本文先探討美國地方金融監(jiān)管經(jīng)驗，接著分析美國經(jīng)驗對我國金融監(jiān)管部門的啟示，認為農(nóng)商行是地方金融風險化解與處置的主戰(zhàn)場，并指出要對中央與地方監(jiān)管事權進行統(tǒng)籌協(xié)調。未來隨著地方金融管理局發(fā)展職能的剝離，其將更加聚焦在監(jiān)管這一單一目標上，也更易與中央監(jiān)管形成合力，填補以往的監(jiān)管空白。

美國地方金融監(jiān)管經(jīng)驗

2023年至今，美國已有數(shù)家地區(qū)性銀行資不抵債倒閉。這其中既包括媒體廣泛報道的硅谷銀行、簽名銀行，也涵蓋一些報道較少的費城共和第一銀行（Republic First Bank）與堪薩斯州心臟地帶三州銀行（Heartland Tri-StateBank）等。從資產(chǎn)規(guī)?？?，后兩家小型社區(qū)銀行才是美國地方銀行的代表性樣本，美國監(jiān)管機構對此類破產(chǎn)社區(qū)銀行的常規(guī)處置范式對我們而言更具借鑒意義。

此輪中小銀行破產(chǎn)潮是多種因素導致的，歸結起來大致可分為負債端存款擠兌、資產(chǎn)配置不合理、期限錯配嚴重，商業(yè)地產(chǎn)經(jīng)營風險加大、美聯(lián)儲加息周期超預期延長、對小型金融機構的監(jiān)管放松等原因。雖然幾家地區(qū)性銀行的破產(chǎn)不一定會產(chǎn)生系統(tǒng)性金融風險，但美國監(jiān)管機構仍快速接管，果斷處置，將有可能發(fā)生的次生風險影響控制在了最低水平。

美國監(jiān)管機構處置中小銀行風險的方式并非標準模板，聯(lián)邦存款保險公司（Federal DepositInsurance Corporation，簡稱FDIC）、貨幣監(jiān)理署（Office of Comptroller of Currency，簡稱OCC）、美聯(lián)儲和財政部的具體做法對完善我國監(jiān)管思路有一定的啟示。地方銀行擠兌風險發(fā)生時，F(xiàn)DIC利用系統(tǒng)性風險例外條款保護儲戶存款，避免存款快速流失、儲戶不信任風險傳染至其他中小銀行，接管救助的同時，盡可能避免由此產(chǎn)生的道德風險。出險中小銀行的抵押貸款資產(chǎn)由其他銀行來購買，F(xiàn)DIC同意分擔收購貸款資產(chǎn)未來可能出現(xiàn)的損失。與此同時，美聯(lián)儲在流動性層面對中小銀行提供支持。以上這些問題導向的處置方式有助于恢復并穩(wěn)定公眾信心，緩解中小銀行存款流向大型銀行這一趨勢。然后，監(jiān)管部門會建議資產(chǎn)門檻在一定規(guī)模以上的銀行增加持有的資本金以對沖經(jīng)濟波動。

美國監(jiān)管機構應對與化解地方金融風險的處理范式正是在一次次危機中不斷改進與完善的，其監(jiān)管模式深受其國家歷史、政治和文化的影響，以危機為導向的監(jiān)管體制改革也是其演變路徑的一個重要特征。當前的美國監(jiān)管結構相對復雜，可描述為采用功能方法，附加一些機構元素更為貼切（G20報告）。其一個顯著特點是其雙面性，銀行可以選擇州憲章或者聯(lián)邦憲章。銀行和證券活動在州政府層面和聯(lián)邦政府層面由多層機構監(jiān)管，保險目前在州政府層面接受監(jiān)管，期貨主要由聯(lián)邦政府監(jiān)管，具體看，監(jiān)管權被劃分到以下的成員機構：美國聯(lián)邦儲備委員會（ F E D ） 、F D I C 、美國證券交易委員會（SEC）、美國期貨交易委員會（CFTC）、金融犯罪執(zhí)法網(wǎng)絡（FinCEN）、金融業(yè)監(jiān)管局（FINRA）、OCC、國家信用合作社（NCUA）、消費者金融保護局（CFPB）、國家保險業(yè)協(xié)會（ N A I C ） 、 國家期貨協(xié)會（NFA）。與此同時，每一個州有其自己的銀行監(jiān)管局。這種多頭雙重的金融監(jiān)管體系并非完美，監(jiān)管競次不僅存在于聯(lián)邦機構之間，也存在于聯(lián)邦與州之間，已有學術研究表明雙系統(tǒng)競爭的潛在負面影響。

