個(gè)人養(yǎng)老金制度的實(shí)施，對(duì)于發(fā)展多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系、提高居民養(yǎng)老金水平及促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等，具有十分積極的社會(huì)意義。本文建議，未來(lái)應(yīng)參考國(guó)際上激勵(lì)個(gè)人養(yǎng)老金參保以及擴(kuò)大基金規(guī)模的有益經(jīng)驗(yàn)，做好制度間銜接和互通，從稅收優(yōu)惠、產(chǎn)品和投資管理及經(jīng)辦服務(wù)上完善制度設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)對(duì)個(gè)人養(yǎng)老金參保和繳費(fèi)的激勵(lì)。

個(gè)人養(yǎng)老金制度的實(shí)施，對(duì)于發(fā)展多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系、提高居民養(yǎng)老金水平及促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等，具有十分積極的社會(huì)意義。不過(guò)，從2022年11月啟動(dòng)實(shí)施以來(lái)的實(shí)踐情況來(lái)看，個(gè)人養(yǎng)老金的參保和繳費(fèi)積極性仍有待激發(fā)。有限的參保和繳費(fèi)規(guī)模不僅可能破壞保險(xiǎn)制度中的互助共濟(jì)機(jī)制，還影響著投資收益規(guī)模和制度可持續(xù)性。未來(lái)應(yīng)參考國(guó)際上激勵(lì)個(gè)人養(yǎng)老金參保及擴(kuò)大基金規(guī)模的有益經(jīng)驗(yàn)，做好制度間銜接和互通，從稅收優(yōu)惠、產(chǎn)品和投資管理及經(jīng)辦服務(wù)上完善制度設(shè)計(jì)，以實(shí)現(xiàn)對(duì)個(gè)人養(yǎng)老金參保和繳費(fèi)的激勵(lì)。

個(gè)人養(yǎng)老金制度的參保和繳費(fèi)積極性有待激發(fā)

根據(jù)人力資源和社會(huì)保障部公布的數(shù)據(jù)，截至2023年6月底，個(gè)人養(yǎng)老金制度參加人數(shù)僅為4030萬(wàn)人，且面臨開戶不繳費(fèi)或低繳費(fèi)的問(wèn)題，繳費(fèi)人數(shù)占參保人數(shù)的22%，人均年繳費(fèi)僅2316元，未達(dá)到12000元繳費(fèi)上限的五分之一。個(gè)人養(yǎng)老金參保和繳費(fèi)積極性不足主要源于以下原因：

第一，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系總體結(jié)構(gòu)失衡，第三支柱的補(bǔ)充性養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展緩慢，對(duì)整個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系發(fā)展的貢獻(xiàn)不足。從近些年我國(guó)補(bǔ)充性養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展來(lái)看，由于收益低、社會(huì)信任和宣傳不足等，社會(huì)參與積極性不高成為制度發(fā)展的首要障礙，個(gè)人養(yǎng)老金同樣面臨這一共性問(wèn)題。

第二，個(gè)人養(yǎng)老金的制度設(shè)計(jì)存在擠出一部分參保和繳費(fèi)群體的風(fēng)險(xiǎn)。賬戶實(shí)行完全積累制、封閉運(yùn)行意味著賬戶資金不能隨意支取，流動(dòng)性欠缺，讓本就對(duì)該制度的收益預(yù)期和風(fēng)險(xiǎn)缺少了解的潛在參保群體的參保積極性大大降低。

第三，個(gè)人養(yǎng)老金每人每年繳納的上限為12000元，可預(yù)見達(dá)到領(lǐng)取基本養(yǎng)老金年齡后領(lǐng)取的待遇水平對(duì)提升職工或居民的總體養(yǎng)老金水平的貢獻(xiàn)度不高，因此對(duì)預(yù)期養(yǎng)老金水平較高群體的吸引力不足。

