摘要：推進(jìn)15分鐘社區(qū)生活圈建設(shè)是我國(guó)高質(zhì)量發(fā)展的必然趨勢(shì)?；?5分鐘社區(qū)生活圈的源起、泛化與轉(zhuǎn)向，梳理了近年來(lái)該領(lǐng)域的研究類型和發(fā)展趨勢(shì)，并以上海市浦東新區(qū)為分析樣本，從幼有善育、病有良醫(yī)、老有頤養(yǎng)、文有樂(lè)享、體有康健等五個(gè)維度分析其“以人為本”的在地化實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。研究發(fā)現(xiàn)，由于“15分鐘社區(qū)生活圈”仍處于初步探索階段，主要面臨空間資源匱乏、服務(wù)供需失衡、參與主體不足等問(wèn)題。為此，從優(yōu)化空間多元供給，豐富社區(qū)服務(wù)功能；深化數(shù)字賦能，細(xì)化公共服務(wù)；鼓勵(lì)多元主體共治共建，構(gòu)建動(dòng)態(tài)評(píng)估反饋機(jī)制等方面提出建議，希冀為我國(guó)各地構(gòu)建、優(yōu)化“15分鐘社區(qū)生活圈”提供鏡鑒。

關(guān)鍵詞：15分鐘；社區(qū)生活圈；社會(huì)治理；浦東新區(qū)；以人為本

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2024.05.009

黨的二十大報(bào)告指出，完善社會(huì)治理體系，要加快推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化，提高市域社會(huì)治理能力。社區(qū)作為城市生產(chǎn)、發(fā)展和治理的基本單元，是基層治理和服務(wù)居民的“最后一公里”，也是新時(shí)代城市治理創(chuàng)新實(shí)踐的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)。隨著城市化進(jìn)程加速推進(jìn)，社區(qū)面臨著各類錯(cuò)綜復(fù)雜的“城市病”，如資源錯(cuò)配、空間摩擦、管理混亂、服務(wù)緊缺等問(wèn)題，這不僅制約社區(qū)治理的可持續(xù)發(fā)展，而且降低了人民群眾的生活幸福感。面對(duì)社區(qū)治理的長(zhǎng)效機(jī)制及居民生活的品質(zhì)要求，如何深入把握城市運(yùn)行的規(guī)律，推動(dòng)社區(qū)治理的轉(zhuǎn)型升級(jí)和現(xiàn)代化提升，這成為考驗(yàn)新時(shí)代城市治理體系和治理能力的重要挑戰(zhàn)。為此，上海、濟(jì)南、北京、長(zhǎng)沙、廣州、深圳等城市紛紛提出建設(shè)“15分鐘社區(qū)生活圈”“一刻鐘便民生活圈”等創(chuàng)新治理方式，為社區(qū)居民生活所需配備基本服務(wù)和活動(dòng)空間。

一、15分鐘社區(qū)生活圈：源起、泛化與轉(zhuǎn)向

社區(qū)生活圈，亦稱便民服務(wù)圈、社區(qū)服務(wù)圈，是滿足城鄉(xiāng)居民全生命周期各類需求的基本元素，也是政府在社會(huì)治理過(guò)程中實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給的重要載體。目前，關(guān)于生活圈的概念內(nèi)涵和理論基礎(chǔ)主要源起于城市規(guī)劃、地理學(xué)、社會(huì)學(xué)和公共管理等學(xué)科。國(guó)外關(guān)于“社區(qū)生活圈”的研究，最早由美國(guó)學(xué)者克拉倫斯·佩里在1929年提出的“鄰里單位”（neighborhood unit），其認(rèn)為“鄰里單位”能夠激發(fā)居民共同的社會(huì)責(zé)任感，創(chuàng)造更加美好的城市和社會(huì)環(huán)境。隨后，“鄰里單位”被不斷賦予新的內(nèi)容，以Schuck、Rosenbaum等為代表的學(xué)者將“鄰里單位”認(rèn)為是特定地理區(qū)域，具有功能一致性的社交網(wǎng)絡(luò)；而以Allam為代表的學(xué)者則將其定義為涵蓋小學(xué)等基本公共服務(wù)的居住區(qū)。20世紀(jì)50年代，日本在“第三次全國(guó)綜合開(kāi)發(fā)計(jì)劃”中提出了“地方生活圈”和“定住圈”的概念，強(qiáng)調(diào)以人的活動(dòng)需求為核心，促進(jìn)國(guó)民生活充實(shí)安定、改善居住環(huán)境品質(zhì)。[1-2]隨后，韓國(guó)、中國(guó)臺(tái)灣等國(guó)家和地區(qū)開(kāi)始采用生活圈實(shí)施分級(jí)管理。[3]20世紀(jì)90年代初，中國(guó)大陸開(kāi)始引進(jìn)“生活圈”理念并在多個(gè)城市規(guī)劃中開(kāi)展了相關(guān)系統(tǒng)研究，[4]一些學(xué)者認(rèn)為生活圈應(yīng)面向社區(qū)提供公共服務(wù)，促使相關(guān)部門審視和優(yōu)化多元參與主體的職責(zé)和作用，實(shí)現(xiàn)共建共享共治的良好局面。[5-6]隨著對(duì)社區(qū)治理愈發(fā)重視，社區(qū)生活圈理論頻繁出現(xiàn)在城鄉(xiāng)治理、城市韌性、社區(qū)服務(wù)等領(lǐng)域，其內(nèi)涵與外延在我國(guó)不斷外溢、泛化，日趨演化出“15分鐘社區(qū)生活圈”的新治理方式。[7]

