摘要：人口負增長與深度老齡化交疊并相互強化將貫穿于整個21世紀，深度老齡社會成為中國基本社會形態(tài)。既有的經(jīng)濟社會體系越來越難以適應老齡社會，迫切需要一場多維度、深層次、長時期和全面性的適老化治理。與世界老齡社會先行國家相比，中國式現(xiàn)代化的適老化治理面臨老年人口規(guī)模巨大、勞動力老化和人力資源不適配等人口基礎挑戰(zhàn)；制度建設、政策制定、實踐資金支持等社會架構挑戰(zhàn)；高齡老人養(yǎng)老、數(shù)字社會治理、人工智能倫理等風險防范挑戰(zhàn)。適老化改革亟需樹立老齡社會主流化理念，將適老化治理融入國家戰(zhàn)略體系框架，從思想適老化、兼顧硬件和軟件改造、推動覆蓋全域等層面全面推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

關鍵詞：老齡社會;適老化改革;社會治理;中國式現(xiàn)代化

中圖分類號：F124文獻標志碼：A文章編號：1007-9092（2024）04-0051-015

一、引言

2015年11月，國務院印發(fā)《關于積極發(fā)揮新消費引領作用加快培育形成新供給新動力的指導意見》，首次指出老年用品、照料護理等方面適老化改造是消費提質(zhì)升級的重要措施。2024年1月，國務院頒布實施《關于發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟增進老年人福祉的意見》，對開展適老化改造的高標準領航行動、加強適老化研發(fā)設計和推進適老化改造作出進一步部署，適老化轉型向整個銀發(fā)經(jīng)濟領域延展。適老化改造是響應老齡社會發(fā)展需求的重要舉措，側重于對年輕社會和成年社會時期建設的公共設施、小區(qū)住房、老年用品等物理條件的改造。與適老化改造雖僅一字之差，適老化改革具有更深刻的內(nèi)涵和更廣泛的外延，是經(jīng)濟社會全領域的戰(zhàn)略性革命，符合全社會主動適應老齡社會持續(xù)深化的迫切需要。

深度老齡社會已然成為新常態(tài)，全面的適老化改革勢在必行。2021年，中國人口老齡化水平（65歲及以上人口占比，全文同）超過14%，正式進入深度老齡社會；2021—2022年是中國總人口正負交替的分水嶺，2021年總人口達峰為14.13億人，2022年拉開人口負增長序幕。遵循人口發(fā)展規(guī)律，人口負增長、老齡化是長期少子化（低生育率）和長壽化（低死亡率）的必然結果，未來二者仍將持續(xù)并相互強化，深度老齡化與人口負增長交疊將貫穿于整個21世紀，成為中國式現(xiàn)代化建設和全面推進中華民族偉大復興的人口基礎。經(jīng)濟社會發(fā)展如不適應人口形勢演變，將伴生結構性、系統(tǒng)性矛盾，中國當前面臨社會治理不確定性增加、經(jīng)濟增長潛力下降、家庭功能和發(fā)展能力削弱等一系列老齡社會問題，建構于年輕型和成年型社會的經(jīng)濟發(fā)展體系和社會治理體系越來越難以適應老齡社會，迫切需要一場多維度、深層次、長時期和全面性的適老化治理。

二、老齡社會適老化改革的國際經(jīng)驗

人口老齡化是推動年輕社會、成年社會向老齡社會轉型的內(nèi)生動力，其動態(tài)性決定了老齡社會的階段性。人口老齡化是長期少子化和長壽化的人口結構的變化結果，老齡社會則是以人口老齡化為基礎的經(jīng)濟社會形態(tài)。人口老齡化是當今時代鮮明的全球趨勢，根據(jù)聯(lián)合國《世界人口展望 2022》（以下簡稱 WPP2022）數(shù)據(jù)，2021年全球步入老齡化社會的國家和地區(qū)共132個，其中，深度老齡社會73個，超級老齡社會26個，其中摩納哥、日本、圣赫勒拿（英屬）、芬蘭、葡萄牙、希臘、保加利亞、德國、馬恩島（英屬）和拉脫維亞10個國家和地區(qū)的超級老齡社會形態(tài)持續(xù)超過5年（見表1）。目前，全球15個億級人口大國中，中國是唯一老年人口規(guī)模超過1億的國家，老齡化水平僅次于日本、美國、俄羅斯，位居第四，展現(xiàn)了超巨規(guī)模、超快速度、超高水平、超級穩(wěn)定、超大差異的老齡化特征?？v觀全球，西方發(fā)達國家進入老齡社會較早，引領全球老齡社會挺進的大方向，發(fā)展中國家緊隨其后，決定全球老齡社會發(fā)展的大趨勢。

人口老齡化是客觀人口現(xiàn)象而非問題，當經(jīng)濟社會發(fā)展與其不相適應時將衍生老齡社會問題，關涉經(jīng)濟社會領域各個方面。為應對全球性老齡社會問題，2023年11月，聯(lián)合國大會提出多項措施推進各領域適老化改革。社會保障方面，著力支持養(yǎng)老金、老年人家庭照料制度和機構保健服務發(fā)展，特別是長期照護體系建設，強調(diào)加大多代共享場所和多代居住安排等代際設施投資。文化宣傳方面，提倡全社會正確認識老齡化趨勢的積極面，基于人口老齡化總體層面和生命歷程角度應對老齡化問題，充分考慮個人隨年齡增長而不斷變化的需求和能力。老齡服務方面，支持對老年人提供社會照料、陪伴、愛和尊重等一系列照料，在機構照料和家庭支持的基礎上，根據(jù)老年人配偶狀況、社會地位和居住環(huán)3b86b10bb856af851ec114d314542ac3境等，確定老年人生活安排和獲得照料的多元方式。

