摘要：治理系統(tǒng)的多維化是數(shù)字時代公共治理的新特征。在數(shù)字時代，公共治理的數(shù)字化不僅提升了治理效能，更形成一種在數(shù)字空間中運作、以數(shù)據與算法為驅動的新治理形態(tài)，而數(shù)字空間中治理信號傳遞方式的差異則塑造新的治理運作模式。具體而言，數(shù)字技術從空間、主體、資源三個層面重構了公共治理系統(tǒng)的基本組成，推動“物理-社會-數(shù)字”三元空間、“個體-組織-算法”多維主體以及“數(shù)據-算法-算力”資源體系的形成。治理系統(tǒng)的多維化將引致治理模式變革，治理過程呈現(xiàn)出跨事務、跨時間、跨地域的立體化轉型，并進一步帶動治理職能體系的分層與組織結構的動態(tài)化變革。公共治理的多維化發(fā)展不僅僅是一種可觀察的已有現(xiàn)象，它更展現(xiàn)了未來公共治理的潛在形態(tài)。

關鍵詞：數(shù)字時代；公共治理；數(shù)字空間；多維治理

中圖分類號：D630文獻標志碼：A文章編號：1007-9092（2024）04-0026-013

一、 問題的提出：數(shù)字時代公共治理的新問題

長期以來，公共管理實踐與理論同頻共振，公共管理實踐的變化始終驅動著理論的革新。公共管理理論最近一次重大轉型是從新公共管理到治理理論的轉型，公共管理研究的核心問題從行政組織轉向公共物品。20世紀90年代前后，興盛一時的新公共管理理論隨著公共管理實踐的演進與外部環(huán)境的變化受到越來越多的批判與反思。一方面，學者們批評其強烈的管理主義傾向將會損害公平、正義、民主等公共行政價值。另一方面，全球化與信息化的加速也引發(fā)更多跨地域乃至跨國界的公共問題，公共事務的復雜性逐漸超越了單一的政府管理范疇?；趯扔泄补芾韺嵺`與理論模式的反思I0yhGsPX5YNi2gbRje8xq8sLEwcJteLUGDQE099E32c=，學界嘗試提出新的理論模式予以替代，治理理論應運而生。對多元主體參與的關注是治理理論的核心觀點。登哈特夫婦提出“新公共服務”理論，將公共行政界定為多元群體基于公共利益相互作用的過程，主張政府的角色不是作為直接供給者的“掌舵”，而是對公共問題的解決提供協(xié)調、調解的服務。埃莉諾·奧斯特羅姆從公共池塘資源的治理出發(fā)，研究民眾的自組織與自主治理，以及支撐有效治理的制度安排。當然，治理理論并非僅指多元主體，還蘊含著對公共治理新運行機制的討論。一方面，治理理論繼承了新公共管理的部分理論主張而蘊含著競爭性、參與性與分權等價值理念。另一方面，治理理論關注通過網絡、信任、互惠等新機制實現(xiàn)有效的公共治理。例如，羅茲、庫伊曼等對公私部門間治理網絡的研究，希克斯、波利特等關于整體性治理的理論主張。在現(xiàn)實需求與理論迭代的雙重驅動下，公共管理的理論探索超越了單一的對行政組織的研究，逐漸形成了當前以多元主體共治為核心的治理理論潮流。

進入數(shù)字時代，隨著數(shù)據成為公共治理的基本單元，公共管理研究的現(xiàn)實需求再次發(fā)生變化。伴隨著經濟社會的數(shù)字化進程，公共治理主體也加速進行數(shù)字化轉型。數(shù)字技術不僅更新了公共治理的工具，更重新定義了其運作場域，帶來了公共治理的數(shù)字化維度。作為一種預期，這種數(shù)字化運作將徹底改造公共治理既有的運作模式。鄧利維提出，在互聯(lián)網、信息系統(tǒng)高度發(fā)達的時代，數(shù)字技術應用將帶來公共治理新的范式浪潮，帶來以重新整合、以需求為基礎的整體主義、數(shù)字化變革為特征的新治理模式。然而，在實踐中，公共治理的數(shù)字化轉型常常面臨困境，而預期的整體性、高度協(xié)同的新范式似乎尚未實現(xiàn)。已有研究對這一問題進行了多角度的分析。從組織外部來看，公共治理數(shù)字化轉型的效果受到政治系統(tǒng)、基礎設施、外部沖擊等因素的挑戰(zhàn)。從組織內部來看，轉型的困境則更多在于作為元治理者的政府調適能力的不足，具體地體現(xiàn)為組織結構、組織文化、人員數(shù)字化能力等因素的影響。組織結構因素表現(xiàn)為既有組織結構對數(shù)字技術應用的制約，例如，有學者提出，新公共管理運動以來形成的分散化的部門體系導致各部門各自為政、數(shù)字系統(tǒng)“煙囪林立”，難以基于數(shù)字平臺實現(xiàn)有效協(xié)同。組織文化體現(xiàn)為組織適應技術變革的文化要素，包括扁平化的權力分配、靈活的合作關系、協(xié)作的價值理念等。人員數(shù)字化能力因素則表現(xiàn)為領導者與員工的數(shù)字化技能與素養(yǎng)。上述研究提供了政府數(shù)字治理困境的有效解釋，然而，公共部門數(shù)字治理實踐失敗的原因可能不僅僅在于組織的適應，還在于數(shù)字維度中運作的治理系統(tǒng)本身可能存在著與傳統(tǒng)治理差異化的運作方式，而厘清這種新模式運作的內在機理、理論內涵以及外在特征至關重要。已有研究從平臺型政府、“數(shù)字空間”政府、數(shù)字治理生態(tài)等角度對數(shù)字治理的運作邏輯進行刻畫，本文將嘗試從更宏觀視角分析數(shù)字維度中治理系統(tǒng)的運作邏輯。