2021年，上海市頒布了《社區(qū)生活圈規(guī)劃技術(shù)指南（報(bào)批稿）》，將社區(qū)生活圈視為城鄉(xiāng)生活、生長(zhǎng)和治理的基本單元。[8]伴隨著自上而下的政策指導(dǎo)，“15分鐘生活圈”開(kāi)始作為定義城市空間元素的新概念而受到重視。從概念上看，15分鐘生活圈概念包含了“15分鐘”和“生活圈”兩個(gè)部分，既有時(shí)間、空間、人口三個(gè)尺度，又涵蓋服務(wù)的效率、公平和創(chuàng)新。近年來(lái)，社區(qū)作為居民日常生活的基本空間單元逐漸成為城市研究與社會(huì)治理關(guān)注的重點(diǎn)，許多城市先后提出以社區(qū)生活圈為基本空間單元，推出了“無(wú)縫隙社區(qū)治理”“網(wǎng)格化管理”“15分鐘社區(qū)生活圈”等治理模式，聚焦生活圈的層次劃分、公共服務(wù)、效果效能等方面進(jìn)行探討。[9-10]其中，“15分鐘社區(qū)生活圈”展示出社區(qū)微更新和城市最小單元的創(chuàng)新實(shí)踐，是全面提升城市品質(zhì)的共建共治共享行動(dòng)。

雖然該概念提出時(shí)間不長(zhǎng)，但對(duì)其的探索與研究卻形成了豐富的成果。目前，國(guó)內(nèi)學(xué)者大致從以下三類進(jìn)行探討：第一類聚焦于物理空間的規(guī)劃和治理，主要描述城市地理空間的發(fā)展和利用，擬建立物理規(guī)劃和環(huán)境改造的全生命周期管理運(yùn)營(yíng)，構(gòu)建社區(qū)生活圈多元利益主體的平衡機(jī)制；[11]第二類是社區(qū)治理的供給服務(wù)和便民設(shè)施，主要從政府管理的多元精細(xì)化視角開(kāi)展研究，精準(zhǔn)搭建政府、社區(qū)、居民供給間的橋梁；[12]第三類是社會(huì)服務(wù)的養(yǎng)老、公共衛(wèi)生和健康保障等方面，為社區(qū)生活提供全方位和立體化的應(yīng)急保障體系。[13-14]總體而言，學(xué)界既有研究以不同城市、學(xué)科以及各類群體為研究對(duì)象來(lái)展開(kāi)論述，研究視角也從最初的單個(gè)城市、單一功能和類型轉(zhuǎn)向了多個(gè)城市、不同類型、不同發(fā)展階段以及整體宏觀層面的把握。然而，目前諸多研究更關(guān)注社區(qū)生活圈的物理規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)功能等宏觀層面，對(duì)優(yōu)秀個(gè)案的剖析及社區(qū)治理的“人文關(guān)懷”等微觀層面考察甚少，這也為筆者的探索留足了一定空間。為此，本文將“以人為本”的價(jià)值理念融入社區(qū)治理的單元規(guī)劃之中，擬從個(gè)案分析、發(fā)展困境、經(jīng)驗(yàn)啟示等方面展開(kāi)論述，希冀為各地構(gòu)建、優(yōu)化“15分鐘社區(qū)生活圈”提供可操作性的在地化實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

二、探索與實(shí)踐：以浦東新區(qū)為分析樣本

“15分鐘社區(qū)生活圈”作為我國(guó)社會(huì)治理的發(fā)展趨勢(shì)，其案例研究應(yīng)根植于我國(guó)現(xiàn)實(shí)情境，能夠挖掘社會(huì)意義和推動(dòng)在地化比較實(shí)踐。根據(jù)《上海市城市總體規(guī)劃（2017-2035年）》《上海市15分鐘社區(qū)生活圈規(guī)劃導(dǎo)則》《上海鄉(xiāng)村社區(qū)生活圈規(guī)劃導(dǎo)則》文件釋義，上海市作為國(guó)內(nèi)最早明確提出“15分鐘社區(qū)生活圈”的城市，旨在通過(guò)15分鐘步行（鎮(zhèn)域內(nèi)15分鐘車行）可達(dá)范圍內(nèi)，配備生活所需的基本服務(wù)功能與公共活動(dòng)空間，形成安全、友好、舒適的社會(huì)基本生活平臺(tái)。[15]為此，本文選取了上海市具有代表性且建設(shè)成果顯著的浦東新區(qū)①為分析樣本，以參與式觀察、政策文本分析等方法為優(yōu)化社區(qū)生活圈供給提供切入口和著力點(diǎn)，擬從公共服務(wù)設(shè)施布局的合理性上分析“以人為本”的社會(huì)治理和精準(zhǔn)服務(wù)。

