山西省在2022年完成的擔(dān)保體系“市縣一體化”改革，就是對(duì)轄內(nèi)擔(dān)保資源整合的一次有益探索，改革取得了預(yù)期效果，為全國(guó)政府性融資擔(dān)保行業(yè)發(fā)展提供了“山西方案”。

改革情況

政府性融資擔(dān)保具有天然的財(cái)政資金“放大器”功能，具有逆周期調(diào)節(jié)的政策屬性，是破解小微企業(yè)融資難、融資貴問(wèn)題的重要手段，在穩(wěn)經(jīng)濟(jì)、保就業(yè)主體等方面發(fā)揮著重要作用。建設(shè)完善政府性融資擔(dān)保體系，事關(guān)山西省民生就業(yè)、社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局。

2021年12月，山西省委經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議將2022年確定為全省市場(chǎng)主體建設(shè)年，決定實(shí)施市場(chǎng)主體倍增工程、企業(yè)上市倍增計(jì)劃等。山西省政府性融資擔(dān)保作為民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的助推器，被賦予了空前的使命，成為市場(chǎng)主體倍增的重要抓手和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。2022年1月29日，省政府常務(wù)會(huì)審議通過(guò)《關(guān)于強(qiáng)化市場(chǎng)主體倍增要素服務(wù)保障的若干措施》，向全省市場(chǎng)主體提供一攬子力度空前的“政策大禮包”。其中，第六、第七、第八條均涉及政府性融資擔(dān)保，提出完善體系建設(shè)、補(bǔ)貼補(bǔ)償、銀擔(dān)合作等具體要求。

時(shí)任省委副書(shū)記、省長(zhǎng)藍(lán)佛安高度重視融資擔(dān)保工作，2022年2月28日，全省推進(jìn)市場(chǎng)主體倍增工程暨開(kāi)展市場(chǎng)主體建設(shè)年活動(dòng)動(dòng)員部署會(huì)議召開(kāi)。藍(lán)佛安出席并講話。他表示：“要在解決融資難、融資貴問(wèn)題上取得新突破。用好融擔(dān)體系這一抓手，推進(jìn)政府性擔(dān)保市縣一體化改革，引導(dǎo)銀行資金投向中小微企業(yè)和實(shí)體經(jīng)濟(jì)。破解普惠金融這一難點(diǎn)，通過(guò)創(chuàng)設(shè)‘三晉貸款碼’，提升信貸便利性和可獲得性?！贝撕?，他又在2022年赴駐晉單位的調(diào)研中表示：“加快構(gòu)建普惠性融資擔(dān)保體系，有效破解融資痛點(diǎn)，幫助中小微企業(yè)渡難關(guān)、增活力。”

按照省委、省政府的決策部署，山西省于2022年3月正式啟動(dòng)政府性融資擔(dān)保體系“市縣一體化”運(yùn)營(yíng)改革，旨在解決體系內(nèi)機(jī)構(gòu)小散弱、政策性作用發(fā)揮不充分的問(wèn)題，通過(guò)整合優(yōu)化擔(dān)保資源、釋放體系活力，全力聚焦支小支農(nóng)主業(yè)，服務(wù)全省市場(chǎng)主體倍增。

改革的“后半篇文章”

經(jīng)過(guò)“市縣一體化”改革，山西基本上完成了“國(guó)家融資擔(dān)?；稹〖?jí)再擔(dān)保機(jī)構(gòu)—市級(jí)擔(dān)保機(jī)構(gòu)”三層擔(dān)保體系架構(gòu)的搭建，為進(jìn)一步鞏固改革成果，確保改革后擔(dān)保體系在普惠金融領(lǐng)域的功能作用能得到最大限度的發(fā)揮，山西省擔(dān)保體系由主管、監(jiān)管部門(mén)和省再擔(dān)保集團(tuán)協(xié)同聯(lián)動(dòng)，主要從以下幾方面做好改革的“后半篇文章”：

