摘要：始于福建、成于浙江、拓展于全國的“山海協(xié)作”制度形成于我國解決區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡問題的歷史實踐中，經(jīng)歷了地方政策探索、區(qū)域整體落地、全國制度化建設(shè)三個階段，具有目標(biāo)導(dǎo)向明確、政策銜接緊密和措施體系完備的特征?！吧胶f(xié)作”制度有別于西方協(xié)作型運行邏輯，在制度目標(biāo)嵌入、制度內(nèi)容共生、多元主體凝聚等機制運行中形成了融合型的實踐邏輯，一定程度上消除了市場機制下區(qū)域發(fā)展的“馬太效應(yīng)”，展現(xiàn)出制度韌性和發(fā)展活力。未來“山海協(xié)作”制度還需因地因時進行制度創(chuàng)新，關(guān)注山海地位演進和數(shù)智時代需求，加快學(xué)理研究。

關(guān)鍵詞：山海協(xié)作；區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展；共同富裕；府際關(guān)系

中圖分類號：D67；F127文獻標(biāo)志碼：A文章編號：1007-9092（2024）04-0015-011

區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡是人類社會發(fā)展面臨的普遍問題。我國發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)的發(fā)展落差是我國當(dāng)前發(fā)展“不平衡不充分”的階段性特征。通過制度安排促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，既是社會主義的本質(zhì)要求，也是社會主義制度優(yōu)越性的重要體現(xiàn)。源自我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展地方實踐的“山海協(xié)作”制度，在推動落后地區(qū)擺脫貧困、促進區(qū)域經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展、實現(xiàn)全體人民共同富裕方面展現(xiàn)出了重要價值。

“山海協(xié)作”作為中國公共管理的重要創(chuàng)新，一方面體現(xiàn)了基于府際關(guān)系的治理邏輯，由中央政府統(tǒng)籌推動，打造中央與地方、發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)、東部與中西部、政府與市場社會多元主體間的良性互動平臺；另一方面“山海協(xié)作”超越了傳統(tǒng)府際間協(xié)作理論，打破府際行政壁壘和地區(qū)邊界，有效降低了要素在先發(fā)地區(qū)與后進地區(qū)之間流動的制度成本。作為本土化的創(chuàng)新實踐，“山海協(xié)作”還是構(gòu)建中國公共管理領(lǐng)域自主知識體系、話語體系的重要制度安排，提煉其背后的理論邏輯有助于為公共管理普遍理論發(fā)展貢獻中國智慧。

一、“山海協(xié)作”的制度內(nèi)涵、演進歷程與趨勢特征

“山海協(xié)作”源于福建、浙江的地方實踐，“山”代表本省山地、林地、海島等欠發(fā)達市縣，“?！贝硌睾０l(fā)達地區(qū)和經(jīng)濟社會發(fā)展較好的市縣?！吧胶f(xié)作”的區(qū)域協(xié)作發(fā)展理念上升為全國層面的制度安排后，“山”“?！眱?nèi)涵可進一步拓展，“山”主要指交通不便、發(fā)展較遲較慢但生態(tài)稟賦較好的中西部地區(qū)，“?！敝饕附煌ū憷l(fā)展較早較快的東部沿海地區(qū)?！吧健迸c“?！钡膮f(xié)作不是簡單的府際轉(zhuǎn)移支付、“富”帶“窮”、單向支援，而是推動“山”的勞動力、資源、生態(tài)等與“?！钡募夹g(shù)、資金、市場等有機結(jié)合，實現(xiàn)“山”與“?！痹诮?jīng)濟、社會、生態(tài)等各個領(lǐng)域優(yōu)勢互補、要素流動，開展深度協(xié)作。經(jīng)過長期探索，“山海協(xié)作”制度化建設(shè)以實現(xiàn)全體人民共同富裕為宗旨，構(gòu)建了包括頂層設(shè)計、地方政策、基層措施、行業(yè)配套政策在內(nèi)的完整公共政策體系，并在實踐中形成了豐富的政策工具箱和多元協(xié)同的工作機制，成為與鄉(xiāng)村振興、雙循環(huán)新發(fā)展格局等國家整體戰(zhàn)略相銜接的重要制度安排?！吧胶f(xié)作”制度演化大體經(jīng)歷了地區(qū)政策探索期、區(qū)域整體落地期與全國制度化建設(shè)期三個階段。

