中國金融監(jiān)管內(nèi)外環(huán)境日益復(fù)雜多變，地方金融監(jiān)管正逐漸成為風(fēng)險防控長效機制的重要組成部分。本文旨在探討新形勢下完善地方金融監(jiān)管體制的必要性和重要性，分析當(dāng)前所面臨的挑戰(zhàn)，并提出相應(yīng)的完善思路。

全球金融市場危機四伏，金融創(chuàng)新持續(xù)深化，疊加國內(nèi)金融市場體系的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，金融監(jiān)管面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。地方金融監(jiān)管已成為金融防線的重要組成部分，其改革與完善對于構(gòu)建風(fēng)險防控的長效機制具有重要意義。然而，當(dāng)前地方金融監(jiān)管體制仍存在諸多不足，如法律法規(guī)不完善、央地權(quán)責(zé)邊界模糊、協(xié)調(diào)機制不暢等，這些問題嚴重影響金融監(jiān)管的效率與效果。如何完善地方金融監(jiān)管體制，已成為當(dāng)前金融監(jiān)管領(lǐng)域亟待解決的重要問題。

目前，學(xué)界對我國金融監(jiān)管體系的研究主要集中于中央監(jiān)管，尤其在2023年新一輪黨和國家機構(gòu)改革后，關(guān)于地方金融監(jiān)管體制的研究明顯不足。本文首先就新形勢下完善地方金融監(jiān)管對構(gòu)建風(fēng)險防控長效機制的重要性和必要性進行闡述，接著分析金融監(jiān)管機構(gòu)改革后地方金融監(jiān)管體系存在的問題，最后在此基礎(chǔ)上，提出進一步完善地方金融監(jiān)管為構(gòu)建風(fēng)險防控長效機制蓄勢賦能的政策建議。

新形勢下如何認識地方金融監(jiān)管體制

近年來，金融監(jiān)管面臨越來越復(fù)雜的內(nèi)外經(jīng)濟環(huán)境和形勢。外部而言，全球經(jīng)濟持續(xù)衰退的風(fēng)險仍然存在，地緣政治沖突加劇，逆全球化紛爭下供應(yīng)鏈進一步割裂。多國通脹反復(fù)，公共債務(wù)水平居高不下。財政壓力下經(jīng)濟和金融危機四伏，國際金融市場波動劇烈，風(fēng)險事件頻發(fā)。國內(nèi)而言，隨著經(jīng)濟和社會的結(jié)構(gòu)調(diào)整，以及技術(shù)和產(chǎn)業(yè)的升級發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)金融等新業(yè)態(tài)迅速發(fā)展，金融工具持續(xù)創(chuàng)新。與此同時，在地方層面，房地產(chǎn)與地方債務(wù)等問題層出不窮，為很多中小型銀行等地方金融機構(gòu)的經(jīng)營帶來壓力，加上各地經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)金融需求以及社會發(fā)展的普惠金融需求激增，對處于金融風(fēng)險防控最前線的地方金融監(jiān)管提出了更高的要求。

一國金融監(jiān)管職責(zé)的央地協(xié)調(diào)需要與國家行政管理體系和金融運行體系相適應(yīng)，才能構(gòu)建風(fēng)險防控長效機制。美國基于其聯(lián)邦制的特點，采用了典型的二元金融監(jiān)管架構(gòu)。聯(lián)邦層面的聯(lián)邦儲備委員會、證券交易委員會和聯(lián)邦存款保險公司等都設(shè)立了分支機構(gòu)，如美聯(lián)儲系統(tǒng)在州層面的大區(qū)聯(lián)邦儲備銀行等。由于其政治體制下各州法律環(huán)境不同，以及金融市場的復(fù)雜性和差異性，美國的地方金融監(jiān)管具有較大的自主權(quán)，甚至能夠發(fā)起地方性的金融制裁行為。美國央地金融監(jiān)管協(xié)調(diào)除了法律規(guī)制外，有的還通過委員會的投票機制進行干預(yù)。而歐盟雖然成員國眾多，但成員國讓渡了很多金融監(jiān)管權(quán)力以構(gòu)建歐盟統(tǒng)一市場。從整個歐盟層面來看，歐洲金融監(jiān)管體系（ESFS）呈現(xiàn)出高度集中的特點，宏微觀審慎監(jiān)管都在歐洲央行，并設(shè)置三大行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)進行統(tǒng)一監(jiān)管和風(fēng)險處置。各成員國的金融監(jiān)管受歐盟層面影響較大，歐盟和各成員國代表共同組成決策委員會以保障上下協(xié)調(diào)。此外，英國的地理范圍相對較小且金融市場集中，金融監(jiān)管呈現(xiàn)出中央高度集權(quán)特征：主要監(jiān)管職能均由中央層面進行，僅央行在地方上設(shè)立小型代表機構(gòu)履行一些溝通與信息搜集職能；審慎監(jiān)管局與金融行為監(jiān)管局均無地方分支機構(gòu)，地方政府對金融監(jiān)管的影響極小。