強(qiáng)化改革要求落地 完善行業(yè)發(fā)展機(jī)制 在2022年改革完成后，各擔(dān)保機(jī)構(gòu)雖然都按照“九統(tǒng)一”（統(tǒng)一組織機(jī)構(gòu)、統(tǒng)一管理機(jī)制、統(tǒng)一資本管理、統(tǒng)一公司治理、統(tǒng)一人員管理、統(tǒng)一業(yè)務(wù)流程、統(tǒng)一風(fēng)險(xiǎn)管理、統(tǒng)一信息化支撐、統(tǒng)一政策支持標(biāo)準(zhǔn)）要求建立、調(diào)整、制定了符合發(fā)展需要的各項(xiàng)制度辦法，但從落實(shí)和運(yùn)用角度看，大多數(shù)機(jī)構(gòu)還未能切實(shí)通過(guò)各項(xiàng)體制、機(jī)制實(shí)現(xiàn)規(guī)范健康發(fā)展。為了解決上述問(wèn)題，山西省財(cái)政廳、省地方金融監(jiān)管局和省再擔(dān)保集團(tuán)共同對(duì)改革要求的落實(shí)情況開(kāi)展定期反饋與通報(bào)，重點(diǎn)督導(dǎo)各市不折不扣落實(shí)改革中提出的組織機(jī)構(gòu)、股權(quán)管理、業(yè)務(wù)流程等“九統(tǒng)一”要求，不斷優(yōu)化管理體制、運(yùn)行機(jī)制，提高市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)水平。

加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控 暢通不良資產(chǎn)核銷(xiāo)渠道 山西的融資擔(dān)保行業(yè)起步較早，各級(jí)擔(dān)保機(jī)構(gòu)在早年發(fā)展過(guò)程中由于缺乏相關(guān)指導(dǎo)性文件，導(dǎo)致業(yè)務(wù)開(kāi)展不夠規(guī)范、風(fēng)險(xiǎn)控制不夠有效，擔(dān)保代償率普遍都在3%的預(yù)警線上下。經(jīng)過(guò)“市縣一體化”改革，部分市級(jí)機(jī)構(gòu)雖已將不良資產(chǎn)打包進(jìn)行剝離（劃轉(zhuǎn)至財(cái)政控股的資產(chǎn)集團(tuán)），但大部分機(jī)構(gòu)仍有相當(dāng)規(guī)模的代償余額無(wú)法處置，嚴(yán)重制約發(fā)展。

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為此，在完成改革的基礎(chǔ)上，山西省各主管、監(jiān)管部門(mén)重點(diǎn)對(duì)擔(dān)保機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)推出“控增長(zhǎng)，銷(xiāo)存量”的系列舉措。各級(jí)財(cái)政部門(mén)履行出資人職責(zé)，各級(jí)監(jiān)管部門(mén)履行監(jiān)管職責(zé)；各級(jí)擔(dān)保公司履行主體責(zé)任，強(qiáng)化對(duì)擔(dān)保業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)管理；省再擔(dān)保集團(tuán)指導(dǎo)各市擔(dān)保機(jī)構(gòu)健全完善各類(lèi)內(nèi)控制度體系，提高內(nèi)部管理能力；省財(cái)政廳指導(dǎo)各市財(cái)政局參照財(cái)政部《金融企業(yè)呆賬核銷(xiāo)管理辦法》出臺(tái)呆賬核銷(xiāo)制度，理順風(fēng)險(xiǎn)出清機(jī)制；省地方金融監(jiān)管局按照風(fēng)險(xiǎn)特征、表現(xiàn)形式、形成原因、產(chǎn)生機(jī)理深挖擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)要素，建立政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警指標(biāo)體系，強(qiáng)化穿透式監(jiān)管，努力對(duì)各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)“早識(shí)別、早預(yù)警、早發(fā)現(xiàn)、早處置”，守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)底線。

推進(jìn)全省政府性融資擔(dān)保行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展 政府性融資擔(dān)保行業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展是堅(jiān)持質(zhì)的有效提升和量的合理增長(zhǎng)有機(jī)統(tǒng)一的發(fā)展。山西擔(dān)保體系的“市縣一體化”改革，本身就是一次對(duì)省內(nèi)擔(dān)保機(jī)構(gòu)減量提質(zhì)的過(guò)程，也是擔(dān)保體系邁向高質(zhì)量發(fā)展的必然選擇。在此方面，山西省地方金融監(jiān)管局出臺(tái)了《促進(jìn)我省融資擔(dān)保行業(yè)全方位高質(zhì)量發(fā)展的意見(jiàn)》，對(duì)政府性、國(guó)有控股、民營(yíng)控股三類(lèi)融擔(dān)機(jī)構(gòu)“統(tǒng)籌謀劃、分類(lèi)指導(dǎo)、精準(zhǔn)施策”，培育一批“主業(yè)突出、特色鮮明、細(xì)分領(lǐng)域領(lǐng)先、帶動(dòng)性強(qiáng)”的融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)。山西省擔(dān)保集團(tuán)也緊跟國(guó)家融擔(dān)基金步伐，引導(dǎo)體系內(nèi)各機(jī)構(gòu)放緩業(yè)務(wù)增速、提升業(yè)務(wù)質(zhì)量，查漏補(bǔ)缺、優(yōu)化結(jié)構(gòu)，按照有關(guān)要求把推動(dòng)發(fā)展的立足點(diǎn)轉(zhuǎn)到提高質(zhì)量上來(lái)。