地區(qū)政策探索期：1986年福建省為加快推動落后山區(qū)發(fā)展，提出“山海協(xié)作、梯度推進、分類指導(dǎo)、共同發(fā)展”的戰(zhàn)略規(guī)劃。1998年時任福建省委副書記的習(xí)近平同志通過組織省里55個部門為期8個月調(diào)研，系統(tǒng)提出“山海協(xié)作、協(xié)同發(fā)展”戰(zhàn)略規(guī)劃，形成一系列制度創(chuàng)新。1998年10月福建省出臺的《中共福建省委關(guān)于進一步加快山區(qū)發(fā)展的決定》明確了對口幫扶、產(chǎn)業(yè)幫扶、勞務(wù)協(xié)作等機制，完成了“山海協(xié)作”的早期政策探索。此后隨著全國范圍內(nèi)大規(guī)模開發(fā)式扶貧工作啟動，習(xí)近平同志擔(dān)任福建對口幫扶領(lǐng)導(dǎo)小組組長期間首次把“山海協(xié)作”用在省際協(xié)作中，把福建的人才、技術(shù)、資金帶到寧夏，幫助寧夏發(fā)展產(chǎn)業(yè)，開創(chuàng)了精準(zhǔn)扶貧“閩寧模式”，探索建立“聯(lián)席推進、結(jié)對幫扶、產(chǎn)業(yè)帶動、互學(xué)互助、社會參與”等機制。

區(qū)域整體落地期：2003年，時任浙江省委書記的習(xí)近平同志全面系統(tǒng)擘畫了浙江發(fā)展的“八八戰(zhàn)略”，其中“圍繞全面建設(shè)小康社會、提前基本實現(xiàn)現(xiàn)代化目標(biāo)”謀劃提出“山海協(xié)作工程”，成為縮小地區(qū)差距、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的“有效載體”和促進共同富裕的“重要舉措”?！吧胶f(xié)作工程”采取“加減乘除法”推動產(chǎn)業(yè)向欠發(fā)達地區(qū)梯度轉(zhuǎn)移，引導(dǎo)要素雙向合理流動和配置，推動經(jīng)濟發(fā)展和人民生活水平提升。在“八八戰(zhàn)略”系統(tǒng)謀劃下，“山海協(xié)作工程”與地區(qū)新型工業(yè)化、城鄉(xiāng)一體化、“綠色浙江”和中西部對口支援等浙江區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略相銜接，融入?yún)^(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展全局，在“不謀全局者不足以治一域”“跳出浙江發(fā)展浙江”治理理念引領(lǐng)下實現(xiàn)制度系統(tǒng)性落地。浙江“山海協(xié)作工程”與其他政策發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)、乘數(shù)效應(yīng)，有效推動欠發(fā)達板塊跨越式發(fā)展，使海洋經(jīng)濟和欠發(fā)達地區(qū)成為浙江經(jīng)濟新的增長點，實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會目標(biāo)。

全國制度化建設(shè)期：黨的十八大以來，“山海協(xié)作”制度從福建、浙江走向全國，在打贏脫貧攻堅戰(zhàn)和實現(xiàn)共同富裕歷史進程中持續(xù)完善制度化建設(shè)。2016年12月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進一步加強東西部扶貧協(xié)作工作的指導(dǎo)意見》，完善了高層聯(lián)席會議、行業(yè)政策配套、成效考核評估等機制安排，強化了東西部協(xié)作在全面建成小康社會、打贏脫貧攻堅戰(zhàn)中的功能地位。2020年3月6日，習(xí)近平總書記在決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅座談會上指出：“東西部扶貧協(xié)作要立足國家區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，深化區(qū)域合作，推進東部產(chǎn)業(yè)向西部梯度轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)互補、人員互動、技術(shù)互學(xué)、觀念互通、作風(fēng)互鑒，共同發(fā)展”，為東西部協(xié)作提供了根本遵循和行動指南。2020年12月《中共中央、國務(wù)院關(guān)于實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見》提出“教育、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、科技等行業(yè)對口支援原則上納入新的東西部協(xié)作結(jié)對關(guān)系”“強化以企業(yè)合作為載體的幫扶協(xié)作”，持續(xù)拓展社會領(lǐng)域協(xié)作和發(fā)揮市場作用。2021年3月《關(guān)于堅持和完善東西部協(xié)作機制的意見》明確了“東西部協(xié)作”是實現(xiàn)共同富裕、加快構(gòu)建雙循環(huán)格局、全面推進鄉(xiāng)村振興、鞏固拓展脫貧攻堅成果的“重要舉措、重要平臺、重要方式、重要途徑”，進一步強化與其他制度銜接。中央一系列制度文件完善了“山海協(xié)作”的頂層制度設(shè)計，不斷豐富山海協(xié)作的制度內(nèi)涵。