第四，當(dāng)前基金整體規(guī)模小，投資產(chǎn)品不足且風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)單一，投資范圍和權(quán)益類配比受限。一方面，一些如貨幣基金、同業(yè)存單指數(shù)基金等低風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)品暫時(shí)未被列入個(gè)人養(yǎng)老基金范圍；另一方面，股票等高投資收益的投資方式被排除在外。因此，無(wú)法保證較高的抗風(fēng)險(xiǎn)性和收益率。

第五，稅收激勵(lì)的效果不強(qiáng)。對(duì)于高收入群體而言，繳費(fèi)上限這一稅優(yōu)基數(shù)相對(duì)偏低，因此節(jié)稅的激勵(lì)效果有限。由于我國(guó)設(shè)置了較高的個(gè)稅起征點(diǎn)，對(duì)于納稅起征點(diǎn)以下的大多數(shù)低收入人群而言，不僅無(wú)法享受當(dāng)前稅收遞延的減稅福利，還可能因參保增加了未來(lái)領(lǐng)取時(shí)的納稅負(fù)擔(dān)。

擴(kuò)大個(gè)人養(yǎng)老金參保和基金規(guī)模的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒

第一，從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，各國(guó)在養(yǎng)老金體系構(gòu)建中，十分注重各支柱保險(xiǎn)的均衡發(fā)展、結(jié)構(gòu)合理且各支柱保險(xiǎn)賬戶相通。例如英國(guó)政府為鼓勵(lì)雇員參加個(gè)人養(yǎng)老金計(jì)劃，從基本養(yǎng)老金繳費(fèi)中的個(gè)人繳費(fèi)、單位繳費(fèi)分別剝離繳費(fèi)基數(shù)的2%、3.8%，共計(jì)5.8%轉(zhuǎn)移到個(gè)人養(yǎng)老金賬戶中，進(jìn)行自主的投資，并對(duì)從第二支柱國(guó)家收入關(guān)聯(lián)養(yǎng)老金計(jì)劃（SERPS）退出的雇員予以2%的特別獎(jiǎng)勵(lì)金。在美國(guó)，參保人亦可從雇主退休計(jì)劃向個(gè)人退休賬戶（IRA）轉(zhuǎn)賬，IRA內(nèi)部各賬戶之間大多數(shù)也能進(jìn)行互通。養(yǎng)老金各支柱賬戶之間的互通，不僅能夠平衡養(yǎng)老金構(gòu)成，還有助于增加個(gè)人養(yǎng)老金的投資規(guī)模，提升參保人投資金融產(chǎn)品的積極性。

第二，各國(guó)通過(guò)多樣化、靈活性的政策設(shè)計(jì)，提升不同年齡結(jié)構(gòu)、不同收入水平群體的參保率。一是對(duì)繳費(fèi)上限進(jìn)行科學(xué)調(diào)整。美國(guó)IRA根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不斷提高繳費(fèi)上限，從1974年的1500美元提高到2020年的6000美元，50歲以上的參保人可在此基礎(chǔ)上追加繳費(fèi)1000美元，能夠較好地滿足臨近退休人員意識(shí)到養(yǎng)老保障重要性因而多繳費(fèi)的需求。2020年，美國(guó)有4790萬(wàn)個(gè)家庭（占37.3%）參加了IRA，IRA資產(chǎn)占家庭資產(chǎn)的比例平均為11%，這得益于美國(guó)政府靈活調(diào)整個(gè)人養(yǎng)老金的繳費(fèi)上限來(lái)滿足不同養(yǎng)老保障水平的參保人需求，提高了制度吸引力。二是對(duì)不同群體設(shè)置不同的參保補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。為吸引農(nóng)民等基本養(yǎng)老金替代率不斷下降的群體參保，德國(guó)的里斯特養(yǎng)老金計(jì)劃設(shè)置了直接補(bǔ)貼，繳費(fèi)達(dá)到上限的，可獲得全額直接補(bǔ)貼；未達(dá)到上限的，補(bǔ)貼將按比例相應(yīng)減少。直接補(bǔ)貼分為基礎(chǔ)補(bǔ)貼和子女補(bǔ)貼，其中基礎(chǔ)補(bǔ)貼175歐元/年，2008年前出生的子女補(bǔ)貼為185歐元/人，2008年后為300歐元/人。三是養(yǎng)老金領(lǐng)取方式較為靈活，例如里斯特養(yǎng)老金計(jì)劃規(guī)定可按月領(lǐng)取，也可一次性領(lǐng)取30%，剩余部分按月領(lǐng)取。