本文認為，數(shù)字技術在公共治理中的應用在事實上形成了公共治理新的運作維度，并推動形成潛在的新治理模式，這種新治理模式將有助于推動公共治理朝向整體性、立體化發(fā)展。本文將這一潛在的新模式稱為多維治理，并試圖探討：公共治理系統(tǒng)的多維化為何可能生產出與常規(guī)治理差異化的運作模式？這種新運作模式又表現(xiàn)出什么樣的具體特征？

二、多維治理的本質特征：數(shù)據驅動的公共治理

（一）多維治理的理論前提：數(shù)據驅動

多維治理的本質是在數(shù)字技術全面與深度應用下，公共治理從實體空間走向數(shù)字空間的新運作維度，數(shù)據成為公共治理的基本單元，既有治理體系在適應數(shù)字維度新要求的過程中不斷變革，最終實現(xiàn)治理體系在數(shù)字時代的系統(tǒng)性重塑。作為一種新治理形態(tài)，數(shù)字維度以數(shù)據作為具體體現(xiàn)，多維治理的理論前提便是以數(shù)據作為串聯(lián)治理過程、驅動治理體系運轉的核心動力。在數(shù)字時代，數(shù)據驅動作為一種概念已經屢見不鮮，在科學研究領域，它被定義為一種改變科學發(fā)現(xiàn)方式的新型研究范式，指計算機不僅可以基于數(shù)據進行模擬仿真，還可以對海量數(shù)據進行分析總結形成新的理論發(fā)現(xiàn)。在公共治理領域，數(shù)據驅動的公共治理（Data-driven Governance）被稱為一種將數(shù)字技術深度應用于公共治理，以數(shù)據作為優(yōu)化公共部門決策、服務供給、政社互動的關鍵資源的公共治理模式，它具有推動循證決策、強化民主基礎的重要價值。

關于數(shù)據驅動公共治理的具體定義可以從三個層面進行解釋：第一，以數(shù)據搭建出公共治理的基本框架。由于治理過程高度數(shù)字化，過程之間的連接需要通過數(shù)據的流通來進行，數(shù)字空間為公共治理運作提供一種得以遵循的基本架構，公共部門在數(shù)字空間內進行治理流程再造。第二，數(shù)據成為治理空間內的核心資源。由于公共治理以數(shù)據作為串聯(lián)起各環(huán)節(jié)各主體的媒介，數(shù)據也成為被治理主體所掌握的一項關鍵資源，甚至是重要的權力來源，數(shù)據所有權的歸屬成為影響治理主體間關系的重要因素、維系治理系統(tǒng)運轉的關鍵要素。第三，數(shù)據與算法成為驅動治理過程的重要主體。在傳統(tǒng)科層體制運作中，治理過程由個人或組織發(fā)起，而數(shù)據驅動公共治理的一項特征便在于數(shù)據、算法同樣具有啟動治理過程的權力與能力。