“山海協(xié)作”從福建幫助山區(qū)擺脫貧困中開始制度探索，在浙江全面建設(shè)小康社會實踐中系統(tǒng)性落地，在全國打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、實現(xiàn)共同富裕過程中持續(xù)拓展完善，形成了完整政策體系和工作機制。始于福建、成于浙江、拓展于全國的“山海協(xié)作”通過不斷創(chuàng)新政策措施、與國家戰(zhàn)略積極銜接，已經(jīng)發(fā)展成為我國區(qū)域經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的一項重要制度安排。（見表1）

“山海協(xié)作”的演進過程基本遵循了“上級政府試點/地方政府自主探索—創(chuàng)新經(jīng)驗總結(jié)提煉—成功經(jīng)驗全國復(fù)制推廣”的一般政策創(chuàng)新路徑，呈現(xiàn)出具有中國特色的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展制度演進趨勢特征。一是目標(biāo)導(dǎo)向明確，“山海協(xié)作”立足我國制度優(yōu)勢，維護廣大人民群眾的根本利益，從福建解決山區(qū)貧困、浙江全面建設(shè)小康，到脫貧攻堅的全面建成小康目標(biāo)，再到當(dāng)下邁向全體人民共同富裕。群眾和地方期盼始終是牽引和推動“山海協(xié)作”制度迭代升級的源動力，也是其開展分類施策、資源配置、機制安排和舉措創(chuàng)新等制度安排的基本考量。二是制度銜接緊密，“山海協(xié)作”已經(jīng)從扶貧幫扶、解決貧困等領(lǐng)域逐步發(fā)展為嵌入我國經(jīng)濟社會發(fā)展全局，通過與共同富裕、雙循環(huán)、鄉(xiāng)村振興、鞏固脫貧攻堅成果等戰(zhàn)略相銜接，服務(wù)于解決發(fā)展“不平衡、不充分”主要矛盾的整體系統(tǒng)當(dāng)中。三是措施體系完備，依托于政治權(quán)威的動員能力，“山海協(xié)作”通過構(gòu)建完整的施政措施，發(fā)揮高效集中社會資源辦大事的制度優(yōu)勢。一方面通過高位統(tǒng)籌，建立縱向工作機制和橫向溝通對接機制，形成完整的組織網(wǎng)絡(luò)和協(xié)作平臺；另一方面推動跨區(qū)域協(xié)調(diào)，把多元主體凝聚成為治理共同體，動員各方力量形成了比較完備的政策工具箱，推動各項措施系統(tǒng)性落地。

二、“山海協(xié)作”的運行路徑

市場經(jīng)濟環(huán)境下，發(fā)達地區(qū)市場需求相對旺盛且生產(chǎn)效率較高，對生產(chǎn)要素的吸引力更強，要素價格也更高，欠發(fā)達地區(qū)則表現(xiàn)為需求不足、生產(chǎn)效率較低，要素價格相對較低。因此，在價格機制作用下欠發(fā)達地區(qū)的人才、資金等高端要素不斷流向發(fā)達地區(qū)，導(dǎo)致經(jīng)濟發(fā)展和財富分配的非均衡狀態(tài)呈現(xiàn)加劇趨勢，出現(xiàn)“富者愈富，窮者愈窮”的“馬太效應(yīng)”。單純依靠市場機制無法解決經(jīng)濟效率導(dǎo)向與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展之間的內(nèi)生性沖突，因此需要通過政府部門調(diào)控，運用財政收支、轉(zhuǎn)移支付等方式推動發(fā)達地區(qū)反哺欠發(fā)達地區(qū)，在市場配置資源“效率性”的基礎(chǔ)上提高地區(qū)間發(fā)展“均衡性”。通過政府制度安排，局部消除純粹市場競爭導(dǎo)致的“馬太效應(yīng)”，構(gòu)成世界各國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展制度設(shè)計的出發(fā)點和基本邏輯。