（一）個(gè)案概況與探索

浦東新區(qū)處于上海市東部，區(qū)域面積為1429km2，現(xiàn)轄12個(gè)街道、24個(gè)鎮(zhèn)，目前為全市面積最大的行政區(qū)。截至2022年末，全區(qū)常住人口578.20萬(wàn)人，全年地區(qū)生產(chǎn)總值16013.40億元。2013年1月29日，入選國(guó)家第一批智慧城市試點(diǎn)名錄。2021年7月，國(guó)務(wù)院支持浦東新區(qū)打造社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)。自“滬15分鐘社區(qū)生活圈試點(diǎn)區(qū)域名單”項(xiàng)目落地實(shí)施以來(lái)，浦東新區(qū)根據(jù)市委要求并結(jié)合自身區(qū)域發(fā)展特點(diǎn)，以社區(qū)為單位，按照每平方千米的人口密度，將全區(qū)劃分為城市化地區(qū)、城鎮(zhèn)化擴(kuò)展區(qū)和遠(yuǎn)郊地區(qū)三大類，并根據(jù)不同區(qū)域的特點(diǎn)配置相應(yīng)的公共服務(wù)設(shè)施，形成15分鐘內(nèi)慢行可達(dá)的“15分鐘社區(qū)生活圈”。[16]同時(shí)，浦東新區(qū)重點(diǎn)圍繞教育、衛(wèi)生、養(yǎng)老、文化和休閑等五個(gè)維度積極推進(jìn)“15分鐘社區(qū)服務(wù)圈”的實(shí)施路徑、協(xié)同機(jī)制和成果應(yīng)用，準(zhǔn)確地把握公共服務(wù)要素和社會(huì)創(chuàng)新治理，精研各類標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，推進(jìn)社區(qū)治理現(xiàn)代化，社區(qū)公共服務(wù)成效取得顯著性成就。例如，在“創(chuàng)造精品”規(guī)劃中，轄區(qū)街道著力打造各具特色的現(xiàn)代城市治理板塊，發(fā)揮智慧、韌性、人文的社區(qū)特色，以“資源優(yōu)化”為內(nèi)核，以均衡性和可及性為抓手，研究制定了《“15分鐘服務(wù)圈”資源配置數(shù)據(jù)項(xiàng)與統(tǒng)計(jì)》《“15分鐘服務(wù)圈”建設(shè)指南》《“家門口”服務(wù)規(guī)范》《“15分鐘服務(wù)圈”劃定規(guī)范》等一系列銜接配套、科學(xué)適用的“1+6”標(biāo)準(zhǔn)體系架構(gòu)②（圖1），并在現(xiàn)代化實(shí)踐過(guò)程中對(duì)《“15分鐘社區(qū)生活圈”建設(shè)指南》標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修訂完善③（圖2）。

（二）“以人為本”的在地化實(shí)踐表征

1.幼有善育

健全托育體系和服務(wù)是落實(shí)生育政策、增加社區(qū)溫度的重要抓手。2023年，根據(jù)人口分布、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、群體分類等變化，浦東新區(qū)出臺(tái)了《兒童友好城區(qū)規(guī)劃導(dǎo)則》，精心打造普惠公益、安全溫馨、示范引領(lǐng)的“15分鐘社區(qū)托育服務(wù)圈”，這在國(guó)內(nèi)具有先行示范意義。[17]作為教育綜合改革和托育試點(diǎn)的示范區(qū)，浦東新區(qū)通過(guò)合理擴(kuò)充園舍、調(diào)節(jié)配套資源、優(yōu)化學(xué)前教育布局，在轄區(qū)內(nèi)實(shí)現(xiàn)科學(xué)育兒指導(dǎo)點(diǎn)和普惠性托育站全覆蓋。其中，政府籌劃在所有街鎮(zhèn)建造60個(gè)標(biāo)準(zhǔn)化、嵌入式的社區(qū)“寶寶屋”等托育場(chǎng)所，提供超過(guò)1500個(gè)托位，實(shí)現(xiàn)“千里眼”智能全方位監(jiān)管，打通普惠、便捷、科學(xué)育兒的“最后一公里”，構(gòu)建“15分鐘托育服務(wù)圈”完善體系。同時(shí)，在“寶寶屋”周圍增設(shè)了老人休閑娛樂(lè)區(qū)，創(chuàng)建托育養(yǎng)老“一體化”的新服務(wù)模式，為幼有善育提供舒心、安全、科學(xué)的服務(wù)內(nèi)容，保證社區(qū)育兒產(chǎn)業(yè)的公益性質(zhì)，辦實(shí)辦好民心工程，扎實(shí)推進(jìn)托育廣覆蓋、入園有保障、服務(wù)提質(zhì)量、內(nèi)容再豐富，為廣大雙職工家庭和育齡父母解除后顧之憂。