系統(tǒng)回顧此次加息周期美國地方金融風險滋生與爆發(fā)的全過程，既有銀行自身經(jīng)營不善的問題，也有監(jiān)管標準放松的原因。首先，金融危機后，監(jiān)管機構充分重視了大而不能倒的風險，大型銀行一直被嚴格地監(jiān)管，但近年來對中小型金融機構的監(jiān)管標準有所降低，尤其前總統(tǒng)特朗普任內(nèi)通過的《經(jīng)濟增長、監(jiān)管放松和消費者保護法案》，進一步規(guī)定資產(chǎn)規(guī)模1000億美元以下的金融機構免于壓力測試，允許美聯(lián)儲自行決定資產(chǎn)規(guī)模1000億美元至2500億美元的金融機構參加壓力測試與否。資產(chǎn)規(guī)模低于100億美元，同時交易性資產(chǎn)不高于總資產(chǎn)5%的金融機構免于沃爾克規(guī)則的約束等。其次，貨幣政策與金融穩(wěn)定的相互影響遠超預期，尤其加息周期持續(xù)時間較長（Higher for Longer）帶來的沖擊。再次，金融中介順周期性和盲目加杠桿加劇了金融體系的不穩(wěn)定狀況。最后，信息化時代媒介傳播對存款擠兌風險的沖擊放大作用也不容忽視。

對我國金融監(jiān)管部門的啟示

金融監(jiān)管的目標通常會隨著經(jīng)濟、市場的增長與發(fā)展而變化，歐美國家金融監(jiān)管制度傳承了傳統(tǒng)的市場競爭優(yōu)先模式，其主要監(jiān)管目標是有利于消費者的有效市場競爭、消費者保護與金融市場穩(wěn)定。中國的體制、文化與歐美國家差異很大，更重要的是，中國經(jīng)濟正處于轉型期，金融市場雖高速發(fā)展卻并不成熟。因此，市場競爭性不是中國監(jiān)管機構的首要目標，強大的人民幣、不發(fā)生系統(tǒng)性風險是金融高質量發(fā)展的內(nèi)在要求，這就意味著金融服務實體經(jīng)濟能力需要進一步增強，其風險抵御能力更要進一步提高。

對地方法人金融機構而言，業(yè)務的創(chuàng)新與發(fā)展，可以消化歷史風險，但另一方面也可能會培育新的風險。中小金融機構在經(jīng)營中預見風險的能力必不可少。過度依賴同業(yè)和表外業(yè)務是不可持續(xù)的，其想要健康發(fā)展除了不能有太高的杠桿，更要在日常經(jīng)營中對風險做出預判，制訂解決方案完善相關制度。經(jīng)濟轉型期中小金融機構風險加速釋放是正?，F(xiàn)象，若放松監(jiān)管標準會減少其合規(guī)成本，釋放其市場活力，也在一定程度上降低了監(jiān)管部門的負擔，但同時會增加區(qū)域性風險發(fā)生概率與系統(tǒng)性風險隱患。

對監(jiān)管機構而言，金融機構有做大業(yè)務規(guī)模的沖動，一方面有利潤、吸引外部投資或職務晉升的考慮，另一方面也有大而不能倒與監(jiān)管機構的博弈。在此過程中內(nèi)部風控和外部監(jiān)管往往疏于防范其中隱藏的風險。因此，應對風險指標實行常態(tài)化監(jiān)測，對金融創(chuàng)新實行穿透式監(jiān)管，避免以金融創(chuàng)新之名逃避監(jiān)管。但同時切忌監(jiān)管“一刀切”，一棒子打死雖能有效控制風險，但容易帶來“處置風險的風險”，政策推出應注意掌握合適的節(jié)奏和力度，避免政策執(zhí)行越來越嚴，“層層加碼”現(xiàn)象的出現(xiàn)。