在區(qū)域協(xié)作制度的現(xiàn)實運行中，西方國家與我國展現(xiàn)出了不同制度運行邏輯。20世紀(jì)30年代，美國等西方國家為應(yīng)對經(jīng)濟大蕭條開始以政府手段干預(yù)市場，陸續(xù)出現(xiàn)美國田納西河流域、德國魯爾工業(yè)區(qū)、歐共體區(qū)域發(fā)展基金等模式，這些模式側(cè)重協(xié)作過程，關(guān)注如何整合差異化利益訴求構(gòu)建多元協(xié)作機構(gòu)，聯(lián)邦政府與州政府從“重視制度結(jié)構(gòu)、分權(quán)制約獨立的聯(lián)邦主義”轉(zhuǎn)向“主動積極、密切合作”的“新型政府互動行為”。例如，戴爾·賴特關(guān)于“聯(lián)邦主義、府際關(guān)系、府際管理、府際治理”的劃分，戴維·威爾遜和克里斯·蓋姆的“多主體網(wǎng)絡(luò)協(xié)作”模型等，都認(rèn)為西方的區(qū)域協(xié)作注重探索“府際關(guān)系的多元互動模式”。因此西方國家區(qū)域協(xié)作制度可以稱之為“協(xié)作型”路徑模式（見圖1），通常表現(xiàn)為構(gòu)建不同利益主體共同參與的管理機構(gòu)并充分授權(quán)，如美國田納西河流域開發(fā)管理局、德國魯爾地區(qū)協(xié)會等。聯(lián)邦政府把財政稅收委托給管理機構(gòu)，并授權(quán)管理機構(gòu)開展地區(qū)規(guī)劃、資源分配、經(jīng)濟項目開發(fā)、社會發(fā)展等職能，推動欠發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟社會快速發(fā)展，減緩地區(qū)要素流出速度。協(xié)作型模式本質(zhì)是拉長了政府轉(zhuǎn)移支付的環(huán)節(jié)，通過新設(shè)置專門機構(gòu)的方式提高轉(zhuǎn)移支付的利用效率和精準(zhǔn)性，從而整體上優(yōu)化地區(qū)資源分配格局。但長期來看，有一定條件和能力的區(qū)域利用轉(zhuǎn)移支付能夠穩(wěn)定脫貧，剩下區(qū)域無論如何加大轉(zhuǎn)移支付力度也很難實現(xiàn)有效發(fā)展，反而出現(xiàn)“養(yǎng)懶漢”現(xiàn)象，一旦聯(lián)邦轉(zhuǎn)移支付投入減少則經(jīng)濟發(fā)展很快失去動力，因此需要解決經(jīng)濟社會發(fā)展中的深層次矛盾。

我國“山海協(xié)作”打破了欠發(fā)達地區(qū)與發(fā)達地區(qū)的邊界壁壘和制度障礙，不僅關(guān)注協(xié)作模式，更關(guān)注協(xié)作路徑和長期績效，追求結(jié)對雙方整體利益和幫扶效果的長效化。例如黃承偉提出東西部協(xié)作的“多輪驅(qū)動機制”，蔡英輝提出多元政府間超越層級和突破條塊的合作網(wǎng)絡(luò)“伙伴關(guān)系”，王小林等提出“責(zé)任激勵約束機制、援助協(xié)作機制、政企協(xié)作機制、社會動員機制”四個維度，分析了“山海協(xié)作”制度對長期效果、整體利益、可持續(xù)性的價值追求。這種中國特色的區(qū)域協(xié)作制度運行模式可以稱之為“融合型”路徑，主要表現(xiàn)為在中央政府統(tǒng)籌下搭建發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)間要素直接循環(huán)的協(xié)調(diào)發(fā)展平臺，它不是單純的財政轉(zhuǎn)移支付，而是綜合運用多種政策工具打通資源和要素循環(huán)的鏈路。隨著資源要素循環(huán)從產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域不斷向民生領(lǐng)域拓展，實現(xiàn)地區(qū)間經(jīng)濟社會共同協(xié)調(diào)發(fā)展，構(gòu)建“一種自覺的、制度化的且具有具體政治導(dǎo)向和經(jīng)濟目標(biāo)的政府間合作主義模式”，內(nèi)嵌于我國共同富裕治理體系的整體結(jié)構(gòu)當(dāng)中。（見圖2）