摩納哥作為全球老齡化程度最高的國家，適老化改革歷史最為久遠。摩納哥的平均預期壽命長期位于世界前列，進入超級老齡社會長達59年，是目前全球老齡化程度最高的國家。1998年10月，摩納哥政府倡議謀求老年人壽命增加的同時確保生活水平符合社會期望，開展多項行動提高適老化水平，主要包括：設施適老化改造方面，完善上門送餐、家庭協(xié)助、保健設施和醫(yī)療警報系統(tǒng)等重點設施建設；養(yǎng)老服務方面，提供居家養(yǎng)老服務的同時滿足養(yǎng)老院常住需求，為老年人和殘疾人在繁華地段且靠近商店和公共交通的特定位置建筑公寓，在主要醫(yī)院中心附近提供住宅；財政事務方面，對本國及在本國居住的老年人均發(fā)放月補助金，在重要紀念日等特殊時期補助金額可能增至最低工資水平；社會參與方面，鼓勵青年人參與到“建立不分年齡人人共享的社會”目標實踐中來，以全齡適老化行動推動維護良好代際關系。

日本是亞洲最“老”國家，適老化改革經(jīng)驗豐富。根據(jù)WPP2022中方案預測，日本人口老齡化水平將于2023年超過30%，21世紀末將提高至近40%。為提高老年人福祉，日本政府先后頒布實施《國民年金法》（1959年）、《老人福利法》（1963年）和《老人保健法》（1982年），作為老年人經(jīng)濟、健康、社會福利等方面保障的三大支柱。適老化體系建設方面，以三部法律為基本遵循，以護理保險制度為依托，逐步建立適老化服務體系（見表2）。住宅區(qū)適老化改造方面，以20世紀末老舊住區(qū)全面重建為起點，相繼經(jīng)歷了“存量活用”“團地再生”和“網(wǎng)絡重構”等實踐階段，圍繞制度設計、空間支撐和服務供給等三個層面進行高效治理。產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，針對老年居所適老化改造發(fā)布《老年人居住法》《與高齡者居住的住宅設計相關的指導方針》《老年居所設計手冊》等法律和文件，適老化機構和住宅種類豐富且配套服務相對完善。與摩納哥相似，日本旅游產(chǎn)業(yè)十分發(fā)達，開發(fā)了醫(yī)療旅游、溫泉旅游等豐富的老年旅游產(chǎn)品，在衛(wèi)生勞動部、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)部和外務部等多部門協(xié)同支持下，開設了“醫(yī)療簽證”和“準許接收外國患者”的認證制度，打造多種醫(yī)養(yǎng)結合的適老化旅游產(chǎn)品。此外，近年日本高度重視癡呆癥老年人的預防護理、災害救助體系的建立等，更加注重地區(qū)間醫(yī)療、護理和福利合作，致力于推進地區(qū)全面護理系統(tǒng)建設。表2日本適老化政策（部分）

發(fā)布時間政策文件（部門）主要內(nèi)容2023年9月關于令和5年“老人日·老人周”的實施（老年健康福利局）提出“共同建設一個健康、長壽和有凝聚力的社會”口號，倡導建立無年齡段社會，建設所有老年人都能安心生活的城市，尋求新的老齡社會對策，不斷創(chuàng)新技術成果。2020年12月全世代型社會保障改革的方針（內(nèi)閣）老年醫(yī)療制度改革，提出關于將75歲以上老年人的自付醫(yī)療費用的比例設定為20%的決定。2018年1月促進老年人就業(yè)（衛(wèi)生勞動部）為滿足有意愿和有能力老年人的就業(yè)需求，構建“終身在職社會”以提供支持。2017年8月關于高額治療費的上限額的審議（衛(wèi)生勞動部）逐步對70歲及以上老年人的高額治療費上限進行調(diào)整。2017年4月關于后期高齡者保險費減免特例的審議（衛(wèi)生勞動部）在后期老年醫(yī)療制度中，設置根據(jù)家庭收入減輕保險費的制度，旨在實現(xiàn)代際公平。2015年4月關于特別養(yǎng)護老人院“特例入住”的國家方針（衛(wèi)生勞動部）規(guī)定根據(jù)“護理的必要程度”以及“家庭狀況”等事項可指定護理福利設施服務或指定地區(qū)，生活護理的必要性高的入住申請者優(yōu)先考慮。2002年7月關于付費養(yǎng)老院設立和運營的標準指導原則（衛(wèi)生勞動部）應對付費養(yǎng)老院需求增加，改革護理保險制度，要求部門監(jiān)督和通報未上報的付費養(yǎng)老院，修訂和規(guī)范相關標準。1975年5月關于全國老年俱樂部聯(lián)合會補助金費用的國家補助（衛(wèi)生福利部）規(guī)定補助范圍、金額等。1965年4月關于敬老院的設立和運營（社會局）通過福利養(yǎng)老保險準備金返還貸款和國民年金專項貸款等方式設立“老年人俱樂部”并制定相關建立和運營規(guī)定。資料來源：日本衛(wèi)生勞動部官網(wǎng)（https：//www.mhlw.go.jp/index.html）。

德國步入超級老齡社會較早，進行了深刻的適老化改革。立法方面，1889年德國政府頒行了世界第一部現(xiàn)代意義上的社會養(yǎng)老保險法，即《殘障與老年保險法》，1994年頒布了世界上第一部《護理保險法》，是社會保險制度建設的典范國家。設施適老化改造方面，采取對新建項目“從嚴”、對改造建設“從寬”的原則，構建高質(zhì)量工業(yè)標準體系，對適老化改造起到了重要的支持作用；較早實施了公交系統(tǒng)的適老化改造，滿足乘車無障礙、自尊可接受、目的地可達及費用可負擔的老年出行需求，保障老年人獨立公交出行，構建了老年友好的城市公交環(huán)境；2006年推出了“多代公寓”計劃，支持在各地新建、改建幾代共居型公寓，以促進代際間溝通交流，發(fā)展互助養(yǎng)老。資金支持方面，護理9Uj/rxx3hC1/vjqKUbXtCg==保險、政府補貼、養(yǎng)老保險金、銀行貼息貸款、稅費減免政策等均對適老化改造費用給予支持，有效減輕了財政負擔，提高了適老化實踐的可持續(xù)性。

