預期作用，最終使社會秩序呈現和諧、穩(wěn)定、公正的樣態(tài)〔16〕。可見其對法律的理解是寬泛的廣義之法。據此種觀點，上述三重障礙也可逐一清除。在立法權問題上，獲得《中華人民共和國立法法》授權的主體制定國家法律，與黨內法規(guī)形成并列關系〔17〕。在立法技術問題上，日益規(guī)范化、體系化的編撰活動已形成了黨內法規(guī)“1+4”的基本框架〔17〕，內容遵循章節(jié)條款項目等立法規(guī)范，制定水平較高。在較高的道德義務標準問題上，黨內法規(guī)符合的是一種政黨道德倫理。政黨道德倫理來源于政黨的政治追求和政治使命，政黨倫理又下含政黨制度倫理和黨員倫理〔18〕。政黨倫理的道德標準高于一般社會道德標準，黨內法規(guī)所固定的內容依然屬于基本規(guī)范。

綜上所述，黨內法規(guī)具有法屬性，但其不等同于一般國家立法。所謂黨規(guī)姓“黨”，政治屬性是黨內法規(guī)抹不去的底色〔10〕。政治性強調決策與執(zhí)行、立場與方向、站位與效果，是執(zhí)政者意志的延伸，起到鞏固統(tǒng)治和促進治理的功效。政治性往往昭示著社會發(fā)展更高層次的價值追求，與起到基礎秩序維護和權利保障的中義法律是位階交錯的。2021年習近平總書記在第二次全國黨內法規(guī)工作會議召開前強調，“要發(fā)揮好黨內法規(guī)在維護黨中央集中統(tǒng)一領導、保障黨長期執(zhí)政和國家長治久安方面的重大作用，在推進新時代黨的建設新的偉大工程、落實全面從嚴治黨方面的重大作用”〔19〕。政治性是黨內法規(guī)制度設計和功能實現的核心要素，它深刻塑造了黨內法規(guī)的制度形態(tài)和實施機制，確保了黨內法規(guī)與黨的政治路線、方針政策和組織原則的一致性。這種政治性導向使得黨內法規(guī)在規(guī)范黨員行為、加強黨的建設、維護黨的團結統(tǒng)一以及推動黨的政策和決策實施等方面具有顯著的指導和保障作用。通過強化政治屬性，黨內法規(guī)進一步鞏固了黨的領導地位，促進了黨和國家治理體系的協調發(fā)展。不可否認，雖然政治性和法治性在最終目的上將殊途同歸，但二者選擇的實施路徑是不同的。黨內法規(guī)作為結合政治性和法治性的獨特制度安排，旨在實現政治效率與法律價值的平衡。政治性要求決策的迅速執(zhí)行，強調效率至上；法治性則側重于價值的均衡和權利的保護，強調權力的合理制約。黨內法規(guī)必須在這兩種屬性之間找到平衡點，既要確保決策的高效實施，又要保障價值和權利的均衡。通過這種平衡，黨內法規(guī)能夠充分發(fā)揮其政治保障和法治保障的雙重作用，促進政治決策與法治原則的和諧統(tǒng)一。

三、黨內法規(guī)法治屏障功能的內在機理

（一）黨內法規(guī)法治屏障功能的實踐旨歸

黨內法規(guī)的法治屏障功能旨在實現政治正當性和法治正當性的雙重目標。政治正當性目標要求黨內法規(guī)與黨的政治路線和方針政策相一致，體現了黨的意志和要求；法治正當性目標要求黨內法規(guī)與國家法律體系的協調一致，符合法律規(guī)范和法治原則。這兩者的有機結合，為黨內法規(guī)提供了堅實的合法性支撐。

習近平總書記強調，“要發(fā)揮依規(guī)治黨對黨和國家事業(yè)發(fā)展的政治保障作用，形成國家法律和黨內法規(guī)相輔相成的格局”〔20〕。黨內法規(guī)的政治正當性目標，可以概括為兩方面：一是維護執(zhí)政和促進治理，二是進行黨內建設和全面從嚴治黨，核心是堅決維護黨中央權威和集中統(tǒng)一領導。黨內法規(guī)將黨的集體意志凝結為具有強制執(zhí)行力的社會規(guī)范，完成了政黨內部意志的法制化。因此，保障黨內法規(guī)的法治地位和法治權威性是實現這一規(guī)制過程的內在需求。