（二）數(shù)據驅動與治理模式變革

在數(shù)據驅動下，數(shù)字空間中的治理體系運作便有可能呈現(xiàn)出與常規(guī)治理的差異，這種差異主要通過改變治理主體間治理信號的傳遞方式得以實現(xiàn)。在前數(shù)字時代，以政府為主導的公共治理過程主要是一種基于單類事務的治理，治理信號的傳遞在常規(guī)情況下呈現(xiàn)出線性、單向且有限的特點。按照經典的政府過程理論，以政府為主導的公共治理過程可以被分解為意見表達、意見整合、政府決策以及政策執(zhí)行四個主要階段。在這一框架下，公共治理的過程主要以單件的治理事務作為串聯(lián)。在常規(guī)情況下，這種治理模式具有以下特征：第一，治理空間與治理主體是相對穩(wěn)定的。在前數(shù)字時代，對治理需求信號的采集主要是在特定的治理事務界限內進行的，且治理需求信號在形成之后主要在單條線職能部門內傳遞，這使得公共治理的運作場域保持在一種相對穩(wěn)定狀態(tài)，而同時承擔治理任務的責任主體也保持著“條條塊塊”的穩(wěn)定組織結構。第二，治理過程單向發(fā)展且存在著閉環(huán)的可能（見圖1）。在常規(guī)治理中，公共治理過程是可閉環(huán)的，即從治理問題識別、議程設置、決策到執(zhí)行存在著一個相對完整的閉環(huán)。在這種模式下，治理信號的傳遞是一個單向的線性過程。當然，在現(xiàn)實運作中，公共治理也常常面臨非常規(guī)的復雜性困境。在一些公共事務治理中，治理體系常常面臨著模糊性與不確定性，或涉及到多元而沖突的利益訴求，或在政策執(zhí)行中因層級傳導而出現(xiàn)不確定性，這使得治理系統(tǒng)也時常出現(xiàn)信息交錯、多條線重疊、過程反復的復雜性治理現(xiàn)象，需要通過高位統(tǒng)籌、頂層設計、構建臨時性協(xié)調議事機制等方式予以化解。數(shù)字時代的到來一方面加劇了公共治理的復雜性，另一方面也使這種復雜性治理存在著常態(tài)化應對的可能。

在數(shù)字空間內，基于數(shù)據驅動的公共治理呈現(xiàn)出差異化的信號傳遞方式。公共治理系統(tǒng)的高度數(shù)字化將治理流程的每一個環(huán)節(jié)都轉化為數(shù)據，這意味著在實體維度的治理過程之外還同步存在著一個數(shù)字維度的治理過程。以政府為主導的公共治理過程不僅僅是對單類事務的治理，而是轉化為對包含海量信息的治理數(shù)據的治理，數(shù)據成為了串聯(lián)起公共治理過程的公共產品。這種基于數(shù)據的治理在表面上似乎只是常規(guī)治理過程在數(shù)字空間中的映射，實際上卻會因為數(shù)字空間的復雜性、動態(tài)性、模糊性等特征而帶來整個公共治理系統(tǒng)運作方式的變化（見圖1）。

在數(shù)字空間的治理過程中，基于數(shù)字技術“大智移云”的特點，治理信號的生產與傳遞出現(xiàn)了與過往治理不一樣的模式，即大規(guī)模地分布在多場域與多場景，且處于不斷變動之中。具體來看，包括以下特點：首先，數(shù)據的體量遠遠超越過往，在多源、海量、異構數(shù)據匯聚與智能化算法監(jiān)測下，治理過程中的任何主體行為都可以被采集為治理信號，進而觸發(fā)治理過程，治理信號的數(shù)量呈現(xiàn)指數(shù)級增長，規(guī)模遠超過往。其次，數(shù)據具有開放性與聯(lián)通性，同時分布在多治理場域與治理場景中，海量數(shù)據借助數(shù)字技術的標準化特點可以實現(xiàn)互聯(lián)互通，使得一類事務中的治理信號可以傳遞到另一類事務中并觸發(fā)相應的治理過程。最后，數(shù)據本身處于不斷變化中，由于數(shù)字技術可以支持實時而精準的數(shù)據采集與分析，治理信號處于持續(xù)的變化中。下游治理過程的信號可以更加及時、精準地傳輸?shù)缴嫌?，并影響相應的治理行為?/p>

在數(shù)據驅動下，治理信號的傳遞方式發(fā)生全方位變化，這意味著公共治理的工作流發(fā)生改變，并可能催生治理體系更深層次的變革。為了驗證上述理論假設，本文將進一步探討多維治理的理論內涵，并分析驗證其所帶來的治理模式變革的具體表現(xiàn)。

三、多維治理的理論內涵：空間、主體與資源

以數(shù)據為驅動，數(shù)字時代公共治理的多維化發(fā)展正推動著公共治理模式的轉型。在具體地解釋治理模式如何轉變之前，僅僅描述多維治理的本質特征還不足以展現(xiàn)其全貌，而應該看到其對治理系統(tǒng)內各要素的深度改造，正是這些結構性要素的改變使得治理模式變革具備了可能。

（一）治理空間多維：“物理-社會-數(shù)字”

治理空間的多維化是多維治理最本質也是最顯著的特征。數(shù)字時代的到來對公共治理最強烈的沖擊便在于對運作場域的改變。進入數(shù)字時代，人類社會從“物理-社會”的二元空間逐漸走向“物理-社會-數(shù)字”的三元空間形態(tài)，出現(xiàn)了以數(shù)字化形式存在的經濟生產方式與社會互動方式，這要求政府也進入數(shù)字空間中開展治理。然而，數(shù)字空間中的治理并非僅僅只是實體空間治理在數(shù)字維度的簡單映射，所遵循的治理規(guī)則與實體空間往往是不同的。區(qū)別于物理空間，數(shù)字空間具有高度的流動性，所涉及信息的流動往往是高度變動且不確定的，這使得基于屬地原則管理的傳統(tǒng)公共治理模式難以適應在原有實體空間中建立起來的制度框架受到挑戰(zhàn)。