新中國成立以來，我國的央地金融監(jiān)管體制伴隨金融市場的發(fā)展進行了多次調(diào)整，可主要分為六個階段（見表1）。改革開放初期，中國人民銀行在計劃經(jīng)濟時代高度集中“統(tǒng)存統(tǒng)貸”的模式發(fā)生改變。除了中央成立的專業(yè)銀行之外，地方信用社等各類金融機構(gòu)迅速興起。這一階段由中國人民銀行進行集權(quán)式金融監(jiān)管，并將地方性金融機構(gòu)的審批權(quán)“放權(quán)讓利”至地方分支機構(gòu)。然而，當(dāng)時央地權(quán)責(zé)并未清晰劃分，地方金融監(jiān)管混亂。

1993年，國務(wù)院頒布《關(guān)于金融體制改革的決定》，中國人民銀行隨后逐漸將地方分支機構(gòu)的很多監(jiān)管權(quán)力收回。1998年，中國人民銀行內(nèi)部整合九大分行進一步集權(quán)，國務(wù)院證券委員會并入中國證券監(jiān)督管理委員會（簡稱證監(jiān)會），同年中國銀行保險監(jiān)督管理委員會（簡稱保監(jiān)會）成立。2003年，中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會（簡稱銀監(jiān)會）成立，“一行三會”垂直管理模式確立。這一時期重新加強了中央金融監(jiān)管集權(quán)，但地方非正規(guī)金融機構(gòu)仍然存在；同時，地方監(jiān)管權(quán)力缺失，導(dǎo)致監(jiān)管真空下的亂象滋生。

從2008年開始，中央金融監(jiān)管機構(gòu)再次探索將地方性金融機構(gòu)的審批、監(jiān)測和風(fēng)險處置等權(quán)力下放，地方金融辦公室逐漸承擔(dān)一定的地方金融發(fā)展和監(jiān)管職責(zé)。2011年，“十二五”規(guī)劃正式提出“完善地方政府金融管理體制”。這一時期各類地方性新型金融業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展，相比地方無監(jiān)管時期更規(guī)范，但仍存在權(quán)責(zé)不清等問題。

2017年，第五次全國金融工作會議明確了地方金融監(jiān)管范圍，即地方政府要按照中央統(tǒng)一的規(guī)則，強化屬地風(fēng)險處置責(zé)任，成立金融穩(wěn)定發(fā)展委員會，“一委一行兩會”格局形成，并對地方金融監(jiān)管對象“7+4”類金融機構(gòu)進行了明確。地方金融辦公室逐漸轉(zhuǎn)為地方金融監(jiān)管局，金融監(jiān)管和風(fēng)險處置職能加強。