法治正當性目標既需要內在的合理性和道德性，也需要外在程序的正當性和公正性。其中，合理性體現在黨內法規(guī)應當符合憲法與法律的一般要求，不得違背基本法治原則。黨內法規(guī)嚴于國家法律，但是不代表黨內法規(guī)可以突破現行法律所構筑的權利框架。道德性要求黨內法規(guī)應當符合大眾對于社會倫理的一般理解，體現和諧社會的公平政治，且與社會主義核心價值觀相契合。程序正當性要求黨內法規(guī)應當遵守既定的制定程序，且在主體、權限、事項上遵循《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》的規(guī)定。公正性要求黨內法規(guī)在制定實施過程中遵循中立、客觀、平等的原則，保障個人權益和社會公益的均衡，提升黨內法規(guī)的公信力和正義性。

我國是一個二元規(guī)則體系的國家治理模式，黨內法規(guī)體系作為執(zhí)政黨的規(guī)則體系，可直接為黨領導法治中國建設提供一定的制度依據，是我國法治建設的有力保障〔21〕。黨內法規(guī)所要實現的法治正當性目標具體體現在三個方面：第一，強化中國共產黨執(zhí)政行為的合法性和實施效率。黨的執(zhí)政思想和執(zhí)政方針需要通過黨內法規(guī)予以落實，黨內法規(guī)可以先于國家法律制定，并可以進一步轉化為純粹的國家法律。無論是黨內法規(guī)還是國家法律都具有長期性和穩(wěn)定性，以此保證具體執(zhí)政舉措的統(tǒng)一性和可持續(xù)性。第二，為中國共產黨行使公權力提供立法依據和行為規(guī)范。黨在合法取得統(tǒng)治權后，還需要持續(xù)保持統(tǒng)治權行使的政治規(guī)范化。如何堅持黨對一切工作的領導，就需要運用黨內法規(guī)和憲法法律規(guī)范捍衛(wèi)黨的執(zhí)政權力，同時規(guī)范黨的執(zhí)政行為?，F行黨內法規(guī)主要規(guī)范的內容包括黨的組織建設、黨內工作流程和標準、黨員的行為規(guī)范以及黨內監(jiān)督問責等，在組織建設、作風建設和紀律建設等方面，黨內法規(guī)的規(guī)范作用顯著。黨內法規(guī)通過明確規(guī)范黨組織和黨員（特別是黨員領導干部）的行為，進一步規(guī)范了中國共產黨的執(zhí)政實踐。黨內法規(guī)將黨的領導活動納入規(guī)范范疇，明確黨內法規(guī)規(guī)范的半徑要延伸到“黨的事”所及之處，確保了黨的領導活動的規(guī)范化，為依法執(zhí)政、依法治國提供了堅實基礎。第三，實現黨內法規(guī)與國家法律的銜接互補。黨內法規(guī)與國家法律具有價值統(tǒng)一、功能互補的關系，黨內法規(guī)是黨的統(tǒng)一意志和主張的集中體現，國家立法是人民意志的體現，而黨全心全意為人民服務的宗旨決定了黨的意志與人民意志具有一致性，因此，黨內法規(guī)與國家法律具有價值的統(tǒng)一性。在功能上，黨內法規(guī)主要規(guī)范黨組織和黨員的行為，而國家法律則規(guī)范社會關系和社會秩序，具有普遍性。黨內法規(guī)在某些方面具有更嚴格的要求，而國家法律則提供了更廣泛的規(guī)范和保障〔22〕。隨著法治建設的不斷推進，一些黨內法規(guī)可能會轉化為國家法律法規(guī)，以更好地體現黨的主張和人民意志的統(tǒng)一〔23〕。

（二）黨內法規(guī)法治屏障功能的作用機制

黨內法規(guī)的法治屏障功能可分為內外兩方面：外部法治屏障功能使形成黨內法規(guī)的政治意志的貫徹實施獲得強制力保障，提升了黨內法規(guī)的公信力和凝聚力；內部法治屏障功能則合理劃分了黨內法規(guī)與國家法律之間的界限，為二者的銜接協同解決了前提性問題。實現黨內法規(guī)雙重目標的關鍵就在于，充分發(fā)揮黨內法規(guī)內外兩個方面的屏障功能。