具體而言，治理空間的多維化表現(xiàn)在多個方面：第一，實體空間的重疊。在數(shù)字治理中，基于海量數(shù)據采集與分析形成的治理問題在地域上容易產生外溢性，相關治理場域都可能被納入治理過程，而不僅僅局限于某一時某一地的治理，治理過程的跨地域與跨時空程度不斷加深，這種地域上的高度重疊也使得對治理責任的清晰界定存在困難，甚至不同地區(qū)所適用的制度框架也有差異，尤其體現(xiàn)在跨國界的社交網絡平臺治理中。第二，實體空間與數(shù)字空間的并存。隨著經濟社會的快速數(shù)字化，公共治理在空間上常常超越實體空間進入數(shù)字空間中運作，而數(shù)字空間治理并不能完全脫離實體空間運行。以平臺經濟治理為例，當前平臺經濟日益活躍的背后也面臨著交易風險的增加，出現(xiàn)諸如“大數(shù)據殺熟”、搭售、隱私侵犯等平臺經濟風險，對這些交易風險的識別固然可以在數(shù)字空間內通過大數(shù)據監(jiān)測、風險預警的方式實現(xiàn)，但是在識別出風險之后的線索核查與調查處置等治理行為仍舊需要在實體空間內進行，這種治理空間的并存在數(shù)字經濟與數(shù)字社會的治理領域中具有較為突出的表現(xiàn)。第三，公私界限的模糊。數(shù)字時代重新定義了公域與私域，這使得公私界限在一些特定情況下會出現(xiàn)模糊化的問題。例如，私人話題通過社交媒體的傳播成為公共話題；私人在數(shù)字空間內的行為涉及到更大的社會風險而被納入公共事務的范疇；大數(shù)據等新技術應用也加劇了個人隱私泄露的風險。這種模糊化尚無法作為一種數(shù)字時代的普遍特征，當前主要表現(xiàn)在數(shù)字社會、網絡空間等特定的治理場域。

上述因素的存在使得公共治理的運作空間始終處于高度變動的不確定狀態(tài)，公共治理者不僅要應對數(shù)字空間本身的強外溢性與模糊邊界問題，還需要解決好多重空間交織以及公私界限模糊所帶來的復雜性難題。

（二）治理主體多維：“個體-組織-算法”

多維主義在治理主體層面的表現(xiàn)在于，個體、組織、算法等主體在公共治理過程中多類型、彌散性存在。這種多類型的主體存在不同于多元主體，而是將數(shù)字技術本身作為一種重要的治理主體，強調非人行政主體與個體、組織的跨維度協(xié)同關系。數(shù)字技術本身具有一定的自主性，這種自主性體現(xiàn)為技術在深度介入公共治理過程時，能夠基于其自主決斷能力影響甚至主導公共治理過程。數(shù)字技術在應用于公共治理初期更多作為一種強化治理效能的工具而存在，發(fā)揮輔助議程設置、決策制定的作用，但隨著個體與組織在有效賦能的目標驅動下加深對技術的應用，數(shù)字技術自身的主體性逐漸顯現(xiàn)，尤其以智能化算法對治理過程的高度介入為表現(xiàn)。算法不僅能夠成為主體權力延伸與再生產的重要依托，其本身所具有的自主分析能力也支撐其成為公共治理的重要主體。在這種情況下，公共治理主體便從“個體-組織”的多元形態(tài)走向了“個體-組織-算法”的多維形態(tài)。

治理主體的多維化趨勢貫穿治理過程的各個階段。在治理需求的識別中，數(shù)字技術可以通過對海量數(shù)據的系統(tǒng)歸集與精準分析識別出潛在的治理需求，并直接形成相應的政策議程。在治理方案的設計階段，數(shù)字技術可以基于高精度算法設計出較優(yōu)的政策方案，使得原本在復雜系統(tǒng)下無法完成的政策設計即時完成。以國土空間的數(shù)字化治理為例，過去由于國土空間規(guī)劃的高度復雜性，涉及到地理信息、交通設計、耕地保護等一系列問題，地方政府在土地規(guī)劃時往往難以直接形成最優(yōu)方案，需要經過上下級政府反復溝通方可實現(xiàn)相對優(yōu)化的規(guī)劃設計。近年來，國土資源數(shù)字化平臺在各地幫助地方政府通過衛(wèi)星遙感影像與智能化算法直接形成高精度的規(guī)劃方案，緩解了國土空間治理的復雜性困境。在政策的執(zhí)行階段，數(shù)字技術也可以通過對公眾偏好的精準分析實現(xiàn)治理與服務效率的優(yōu)化。