第三，各國(guó)在個(gè)人養(yǎng)老金制度中配套了完善的稅收優(yōu)惠設(shè)計(jì)。首先，對(duì)不同收入水平的人群設(shè)置不同的稅收優(yōu)惠。例如美國(guó)對(duì)IRA的不同參保群體設(shè)置了不同的減稅辦法：一是收入越高，可減稅繳費(fèi)額越少；二是未參加雇主退休計(jì)劃的參保人比參加雇主退休計(jì)劃的參保人的可減稅繳費(fèi)額大；三是單身、鰥寡等情形的參保人可享受一定的減稅額，從而最大限度地吸引低收入群體參保。其次，對(duì)超額繳費(fèi)進(jìn)行高稅率征稅，以此來(lái)規(guī)避高收入群體超額繳費(fèi)甚至避稅的行為，以保障社會(huì)公平。例如美國(guó)對(duì)于超額繳費(fèi)部分，須按照每年6%的比例繳納費(fèi)用。最后，各國(guó)普遍采用EET（繳費(fèi)環(huán)節(jié)免稅，領(lǐng)取環(huán)節(jié)征稅）稅收優(yōu)惠方式。美國(guó)IRA采取在領(lǐng)取時(shí)對(duì)繳費(fèi)額和投資收益一并納稅，參保人可享受到延遲納稅的福利。這與本國(guó)的累進(jìn)稅率制相契合，退休前參保人的收入高因而賦稅高，退休后收入低因而賦稅低，因而這一方式有效減輕了參保人在退休前的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。英國(guó)則規(guī)定參保人在繳稅后可獲得20%的收入稅返還，按40%及以上邊際稅率繳納所得稅的個(gè)人還可申請(qǐng)更高的稅收返還比率。

第四，各國(guó)致力于擴(kuò)大個(gè)人養(yǎng)老金的基金規(guī)模，進(jìn)行市場(chǎng)化投資，以提高投資收益率。例如2020年美國(guó)的IRA資產(chǎn)規(guī)模達(dá)10.8萬(wàn)億美元，占美國(guó)養(yǎng)老金市場(chǎng)資產(chǎn)的34%。英國(guó)的個(gè)人養(yǎng)老金累計(jì)規(guī)模達(dá)到了3.24萬(wàn)億美元，為英國(guó)當(dāng)年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的1.19倍。發(fā)達(dá)成熟的金融市場(chǎng)為各國(guó)進(jìn)行多元的市場(chǎng)化投資提供了有利條件，美國(guó)60歲及以上的IRA賬戶持有者有50.9%的資產(chǎn)配置于股票及股票基金、18.8%的資產(chǎn)配置于債券及債券基金、11.4%的資產(chǎn)配置于均衡性基金；英國(guó)的專業(yè)養(yǎng)老基金公司、保險(xiǎn)公司和信托投資三類金融機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)個(gè)人養(yǎng)老金投資，為分散養(yǎng)老基金投資風(fēng)險(xiǎn)，貨幣市場(chǎng)還提供了短期存款和國(guó)庫(kù)券，個(gè)人養(yǎng)老金的投資分布在股票、債券、存款和其他方式的比例分別為25.9%、44.8%、2.0%、27.3%。龐大的基金規(guī)模和多元的投資結(jié)構(gòu)保證了投資的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，美國(guó)個(gè)人養(yǎng)老金的平均投資收益率高達(dá)5.9%。并且，投資費(fèi)用比率通常與投資資產(chǎn)額成反比，費(fèi)用中的審計(jì)費(fèi)等均是定額，不受資產(chǎn)總量的影響，投資額越大，投資費(fèi)用比率越低。為進(jìn)一步解決低收入群體所面臨的投資產(chǎn)品的銷售費(fèi)用較高的問(wèn)題，英國(guó)政府還設(shè)立了管理成本較低的存托養(yǎng)老金計(jì)劃，年管理費(fèi)由25%降到了1%。