改革的階段性成效

山西省政府性融資擔(dān)保體系鞏固改革成果、深化改革作用一年有余，各級(jí)擔(dān)保機(jī)構(gòu)服務(wù)能力顯著提升，自主展業(yè)活力明顯增強(qiáng)。11家市級(jí)擔(dān)保機(jī)構(gòu)高效運(yùn)行，各項(xiàng)經(jīng)營(yíng)指標(biāo)較改革前均實(shí)現(xiàn)大幅提升。

2022年末，全省政府性融資擔(dān)保體系完成融資擔(dān)保業(yè)務(wù)503.41億元，同比增長(zhǎng)42.77%，服務(wù)戶(hù)數(shù)16.72萬(wàn)戶(hù)。年末在保余額492億元，同比增長(zhǎng)76.28%。全年代償3.88億元，代償率僅為1.07%，累計(jì)代償率由年初的2.41%下降至1.86%。融資擔(dān)保放大倍數(shù)達(dá)到3.36倍，較年初的2.04倍實(shí)現(xiàn)大幅提升。

2023年末，全省政府性融資擔(dān)保體系完成融資擔(dān)保業(yè)務(wù)741.59億元，同比增長(zhǎng)47.31%，服務(wù)戶(hù)數(shù)20.05萬(wàn)戶(hù)。在保余額503億元。當(dāng)年代償6.71億元，代償率1.520%。累計(jì)代償率繼續(xù)下降至1.83%，融資擔(dān)保放大倍數(shù)增長(zhǎng)至5.82倍。

改革經(jīng)驗(yàn)和幾點(diǎn)思考

改革的成功，得益于山西省委省政府的正確領(lǐng)導(dǎo)和高度重視，時(shí)任省長(zhǎng)藍(lán)佛安親自研究、親自部署改革工作，多次聽(tīng)取改革進(jìn)展情況匯報(bào)，親自出席改革后政府性擔(dān)保機(jī)構(gòu)集中揭牌活動(dòng)并講話。國(guó)務(wù)院國(guó)辦信息、省政府晉政信息、國(guó)家融資擔(dān)?；鸸ぷ骱?jiǎn)報(bào)都發(fā)文宣傳了山西省的改革工作。回顧改革全程，總結(jié)以下經(jīng)驗(yàn)做法和思路可供參考借鑒：

第一，優(yōu)化擔(dān)保資源的配置是改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。山西之所以啟動(dòng)“市縣一體化”改革，其行業(yè)背景為：改革前，在全省的81家政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)中，有86%的縣級(jí)機(jī)構(gòu)成立以來(lái)未開(kāi)展過(guò)擔(dān)保業(yè)務(wù)，資本金普遍低于5000萬(wàn)元，大部分僅為2000萬(wàn)元，11家市級(jí)機(jī)構(gòu)平均資本金不足3億元，擔(dān)保能力不足。以吸收合并為路徑，將各縣未發(fā)揮作用的擔(dān)保資金歸集至市級(jí)機(jī)構(gòu)，壯大其資本實(shí)力，擴(kuò)大業(yè)務(wù)覆蓋面至各縣域。此做法既實(shí)現(xiàn)了閑散擔(dān)保資金的有效歸集，又減輕了各市財(cái)政對(duì)擔(dān)保機(jī)構(gòu)增資的資金壓力。因此，各地在判斷“市縣一體化”改革必要性和可行性時(shí)，應(yīng)主要考慮轄內(nèi)擔(dān)保資源的配置使用情況，若存在基層擔(dān)保機(jī)構(gòu)“小、散、弱”等問(wèn)題，則需通過(guò)改革優(yōu)化擔(dān)保資源配置，以有限的資金釋放最大的效能。