此外，不同于發(fā)達國家資本密集型的改革模式，發(fā)展中國家大多在“未富先老”背景下進行適老化探索。巴西頒布實施了《國家老年人政策》《國家老年人條例》，成立全國老年人委員會，在直接收入轉移、醫(yī)療保健、經(jīng)濟適用住房、無障礙停車、主要流行疾病藥物補貼等方面制定老年人優(yōu)惠政策；俄羅斯制定《老年人利益國家行動戰(zhàn)略（2016—2025年）》，將發(fā)展銀發(fā)志愿服務作為總統(tǒng)層面優(yōu)先事項并納入政府的“積極長壽”政策，向長期照護人員提供津貼和培訓，向偏遠地區(qū)提供移動診所和健康列車；南非先后頒布《南非老齡問題行動計劃》《老年人法案》等法律政策，通過支持就業(yè)、強化居家養(yǎng)老的基礎地位、促進綜合性社區(qū)護理及支援服務的發(fā)展等措施維護老年人權益，開展豐富的“黃金運動會”、老年人論壇、代際對話等系列特色活動。

綜上，各國適老化改革經(jīng)驗提供了重要啟示：遵循老齡政策法律化原則、適應性原則和整體性原則是首要條件，堅持立法先行、及時應對老齡社會問題和保障資金支持是重要路徑。一是通過引領全社會行動、加強宣傳引導，樹立老齡社會主流化觀念，以積極態(tài)度認識和應對人口老齡化；二是充分考慮老年人在養(yǎng)老服務、醫(yī)療護理、文體教育、社會參與等各方面需求，政府各相關部門多方發(fā)力，在老齡服務機構建設、人才配備、資金投入等方面增加政策支持；三是抓好基層老齡服務網(wǎng)絡建設，規(guī)范住宅、公共交通、日常用品等適老化改造標準，完善特殊困難老年人探訪關愛等服務機制，切實提高老年人福祉。2020年包括養(yǎng)老金在內(nèi)的全球機構投資者的環(huán)境、社會和治理（ESG）投資規(guī)模已突破35萬億美元，到2025年有望突破50萬億美元，占預期全球管理總資產(chǎn)規(guī)模超過三分之一。適老化金融融入ESG評價體系是大勢所趨，有利于促進適老化事業(yè)可持續(xù)和老齡事務系統(tǒng)性治理，為中國踏上適老化改革的“快車道”提供契機。中國從2009年左右開始關注適老化理論研究，主要聚焦住宅改造問題，2020年后關注點拓展到無障礙設施改造、智慧養(yǎng)老等養(yǎng)老服務、數(shù)字鴻溝等領域，實踐方面只涉及局部地區(qū)、部分領域，整體尚處于初步階段?！盾髯印ば奚怼吩唬骸暗离m邇，不行不至；事雖小，不為不成。”推進全方位適老化治理需踏實篤行，中國具有后發(fā)優(yōu)勢，充分汲取國際經(jīng)驗減少彎路，加強風險防范，立足本土，腳踏實地，真抓實干，形成符合本國國情的老齡社會治理中國方案。

三、中國式適老化治理的挑戰(zhàn)

適老化的概念最早產(chǎn)生于人口老齡化背景下，是指老年人住房、建筑、社區(qū)環(huán)境適應老年人宜居目標的物理環(huán)境改造。適老化改革是順應老齡社會形態(tài)演變而進行的全領域改革。適老化治理是在適老化改革框架下，通過規(guī)范社會行為、協(xié)調(diào)社會關系等應對老齡社會問題的治理方式。中國完成第一次人口轉變的典型特征是急且快，經(jīng)濟社會系統(tǒng)與社會形態(tài)變遷相互磨合的時間較少，老齡社會問題在各領域逐漸凸顯。社會架構是經(jīng)濟、政治、社會等各領域組織結構和層級體系的總稱，中國式現(xiàn)代化與深度老齡化交匯的背景下，人口基礎、社會架構、風險防范等方面的挑戰(zhàn)尤為嚴峻。如何立足國情，科學認識、主動適應和積極應對老齡社會，成為全面推進適老化治理體系建設的重要議題。

（一）人口基礎的挑戰(zhàn)

適老化治理是長周期、大規(guī)模的過程，受人口發(fā)展的影響較為深刻。一方面，人口年齡結構的不斷老化推動中國歷經(jīng)年輕社會、成年社會、老齡化社會和深度老齡社會階段，并逐漸向超級老齡社會形態(tài)演變，決定了適老化治理的起點與落腳點。另一方面，人口高質(zhì)量發(fā)展是應對老齡社會問題的重要手段，人口發(fā)展質(zhì)量事關適老化治理難度與實現(xiàn)程度。

老年人口規(guī)模巨大加大了治理難度。人口規(guī)模巨大是中國式現(xiàn)代化的顯著特征，總人口在2021年達峰，為14.13億人，根據(jù)WPP2022中方案預測，2035年，仍將保持在14億人以上，2050年還將在13億人以上。老年人口也打上規(guī)模巨大的烙印，2021年中國老年人口為2.01億人，2034年超過3億人，2051年增至4億人，2057年達到峰值4.30億人，比屆時發(fā)達國家總人口還多，人口老齡化提升至34.69%的超高水平。中國深度老齡社會形態(tài)從2023年持續(xù)到2032年后轉變?yōu)槌壚淆g社會，2038年老年人口規(guī)模占世界老年人口比重達到27.22%的高峰，至2071年中國將始終是世界第一老年人口大國。如此超大規(guī)模和超級老齡化的老齡社會在人類歷史上前所未有，一切都是新生事物。人口規(guī)模巨大增加了社會失序風險，老年人口規(guī)模擴增且余壽不斷延長，也意味著更多元、更高標準的養(yǎng)老需求。老齡化加深、人均壽命延長、養(yǎng)老標準提升三者此呼彼應，共同形成老齡社會治理壓力的放大效應。