通過“協(xié)作型”與“融合型”運行路徑的對比分析（見表2），可以更好體現(xiàn)“山海協(xié)作”制度的現(xiàn)實意蘊和制度優(yōu)勢?！吧胶f(xié)作”制度是“融合型”路徑的代表性案例，西方“協(xié)作型”路徑的典型代表可以選擇1933年美國羅斯福新政時成立的“田納西河流域開發(fā)管理局（TVA）”（The Tennessee Valley Authority），該機構(gòu)被譽為“巧妙地安排一整個流域及其居民命運的有組織嘗試”，既是聯(lián)邦級機構(gòu)也是企業(yè)法人，由美國國會批準(zhǔn)成立，委托授權(quán)對田納西河流域進行區(qū)域整體規(guī)劃、開發(fā)和管理。按照區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展制度適應(yīng)性變革的“階段目標(biāo)－制度內(nèi)容－組織關(guān)系”框架，“山海協(xié)作”的運行路徑主要體現(xiàn)為制度目標(biāo)嵌入、制度內(nèi)容共生和多元主體凝聚。

一是制度目標(biāo)嵌入，引導(dǎo)協(xié)作方向。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展通常具有政治經(jīng)濟社會生態(tài)等多重制度目標(biāo)。TVA在管理機構(gòu)內(nèi)設(shè)置董事會和理事會，前者由總統(tǒng)任命，后者來自社區(qū)代表，兩者協(xié)商確定階段目標(biāo)。這種機制確保制度目標(biāo)符合多數(shù)民眾利益，但具體運行中容易被高關(guān)注度、緊迫性議程牽引，導(dǎo)致長期目標(biāo)讓步于短期目標(biāo)。而我國“山海協(xié)作”建立了自上而下與自下而上相結(jié)合的上下互動機制，確保制度目標(biāo)嵌入國家和區(qū)域的整體戰(zhàn)略部署。例如，“山海協(xié)作”采取項目制展開具體工作，以協(xié)作項目為基礎(chǔ)任務(wù)單元自上而下分解任務(wù)目標(biāo)，同時通過建立各級協(xié)商機制，有利于自下而上把項目推進過程中的問題和訴求向上反饋。

二是制度內(nèi)容共生，創(chuàng)新協(xié)作方式。制度內(nèi)容是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)得以實現(xiàn)的關(guān)鍵，規(guī)范了為實現(xiàn)制度目標(biāo)可采取行動的邊界，包括工作機制、協(xié)作方式、成效評估三個方面。美國TVA采取“立法管理”的工作機制，按照《田納西河流域管理法》及相關(guān)法案開展協(xié)作，如調(diào)整則需要國會出臺新立法或修正案，因此協(xié)作方式調(diào)整較慢，長期以來均以該法第4、5、11、12條規(guī)定的土地要素交易、示范農(nóng)場建設(shè)、共同環(huán)境開發(fā)、剩余電力外銷等為主，并把“成本－風(fēng)險－收益”的經(jīng)濟考量作為成效評估主要依據(jù)。相較而言，我國“山海協(xié)作”制度內(nèi)容更突出共商共治共建共享的共生性特征。