2.病有良醫(yī)

浦東新區(qū)擬于2025年實(shí)現(xiàn)“15分鐘醫(yī)療服務(wù)圈”90%以上覆蓋率，鼓勵(lì)醫(yī)療專家號(hào)源向社區(qū)家庭醫(yī)生簽約服務(wù)下沉，在市、區(qū)兩級(jí)醫(yī)院設(shè)定專人或?qū)４?，?yōu)先對(duì)簽約居民實(shí)施篩查、就診、住院，并按年度為其開(kāi)展針對(duì)性的健康評(píng)估、健康管理服務(wù)。其中，社區(qū)服務(wù)圈重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)老年人和慢性病患者的健康指導(dǎo)，持續(xù)做好0—6歲兒童的健康照料，與知名醫(yī)院合建高品質(zhì)防治康一體化健康服務(wù)“醫(yī)聯(lián)體”，圍繞“一人一專病”“一院一品牌”打造?？茖２∑放企w系。通過(guò)“15分鐘社區(qū)醫(yī)療圈”推行“醫(yī)康養(yǎng)”三級(jí)聯(lián)動(dòng)，完善重點(diǎn)人群“一人一檔”針對(duì)性、動(dòng)態(tài)性、追蹤式的智能管理，并與居委會(huì)、家庭醫(yī)生、結(jié)對(duì)志愿者實(shí)現(xiàn)信息共享，做好社區(qū)醫(yī)療圈轄屬分中心、服務(wù)站、衛(wèi)生室的醫(yī)保聯(lián)網(wǎng)電子結(jié)算，實(shí)現(xiàn)居民在慢步行15分鐘內(nèi)可獲得高質(zhì)量的醫(yī)療服務(wù)，將救治“關(guān)口前移”，如家門口就能做心超、CT等項(xiàng)目，還能配到二三級(jí)醫(yī)院的藥，將社區(qū)百姓的看病路程極大縮短，真正做到15分鐘內(nèi)病有良醫(yī)，促進(jìn)多層次醫(yī)療保障共同體的構(gòu)建。[18]

3.老有頤養(yǎng)

老年群體是“15分鐘養(yǎng)老服務(wù)圈”治理的重點(diǎn)難點(diǎn)，構(gòu)建人民城市必須在這一服務(wù)上補(bǔ)齊短板。浦東新區(qū)推行大城養(yǎng)老“以需促供”的精細(xì)化模式，將供餐、日間照護(hù)、云診室等服務(wù)實(shí)現(xiàn)一站式供給，率先建設(shè)15分鐘內(nèi)“沒(méi)有圍墻的養(yǎng)老院”，完善“中心”“家門口”“家”三大服務(wù)場(chǎng)景，利用實(shí)體服務(wù)與信息化實(shí)現(xiàn)供需的雙向?qū)?，?shí)現(xiàn)服務(wù)可知、可選、可用、可及的15分鐘養(yǎng)老服務(wù)圈。同時(shí)，結(jié)合科技信息化手段，開(kāi)啟智慧自助體檢機(jī)器人、康復(fù)機(jī)器人等專業(yè)的人工智能養(yǎng)老設(shè)備，為老年群體提供健康檢測(cè)和日托助浴的智慧服務(wù)。為了盤活存量庫(kù)房和閑置資源，轄區(qū)街道結(jié)合置換、租借等方式，按照“原居頤養(yǎng)、樂(lè)享資源”“家庭化、小型化”的原則，合理撬動(dòng)多元市場(chǎng)主體參與構(gòu)建老年服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，形成布局合理、點(diǎn)位全、數(shù)量多的“長(zhǎng)者照護(hù)”服務(wù)格局，真正實(shí)現(xiàn)“一站式＋家門口”的多元養(yǎng)老服務(wù)。雖然這種嵌入小區(qū)的微型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)看似只有“一碗湯的距離”，卻極大緩解廣大家庭照料的壓力和就近養(yǎng)老的困境，為社區(qū)老有頤養(yǎng)的服務(wù)圈增添了一抹溫情。