勞動年齡人口老化制約經(jīng)濟增長。人口負增長與老齡化交織和相互促進背景下，老齡化水平持續(xù)攀升，相比整體人口年齡結構的老化，經(jīng)濟發(fā)展對勞動年齡人口結構變化的感知更為敏感。從20世紀八九十年代起，中國勞動力老化趨勢日益凸顯。根據(jù)《2023年中國人力資本報告》，1985年中國勞動力平均年齡32.25歲，到2021年增長至39.42歲，勞動力老化最嚴重的3個省份為黑龍江（41.17歲），遼寧（40.76歲）和吉林（40.57歲）。勞動力老化給勞動生產(chǎn)率提升、產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級以及儲蓄率穩(wěn)定等方面帶來顯著負面影響，農(nóng)村勞動力老化嚴重制約農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，危及耕地保護與糧食安全。同時，根據(jù)人口負增長的遞次性特征，21世紀中葉以前，勞動年齡人口負增長與老年人口快速增加相悖而行，導致潛在供養(yǎng)比潛在供養(yǎng)比是指勞動年齡人口與老年人口的比值，常被用來衡量一個社會的老年撫養(yǎng)負擔。持續(xù)下降，養(yǎng)老金繳領失衡風險、養(yǎng)老保障和養(yǎng)老服務供需矛盾加劇，給經(jīng)濟社會系統(tǒng)帶來多重挑戰(zhàn)。

老齡化城鄉(xiāng)倒置阻礙城鄉(xiāng)治理融合。步入老齡社會以來，中國老齡化城鄉(xiāng)倒置格局長期存在且不斷加劇，農(nóng)村老齡社會問題成為內(nèi)嵌于城鄉(xiāng)關系變化的重要結構性問題。2000年，農(nóng)村人口老齡化水平為7.50%，已進入老齡化社會，城鎮(zhèn)人口老齡化水平為6.42%，較農(nóng)村低1.08個百分點。2020年，農(nóng)村人口老齡化水平為17.72%，步入深度老齡社會，城鎮(zhèn)人口老齡化水平為11.14%，較農(nóng)村低6.58個百分點，老齡化城鄉(xiāng)差異進一步擴大。農(nóng)村老年人健康狀況存在空間異質(zhì)性，呈現(xiàn)“東部高西部低、南方高北方低”的波動分布態(tài)勢，東部地區(qū)的江蘇、山東、河北，中部地區(qū)的山西、江西、安徽，西部地區(qū)的新疆、甘肅、青海，東北地區(qū)的黑龍江，老年人健康狀況相對較差。受城鄉(xiāng)二元結構的客觀制約，農(nóng)村雖然老齡社會形態(tài)轉變更早、更快、更深，但治理水平發(fā)展遲滯，老齡社會問題更為嚴峻，是新型城鎮(zhèn)化建設和鄉(xiāng)村振興的重點和難點，給推進積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略和全面適老化治理帶來巨大挑戰(zhàn)。

人力資源不適配限制治理提質(zhì)。人才是引領、驅(qū)動、牽引高質(zhì)量發(fā)展的動力源，是全面適老化改革的重要支撐。目前，中國高等教育進入招生和畢業(yè)數(shù)量“雙千萬時代”，中等職業(yè)技術教育招生和畢業(yè)規(guī)?！鞍肭f時代”，教育體系規(guī)模龐大，教育現(xiàn)代化發(fā)展總體水平跨入世界中上國家行列，如何減少技能型、質(zhì)量型人口機會閑置，充分釋放質(zhì)量型、配置型人口紅利，對人才培育體系與勞動市場適配性提出新要求。中國適老化治理啟動較晚，人才培養(yǎng)規(guī)劃與適老化需求之間存在明顯斷裂現(xiàn)象，盡管當前老齡產(chǎn)業(yè)正處于蓬勃發(fā)展階段，但從業(yè)隊伍普遍存在“三低三高”現(xiàn)象，即社會地位低、流失率高；收入待遇低、勞動強度高；學歷水平低、平均年齡高。長期護理保險試點從2016年啟動實施開始，現(xiàn)已覆蓋49個城市，但據(jù)統(tǒng)計，養(yǎng)老護理員供需差達500多萬人。老齡產(chǎn)業(yè)人才流失，適老新興產(chǎn)業(yè)人才缺口較大，適老化人才隊伍建設的挑戰(zhàn)尤為突出。

（二）社會架構的挑戰(zhàn)

適老化制度建設層面，社會保障體系的穩(wěn)健性尤待加強。政策制定是引領改革啟動和實施的導航，對改革落實效果具有主導性作用。發(fā)達國家普遍在基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的基礎上確立了養(yǎng)老和醫(yī)療保障制度，20世紀80年代相繼建立長期護理保險制度。中國的社會保障體制改革始于20世紀90年代中期，起點較晚且發(fā)展歷程較短，恰與人口老齡化加速的早期階段相遇，困難更大。2012—2021年，中國社會保險基金收入支出比由1.32降至1.12，累計結余與支出比由1.63降至1.21，社?；鸫嬗鄩毫χ鹉暝黾?，社保支出的快速增加給現(xiàn)行制度延續(xù)性帶來挑戰(zhàn)?？疾扉L期護理保險制度，截至2022年末，全國49個試點地區(qū)共計有16990.2萬人參保，享受待遇人數(shù)有120.8萬人，由于醫(yī)?；饎澽D能力差異、長期護理服務供給不足等原因，存在籌資過度依賴醫(yī)?；饎澽D、心理疏導服務欠缺等諸多問題。社會治理現(xiàn)代化發(fā)展必須注重經(jīng)濟社會各領域全面提升，這是由中國工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“并聯(lián)式”的現(xiàn)代化規(guī)律和特點決定的，加快社會保障體系現(xiàn)代化轉型是推進中國式社會治理現(xiàn)代化必然面臨的挑戰(zhàn)。