在工作機制方面，縱向上延續(xù)了從中央到省市縣鄉(xiāng)村的組織管理和黨政責(zé)任制，確保了區(qū)域協(xié)作的總方向和目的。橫向上結(jié)對單位自行商定“地區(qū)間框架協(xié)議”，框架下具體項目由多元主體共同參與協(xié)商，同時為解決特定問題還會跨層級跨區(qū)域組織不同主體共同參與，能夠因地制宜開發(fā)政策工具箱提高經(jīng)濟效益、社會效益，確保了區(qū)域協(xié)作項目的市場化運營方向。例如浙江省與四川省通過簽訂框架協(xié)議，強化縱向上省市縣鄉(xiāng)村五級書記聯(lián)動機制和市縣領(lǐng)導(dǎo)主體責(zé)任，要求“市（州）、縣（市、區(qū)）黨委政府主要負(fù)責(zé)同志每年開展互訪對接，推進落實具體工作和任務(wù)”，橫向上以工作推進會、專題會等方式開展項目建設(shè)協(xié)商，“實現(xiàn)事務(wù)共商、項目共管、信息共享”，兩地在協(xié)作中結(jié)合地區(qū)要素特點創(chuàng)新了飛地園區(qū)、開發(fā)區(qū)“園中園”、政務(wù)服務(wù)“跨省通辦”等方式。

在協(xié)作內(nèi)容方面，從1996年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組《關(guān)于組織經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)與經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)開展扶貧協(xié)作的報告》開始，我國每5年出臺一次東西部（扶貧）協(xié)作指導(dǎo)文件，適時更新協(xié)作內(nèi)容，統(tǒng)籌引導(dǎo)全國東西部協(xié)作工作。如2016年提出“開展產(chǎn)業(yè)合作、組織勞務(wù)協(xié)作、加強人才支援、加大資金支持、動員社會參與”的五項階段任務(wù)，2021年提出“重點做好產(chǎn)業(yè)協(xié)作、勞務(wù)協(xié)作和消費協(xié)作…創(chuàng)新協(xié)作方式”等。中央頂層設(shè)計“擔(dān)當(dāng)制度設(shè)計、提出遠景設(shè)想的任務(wù)”，從而促進全國各地區(qū)和不同幫扶領(lǐng)域的自組織，構(gòu)成“山海協(xié)作”治理的元治理。在地方層面，結(jié)對幫扶地區(qū)一方面關(guān)注經(jīng)濟協(xié)作，例如開展共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)、打造產(chǎn)業(yè)鏈條、共享技術(shù)和市場等，同時結(jié)對幫扶單位還會協(xié)商確定利益共享機制，例如按照政府、市場、社會等主導(dǎo)力量不同，設(shè)計各方利益共享機制。另一方面，考慮到地區(qū)之間財政收入的差別加劇了地區(qū)之間公共服務(wù)供給能力的差別，公共服務(wù)領(lǐng)域的社會協(xié)作也一直是“山海協(xié)作”的重要內(nèi)容。如開展“慈善公益醫(yī)療救助、支醫(yī)支教、社會工作和志愿服務(wù)”“雙方學(xué)校、醫(yī)院結(jié)對幫扶”等活動。在協(xié)作內(nèi)容中，“飛地經(jīng)濟”具有較強的創(chuàng)新性和代表性，例如浙江省泰順縣這個浙江省“最遠、最南、最高、最貧困”的縣域，通過與溫州鹿城區(qū)、杭州濱江區(qū)和嘉興海寧市共建“飛地經(jīng)濟”開發(fā)區(qū)，把自身比較優(yōu)勢與發(fā)達地區(qū)的產(chǎn)業(yè)集群和創(chuàng)新資源等優(yōu)勢相結(jié)合，促進雙方產(chǎn)業(yè)融合，同時鹿城區(qū)等作為“飛入地”的屬地政府為園區(qū)“飛出地”的企業(yè)提供無差別的本地化公共服務(wù)。泰順縣依托“山海協(xié)作”打破了行政邊界和區(qū)位束縛，實現(xiàn)了要素互補、產(chǎn)業(yè)互融，在共同富裕賽道上實現(xiàn)跨越式發(fā)展，從2003年到2022年實現(xiàn)人均GDP增長9倍多，年均增長8.7%。

在成效評估方面，“山海協(xié)作”是以全體人民共同富裕為目標(biāo)，因此“不能東部、中部、西部地區(qū)各一塊，各提各的指標(biāo)”，而是從全局出發(fā)關(guān)注整體效益和長期效益。例如國家每年組織東西部協(xié)作成效考核評估，從“面上”考核幫扶資金、幫扶項目、掛職干部、企業(yè)投資落地、產(chǎn)業(yè)園共建等。與此同時，通過委托第三方單位、交叉評估等機制，采取調(diào)研式考核對特色項目、典型做法進行“點上”評估，考核過程也成為經(jīng)驗交流過程?；邳c面結(jié)合的考核方式，既從整體把握政策成效，又給長期項目保留了發(fā)展空間，避免了純經(jīng)濟指標(biāo)考核導(dǎo)致的面子工程和急功近利，為長期深層協(xié)調(diào)發(fā)展提供牽引。