4.文有樂(lè)享

浦東新區(qū)以社區(qū)為圓心、以需求為著眼點(diǎn)構(gòu)建15分鐘“文化圈”。轄區(qū)街道對(duì)以青年群體為主的人口結(jié)構(gòu)，合理籌劃適宜其年齡階段需求的表演劇場(chǎng)、自習(xí)閱覽、藝術(shù)展廳等群藝功能館，將社區(qū)文化服務(wù)的觸角向“神經(jīng)末梢”延伸，按社區(qū)居民“點(diǎn)菜”需求推出“四季菜單”，滿足不同時(shí)節(jié)、不同群體的差異化需求。同時(shí)，以保護(hù)地域文化和歷史文脈為目標(biāo)，探索“區(qū)域聯(lián)動(dòng)、古鎮(zhèn)結(jié)盟、文化互動(dòng)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型”的創(chuàng)新機(jī)制，匯聚融合民俗、江南、民族和海派文化，持續(xù)打造居民喜聞樂(lè)見(jiàn)的大眾節(jié)目。例如，依托紅色文化資源，構(gòu)建以鎮(zhèn)、社區(qū)、村居為主體的三級(jí)公共“文化圈”，鼓勵(lì)有愛(ài)好、有技能的文化傳承人將服務(wù)送到群眾家門口。相應(yīng)地，在“文化圈”的內(nèi)容輸出中持續(xù)精耕細(xì)作，提升“家門口”滬劇等文化服務(wù)的精準(zhǔn)配送，力爭(zhēng)做到“線上點(diǎn)單，線下派送”。前期可通過(guò)實(shí)地訪談、問(wèn)詢、征集等方式充分收集群眾意見(jiàn)，從“固定菜式”變“按需點(diǎn)單”，切實(shí)讓文化樂(lè)享落到實(shí)地，加快構(gòu)建新形勢(shì)、新內(nèi)容的“15分鐘社區(qū)文化圈”。

5.體有康健

截至2023年底，浦東新區(qū)“15分鐘社區(qū)體育圈”建設(shè)已初有成效，其中包括市民健身中心、長(zhǎng)者運(yùn)動(dòng)健康之家、益智健身點(diǎn)等多個(gè)體育項(xiàng)目。在豐富文化體育空間和項(xiàng)目的同時(shí)，持續(xù)推動(dòng)數(shù)字化賦能治理，建設(shè)人工智能全民健身島。例如，健步者可選擇智能互動(dòng)大屏的不同方式進(jìn)行登錄，通過(guò)手機(jī)端與“互聯(lián)網(wǎng)+”等云計(jì)算自動(dòng)獲取并分析跑步數(shù)據(jù)，以便調(diào)整比對(duì)運(yùn)動(dòng)強(qiáng)度，實(shí)時(shí)關(guān)注身體狀況，科學(xué)高效地享受健身。在社區(qū)體育圈周圍，多地還將創(chuàng)意與科技、文化與歷史相融合，打造“15分鐘社區(qū)體育圈”的沉浸式娛樂(lè)空間，讓社區(qū)空間的“邊角余料”蛻變?yōu)轶w育鍛煉的“金角銀邊”。此外，體育圈建設(shè)以黨建為引領(lǐng)，根據(jù)分類管理、兼老顧幼、體養(yǎng)相融的服務(wù)宗旨，傾力為各年齡群體和殘障人士籌建普惠性、公益性、綜合性的活動(dòng)場(chǎng)所。未來(lái)，智慧健身服務(wù)將聚焦民生需求，不僅為鍛煉者提供更有針對(duì)性的科學(xué)運(yùn)動(dòng)方案，還籌劃建造運(yùn)動(dòng)服務(wù)大數(shù)據(jù)庫(kù)，幫助政府和社區(qū)合理優(yōu)化和調(diào)配體育資源，更有效地提升公共體育服務(wù)水平和質(zhì)量。

（三）“15分鐘社區(qū)生活圈”的發(fā)展困境

“15分鐘社區(qū)生活圈”既是居民生活的基本空間與治理單元，也是建構(gòu)社區(qū)生活共同體的一種實(shí)踐方式。通過(guò)近些年的努力和探索，浦東新區(qū)基于以往服務(wù)體系建設(shè)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，提煉出了一批可復(fù)制、可推廣的成功經(jīng)驗(yàn)和創(chuàng)新舉措。然而，由于“15分鐘社區(qū)生活圈”仍處于初步發(fā)展階段，空間資源匱乏、服務(wù)供需失衡、參與主體不足等問(wèn)題接踵而至，這也在一定程度上揭露了社區(qū)生活圈的發(fā)展困境。