治理主體的變化使得公共治理主體之間信息的快速傳遞與處理具備了能力上的可能性。當然，這并不意味著數(shù)字技術成為唯一治理主體，隨著技術主體性的不斷強化，個體與組織也需要在治理決策中重新界定自身角色。高度依賴算法的治理過程不可避免地具有較強的剛性，這可能導致治理結果片面強調效率導向而與公共價值相悖。關于這一點，尤班克斯已有論述：“它將‘我們是誰’和‘我們希望成為誰’這些原本共同完成的社會決策進行重構，將之變成了一項系統(tǒng)工程問題?！北M管數(shù)字化主體的出現(xiàn)極大地提升了治理系統(tǒng)的自動化與精準化程度，其仍舊無法脫離個體或組織而存在，數(shù)據與算法主導的治理過程需要其他行政主體的及時介入與糾偏。

（三）治理資源多維：“數(shù)據-算法-算力”

多維治理在資源層面的表現(xiàn)在于，在數(shù)字空間內，治理主體之間以數(shù)據作為聯(lián)通的關鍵資源，以算法、算力作為驅動治理過程的基礎設施，形成不同于常規(guī)治理資源的數(shù)字治理資源。通常來說，治理資源包含財政資源、人力、組織能力、制度供給等要素，而這些要素在數(shù)字維度的治理中不再是最核心的治理資源。在數(shù)字維度的治理中，數(shù)據串聯(lián)起不同治理主體，連接治理過程。數(shù)據作為一項關鍵治理資源具有多個層面的意義：一方面，數(shù)據對于治理過程的主體性與驅動力被最大程度挖掘，尤其因為公共數(shù)據具有體量大、標準化、全場域的特點，可以幫助現(xiàn)有治理體系實現(xiàn)對治理問題的充分挖掘、政策方案的優(yōu)化制定、政策效果的及時反饋，從而實現(xiàn)治理效能的提升。另一方面，數(shù)據也成為公共治理的一種權力來源。如斯爾尼塞克所言：“數(shù)據是一種被提取、被精煉并以各種方式被使用的物質。數(shù)據越多，權力越大?！睌?shù)據成為核心治理資源，意味著對數(shù)據所有權的掌握將是推動治理過程的必要條件，而數(shù)據資源在科層組織內的分布也將使現(xiàn)有的組織權力架構產生變化，并進一步影響組織的運轉效果。與此同時，算法與算力成為數(shù)字時代公共治理的新資源要素。算法作為數(shù)字技術的一種具象化體現(xiàn)，能夠在給定數(shù)據的基礎上實現(xiàn)治理方案的最優(yōu)化計算，這將直接影響數(shù)字技術實現(xiàn)特定治理目標的能力。算力則更多作為一種基礎設施為政府強大計算能力形成支撐。作為數(shù)字維度的新型治理資源，與數(shù)據資源相同，算法和算力的分布狀態(tài)也將對治理效能產生影響。

治理資源的多維化發(fā)展構成了治理系統(tǒng)內治理信號快速傳遞的重要條件。由于數(shù)字技術具備標準化、聯(lián)通度高的特點，這使得大量標準化的治理信息可以在不同治理主體之間實現(xiàn)自由流通，而算法與算力也可以通過統(tǒng)一的數(shù)字基礎設施平臺實現(xiàn)下放，進而確保各治理主體、過程之間的聯(lián)通得到資源配置的支撐。

四、多維治理的模式特征

在數(shù)據驅動下，公共治理在空間、主體、資源等多個層面都發(fā)生了系統(tǒng)性變化，這種變化將會進一步傳導到公共治理的運作模式中，帶來治理運作模式的變革。作為一種具象化體現(xiàn)，多維治理的模式特征表現(xiàn)為治理過程的立體化、治理職責的分層化以及支撐治理運作的組織結構的動態(tài)化。

（一）治理過程立體化

治理過程的立體化是多維治理最顯著的模式特征，是傳統(tǒng)公共治理各要素在數(shù)字化推動的多維化發(fā)展后所形成的一種創(chuàng)新性的治理模式，其核心內容是指公共治理的各類事務能夠突破過往單條線、分層級、分散推進的運作模式，各事務的治理可以實現(xiàn)即時、高頻、無縫隙聯(lián)動，治理過程從平面、單維走向立體、多維。