三是多元主體凝聚，激發(fā)內(nèi)生動力。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展制度的實施主體通常是多元主體組成的聯(lián)合體，例如美國TVA管理局當(dāng)中董事和理事分別來自總統(tǒng)任命和地區(qū)選舉，由于各自代表利益團體存在差異且有任期限制，因此治理聯(lián)合體的政策是多方“競爭－合作”“委托－代理”博弈后的結(jié)果，形成一種相對均衡的利益共同體。我國“山海協(xié)作”的多元主體主要通過“高層聯(lián)席會議”聯(lián)合，在中央統(tǒng)籌下由結(jié)對雙方?。ㄊ校┮话咽趾投嘣黧w業(yè)務(wù)代表組成，并通過協(xié)調(diào)會、議事會、座談會等多種形式把更廣泛主體吸納進來。為避免單純利益共同體帶來的過度短期博弈，“山海協(xié)作”的多元主體更關(guān)注“人”的因素，于利益聯(lián)結(jié)之外還建立協(xié)作單位的人文聯(lián)結(jié)。在中央層面，2021年《關(guān)于堅持和完善東西部協(xié)作機制的意見》提出的工作原則明確把“歷史淵源”放在“經(jīng)濟關(guān)系、資源稟賦”之前，作為首要考量因素，體現(xiàn)對文化人文層面長期聯(lián)結(jié)的重視。在地方層面，明確了干部掛職、駐村幫扶、基層互訪、勞務(wù)對接等增進人員往來的機制安排，在聯(lián)席會議外設(shè)置基層政黨協(xié)商、社會組織協(xié)商、企事業(yè)單位協(xié)商等協(xié)商平臺，每年開展多輪人員互訪，增進不同層面人文交流。通過長期文化聯(lián)系和多層人員互動，東西部協(xié)作單位實質(zhì)上構(gòu)建了超越利益共同體的“人文共同體”，協(xié)作單位基于利益與人文雙紐帶凝聚出的“山海情”突破了“利益邏輯”，構(gòu)建出具有中國特色的“人本邏輯”模式，有助于開展更穩(wěn)定、更深入、更可持續(xù)的區(qū)域協(xié)作，解決長期性、深層次矛盾。

可以看到，我國“山海協(xié)作”制度的融合型運行路徑，是以推動區(qū)域均衡發(fā)展為邏輯起點，在中央統(tǒng)籌下通過上下互動方式確保制度目標(biāo)嵌入國家宏觀大局，多元主體在利益聯(lián)結(jié)和人文互動中凝聚成人文共同體，通過機制共商、產(chǎn)業(yè)共建、服務(wù)共治、成果共享等制度安排，推動地區(qū)間資源要素直接循環(huán)和優(yōu)勢互補，從整體上實現(xiàn)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展，形成了具有中國特色的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展制度體系。

三、“山海協(xié)作”的未來議程

當(dāng)前全球經(jīng)濟增長的不穩(wěn)定和不確定因素增多，西方各國地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展制度出現(xiàn)可持續(xù)性風(fēng)險，例如美國聯(lián)邦政府不斷削減對TVA的預(yù)算撥款，歐盟結(jié)構(gòu)與投資基金多次因個別國家債務(wù)危機而整體擱置，德國的地區(qū)結(jié)構(gòu)政策和財政均衡政策也因經(jīng)濟疲軟出現(xiàn)“螺旋式下降”風(fēng)險。而我國“山海協(xié)作”制度一方面通過幫助欠發(fā)達地區(qū)構(gòu)筑符合其自身比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)，激發(fā)欠發(fā)達地區(qū)內(nèi)生動力，變“輸血”為“造血”，另一方面打通了欠發(fā)達地區(qū)與發(fā)達地區(qū)之間要素雙向流動、產(chǎn)業(yè)鏈循環(huán)的通道，形成政府引導(dǎo)資源流向、市場決定資源配置的雙輪驅(qū)動，持續(xù)推動欠發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展，在面臨不確定性風(fēng)險和經(jīng)濟環(huán)境壓力時依然表現(xiàn)出較強的韌性與活力，展現(xiàn)出中國特色政治優(yōu)勢和制度優(yōu)勢。