1.空間資源匱乏，人地關(guān)系矛盾

上海市在過(guò)去較長(zhǎng)時(shí)期的經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展中，城市規(guī)模擴(kuò)張主要以土地空間擴(kuò)充和各類資源的過(guò)度消耗為代價(jià)。如今，這種以資源投入換取發(fā)展的模式已無(wú)以為繼，嚴(yán)重影響了社會(huì)治理下的空間規(guī)劃。浦東新區(qū)作為約占上海市常住人口四分之一的中心城區(qū)，目前正處于改革開(kāi)放向縱深發(fā)展和加快建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)的新階段，承載著多個(gè)國(guó)家戰(zhàn)略。而近些年隨著各類產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的加速推進(jìn)，存量土地開(kāi)發(fā)成本高、新增用地緊張、居住密度趨高等因素，使其在“15分鐘社區(qū)生活圈”的公益類設(shè)施與活動(dòng)場(chǎng)地的實(shí)施上難度加大，社區(qū)-空間-治理的關(guān)系矛盾加劇了資源爭(zhēng)奪，造成了社區(qū)生活圈這類公益性設(shè)施建設(shè)往往主動(dòng)讓位給經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢(shì)頭更強(qiáng)的商業(yè)建設(shè)，導(dǎo)致超大城市公共服務(wù)與活動(dòng)需求量大，而相應(yīng)的社區(qū)服務(wù)卻不匹配的問(wèn)題產(chǎn)生。

2.人口結(jié)構(gòu)復(fù)雜，服務(wù)供需失衡

隨著人口結(jié)構(gòu)愈來(lái)愈趨向復(fù)雜化，不同的年齡層次、收入水平以及職業(yè)類別所形成的多樣人群特征和需求對(duì)社區(qū)服務(wù)提出差異化、品質(zhì)化、多元化要求，呈現(xiàn)出區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、居民之間公共服務(wù)供給失衡的情況，這種情況在教育、醫(yī)療和養(yǎng)老領(lǐng)域中尤為明顯。[16]目前，浦東新區(qū)“15分鐘生活圈”設(shè)施配置雖體現(xiàn)出較好的公平性和普惠性，但對(duì)于社區(qū)的異質(zhì)化需求應(yīng)對(duì)不足，難免會(huì)造成供求錯(cuò)位、鏈接脫節(jié)的資源浪費(fèi)，在康體健身、文化交往、全年齡段教育方面略顯不足，仍需面對(duì)“養(yǎng)老床位缺口較大、綜合為老服務(wù)中心點(diǎn)位不全面、社區(qū)長(zhǎng)者食堂缺失”等短板問(wèn)題，無(wú)法實(shí)現(xiàn)服務(wù)最優(yōu)化與效率最大化的結(jié)合。

3.服務(wù)主體單一，多元力量參與不足

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)公共服務(wù)的供給主要以政府為單一主體，多元化程度較低，在“15分鐘社區(qū)生活圈”的社會(huì)治理中也不例外。面對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的加速期，新群體、新需求、新觀念不斷涌現(xiàn)，而傳統(tǒng)的治理模式卻不能滿足社區(qū)居民日益增強(qiáng)的服務(wù)需求。究其原因，一方面是以往基層政府主要以社會(huì)管理和經(jīng)濟(jì)職能為主要抓手，對(duì)于公共性的治理方式較少關(guān)注；另一方面是在公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、資源投入和功能運(yùn)行等方面單靠政府“包辦一切”，不太符合現(xiàn)代政府運(yùn)行的理念。因而，“15分鐘社區(qū)生活圈”建設(shè)過(guò)程中，容易產(chǎn)生政府、社區(qū)及居民溝通渠道不暢，多元力量參與不足等問(wèn)題。

三、“15分鐘社區(qū)生活圈”的經(jīng)驗(yàn)與啟示

在城市化進(jìn)程高速推進(jìn)的時(shí)代，各地政府越來(lái)越重視和支持“15分鐘社區(qū)生活圈”的發(fā)展建設(shè)，為社區(qū)居民提供高效、便捷和舒心的社區(qū)服務(wù)。綜觀浦東新區(qū)在教育、衛(wèi)生、養(yǎng)老、文化和休閑等方面開(kāi)展的社區(qū)治理，不難發(fā)現(xiàn)其中蘊(yùn)藏著許多可復(fù)制、可推廣的成功經(jīng)驗(yàn)。然而，如何將一個(gè)優(yōu)秀的實(shí)踐案例推廣至全國(guó)各地或更大范圍，這仍需提煉出一定的經(jīng)驗(yàn)和啟示。