各項治理要素的多維化發(fā)展為這種新治理模式的出現(xiàn)提供了動力。在空間層面，治理空間的多維化顯著地增強了治理事務的跨地域、跨事務關聯(lián)，由于數(shù)字治理空間的拓展，政府需要突破既有的實體空間，在數(shù)字空間中發(fā)揮治理作用，這就導致政府需要承擔更多新的事務。同時，數(shù)字空間邊界模糊、動態(tài)性的特點使得治理事務之間產生較強的關聯(lián)，發(fā)生在某一領域、地域的事件所產生的風險可能會在較短時間內外溢到其他領域或地域。因此，治理空間的多維化實際上提供了治理過程立體化的必要性。在主體層面，治理主體的多維化發(fā)展使得治理過程的立體化具備了能力上的可能性。數(shù)字化主體在公共治理中出現(xiàn)并成為治理過程的重要主體，這直接改變了過去的治理主體間的聯(lián)動方式，由于數(shù)字化主體可以實現(xiàn)即時、高頻的互動，治理主體可以在數(shù)字平臺上實現(xiàn)真正全方位、全場域的深度協(xié)同，而算法主體的存在也可以極大程度地提升主體間的協(xié)同效率，因為智能化算法可以高強度地處理基于海量數(shù)據形成的治理需求，并為其他治理主體的作用發(fā)揮提供技術支撐。在資源層面，治理資源的多維化發(fā)展則使得治理過程的立體化進一步可能。以數(shù)據作為核心資源，在治理數(shù)據的自由流通下，攜帶著特定治理信號的治理數(shù)據可以將不同治理過程串聯(lián)起來，這意味著只要治理主體獲取了相關的治理數(shù)據，便可以啟動治理過程，治理過程的立體化聯(lián)動真正具備了技術上的可行性。

具體而言，公共治理過程的立體化轉型體現(xiàn)為多個面向的高度關聯(lián)：第一，跨事務關聯(lián)。某一類治理事務可能會與其他治理事務產生關聯(lián)，在該類事務治理中發(fā)現(xiàn)的問題可能會驅動其他類型事務的治理過程。第二，跨時間關聯(lián)。在相對下游的治理過程中積累的數(shù)據可以及時地傳回到上游治理者，并驅動上游治理行為的調整。例如，在下游的政策執(zhí)行中所形成的關于政策效果的評估數(shù)據可以同步到政策制定部門，而政策制定部門可以綜合評估數(shù)據與初始數(shù)據對政策方案進行實時分析與調整。第三，跨地域關聯(lián)。不同管轄區(qū)域的治理事務之間產生強關聯(lián)，某一項治理數(shù)據盡管可能無法直接驅動當?shù)氐闹卫磉^程，卻有可能因為其所內含的信息量而對其他地區(qū)的治理效能優(yōu)化產生價值，從而驅動其他地域的治理過程。

在地方實踐中，治理過程立體化越來越成為一種數(shù)字治理效能提升的普遍發(fā)展方向，尤其體現(xiàn)在數(shù)字政府建設的先行地區(qū)。例如，杭州城市大腦自2016年建立以來，從早期的“數(shù)據治堵”向更多城市治理場域拓展，到2021年已經覆蓋交通、城市管理、衛(wèi)生健康、基層治理、產業(yè)發(fā)展等11個重點領域48個應用場景。當前2.0時期，其功能進一步精簡，形成了集政務服務“一網通辦”、城市運行“一網統(tǒng)管”、社會治理“一網共治”的“三張網”功能體系，各條線治理數(shù)據在互通共用的基礎上通過實時監(jiān)測、數(shù)據挖掘、智能化分析實現(xiàn)城市問題的整體性治理。上海市的“一網統(tǒng)管”在建設初期主要服務于城市運行的網格化管理，但在隨后的發(fā)展中逐漸形成了匯集50多個部門185個系統(tǒng)，貫通市、區(qū)、鎮(zhèn)三級，覆蓋經濟治理、社會治理、城市治理的城市治理綜合性數(shù)字平臺。上述地區(qū)的數(shù)字治理實踐體現(xiàn)出治理過程立體化的發(fā)展趨勢，立體化并不只是治理事務在同一個數(shù)字平臺內的集中治理，而在于城市治理諸多職能的整體性治理與治理系統(tǒng)運作模式的變革，多條線、多區(qū)縣的治理系統(tǒng)可以實現(xiàn)數(shù)據、算法、流程的融合，治理系統(tǒng)運轉的分散化、屬地化、時序性等特性被較大程度地弱化，公共治理體系呈現(xiàn)出高度敏捷、協(xié)調、整體聯(lián)動的新特點，為復雜性治理提供了數(shù)字化的解決方案。

（二）治理職能分層化

治理過程的立體化是多維治理在模式上的外顯，但是這種過程轉型并不是無成本的，因為治理過程的高度聯(lián)動需要相應組織運轉體系的支撐，而公共部門已有的縱向同構、分散執(zhí)行的職能體系與條塊分割的組織結構并不能夠有效地適應治理過程立體化的需求。因此，治理過程的立體化發(fā)展會進一步帶動公共治理系統(tǒng)更深層次的轉變，由外在的治理過程變化走向職能體系與組織結構的轉型。