適老化政策制定層面，標準化、規(guī)范化、完善度亟待提高。2020年12月，工信部發(fā)布《互聯(lián)網(wǎng)應用適老化及無障礙改造專項行動方案》，著力解決老年人、殘疾人等在使用互聯(lián)網(wǎng)等智能技術時的困難，推動充分兼顧“數(shù)字困難”群體的信息化社會建設。落實過程中，由于責任主體不明、改造標準不統(tǒng)一和配套實施方案較少，出現(xiàn)將老齡群體需求簡化為放大字體圖標或簡化產(chǎn)品功能來應付改造目的等問題。有學者研究中國養(yǎng)老與代際項目時發(fā)現(xiàn)，518個代際實踐案例中符合代際項目定義的僅有93例，占比18%，國內(nèi)養(yǎng)老與代際項目絕大多數(shù)屬于單次或少數(shù)幾次活動，計劃性和結構性不足，內(nèi)容設計缺乏連續(xù)性。

適老化實踐層面，資金支持體系有待完善。2022年，民政部等四部門聯(lián)合印發(fā)《關于推進“十四五”特殊困難老年人家庭適老化改造工作的通知》，提出支持特殊困難高齡、失能、殘疾老年人家庭實施適老化改造的措施，各地對老年人居家適老化改造范圍主要集中于由國家財政補貼的特殊困難老年人家庭，覆蓋力有限，產(chǎn)業(yè)化推進緩慢。適老化改革社會架構的搭建受經(jīng)濟支持條件影響較大，有待形成政府補貼、企業(yè)投資、家庭支持的資金多元整合模式。

（三）風險防范的挑戰(zhàn)

高齡老人（80歲及以上）養(yǎng)老風險不容忽視。現(xiàn)階段的高齡老年人出生于新中國成立之前，成長于物資相對匱乏、以重體力勞動為主要生產(chǎn)方式的年代，老年期的健康狀況和精神狀態(tài)帶有歷史烙印。第七次全國人口普查資料顯示，2020年中國城鎮(zhèn)和農(nóng)村分別有36.74%和26.67%的高齡老人處于失能半失能狀態(tài)（包括“不健康，生活不能自理”和“不健康，但生活能自理”）。相較低齡老年人，高齡老人對養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、長期照護保險、健康服務、日常照料等社會保障具有更高需求和依賴，而城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展差異加劇了農(nóng)村和偏遠地區(qū)養(yǎng)老人力資源不足、隔代照料等多重風險。此外，現(xiàn)代化促進平均出生預期壽命和老年人口余壽延長，社會消費水平普遍提升，從群體數(shù)量、時間跨度、消費需求三個維度共同加重個人及家庭養(yǎng)老經(jīng)濟負擔，養(yǎng)老金需求群體規(guī)模更大、需求周期更長、標準要求更高但繳領結構趨于失衡，高齡化使該問題更為嚴峻。

“數(shù)字鴻溝”衍生老齡社會數(shù)字風險。數(shù)字時代技術變革日新月異，老年人群體信息保護意識亟待提升，信息安全成為老齡社會焦點問題。雖然隨著治安水平不斷提高，各類違法行為得到抑制，但老年人識騙防騙能力相對較弱，不法分子利用新技術、新方法、新手段，以投資“養(yǎng)老項目”、銷售“養(yǎng)老產(chǎn)品”、宣稱“以房養(yǎng)老”、代辦“養(yǎng)老保險”、開展“養(yǎng)老幫扶”等名目侵害老年人合法權益的各類犯罪仍然猖獗。2022年全國公安機關破獲養(yǎng)老類詐騙案件3.9萬余起，許多老年人及其家庭遭受嚴重損失。關涉人身財產(chǎn)安全、老年生活與社會穩(wěn)定，數(shù)字治理體系和信息安全保障機制有待完善，老年人財產(chǎn)安全宣傳力度仍需加強。

智能化發(fā)展顛覆性沖擊傳統(tǒng)治理。中國在人工智能領域發(fā)展迅速，已在許多領域取得全球領先地位，向人工智能強國邁進?！缎乱淮斯ぶ悄馨l(fā)展規(guī)劃》將“智能醫(yī)療”作為重點發(fā)展領域；黨的二十大報告指出，構建新一代信息技術、人工智能、生物技術、新能源、新材料、高端裝備、綠色環(huán)保等一批新的增長引擎；《關于發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟增進老年人福祉的意見》提出打造智慧健康養(yǎng)老新業(yè)態(tài)，推廣應用智能護理機器人、家庭服務機器人……人工智能將引領新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革，成為推動適老化改革的重要力量。但是潛藏的風險和挑戰(zhàn)不容忽視，尤其是老齡社會條件下，應對人工智能帶給傳統(tǒng)安全、政治、法律和倫理等觀念與現(xiàn)實的沖擊成為重要議題。法治建設落后于社會治理智能化實踐，人工智能的發(fā)展將不斷沖擊傳統(tǒng)社會制度，老齡社會深化將加大智能化發(fā)展的難度，形成一個社會風險泛在的虛擬數(shù)字空間。

四、推進全面適老化治理的邏輯思路和基本路徑

在推進全面適老化治理的過程中，挑戰(zhàn)與機遇并存。借鑒適老化治理的國際經(jīng)驗，積極應對中國式挑戰(zhàn)，理清邏輯思路，推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化發(fā)展?？傮w上堅持普遍適用原則，兼顧精準識別差異性、特殊性問題與現(xiàn)實困境，強化問題導向與需求導向，制定全面與精準相結合的治理方案（見圖1）。