個(gè)人養(yǎng)老金擴(kuò)面的具體建議

第一，明確制度定位，做好制度銜接。個(gè)人養(yǎng)老金制度作為多支柱養(yǎng)老體系中的重要組成部分，應(yīng)與其他養(yǎng)老保險(xiǎn)制度分工明確、界限清晰，并建立對(duì)接機(jī)制。一是確保繳費(fèi)和個(gè)人賬戶積累的轉(zhuǎn)移接續(xù)。在退休或離職等情形下，允許參保人將第一支柱基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、第二支柱中的企業(yè)（職業(yè)）年金的個(gè)人賬戶積累轉(zhuǎn)移至個(gè)人養(yǎng)老金賬戶，并進(jìn)行對(duì)投資風(fēng)險(xiǎn)包容度更高的市場(chǎng)化投資。二是打通企業(yè)（職業(yè)）年金等第二支柱與個(gè)人養(yǎng)老金的稅收優(yōu)惠比例和額度，如果參加企業(yè)年金或職業(yè)年金的個(gè)人繳費(fèi)未達(dá)到稅收優(yōu)惠上限的比例或額度，或未參加第二支柱保險(xiǎn)的，可允許個(gè)人養(yǎng)老金繳費(fèi)享受這一差額部分或全部的稅收優(yōu)惠。三是進(jìn)行投資管理上的對(duì)接，未來(lái)可探索個(gè)人養(yǎng)老金和第二支柱的企業(yè)（職業(yè)）年金均采用委托人投資運(yùn)營(yíng)模式，由市場(chǎng)上專業(yè)性金融機(jī)構(gòu)，例如專營(yíng)養(yǎng)老保險(xiǎn)、基金和信托業(yè)務(wù)的公司等進(jìn)行投資運(yùn)營(yíng)，建立一個(gè)統(tǒng)一的投資市場(chǎng)，以便于各賬戶間投資管理的互通。

第二，提高稅優(yōu)限額，豐富稅優(yōu)模式。未來(lái)應(yīng)適當(dāng)提高稅延養(yǎng)老保險(xiǎn)稅前抵扣標(biāo)準(zhǔn)，并建立抵扣額度與社會(huì)平均工資增長(zhǎng)指數(shù)化掛鉤的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。只有豐富稅優(yōu)模式選擇，才能鼓勵(lì)不同稅基群體積極參加個(gè)人養(yǎng)老金，最大限度地實(shí)現(xiàn)制度普惠。對(duì)于中高收入群體，提高年度繳費(fèi)金額上限，能夠加大EET模式下稅收優(yōu)惠力度，從而提高稅收遞延的激勵(lì)效應(yīng)。但稅惠力度也不能過(guò)大，因?yàn)橐坏?duì)個(gè)人養(yǎng)老金給予較高的稅收優(yōu)惠，會(huì)吸引大批有支付能力的中高收入群體參保，他們的養(yǎng)老金水平進(jìn)一步提升，而低收入群體因無(wú)力購(gòu)買因而無(wú)法得到稅收優(yōu)惠，最終“補(bǔ)貼富人”，導(dǎo)致全社會(huì)收入差距擴(kuò)大。對(duì)于低收入群體，可借鑒稅收返還和繳費(fèi)補(bǔ)貼的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，做好配套保障，或進(jìn)一步拓展TEE（繳費(fèi)環(huán)節(jié)征稅，領(lǐng)取環(huán)節(jié)免稅）等對(duì)免稅群體較為友好的稅優(yōu)方式。