2023年，《黨和國家機構(gòu)改革方案》的頒布開啟了新一輪金融監(jiān)管改革，組建中央金融委員會、中央金融工作委員會和國家金融監(jiān)督管理總局，金融穩(wěn)定委員會辦公室職責(zé)劃入中央金融委員會辦公室，形成“兩委一行一局一會”格局。同時，逐步完善地方金融監(jiān)管體制，以中央金融管理部門和地方派出機構(gòu)為主，統(tǒng)籌優(yōu)化地方派出機構(gòu)設(shè)置和力量配備，地方政府設(shè)立的金融監(jiān)管機構(gòu)專司監(jiān)管職責(zé)，不再加掛金融工作局和金融辦公室等牌子。從我國金融監(jiān)管格局變化和國際經(jīng)驗可以看出，一國金融監(jiān)管體制需要與央地行政管理和金融運行體制相適應(yīng)。新形勢下，我國金融風(fēng)險的隱蔽性和潛伏性日益明顯。金融監(jiān)管和風(fēng)險處置的復(fù)雜性增加，與地方財政和產(chǎn)業(yè)等政策協(xié)調(diào)的要求提高，逐漸成為構(gòu)建風(fēng)險防控長效機制的重要組成部分。在中央統(tǒng)一監(jiān)管協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，完善地方金融監(jiān)管體系，一方面能夠從橫向和縱向布好金融監(jiān)管的最基礎(chǔ)防線，有針對性地防范區(qū)域金融風(fēng)險，尤其是對區(qū)域經(jīng)營的小微金融機構(gòu)進行有效監(jiān)管，維護地方金融穩(wěn)定；另一方面也能夠發(fā)揮地方主觀能動性，增加普惠金融等產(chǎn)品供給，提升金融服務(wù)地方實體經(jīng)濟的能力。

地方金融監(jiān)管體制存在的問題

央地縱向協(xié)調(diào)不足

地方金融監(jiān)管在縱向的央地協(xié)調(diào)上仍面臨嚴峻挑戰(zhàn)。一是法律法規(guī)制度不完善，地方金融監(jiān)管的具體職權(quán)很多來源于上級監(jiān)管部門委托，法律層級主要是規(guī)范性文件，且不同部門不同時期授權(quán)混亂，缺乏穩(wěn)定性。全國性的《地方金融監(jiān)督管理條例》在國務(wù)院2024年的立法工作計劃中從“擬審議”階段又降至“預(yù)備制定”階段，短期并不具備出臺條件，而部分省市制定的區(qū)域性金融監(jiān)督管理條例存在差異，容易出現(xiàn)監(jiān)管漏洞和監(jiān)管套利。二是中央與地方金融監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)力責(zé)任界定不清晰，重復(fù)監(jiān)管與監(jiān)管真空并存。例如很多地區(qū)農(nóng)村信用社的監(jiān)管責(zé)任在金融監(jiān)管部門和當(dāng)?shù)卣械男庞蒙缰g存在交叉重疊；又如各種新型金融業(yè)態(tài)的監(jiān)管責(zé)任歸屬往往遠滯后于金融創(chuàng)新，風(fēng)險監(jiān)測和早期處置職責(zé)難以落實。三是央地金融監(jiān)管機構(gòu)協(xié)調(diào)機制不完善，制定監(jiān)管政策的中央政府機構(gòu)對地方的情況很難全盤掌握。發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)金融發(fā)展程度差異較大，各地對金融風(fēng)險的認知不一，加上央地信息不對稱很容易導(dǎo)致風(fēng)險化解不及時。四是在此次新一輪金融監(jiān)管體制改革中，中國人民銀行由大區(qū)分行重回省分行制度，并將縣（市）支行的相關(guān)職能上收至地（市）中心支行。部分金融監(jiān)管職能剝離，地方微觀審慎與宏觀審慎的協(xié)調(diào)、機構(gòu)監(jiān)管和功能監(jiān)管的兼顧更加困難，對金融機構(gòu)開展監(jiān)管檢查震懾的效果以及進行窗口指導(dǎo)的效果降低。此外，中國人民銀行統(tǒng)計數(shù)據(jù)質(zhì)量下降，也可能影響風(fēng)險監(jiān)測與分析預(yù)警的有效性。