（一）優(yōu)化空間多元供給，豐富社區(qū)服務(wù)功能

未來(lái)城市社區(qū)的發(fā)展模式應(yīng)該由外延增長(zhǎng)型轉(zhuǎn)化為內(nèi)生驅(qū)動(dòng)型，土地規(guī)劃方式由增量規(guī)模擴(kuò)張轉(zhuǎn)向?yàn)榇媪啃б嫣嵘?。因此，?5分鐘社區(qū)生活圈”不僅要實(shí)現(xiàn)盤活存量、經(jīng)營(yíng)現(xiàn)量、實(shí)現(xiàn)增量，也要以資源優(yōu)化來(lái)滿足社區(qū)百姓個(gè)性化、多元化、異質(zhì)性的需求。在社區(qū)治理過(guò)程中，要依據(jù)居民的多樣化需求與行為模式，科學(xué)合理配置各類設(shè)施與用地的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和布局，積極探索開(kāi)放式、包容性、多維度、彈性發(fā)展的路徑和方式，豐富社區(qū)宜居、宜業(yè)、宜游、宜學(xué)、宜養(yǎng)的服務(wù)功能。首先，堅(jiān)持“一室多用”的科學(xué)理念。政府通過(guò)空間重構(gòu)、合理配置，構(gòu)建起一個(gè)開(kāi)放度高、功能齊全、上下聯(lián)動(dòng)、左右互通的綜合服務(wù)平臺(tái)，使下沉的具體事項(xiàng)有了可以辦理和承接的空間載體，如按照“辦公空間盡小化，服務(wù)環(huán)境最大化”宗旨，因地制宜創(chuàng)建大、中、小三層級(jí)的“一站多點(diǎn)”功能型空間結(jié)構(gòu)。其次，統(tǒng)籌考慮人口的總量和結(jié)構(gòu)，確保設(shè)施布局、人群所需、功能發(fā)揮相匹配。一方面根據(jù)人口總量有效供給，如按照一定人口配備社區(qū)托育所、醫(yī)院、老年活動(dòng)中心、文化室和運(yùn)動(dòng)場(chǎng)等；另一方面通過(guò)分析人口的年齡、性別、學(xué)歷等結(jié)構(gòu)特征實(shí)施精準(zhǔn)供給，并適當(dāng)調(diào)整各類公共服務(wù)設(shè)施的建造時(shí)序和供給配比。再次，鼓勵(lì)附屬空間和公共設(shè)施的開(kāi)放共享。在“15分鐘社區(qū)生活圈”中通過(guò)公共設(shè)施在空間、時(shí)間上的錯(cuò)位使用，實(shí)現(xiàn)生活空間與行為模式的高效匹配，突破“圈”的時(shí)空邊界，發(fā)揮彈性高效的空間供給及共享功能，構(gòu)建共建共治共享的社會(huì)治理格局。

（二）深化數(shù)字賦能，細(xì)化公共服務(wù)

隨著社會(huì)發(fā)展日新月異，城市問(wèn)題的浮現(xiàn)速度和更替頻率大大加快，單純依靠政府部門自上而下的主動(dòng)識(shí)別或已不足以匹配超大城市所需的治理效率，這種“快節(jié)奏”的現(xiàn)代性特征也倒逼或驅(qū)動(dòng)了政府職能的加速轉(zhuǎn)型，增強(qiáng)了社區(qū)治理的敏捷性、回應(yīng)性和可及性。為此，“15分鐘社區(qū)生活圈”的改革要求削減審批或執(zhí)法環(huán)節(jié)，優(yōu)化冗余程序和事項(xiàng)，提升行政辦事的治理效率。首先，深化數(shù)字賦能，打造項(xiàng)目選址分析、布局籌劃預(yù)判、缺項(xiàng)服務(wù)篩查等服務(wù)，將社區(qū)公共服務(wù)現(xiàn)行的布局結(jié)構(gòu)和運(yùn)維詳情進(jìn)行可視化呈現(xiàn)，對(duì)慢行15分鐘可達(dá)范圍內(nèi)的各類服務(wù)的可抵性和可獲得性進(jìn)行雙重校核。其次，打破空間或部門的隔閡，優(yōu)化多元主體網(wǎng)絡(luò)和信息交換通道，打造多元良性互動(dòng)的治理格局，將信息化、數(shù)字化、智能化與行政體制、社會(huì)組織創(chuàng)新結(jié)合，拉近社區(qū)與居民的距離，促進(jìn)小切口的“15分鐘服務(wù)圈”向大民生的“15分鐘社區(qū)生活圈”轉(zhuǎn)變，從“基本服務(wù)保障”向“品質(zhì)生活提升”拓展。再次，細(xì)化公共服務(wù)，下足善治“繡花功夫”。將社區(qū)生活圈的更多場(chǎng)景納入社會(huì)治理的“城市大腦”和“神經(jīng)元”中，整合生活圈的網(wǎng)格、綜治、物業(yè)、應(yīng)急、保障等各類功能，形成公安、市容、城管、房管等部門協(xié)力，逐步提升社區(qū)治理的科學(xué)化、智能化和精細(xì)化水平。