第三，合理配置投資產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新投資管理。一方面，從縱向的生命周期角度來(lái)看，應(yīng)根據(jù)投資者風(fēng)險(xiǎn)承受能力設(shè)計(jì)不同風(fēng)險(xiǎn)和收益等級(jí)的金融產(chǎn)品。隨著參保人的年齡增大，應(yīng)逐漸降低高風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)品的比例。從橫向的參保范圍來(lái)看，應(yīng)合理設(shè)計(jì)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)層次，確保各群體的收入水平能夠在繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)之后，還有余力參加個(gè)人養(yǎng)老金。另外，為更好地推廣個(gè)人養(yǎng)老金，應(yīng)做好個(gè)人養(yǎng)老金相關(guān)產(chǎn)品的宣傳，盡可能消除社會(huì)對(duì)金融產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)大的片面認(rèn)識(shí)，提高潛在參保和繳費(fèi)群體對(duì)個(gè)人養(yǎng)老金制度的信任度。另一方面，應(yīng)提高個(gè)人養(yǎng)老金的投資回報(bào)率以提升吸引力。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，個(gè)人養(yǎng)老金的可持續(xù)性和投資收益取決于賬戶的規(guī)模。按照目前“每人每年繳納個(gè)人養(yǎng)老金的上限為12000元”的規(guī)定，每個(gè)人的賬戶積累可購(gòu)買的市場(chǎng)中的金融產(chǎn)品十分有限，收益率也很難達(dá)到預(yù)期的水平，甚至可能無(wú)法跑贏通脹。建議逐步放開養(yǎng)老金投資范圍，適當(dāng)放寬投資風(fēng)險(xiǎn)限制，鼓勵(lì)各類金融機(jī)構(gòu)根據(jù)個(gè)人養(yǎng)老金賬戶的特征設(shè)計(jì)投資產(chǎn)品和運(yùn)營(yíng)方式，鑒于個(gè)人養(yǎng)老金資金具有期限長(zhǎng)的優(yōu)勢(shì)，今后可將其投資在需要長(zhǎng)期資金支持的實(shí)體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目上。

第四，完善配套性的制度安排設(shè)計(jì)。首先，為了保障賬戶跟蹤、各層次養(yǎng)老金賬戶之間的資金積累轉(zhuǎn)移等服務(wù)，應(yīng)推進(jìn)建立整合賬戶管理平臺(tái)，將基礎(chǔ)養(yǎng)老金賬戶、企業(yè)（職業(yè)）年金賬戶、個(gè)人養(yǎng)老金賬戶進(jìn)行統(tǒng)籌管理，通過(guò)統(tǒng)一的養(yǎng)老金信息管理平臺(tái)降低賬戶管理成本，整合參保信息，進(jìn)行總體退休收入預(yù)測(cè)。其次，適度提高個(gè)人養(yǎng)老金領(lǐng)取的靈活度，放寬個(gè)人養(yǎng)老金領(lǐng)取的條件，保障參保人在發(fā)生重大變故的情況下大額資金的應(yīng)急需求，提高賬戶資金的使用效率。最后，針對(duì)當(dāng)前相對(duì)偏低的繳費(fèi)上限限制了有能力繳費(fèi)人群的問(wèn)題，應(yīng)明確個(gè)人養(yǎng)老金繳費(fèi)上限調(diào)整辦法，建立繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，參考基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)辦法確定原則，個(gè)人養(yǎng)老金的設(shè)計(jì)可與社會(huì)平均工資、距離退休時(shí)點(diǎn)的時(shí)間等因素相關(guān)聯(lián)，以實(shí)現(xiàn)制度的充分激勵(lì)，吸引更多人參保和繳費(fèi)。

（康蕊為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略研究院助理研究員。本文獲中國(guó)社會(huì)科學(xué)院“青啟計(jì)劃”資助，編號(hào)2024QQJH161。特約編輯/孫世選，責(zé)任編輯/丁開艷）