在組織職能層面，公共部門的職能體系將走向顯著的分層化。多維治理的本質就是在既有公共治理過程中拓展出數(shù)字化的新維度，這個新維度在數(shù)字空間內運作，遵循著以數(shù)據為驅動的運作邏輯，并帶動著公共治理效能的提升。然而，數(shù)字維度的出現(xiàn)也使得組織必須面對新的問題，即如何解決數(shù)字化主體的協(xié)同與數(shù)字資源的配置。一方面，數(shù)字化主體在數(shù)字空間內的高效運作需要部門具備相應的技術能力支撐，而常規(guī)主體在與數(shù)字化主體的協(xié)同中也需要能夠實現(xiàn)對高頻化、立體化公共治理過程的適應。另一方面，數(shù)據與數(shù)字基礎設施的均衡化配置也會直接影響治理模式轉型的實際效果。應對上述挑戰(zhàn)，最有效的方式便是推動組織內職能體系的專業(yè)性分工，其最顯著的表現(xiàn)便是數(shù)據治理職能的獨立，數(shù)據治理部門逐漸作為一個相對獨立、專業(yè)化的職能部門運作，承擔組織內的數(shù)據資源管理與數(shù)字技術支撐職能，成為各部門推動履職過程數(shù)字化的中樞。近年來，各地加快數(shù)據資源管理部門的成立，省級數(shù)據資源管理部門的機構設置呈現(xiàn)出數(shù)據管理職能集中化與綜合化的特點，體現(xiàn)出在數(shù)字政府建設加速的背景下，為了實現(xiàn)數(shù)字資源的有效配置，公共部門職能體系的專業(yè)性分化趨勢。在縱向上，這種職能分化表現(xiàn)為原來職責同構的各層級政府之間基于數(shù)字資源與技術能力的分責，由高層級政府承擔數(shù)字空間內的相關治理職能，而基層政府則更多承擔治理過程中實體治理的部分，縱向政府職能體系呈現(xiàn)出異構化的演變趨勢。

（三）組織結構動態(tài)化

在組織結構層面，治理過程的立體化也將推動政府組織結構的動態(tài)化轉型。治理過程的立體化發(fā)展意味著治理過程牽涉到的主體將是不斷變化的，隨著治理過程的進行，跨地域、跨層級、跨事務的治理部門都可能與治理過程產生強關聯(lián)，使得組織結構呈現(xiàn)出多重網絡化的整體特征，組織形態(tài)表現(xiàn)為多重網絡的交疊。這種高度關聯(lián)狀態(tài)區(qū)別于以往治理協(xié)同模式，特別體現(xiàn)在時間上的快速變化，即隨著治理過程的深度推進，治理主體可能會不斷變化。因此，治理主體間的協(xié)同必須做到及時性與無縫隙?？鐚蛹壙绮块T的不同主體能夠突破協(xié)同在數(shù)據資源、管轄權限、制度規(guī)則等方面的障礙，構建出緊密的組織協(xié)同網絡。同時，這種協(xié)同網絡的組織結構應當是靈活可變的，能夠根據治理需求的變化而不斷納入新的部門，組織結構突破了常規(guī)的“條條塊塊”組織架構的限制，呈現(xiàn)出顯著的動態(tài)化特征。相較于臨時性協(xié)調議事機制，組織結構的動態(tài)化發(fā)展更加強調協(xié)同網絡動態(tài)變化的常態(tài)化與低成本，即各部門無需通過高昂的組織、政治、人力資源成本即可實現(xiàn)與其他相關部門的協(xié)同。

近年來，對組織結構與制度體系的建設是各地數(shù)字政府發(fā)展中的一項重點議程。山東省在《“十四五”數(shù)字強省建設規(guī)劃》中提出，“完善上下貫通、執(zhí)行有力的組織體系，建立健全跨層級、跨區(qū)域、跨部門的協(xié)同推進機制”。四川省在《“十四五”數(shù)字政府建設規(guī)劃》中提出，“強化省、市、縣多級協(xié)同”，“鼓勵省、市（州）共建數(shù)字政府應用場景，打造上下貫通、分級協(xié)同的政府治理體系”。數(shù)字政府建設中體制機制建設的重點不僅僅在于實現(xiàn)一次性的協(xié)同，而在于實現(xiàn)整個政府組織體系內協(xié)同的常態(tài)化與無縫隙化。具體來看，以浙江省為例，浙江省在數(shù)字化改革中強調建立跨部門、跨層級、跨領域的多跨協(xié)同業(yè)務模型，實施重大需求、多跨場景、重大改革“三張清單”。同時，為了減少組織結構動態(tài)化的體制障礙，浙江省以省委高位統(tǒng)籌推進數(shù)字化改革工作，在工作規(guī)則方面發(fā)布了《關于加強重大應用統(tǒng)籌管理工作的通知》等政策文件，在制度規(guī)范方面則發(fā)布了《浙江省公共數(shù)據條例》等一系列法律法規(guī)。上述事實表明，動態(tài)化是深化數(shù)字治理在組織結構層面的必然走向，數(shù)字治理的深入將逐漸解構韋伯意義上的傳統(tǒng)科層組織架構，推動組織架構走向靈活與動態(tài)化。