（一）邏輯思路

把握人口發(fā)展規(guī)律與老齡社會轉型邏輯，理清治理脈絡。長壽化、少子化推動人口老齡化不斷深化，社會形態(tài)轉變?yōu)槔淆g社會且不斷深化。老齡社會治理是當下和未來社會治理全鏈條中的重要環(huán)節(jié)。依據(jù)生命歷程理論，老齡社會問題帶有年輕社會階段和成年社會階段的印記，其歷史性決定了中國老齡社會在經(jīng)濟層面“未富先老”、社會層面“未備先老”、健康層面“未康先老”和區(qū)域?qū)用妗稗r(nóng)村先老”的典型特點。適老化改革要尊重歷史客觀條件，厘清治理要點、循序漸進，及時修正社會治理失序。

1.夯實生育支持，提升人口質(zhì)量，強化人口治理

人口是資源，是國家的基礎，是國家安全的基石。隨著現(xiàn)代化進程的推進，中國人口經(jīng)歷了從“高出生、高死亡、低自然增長”向“低出生、低死亡、低自然增長”的人口轉變，死亡率長期趨于低位穩(wěn)定。提振生育率和人口遷移是應對人口負增長的關鍵鑰匙，人口規(guī)模巨大的現(xiàn)實國情決定了依靠國際移民調(diào)控人口的路徑不通，生育率是未來人口總量和結構走向的決定性因素。中國總和生育率低于更替水平已歷時30多年，人口正增長慣性業(yè)已消耗殆盡，2022年總人口凈減少85萬人，2023年凈減少208萬人，負增長將成為人口發(fā)展新常態(tài)。長期的、大幅度的和大范圍的人口負增長將引發(fā)人口總量和結構危機。人口事件屬于長周期事件，低生育率回升是慢變量，預警和應對方案要預留足夠空間和時間，充分重視對低生育率陷阱的預判，盡早健全生育支持治理體系，提振生育率，從源頭促進人口長期均衡發(fā)展。

人口治理是適老化改革的重要支撐。將積極應對人口新常態(tài)納入國家戰(zhàn)略體系，科學認識和把握中國式現(xiàn)代化的人口高質(zhì)量發(fā)展維度，建立符合巨大規(guī)模人口特點和發(fā)展規(guī)律的治理新路子。樹立全年齡、全周期管理和服務意識，健全人口發(fā)展支持和服務體系，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)人口規(guī)劃與管理服務，提高人口治理水平系統(tǒng)性、協(xié)同性、公平性，兼顧人口治理路徑精細化、精準化。治理教育結構性產(chǎn)能過剩，推動教育內(nèi)涵式高質(zhì)量發(fā)展，增強高等教育專業(yè)結構、勞動力市場就業(yè)結構與經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結構耦合度。推動人口紅利向人才紅利轉變，加快人口大國向人力資源強國轉變。

2.完善制度安排，推進城鄉(xiāng)融合，強化老齡服務治理

全面的適老化改革要求盡可能對各項制度安排進行適老化篩選與變革，促進老齡服務治理水平全面提升。老齡服務不僅包含“養(yǎng)老”服務，也包含“助老”服務，主要區(qū)別是服務對象自理能力差異和服務方式差別。推動新時代老齡工作重心從“養(yǎng)老”向“助老”轉變是積極老齡化和健康老齡化的客觀要求，意味著老齡服務涉及領域不斷拓寬，“享老”目標更加落地。老年人在生產(chǎn)領域、文明實踐、公益慈善、志愿服務、科教文衛(wèi)等領域參與度提升，亟需匹配老年人社會參與的權益保障制度安排。制度設計要以需求為導向，從補缺型轉向適度普惠型，從頂層設計帶動基層創(chuàng)新，健全政府、社會、市場、家庭、個人多支柱服務體系。

老齡服務事關老年人的民生福祉，治理重點是補短板。中國老齡服務的短板在農(nóng)村，農(nóng)村老齡服務的短板是高齡老人、特困老人、失能老人等群體的養(yǎng)老問題。推進養(yǎng)老服務的城鄉(xiāng)融合是推進老齡服務治理現(xiàn)代化的首要任務。將老齡服務體系建設融入城鄉(xiāng)融合發(fā)展中是統(tǒng)籌推進新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興兩大國家戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，也是實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化建設目標的必然要求。

3.加強法治建設，制定統(tǒng)一標準，強化銀發(fā)市場治理

銀發(fā)經(jīng)濟是向老年人提供產(chǎn)品或服務，以及為老齡階段做準備等一系列經(jīng)濟活動的總和，涉及面廣、產(chǎn)業(yè)鏈長、業(yè)態(tài)多元、潛力巨大。在加快銀發(fā)經(jīng)濟規(guī)?；?、標準化、集群化、品牌化發(fā)展的過程中，需要加強對銀發(fā)市場的治理。一方面，銀發(fā)市場的供給維度是“老年人+為老齡階段做準備的人”，產(chǎn)品與服務由“共性”走向“個性”，從制造業(yè)適老化改造拓展至文化、健康、服務、宜居、金融、房地產(chǎn)等各產(chǎn)業(yè)適老化，老齡服務趨于完整閉環(huán)，治理密度加大。要推進市場設施高標準聯(lián)通，制定要素和資源市場統(tǒng)一標準，強化市場監(jiān)管公平。另一方面，銀發(fā)市場需求側事關民生福祉大事，滿足老年人多元化需求是發(fā)展目標，保障合法權益是基本要求。加強銀發(fā)市場法治建設，完善消費者權益保護法律法規(guī)體系，便利司法服務與保障途徑。建立健全銀發(fā)市場協(xié)調(diào)機制，促進各級政府、法院、監(jiān)管機構、社會組織等相關部門形成合力，全面提升銀發(fā)消費市場法治、規(guī)治效能。