央地橫向協(xié)調(diào)不暢

地方金融監(jiān)管橫向協(xié)調(diào)不暢，也是我國金融監(jiān)管長期面臨的問題。從根本上來看，地方金融監(jiān)管協(xié)調(diào)難在中央政府與地方政府監(jiān)管目的和利益存在不一致。央地博弈下地方金融監(jiān)管存在多重目標，防范和化解金融風(fēng)險、保護金融消費者權(quán)益的金融監(jiān)管目標與地方金融發(fā)展職責(zé)并存，地方金融監(jiān)管和金融發(fā)展之間難以平衡。中央垂管模式下，金融監(jiān)管部門的地方派出機構(gòu)與地方政府在行政管理和業(yè)務(wù)管理上具有相對獨立性，但同時地方金融日常監(jiān)管和風(fēng)險處置都離不開地方政府的支持。加強派出機構(gòu)的權(quán)力，未必能與現(xiàn)在派出機構(gòu)的規(guī)模和監(jiān)管能力相匹配，同時也有可能造成另一種意義上的機構(gòu)冗余，并且可能會導(dǎo)致地方金融亂象滋生。長期以來，金融工作局或金融辦公室往往還承擔(dān)著地方金融業(yè)發(fā)展甚至招商引資的職能。自2023年新一輪金融監(jiān)管體制改革以來，地方金融局開始整合，但仍存在諸如“7+4”類地方金融組織的日常監(jiān)管和風(fēng)險處置權(quán)責(zé)不對等；一些地方金融機構(gòu)與當(dāng)?shù)卣P(guān)聯(lián)密切，導(dǎo)致監(jiān)督管理和高管任免權(quán)責(zé)不清等問題出現(xiàn)。此外，很多地方金融發(fā)展也沒能得到合理引導(dǎo)，致使基層普惠金融供給不足，較難為實體經(jīng)濟發(fā)展提供融資支持。

跨區(qū)域、跨部門協(xié)調(diào)困難

互聯(lián)網(wǎng)金融等新興金融業(yè)態(tài)的蓬勃發(fā)展，使得金融業(yè)逐漸呈現(xiàn)出跨區(qū)域和跨行業(yè)特征，進而促使金融監(jiān)管涉及金融監(jiān)管部門之間、金融監(jiān)管部門與其他部門，以及跨地區(qū)的監(jiān)管合作。一方面，需要跨部門協(xié)調(diào)的金融業(yè)態(tài)往往存在監(jiān)管職責(zé)模糊，容易滋生監(jiān)管尋租和套利，成為各部門都不愿意碰觸的難題。目前，金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制對各類參與主體的激勵約束不夠，權(quán)責(zé)不明。金融與司法、公安和商務(wù)多部門多頭監(jiān)管呈現(xiàn)碎片化特征，在出現(xiàn)沖突時往往存在各方推諉、爭奪監(jiān)管權(quán)力等部門間博弈。另一方面，各地監(jiān)管尺度不一致，政策措施的協(xié)同性和整體性不足，疊加資金跨區(qū)域流動與跨區(qū)域監(jiān)管矛盾，導(dǎo)致金融套利以及潛在金融風(fēng)險的不斷累積。然而，很多金融監(jiān)管涉及中央事權(quán)，跨區(qū)域協(xié)調(diào)往往還需要向上級垂管單位匯報，協(xié)調(diào)意愿下降的同時也增加溝通成本，風(fēng)險難以及時遏制和化解，最終導(dǎo)致更大范圍的不良影響和更高的金融和社會穩(wěn)定成本。

地方金融監(jiān)管能力不足

地方金融風(fēng)險防范的復(fù)雜性與金融監(jiān)管能力之間的矛盾，也是構(gòu)建風(fēng)險防控長效機制亟待完善的問題。地方金融亂象治理需要強大的監(jiān)管能力作為支撐，如“7+4”類地方金融組織規(guī)模小、數(shù)量多、股權(quán)分散難以穿透監(jiān)管、缺乏行業(yè)統(tǒng)一約束，風(fēng)險積聚具有隱蔽性和傳染性，地方債務(wù)和房地產(chǎn)等風(fēng)險也會對區(qū)域金融穩(wěn)定造成巨大影響。目前，地方金融監(jiān)管部門處于進一步整合過程中，之前金融工作局和金融辦公室的管理和行政配備參差不齊，差異極大，在新一輪改革中各地步調(diào)不一，亟待梳理。地方金融監(jiān)管工作龐雜，對大型國有銀行、股份制銀行分支機構(gòu)和地方法人金融機構(gòu)的非現(xiàn)場檢查和現(xiàn)場檢查需要花費大量監(jiān)管資源，基層監(jiān)管部門人員數(shù)量緊張，新時期下綜合監(jiān)管的能力和風(fēng)險防控意識與復(fù)雜多變的金融監(jiān)管形勢未必匹配。此外，金融科技迅速發(fā)展，地方信息搜集、風(fēng)險研判、技術(shù)處理能力難以滿足地方金融監(jiān)管需求，監(jiān)管工具和風(fēng)險處置工具不足，各地各自引入第三方技術(shù)支持又存在數(shù)據(jù)泄露風(fēng)險。