黨的二十大確立的全面建成社會主義現(xiàn)代化強國的奮斗目標(biāo)對“山海協(xié)作”提出了新的更高要求，需要推動實踐創(chuàng)新與理論創(chuàng)新的協(xié)同發(fā)力，其未來議程包括但不限于以下方面。

首先，需要因地因時對“山海協(xié)作”進行路徑和制度層面的創(chuàng)新。從主要依靠黨政部門廣泛動員優(yōu)質(zhì)要素參與，幫助欠發(fā)達地區(qū)形成優(yōu)質(zhì)要素的原始積累，過渡到更多采取政府引導(dǎo)與市場決定相結(jié)合的“準(zhǔn)市場機制”，提高要素流通效率與可持續(xù)性；此外，還應(yīng)探索“一山多?！薄岸嗌揭缓！薄岸嗌蕉嗪！钡染W(wǎng)絡(luò)結(jié)對模式，針對新生產(chǎn)要素流通趨勢及時出臺制度保障措施。

其次，關(guān)注“山海協(xié)作”中“山”與“?！钡牡匚谎葸M。隨著高質(zhì)量共建“一帶一路”和國內(nèi)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進，西部陸海新通道日益暢通，西部地區(qū)將逐步成為我國改革開放的橋頭堡、新高地。原先欠發(fā)達地區(qū)有可能一躍成為國內(nèi)經(jīng)濟增長的新引擎帶動其他區(qū)域的發(fā)展，部分新興產(chǎn)業(yè)、科創(chuàng)單位和創(chuàng)新人才已經(jīng)開始向西轉(zhuǎn)移。因此，山海間產(chǎn)業(yè)協(xié)作需要實現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與產(chǎn)業(yè)升級同步，產(chǎn)業(yè)空間轉(zhuǎn)移的層次逐漸提升”，要素協(xié)作向“全產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)作”發(fā)展，以更具整體性、綜合性和動態(tài)性的視野看待兩者的協(xié)作關(guān)系。

再次，關(guān)注數(shù)智時代對“山海協(xié)作”高質(zhì)量推進的影響。以“東數(shù)西算”工程為代表的區(qū)域協(xié)作項目，與數(shù)智時代的實體產(chǎn)業(yè)綠色化發(fā)展訴求不謀而合，依托現(xiàn)代數(shù)字和人工智能技術(shù)，越來越多欠發(fā)達地區(qū)長期沉默的生態(tài)資源寶庫將通過多種形式的“山海協(xié)作”被激活利用。

最后，要加快“山海協(xié)作”的學(xué)理研究，形成具有解釋力的理論和分析框架，構(gòu)建理論體系和話語體系。抓住“山海協(xié)作”制度化建設(shè)的發(fā)展機遇，形成知識寶庫，例如地方協(xié)作如何結(jié)合自身資源稟賦制定協(xié)作方案、產(chǎn)業(yè)協(xié)作需要提供哪些配套政策保障成效、社會公共服務(wù)領(lǐng)域的區(qū)域協(xié)作應(yīng)該如何展開等，提煉出更具指導(dǎo)性、更可遷移的制度舉措，方便其他地區(qū)學(xué)習(xí)借鑒。

“山海協(xié)作”制度蘊含著府際間區(qū)域協(xié)作的普遍規(guī)律，不僅為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展理論研究提供了經(jīng)驗啟發(fā)，更是把馬克思主義基本原理同中國具體實際相結(jié)合、同中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化相結(jié)合的又一成功實踐，可以成為世界各國理解中國方案的重要窗口，是我們“面向全人類、面向未來，優(yōu)化中國敘事，講好中國故事”的生動案例。因此需要學(xué)術(shù)界和實踐界積極聯(lián)動，提煉可推廣、可復(fù)制、可借鑒的“山海協(xié)作”模式經(jīng)驗，為公共管理知識體系和人類文明進步提供中國智慧、中國方案。

（責(zé)任編輯：徐東濤）