五、 結論與討論

科技革命塑造人類社會新的生產生活方式，也帶來公共治理的革命性變革。在過去，技術與公共治理之間更多呈現(xiàn)出弱連接狀態(tài)，技術的進步并未能深度影響公共治理，更無法撬動治理體系的變革。因此，過往公共治理的實踐與研究更多基于外部環(huán)境與組織自身發(fā)展的動力形成，包括基于行政組織與公共物品的研究。在數(shù)字時代，技術的進步第一次與公共治理呈現(xiàn)出強連接狀態(tài)。隨著數(shù)字技術在公共治理中的廣泛與深度應用，數(shù)據取代行政組織、公共物品而成為公共治理的基本單元。在數(shù)據驅動下，公共治理的場域與規(guī)則都發(fā)生了變化，形成在數(shù)字空間中運作、以數(shù)據與算法為規(guī)則的新治理形態(tài)。為了理解數(shù)字技術變革的力量，需要回歸治理系統(tǒng)的底層邏輯，剖析治理系統(tǒng)多維化轉型的實現(xiàn)機制及其在治理模式上的表現(xiàn)。

本文聚焦數(shù)字時代公共治理的新形態(tài)與新模式，發(fā)現(xiàn)數(shù)字技術對公共治理模式的影響來自于驅動要素的改變。在數(shù)據與算法驅動下，公共治理各環(huán)節(jié)各主體之間的信號傳遞方式發(fā)生變化，并帶來公共治理運作模式的轉型。進一步地，本文探討了以數(shù)據與算法為驅動，公共治理在空間、主體、資源三個方面的多維化轉型，包括治理空間從“物理-社會”的二元空間轉向“物理-社會-數(shù)字”三元空間，治理主體呈現(xiàn)出“個體-組織-算法”的新體系，治理資源轉變?yōu)椤皵?shù)據-算法-算力”的新資源。相應地，公共治理有望從過往的平面模式走向立體化，實現(xiàn)跨事務、跨時間、跨地域的高度關聯(lián)型態(tài)。同時，這種治理模式變革將驅動作為關鍵治理主體的政府在職能與組織結構方面的轉型。在職能方面，從“上下同構、分散執(zhí)行”的職能體系轉向基于專業(yè)性分化的新型政府職能體系。在組織結構方面，條塊分割的科層組織形態(tài)將逐漸轉向多重網絡的立體協(xié)同型組織，而且協(xié)同網絡的動態(tài)性也將進一步提高（見表1）。

多維治理的產生與發(fā)展打開了未來公共治理的一扇窗戶。當前，公共治理系統(tǒng)的數(shù)字化轉型尚在進行時，其所帶來的新治理形態(tài)尚處于初級狀態(tài)。隨著數(shù)字技術的進步及其在人類社會與公共治理中應用程度的加深，元宇宙、數(shù)字孿生等新數(shù)字空間型態(tài)成為現(xiàn)實，未來的治理系統(tǒng)轉型將有望催生出更具革命性的治理模式。從現(xiàn)階段來看，公共治理的多維化轉型啟示政府需要設立新的創(chuàng)新議程以積極應對，這種創(chuàng)新不僅包括制度安排的創(chuàng)新，還包含著組織文化、資源、理念等方面的革新。它包括但不限于以下三個方面：第一，打造適應多維治理的組織體系與組織文化。治理過程的立體化多維化發(fā)展固然會倒逼科層組織形態(tài)的轉型，但是這種轉型的背后需要強有力的制度保障與寬松的組織文化支撐，應當形成變革型組織的制度環(huán)境，健全部門多跨協(xié)同的制度體系、項目管理、財政保障等機制，推動組織從臨時性協(xié)同走向常態(tài)化、多跨協(xié)同。第二，加快數(shù)字資源下放與新技術應用。高效協(xié)同的數(shù)字治理體系需要數(shù)字資源的支撐，應充分發(fā)揮數(shù)字資源可流通的特點，加大數(shù)據、算法、算力等數(shù)字資源向基層下放，并推動數(shù)字資源與傳統(tǒng)治理資源的融合。同時，加強對新技術應用的探索力度，完善技術創(chuàng)新試點示范機制，不斷探索新技術在公共治理中的應用與影響。第三，關注傳統(tǒng)治理體系與數(shù)字治理體系的融合。數(shù)字治理的發(fā)展是一個漸進的過程，在新舊規(guī)則的轉換期，也應注重數(shù)字治理體系與傳統(tǒng)治理體系的融合，結合組織自身的組織架構、數(shù)字資源、數(shù)字素養(yǎng)制訂適宜的數(shù)字化發(fā)展路線與策略，避免技術應用引發(fā)的快速變革超出組織的承載能力。

（責任編輯：王承禹）