4.拓展技術賦能，全社會參與，強化數(shù)字治理

在加快推進社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的宏大進程中，“智能”應對公共服務和管理問題是創(chuàng)新社會治理的重要內(nèi)容。互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、云計算等技術蓬勃發(fā)展，政府基于智能技術構建城市管理平臺為城市公共服務供給效率提升開辟了新機遇，是大勢所趨。善用信息技術賦能公共服務治理，破除技術壁壘，抓好政務服務“一網(wǎng)通辦”，城鄉(xiāng)治理“一網(wǎng)統(tǒng)管”。強化法律和制度的安全保障作用，加強依法治理、系統(tǒng)治理。鼓勵全社會、全年齡人口參與，共同應對“數(shù)字鴻溝”“數(shù)字不平等”問題，助力老年群體提高數(shù)字使用內(nèi)生動力，全民共建共治數(shù)字友好社會。

人工智能是數(shù)字化發(fā)展的新領域，帶來巨大發(fā)展機遇的同時，共生難以預知的風險挑戰(zhàn)，需要國際社會共同應對。支持在充分尊重各國政策和實踐基礎上，合作建立國際人工智能治理機制；堅持以人為本、智能向善，引導人工智能朝著有利于人類文明進步的方向發(fā)展。建立健全人工智能風險評估體系，提升人工智能技術創(chuàng)新與行業(yè)應用的安全性、公平性、可靠性。在老齡社會適老化治理充分發(fā)揮人工智能產(chǎn)品和服務的作用是大勢所趨。

（二）基本路徑

在積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略的總體布局下，樹立老齡社會主流化觀念，科學認識、主動適應、積極應對，將適老化理念和措施落實到?jīng)Q策的各個方向，融入中國式現(xiàn)代化發(fā)展的全領域和全過程，協(xié)同并進，共治老齡社會。

1.思想適老化是前提

老齡社會問題源于傳統(tǒng)經(jīng)濟社會架構與人口老齡化快速深化不相適應，是歷史性問題。中國適老化改革尚處于探索階段，不可一蹴而就，需要從思想上首先轉變認識，循序漸進。思想適老化需要激活每個社會細胞，是不容小覷的艱巨任務，實現(xiàn)思想適老化非一日之功，將融貫于全面適老化的整個過程。

第一，樹立老齡社會主流化觀念。邏輯起點是要把老齡社會當作“普遍”“常態(tài)”“長遠”問題看待，各領域各層面政策、法律、規(guī)劃、戰(zhàn)略等要充分考慮老齡社會的基本現(xiàn)實，增強全社會對人口老齡化和老齡社會的理性認識。老齡社會問題事關每個老年人的現(xiàn)在、年輕人的未來，依靠政府、市場、家庭、個體等任何單一力量都無法實現(xiàn)全面應對，需要達成老齡社會主流化共識，形成治理合力。面向全社會加強人口老齡化國情教育，增加全社會對老齡社會問題的科學認識與主動共鳴，引領全社會的“適老化”理念、文化與行動。積極認識人口老齡化發(fā)展趨勢，人口老齡化主要原因就是人均壽命不斷延長，生育率不斷下降，追求健康長壽是人類共同的愿望，提振生育率是促進人口長期均衡發(fā)展的客觀需要。

第二，更新適老化的基本認知。“適老化”原指改造符合老年人需求的住宅、生活環(huán)境、公共建筑等硬件設施。近幾年，數(shù)字時代浪潮紛涌而至，“適老化”的應用范圍向數(shù)字、智能領域拓展。事實上，充分考慮老齡社會的老年人及其他社會群體的老齡需求，本質(zhì)上就是適老化。構建一個年齡友好型社會最終需要將“適老化”融入老齡社會治理的全過程，包括養(yǎng)老服務、健康服務、醫(yī)療護理、文體教育、社會參與、制度建設等各個方面?！斑m老化”惠利每個老人及其家庭，也惠及年輕人的未來，推動全社會適老化觀念和適老化行為轉變，使包括老年人在內(nèi)的全年齡段人口都能受益，推動形成老齡社會適老化轉型人人參與、共建共享的全齡友好社會氛圍。

第三，打破老齡概念桎梏。老齡問題不等于老年人問題，把老齡問題窄化為老年群體及其健康養(yǎng)老問題，不僅存在片面化、局部化謬誤，而且缺乏社會形態(tài)思維和全生命周期思維。應對老齡問題，必須以科學認識社會形態(tài)轉變規(guī)律為前提，重視代際公平與和諧。老齡問題涉及全齡人口的各個部分和全生命周期，事關全齡人口利益，倡導立足年齡包容、能力包容、理念包容和文化包容，促進社會資源和權利共享、社會責任和義務共擔。老齡問題的本質(zhì)是發(fā)展問題，增強經(jīng)濟實力和可持續(xù)發(fā)展能力，是紓解老齡問題的經(jīng)濟基礎。一方面，以創(chuàng)新驅(qū)動全要素生產(chǎn)率提升，培育壯大新質(zhì)生產(chǎn)力，以高科技、高效能、高質(zhì)量突破傳統(tǒng)經(jīng)濟增長桎梏，充分利用人口優(yōu)勢“做大蛋糕”，推進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，實現(xiàn)個人、家庭乃至全社會財富積累。另一方面，通過完善財富分配機制，優(yōu)化政府、企業(yè)、個人的分配格局，健全公平、可持續(xù)的社會保障體系，為“分好蛋糕”夯實制度基礎。

第四，跳出適老化改革的部門局限。適老化改革是一項系統(tǒng)工程，幾乎涉及所有領域、所有部門，需要全面創(chuàng)新體制機制，以政府為主導帶動社會、市場、家庭和個人協(xié)同并進形成合力。推動政府各部門動態(tài)調(diào)整老齡服務清單，指導地方落實適老化清單制度，抓好社區(qū)、鄉(xiāng)村養(yǎng)老服務網(wǎng)絡建設，實施好經(jīng)濟困難失能老年人集中照護、孤寡老年人探訪關愛、住宅適老化改造等服務，織密織牢老齡服務兜底保障網(wǎng)。將適老化改革措施與經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展、科教興國、新型城鎮(zhèn)化、中國式現(xiàn)代化等一系列國家戰(zhàn)略實施相結合，在法治規(guī)范、法規(guī)引導、政策支持、市場創(chuàng)新等過程中實現(xiàn)全社會資源整合。