完善地方金融監(jiān)管體制的思路

建立健全地方金融穩(wěn)定法律保障體系

建立健全金融監(jiān)管法律保障體系，是完善地方金融監(jiān)管體制的基礎(chǔ)。加強地方金融監(jiān)管授權(quán)的法律統(tǒng)籌，加快制定和完善《地方金融監(jiān)督管理條例》等相關(guān)法律法規(guī)和政策文件，明確地方金融監(jiān)管的目標、原則、職責(zé)和權(quán)限等要素，規(guī)范地方金融監(jiān)管職權(quán)來源，確保地方金融監(jiān)管有法可依、有法必依。對各地參差不齊的地方金融監(jiān)管規(guī)章制度進行梳理和整合，減少監(jiān)管套利風(fēng)險。

明確央地金融監(jiān)管權(quán)責(zé)

明確中央與地方金融監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)責(zé)邊界，是完善地方金融監(jiān)管體制的關(guān)鍵。完善中央層面對金融監(jiān)管的部署，根據(jù)我國金融市場變化和金融服務(wù)實體經(jīng)濟需求持續(xù)推動金融監(jiān)管體系改革。明確地方金融監(jiān)管的范圍，建立清晰的權(quán)責(zé)清單和分工機制，按照權(quán)責(zé)一致原則明晰對于不同類型地方金融機構(gòu)進行日常監(jiān)管和風(fēng)險處置的權(quán)責(zé)，減少金融監(jiān)管扭曲、監(jiān)管重復(fù)或監(jiān)管真空現(xiàn)象，確保各級機構(gòu)在金融監(jiān)管中能夠各司其職、各盡其責(zé)。

完善金融監(jiān)管橫向與縱向協(xié)調(diào)機制

加強央地、地方各部門之間的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制建設(shè)，是完善地方金融監(jiān)管體制的重要途徑。前期機構(gòu)調(diào)整只是第一步，之后還需要建立有效的協(xié)調(diào)流程和協(xié)作機制，加強中央金融監(jiān)管部門與其派出機構(gòu)之間、派出機構(gòu)與地方金融監(jiān)管部門、地方政府內(nèi)部跨部門以及跨區(qū)域的監(jiān)管協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，確保各類監(jiān)管機構(gòu)之間能夠溝通順暢和高效協(xié)作。因地制宜地完善配套體制機制，如信息共享機制等，同時加強聯(lián)合監(jiān)管執(zhí)法力度，提高金融監(jiān)管的效率和效能。

提升地方金融監(jiān)管能力

地方金融監(jiān)管機構(gòu)的能力建設(shè)，是完善地方金融監(jiān)管體制的重要保障。應(yīng)加強地方金融監(jiān)管機構(gòu)建設(shè)，完善風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警機制、數(shù)據(jù)平臺等地方金融監(jiān)管基礎(chǔ)設(shè)施，協(xié)調(diào)資源配置，建立對地方更具有參考性和實操性的風(fēng)險評估體系和風(fēng)險化解機制，提高其在信息搜集、風(fēng)險研判和技術(shù)處理等方面的能力水平。同時，加強地方金融監(jiān)管機構(gòu)人才培養(yǎng)和引進工作，提高金融監(jiān)管人員的專業(yè)素養(yǎng)和綜合監(jiān)管能力。

促進金融回歸本源

在完善地方金融監(jiān)管體系的過程中，應(yīng)正確處理金融監(jiān)管和金融發(fā)展的關(guān)系。促發(fā)展與防風(fēng)險并重，充分調(diào)動地方政府參與金融監(jiān)管的積極性。既要引導(dǎo)地方金融監(jiān)管堅決防范風(fēng)險，維護地方金融穩(wěn)定，又要促進地方合理金融創(chuàng)新和金融發(fā)展，推動地方經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展。

（陳福中為對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)國家對外開放研究院研究員、國際經(jīng)濟貿(mào)易學(xué)院政治經(jīng)濟學(xué)系主任，劉艾雯為廣州粵港澳大灣區(qū)研究院副研究員。本文系北京市社會科學(xué)基金一般項目“北京數(shù)字經(jīng)濟與實體經(jīng)濟融合發(fā)展研究”（項目批準號：23JJB009）階段性成果。責(zé)任編輯/王茅）