政治正當性目標的重要議題是厘清黨與國的關系。堅持中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征和最大的制度優(yōu)勢。中國共產黨以馬克思主義為指導，堅持從中國實際出發(fā)，團結帶領中國人民追尋民族復興的偉大理想。黨的綱領、路線、方針、政策具有極強的社會認同和指引作用，將人民群眾緊密團結起來，形成社會發(fā)展的強大動能。因此，堅持黨的領導、鞏固黨的執(zhí)政地位是毫無疑問的。同時，現代國家需要法治予以保障，《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確指出，堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政。法律是民主的產物，《憲法》第2條規(guī)定“中華人民共和國的一切權力屬于人民”。民意通過人民代表大會制度上升為法律，人民代表大會制度是我國的政治組織形式。在過去很長一段時間，立法機關都將法律視為政治和社會生活之間的防火墻，以是否具有法定依據為判斷標準，阻止政治人物的私人意志對社會活動的肆意干擾，即阻止政治對私人的直接滲透。實現人民意志和黨的意志的高度統(tǒng)一和步調一致，是厘清黨與國關系的根本方法。在這個過程中，黨內法規(guī)發(fā)揮法治屏障功能至關重要。一方面，黨內法規(guī)屬于廣義法律，已形成黨內法規(guī)的黨內意志可以抵御“非法治”攻擊。實施成熟的黨內法規(guī)可以通過立法程序成為國家法律，進一步實現黨的意志和國家意志的融合。另一方面，同黨內規(guī)矩、黨內規(guī)范性文件等相比，黨內法規(guī)是黨的制度體系中的“核心部分和高級形態(tài)”〔24〕，未上升至黨內法規(guī)的黨內意志應當服從國家法律的調整，不能超越或突破現行法律規(guī)定，以防止政治意志對于社會生活的直接作用。

法治正當性目標的重要議題是厘清政與法的關系，即在統(tǒng)一的中國特色社會主義法治體系下，如何理解黨內法規(guī)和國家法律之間的關系。從執(zhí)政的角度而言，黨對一切工作的領導是政治領導、思想領導和組織領導，而不是直接進行具體工作領導，傳統(tǒng)國家機構則依據法律授權負責具體工作實施。但政治領導為具體工作指明方向，組織領導為具體工作選定人員，思想領導為具體工作的實施設立價值基礎，由此可見，黨所施之政更為抽象且籠統(tǒng)，法則更加具體和明晰，法規(guī)范著政，政塑造著法。國家機構改革讓黨政合署辦公、發(fā)文的情況越來越多，當前黨內法規(guī)和國家法律正走向銜接和協同，實現這一目標必須發(fā)揮黨內法規(guī)的內部法治屏障功能。正確把握黨內法規(guī)與國家法律關系的本質在于，要避免黨內法規(guī)對于國家法律的混同和直接滲透，避免以黨內法規(guī)代替國家法律的情況出現。當前，二者之間還存在著調整范圍交叉、銜接不暢、功能重疊等問題，黨內法規(guī)的內部法治屏障功能要求黨內法規(guī)必須經過制定程序才能創(chuàng)設新的法律關系，凡是涉及創(chuàng)設黨組織職權職責、黨員義務權利、黨的紀律處分和組織處理的事項，只能由黨內法規(guī)作出規(guī)定。此外，黨內法規(guī)應當符合黨章的原則與內容，內部體系不得產生沖突和抵牾。黨內法規(guī)的內部法治屏障功能將黨內法規(guī)與國家法律嚴格阻隔開來，有利于黨內法規(guī)和國家法律在各自軌道上運行，并形成協同作用的良好態(tài)勢。

四、黨內法規(guī)法治屏障功能的實現邏輯

黨內法規(guī)的法治屏障功能集中表現為促進黨的領導方式和執(zhí)政方式的科學化法治化、防范政治對法治的不當干預，以及推動黨的意志和人民意志的統(tǒng)一。為充分實現黨內法規(guī)的法治屏障功能，黨內法規(guī)建設應著重厘清和平衡以下三對關系：黨內政治話語與黨內法規(guī)的關系、黨內法規(guī)與法治體系其他構成部分的關系、黨規(guī)之治與國家治理之間的關系。

（一）黨內政治話語與黨內法規(guī)之間的“立”與“廢”