2.硬件改造和軟件改革兼顧

適老化的“硬件”和“軟件”改造分別指設施適老化建設和技術適老化開發(fā)，在適老化改革實踐中，二者相輔相成，相互促進。將適老化作為新時代城鄉(xiāng)規(guī)劃的核心要求，城鄉(xiāng)發(fā)展要充分與老齡社會相適應，切實體現(xiàn)年齡友好理念；推動城鄉(xiāng)基礎設施適老化融合發(fā)展，保障養(yǎng)老服務設施和適老化相關產(chǎn)業(yè)用地，建設社區(qū)、鄉(xiāng)村嵌入式服務設施，促進養(yǎng)老機構與醫(yī)療衛(wèi)生機構毗鄰和資源共享，合理布局老年日用產(chǎn)品實體店；實現(xiàn)適老化無障礙出行環(huán)境建設與城鄉(xiāng)公共交通規(guī)劃、城鄉(xiāng)更新的良好銜接，科學設計建造無障礙設施、老年文體活動場地、養(yǎng)老機構普通型和護理型床位、各類老年專區(qū)和便捷窗口等設施，持續(xù)研發(fā)設計功能性服飾、輔助器具等適老化產(chǎn)品，謀劃前瞻性、戰(zhàn)略性科技攻關項目，不斷擴充老年用品推廣目錄；加強數(shù)字技術教育、培訓和代際互助，推進適老化文學、廣播、影視、音樂、自88ead0fc9af1ad5f46875f856f2df507媒體發(fā)展，不斷創(chuàng)新信息技術和智能設備在“醫(yī)食住行用”的集成創(chuàng)新，以“數(shù)字活水”澆灌創(chuàng)新之花，促進數(shù)字適老化產(chǎn)業(yè)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。需要注意的是，適老產(chǎn)品設計往往以年輕人團隊為主，很難完全符合老年人生理和心理訴求，要充分調(diào)動老年人參與建議征集、體驗感受、意見反饋的積極性，將適老意識融入適老產(chǎn)品研發(fā)和生產(chǎn)的全過程，以老年人切身感受為導向，為提高適老化改造的“硬實力”和“軟實力”護航。

3.推動改革覆蓋全域

適老化改革關涉經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)等各個方面，推動全面的適老化治理是適應現(xiàn)代化社會轉型需要的客觀要求。將適老化治理融入推進中國式現(xiàn)代化、高質(zhì)量發(fā)展、新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興等國家戰(zhàn)略體系框架下規(guī)劃布局，推動全方位、多領域、深層次的適老化治理，促進以全面包容和全員參與為特點的經(jīng)濟社會適老化轉型。

第一，推進戰(zhàn)略和政策適老化。戰(zhàn)略規(guī)劃是社會前行的“骨架”，政策內(nèi)容便是“血肉”，戰(zhàn)略和政策制定適老化是改革全面推進的關鍵保證。對人口、經(jīng)濟、社會發(fā)展客觀規(guī)律要有正確認識，是戰(zhàn)略制定具有前瞻性的前提。以積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略作為基線，立足老齡人口稟賦結構，增加與老齡社會適老化改革相關的規(guī)劃與政策內(nèi)容，明確對老年人權益的全方位保障，推動適老化戰(zhàn)略政策體系一體化發(fā)展，實現(xiàn)戰(zhàn)略政策要素效能共濟互補、同頻共振、同軌共生。

第二，大力發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟。銀發(fā)經(jīng)濟涉及面廣、產(chǎn)業(yè)鏈長、業(yè)態(tài)多元，涵蓋一二三產(chǎn)業(yè)，孕育新機遇，也催生新領域、新賽道。推動銀發(fā)經(jīng)濟蓬勃發(fā)展，需要在完善的治理體系下，廓清政府和企業(yè)責任，促進有效市場和有為政府相結合，民生事業(yè)和老齡產(chǎn)業(yè)同發(fā)展；促進國有企業(yè)帶動民營經(jīng)濟共同發(fā)展，暢通市場準入渠道，加大產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展等專項對銀發(fā)經(jīng)濟的支持力度，充分激發(fā)銀發(fā)市場活力和潛力；依托長三角一體化、京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)等國家重大區(qū)域戰(zhàn)略，聚焦科學技術革命性突破、生產(chǎn)要素創(chuàng)新性配置、產(chǎn)業(yè)深度轉型升級相結合的新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展方向，培育新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式，打通銀發(fā)經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展“任督二脈”，賦能銀發(fā)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)集群高質(zhì)量發(fā)展；支持建設高水平、專業(yè)化的第三方質(zhì)量測試平臺，提高行業(yè)質(zhì)量測評、驗證、認證水平。

第三，涵養(yǎng)適老化人力資源。促進產(chǎn)學研國際合作體系建設，支持企業(yè)、科研院所、行業(yè)協(xié)會等共同組建適老化產(chǎn)業(yè)合作平臺，對標產(chǎn)業(yè)人才專業(yè)素養(yǎng)與技能缺口制定專業(yè)體系，適當增設適老化相關專業(yè)和增加招生規(guī)模；有序推進老齡相關職業(yè)技能等級認定工作，促進藥學、護理、養(yǎng)老服務、康養(yǎng)保健等人才隊伍素質(zhì)能力提升，為高水平適老化人才隊伍建設添能蓄勢；加強對養(yǎng)老服務從業(yè)人員先進事跡和職業(yè)精神的宣傳，提升養(yǎng)老服務從業(yè)人員職業(yè)尊崇感和社會認同度；推進退休制度適老化改革，為有能力且有需求的低齡老年人保障就業(yè)機會；切實踐行積極老齡觀，積極開展“銀齡行動”，打破低齡老年人再就業(yè)和創(chuàng)業(yè)壁壘，支持老年人志愿服務、公益慈善等社會參與，不斷延展老年人的人生價值?！?/p>

（責任編輯：游姣）