（三）鼓勵(lì)多元主體共治共建，構(gòu)建動(dòng)態(tài)評(píng)估反饋機(jī)制

一刻鐘是時(shí)間尺度，而步行距離是空間維度，在這時(shí)間和空間的范圍內(nèi)，居民缺什么，就“圈”什么，鼓勵(lì)多元主體積極參與共治共建，不斷豐富“圈”的內(nèi)涵，讓居民找到屬于自己的“生活圈”。[19]“15分鐘社區(qū)生活圈”作為一個(gè)提升人民生活幸福指數(shù)的重要載體，是地方政府對(duì)人民美好生活需要的有效回應(yīng)，也是一個(gè)認(rèn)同感、歸屬感與活力交融的生活共同體。首先，要積極動(dòng)員政府、社區(qū)、居民等多元主體參與到“15分鐘社區(qū)生活圈”的體系建設(shè)之中，納入多層面公眾參與、提供彈性治理空間，構(gòu)建多元社區(qū)異質(zhì)訴求的包容性應(yīng)對(duì)和動(dòng)態(tài)適應(yīng)。其次，堅(jiān)持“以需促供”的評(píng)估反饋機(jī)制。在生活圈的日常管理中，堅(jiān)持需求導(dǎo)向、人民民主的“問(wèn)需求計(jì)”長(zhǎng)效實(shí)踐，滿足多元訴求和實(shí)現(xiàn)“社會(huì)、空間、治理”的多維統(tǒng)籌的創(chuàng)新治理，可以通過(guò)問(wèn)卷調(diào)研、入戶訪談、社區(qū)議事會(huì)、工作坊等方式聽(tīng)取民聲、調(diào)研民意、收集民需，對(duì)生活圈建設(shè)成果顯著的方案及個(gè)人給予肯定。再次，根據(jù)國(guó)家與地方的政策標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)服務(wù)實(shí)效進(jìn)行專業(yè)評(píng)級(jí)，同時(shí)學(xué)習(xí)、借鑒國(guó)內(nèi)外先進(jìn)生活圈建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，邀請(qǐng)專業(yè)領(lǐng)域?qū)＜覅⑴c評(píng)估，構(gòu)建動(dòng)態(tài)評(píng)估反饋的互動(dòng)型機(jī)制，進(jìn)一步拓展和暢通意見(jiàn)反饋渠道，引導(dǎo)社區(qū)多元主體共治共建。

四、結(jié)論

本文基于對(duì)浦東新區(qū)“15分鐘社區(qū)生活圈”的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行描述和分析，進(jìn)一步就其發(fā)展困境提出了優(yōu)化空間多元供給、深化數(shù)字賦能、鼓勵(lì)多元主體共治共建等建議。筆者認(rèn)為，“15分鐘社區(qū)生活圈”從源起、泛化到發(fā)展的過(guò)程中，體現(xiàn)出了極具本土化實(shí)踐的特色。不同于其他國(guó)家地區(qū)往往將社區(qū)生活圈作為自上而下進(jìn)行國(guó)土空間的治理分區(qū)單元或更強(qiáng)調(diào)自下而上層面對(duì)日常生活服務(wù)體系的就近組織，我國(guó)的“15分鐘社區(qū)生活圈”在實(shí)踐中更兼顧城市公共資源的頂層配置、區(qū)域共享與個(gè)體社區(qū)間的異質(zhì)性需求，并鼓勵(lì)部門聯(lián)動(dòng)、行業(yè)引領(lǐng)、公眾參與的工作機(jī)制，構(gòu)建出特色化的雙向?qū)嵤┘翱臻g治理路徑。然而，文中所采用的分析樣本作為我國(guó)超大城市的超大城區(qū)，其社區(qū)生活圈的治理方式一定程度上依賴于強(qiáng)有力的政府支持和高度發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)并非完全適用，這也是筆者之后仍需思考和把握的方向。但無(wú)論如何，該案例在“以人為本”的服務(wù)理念下，通過(guò)一系列方案所提煉出的成功經(jīng)驗(yàn)和創(chuàng)新舉措，目前已形成了“空間-社會(huì)-治理”一體化構(gòu)建的集體共識(shí)，也為如何創(chuàng)新社區(qū)治理體系，把握好政府、社區(qū)和居民的關(guān)系提供了鏡鑒。

說(shuō)明：本文系四川省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地——社會(huì)治理創(chuàng)新研究中心項(xiàng)目《“15分鐘社區(qū)生活圈”的社會(huì)治理創(chuàng)新與地方實(shí)踐研究——以上海市浦東新區(qū)為例》（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：SHZLYX2307）的階段性成果。

注釋：

①2020年3月，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局、國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部聯(lián)合批準(zhǔn)“浦東新區(qū)”等51個(gè)區(qū)域開(kāi)展國(guó)家首批基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)，先行先試為全國(guó)基本公共服務(wù)探索創(chuàng)新路徑，積累成效經(jīng)驗(yàn)。

②“1”是基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)體系，明確了標(biāo)準(zhǔn)化工作的基本要求；“6”是應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)體系，包括“15分鐘社區(qū)生活圈”建設(shè)的6項(xiàng)重點(diǎn)工作，按工作邏輯關(guān)系形成閉環(huán)。

③此次修訂后將服務(wù)內(nèi)容從小切口的“15分鐘服務(wù)圈”向大民生的“15分鐘社區(qū)生活圈”拓展，從“基本服務(wù)保障”向“品質(zhì)生活提升”拓展，推動(dòng)群眾需求與公共服務(wù)資源配置標(biāo)準(zhǔn)銜接平衡。

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