黨內法規(guī)是優(yōu)秀黨內政治文化的集中體現〔25〕。作為黨內政治文化的重要組成部分，黨內政治話語包括以黨章為根本、以民主集中制為核心、事關黨的組織建設、領導建設、自身建設和黨員監(jiān)督保障等內容的所有黨內政治理想、政治理論、政治決策。黨內法規(guī)具有類似國家法律的強制性和實施力，對于優(yōu)秀的黨內政治話語，應當通過特定黨規(guī)制定程序將其上升為黨內法規(guī)，促進優(yōu)秀政治文化落實為實體制度和行為規(guī)范，以推動政治目的的實現，加強黨組織的戰(zhàn)斗力。黨內政治話語與黨內法規(guī)之間存在篩選機制，有“立”有“廢”：對于體現黨的實際需求、貫徹黨的路線方針、符合黨的執(zhí)政要求、推進黨的民主執(zhí)政等內容的重要黨內政治話語理應上升為黨內法規(guī)，從而保證黨內法規(guī)方向正確、內容明確、邏輯嚴密、表述準確，具有可操作性。對于發(fā)展暫不成熟、實用性不強的黨內政治話語，則不應當納入黨內法規(guī)的制定之中，從而保持黨內法規(guī)的簡潔性。對于與黨的路線方針相抵觸、脫離法治框架的不良黨內政治話語，應通過黨內法規(guī)予以禁止。

黨內政治話語是否需要穿透黨內法規(guī)制定屏障，成為法治體系的一部分，關鍵在于該黨內政治話語與公共行政事務的關聯性?？傮w而言，四方面的黨內政治話語必須通過制定程序上升為黨內法規(guī)。其一，政治引領性話語。此類話語主要是對于國家治理和社會生活起到核心統(tǒng)領作用的政治理念。其二，組織建設性話語。組織領導是中國共產黨主要的領導方式，組織建設包括黨在組織體系和組織工作方面的內容，組織建設關系到黨組織的功能實現和干部選拔任用，組織建設的程序規(guī)則深刻影響著公共行政事務的實施。其三，紀律監(jiān)督性話語。此類政治話語通過監(jiān)督和規(guī)范黨員干部個體行為，能夠防止個人不法行為侵蝕公共權力和公共利益，維護黨組織的公信力和純潔性。從實用性角度而言，紀律監(jiān)督部分的內容具有責難性，會對黨員干部個體的實際權利義務作出實質處分，必須上升至黨內法規(guī)才符合《憲法》與法律的規(guī)定。其四，社會治理性話語。社會治理性話語是指黨組織在具體工作中，為貫徹落實黨的方針政策，針對實際情況所制定并發(fā)布的具有規(guī)范性、指導性的言論或指示。例如《地方黨政領導干部安全生產責任制規(guī)定》《中國共產黨浙江省委員會農村工作實施辦法》等黨組織為履行經濟社會發(fā)展職責所制定的黨內法規(guī)。這類規(guī)范是黨組織開展組織活動和地方工作的重要遵循，直接關系到社會治理的具體實施細節(jié)，與行政權的行使息息相關。除上述四類政治話語之外的黨內政治話語應當與黨內法規(guī)自覺區(qū)分，同時負責法規(guī)工作的中共中央辦公廳法規(guī)局應通過備案審查、解釋修改、定期清理等程序對黨內法規(guī)進行全流程監(jiān)管，以確保黨內法規(guī)的科學性、權威性。

（二）黨內法規(guī)與法治體系其他構成部分之間的“合”與“分”

中國特色社會主義法治體系要求國家法律與黨內法規(guī)并重，協同推進依法治國、依法執(zhí)政、依法行政，推進國家治理體系和治理能力現代化。國家法律和黨內法規(guī)是當前法治建設的兩大重要板塊，二者的法理地位是涇渭分明的。但在實踐中，黨內法規(guī)與國家法律常常出現混同、融合、交叉的復雜樣態(tài)，究其原因在于二者的價值追求、制度目標、實施方式和規(guī)范對象存在近似性。黨內法規(guī)與國家法律所維護的根本政治主張和政治制度是完全一致的，從制度目標來看，二者共同服務于推進社會主義現代化建設，實現第二個百年奮斗目標，實現中華民族偉大復興的偉大夢想。從實施方式來看，二者都由國家強制力保證實施，通過預測功能和懲戒功能對于不當或違法行為進行糾治。從規(guī)范對象來看，黨內法規(guī)針對黨員和黨組織，法律針對公民、法人和其他組織。黨員同時擁有的雙重身份——黨組織的一員以及國家公民，導致其行為表現出雙重意涵，并因此受到來自黨內法規(guī)以及國家法律的雙重約束，此為黨內法規(guī)與國家法律的“合”，二者相互銜接、相輔相成、相互促進，協同發(fā)揮作用。