第二，改革的推進(jìn)需要先易后難，循序漸進(jìn)。擔(dān)保體系的改革是一個(gè)由易入難的過(guò)程，改革的過(guò)程應(yīng)遵循“先試點(diǎn)、后推廣、再鋪開(kāi)”的原則，挑選政府支持力度大、執(zhí)行能力強(qiáng)、改革基礎(chǔ)好的區(qū)域先行先試，在短期內(nèi)形成一定的積極成果和示范效應(yīng)后，再向其他區(qū)域推廣延伸。以山西的改革為例，晉城市擔(dān)保機(jī)構(gòu)得益于良好的改革基礎(chǔ)。早在2020年，晉城市就啟動(dòng)市縣機(jī)構(gòu)一體化運(yùn)營(yíng)改革，撤銷(xiāo)全市范圍內(nèi)6家縣（區(qū)）級(jí)擔(dān)保機(jī)構(gòu)法人資格，轉(zhuǎn)為晉城市融資擔(dān)保有限公司的直屬分公司，在改革中把握先機(jī)，取得一定成效。但由于當(dāng)時(shí)全省尚未形成體系化的改革思路，晉城市各縣的擔(dān)保分公司仍實(shí)行獨(dú)立運(yùn)營(yíng)、自主決策，改革停留在“形似神不似”的第一階段。到2022年，全省改革政策正式出臺(tái)，晉城市乘勢(shì)而為，高質(zhì)量完成了改革目標(biāo)。其他各市也對(duì)標(biāo)晉城市，循序漸進(jìn)，穩(wěn)步推進(jìn)改革。據(jù)統(tǒng)計(jì)，晉城市擔(dān)保已經(jīng)連續(xù)兩年穩(wěn)居全省業(yè)務(wù)規(guī)模首位，同時(shí)代償率也持續(xù)保持在較低水平。晉城市作為改革試點(diǎn)，取得的成功論證了改革方向的正確性，也說(shuō)明了改革步驟的合理性。

第三，改革要分類(lèi)進(jìn)行，避免“一刀切”。市、縣（區(qū)）擔(dān)保機(jī)構(gòu)的一體化運(yùn)營(yíng)改革，應(yīng)該按照不同情況分類(lèi)分層，不能按照統(tǒng)一的模式推進(jìn)。目前可行的改革方式主要有：一、市級(jí)機(jī)構(gòu)吸收合并縣級(jí)機(jī)構(gòu)：縣級(jí)擔(dān)保機(jī)構(gòu)清產(chǎn)核資，提取有效凈資產(chǎn)后并入市級(jí)擔(dān)保機(jī)構(gòu)。這種方式適用范圍最廣，合并后縣級(jí)擔(dān)保機(jī)構(gòu)不再存續(xù)。二、縣級(jí)機(jī)構(gòu)反向入股市級(jí)機(jī)構(gòu)：縣級(jí)擔(dān)保機(jī)構(gòu)以自身資本金向上入股市級(jí)擔(dān)保機(jī)構(gòu)。這種方式適用于縣級(jí)擔(dān)保機(jī)構(gòu)未開(kāi)展業(yè)務(wù)或開(kāi)展業(yè)務(wù)較少、有一定閑置資金的地區(qū)。三、縣級(jí)財(cái)政股權(quán)劃轉(zhuǎn)：縣級(jí)財(cái)政部門(mén)將所持有的縣級(jí)擔(dān)保機(jī)構(gòu)股權(quán)無(wú)償劃轉(zhuǎn)至市級(jí)擔(dān)保機(jī)構(gòu)。這種方式適用于政府支持力度大、行政執(zhí)行能力較強(qiáng)的地區(qū)。四、縣級(jí)擔(dān)保資金托管：縣級(jí)財(cái)政部門(mén)將擔(dān)保資金統(tǒng)一歸集至市級(jí)擔(dān)保機(jī)構(gòu)，由市級(jí)擔(dān)保機(jī)構(gòu)受托管理并在縣域開(kāi)展業(yè)務(wù)。這種方式適用于縣級(jí)未成立擔(dān)保機(jī)構(gòu)但融資擔(dān)保需求比較旺盛的地區(qū)。

總之，各地區(qū)應(yīng)合理分析本地客觀條件，結(jié)合實(shí)際情況，選擇相適應(yīng)的改革形式，或分步分階段運(yùn)用上述方式，科學(xué)推進(jìn)轄區(qū)內(nèi)擔(dān)保機(jī)構(gòu)一體化運(yùn)營(yíng)改革。

作者單位：山西省融資再擔(dān)保集團(tuán)有限公司