雖然黨內法規(guī)和國家法律有著千絲萬縷的聯系，但二者必須保持獨立。從法理層面分析，雖然黨內法規(guī)具有先行先試的立法功能，但是未經立法程序轉化為國家法律的黨內法規(guī)，不能作為規(guī)范全體公民的規(guī)則，必須在法律面前保持謙抑。從政治層面分析，黨內法規(guī)所體現的政治性較為靈活，隨著社會實際和政治目標的變化而改變〔22〕。政治的靈活性和法律的穩(wěn)定性如不加以區(qū)分，會危害社會的安定繁榮。從實際情況分析，黨內法規(guī)和國家法律之間的區(qū)別客觀存在：其一，制定主體和程序不同。黨內法規(guī)由黨組織依據法規(guī)制定程序制定，與之相關的法規(guī)審議權、解釋權、修訂權由黨組織行使。國家法律由立法機關通過立法程序制定，相關權力由法律所規(guī)定的國家機關行使。其二，保障機制不同。黨內法規(guī)的實施和保障由黨的紀律檢查機關負責，而國家法律依靠司法和行政力量落實。其三，懲治方式不同。黨內法規(guī)具有獨特的懲處追責方式，《中國共產黨紀律處分條例》規(guī)定了警告、嚴重警告、撤銷黨內職務、留黨察看、開除黨籍五種紀律處分措施。此外，黨內法規(guī)要求在政治層面進行追責，例如以問責制為代表的停職檢查、調整職務、責令辭職、降職、免職等。國家法律的責任承擔形式為個人法律責任，極少數情況還需追究單位責任。此為黨內法規(guī)和國家法律之間的“分”，二者在各自領域內獨立運作、界限清晰，但同時又相互尊重、互不干涉，確保各自職能的有效履行與平衡發(fā)展。

（三）黨規(guī)之治與國家治理之間的“進”與“退”

中國共產黨的執(zhí)政黨地位以及黨的領導嵌入中國特色社會主義政治事實，使得黨內法規(guī)在調整對象、調整空間和調整事項三個方面均存在著效力外溢的現象〔26〕。關于黨內法規(guī)的效力外溢問題，學界雖然在解釋路徑上存在差別，但均認可黨內法規(guī)外溢至黨外進而調整國家事務和社會事務的正當性和必要性，即黨內法規(guī)在國家治理中的“進”〔27〕。概括而言，黨內法規(guī)介入國家治理的表現主要體現在三個方面：首先，對于具有高度政治性的事項，黨內法規(guī)通常會直接予以調整，以實現黨的絕對領導或直接領導。例如，基于黨管干部的原則和黨對軍隊的絕對領導要求，黨內法規(guī)往往會直接將干部、軍隊納入調整對象之列。相較之下，國家法律在高度政治性事項上的立法要明顯少于黨內法規(guī)。其次，黨對國家事務和社會事務的領導還體現在宏觀要求上，在經濟、文化、社會、生態(tài)文明等更適合由國家法律調整的領域，黨內法規(guī)通常會作出原則性要求，發(fā)揮間接領導作用。最后，在部分黨的領導與國家治理交叉性較強的領域，通常會采取黨政聯合發(fā)文的方式調整普通公民、法人或其他組織的行為。

黨內法規(guī)效力之所以能夠外溢至黨外，與“黨是領導一切的”的政治事實密切相關。然而，如何避免黨內法規(guī)對國家事務和社會事務的過度“激擾”〔13〕，則是黨內法規(guī)效力外溢問題的核心和難點。黨內法規(guī)如果過多干涉國家事務和社會事務，可能會因無法真正落實而損害黨的領導的權威性，這就需要做好黨內法規(guī)在國家治理中“退”的工作。從黨內法規(guī)的法治屏障功能所要實現的目的來看，理論上有三類事項應當排除在黨內法規(guī)的調整范圍之外：首先，純粹私法的領域。如果規(guī)范事項涉及黨組織和黨員之外的公民、法人的實體性權利和義務的變動，應當以國家法律法規(guī)的形式加以規(guī)范〔28〕。其次，僅涉及國家機關間關系的領域。如果規(guī)范事項涉及國家機關之間的權限爭議、賦予國家機關新的職權、設立新的國家機關、撤銷或合并國家機關等內容，則應由國家法律法規(guī)予以調整。最后，僅涉及國家機關與公民、法人之間關系的領域。如果規(guī)范事項涉及行政許可、行政處罰、行政強制等行政行為而不涉及黨的機構的職權，不宜由黨內法規(guī)予以調整。

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責任編輯 梁華林