近幾年地方法人銀行陸續(xù)出現(xiàn)的風險事件使行業(yè)震動頗大，特別是監(jiān)管部門對幾家風險銀行處置產(chǎn)生的影響及次生風險都較大。在已經(jīng)恐慌的市場條件下，時度效的把握欠妥，快速降低了市場對其他中小銀行的信任，時機稍顯不適。具體表現(xiàn)如下：一是大型銀行對中小銀行的同業(yè)支持變嚴，價格也拉開了差距，中小銀行流動性出現(xiàn)緊張。二是客戶特別是異地客戶對中小銀行資質、票據(jù)不認可，對業(yè)務開展影響很大。三是監(jiān)管處理方式比較強硬，對同業(yè)負債的處置一刀切，造成了市場恐慌。對金融機構來說，停滯式的處罰非常不利于其解決歷史問題，中小銀行對輿情很敏感，一旦出現(xiàn)處罰和負面，同業(yè)的認可度很低，靠自身發(fā)展去化解風險速度慢、難度大。

農(nóng)商行是地方金融風險化解與處置的主戰(zhàn)場

地方金融風險來源主要是地方法人金融主體，主要包括城商行、農(nóng)商行（農(nóng)信社）、小額貸款公司、融資擔保公司、商業(yè)保理公司等機構。防控地方金融風險隱患一直是地方金融監(jiān)管部門的主要工作內(nèi)容。以之前曇花一現(xiàn)的P2P為例，經(jīng)過系統(tǒng)的風險處置，現(xiàn)在已基本上完全退出。金交所、偽金交所近兩年也得到及時的清理整頓。從資產(chǎn)規(guī)?？?，地方法人銀行機構是區(qū)域金融風險的重點關注對象。從分行業(yè)金融風險指標的總值來看（系統(tǒng)性預期損失值、條件在險價值以及系統(tǒng)性風險指標），銀行業(yè)金融機構對系統(tǒng)性金融風險的邊際貢獻最大，證券業(yè)占比較低。銀行和保險行業(yè)受資產(chǎn)配置同源性影響，微觀風險的三個指標走勢較為類似，證券行業(yè)相較于銀行、保險屬于輕資本運營，占比較低。因此，不論是區(qū)域性金融風險，或是系統(tǒng)性金融風險，重點防控對象均是銀行業(yè)機構。銀行業(yè)法人金融機構的分布情況則是地方農(nóng)商行數(shù)量占比較多，同時其資產(chǎn)規(guī)模普遍較小、資本壓力相對較大。而且與國有行、股份行相比，區(qū)域性銀行（城商行和農(nóng)商行）風險抵抗能力普遍較弱。當前貨幣政策的寬松雖然遏制了銀行業(yè)風險覆蓋能力變差的趨勢，但對地產(chǎn)與城投這兩個與銀行緊密關聯(lián)行業(yè)的悲觀預期并未得到充分修正。在此背景下，更應強化以資本監(jiān)管為核心的監(jiān)管方式，并關注不良貸款生成速度較快，資產(chǎn)負債過度錯配、長期錯配帶來的風險。

房地產(chǎn)行業(yè)調整周期超預期延長

過去十余年房地產(chǎn)行業(yè)的快速擴張離不開金融資源的支持，兩個行業(yè)整體相互依賴，呈孿生關系。從房地產(chǎn)行業(yè)與金融行業(yè)的巨災風險指標看，中國金融體系整體波動與房地產(chǎn)行業(yè)風險波動高度相關，且房地產(chǎn)行業(yè)的風險波動狀況高于整體市場水平。近三年來，房地產(chǎn)企業(yè)債務陸續(xù)爆雷以及市場對中小銀行涉房風險資產(chǎn)的擔憂，中國金融體系巨災風險指標攀升并一度越過了警戒線。本次風險波動主要由房地產(chǎn)行業(yè)引起，隨著地產(chǎn)穩(wěn)定政策的出臺和貨幣面的寬松，近期風險指標有所收斂，相較于風險值高點有所回落，這顯示出市場在逐步消化該負面因素，預期也趨向于平衡和統(tǒng)一。短期來看，房地產(chǎn)行業(yè)和金融行業(yè)還在相互影響、相互作用。長期來看，金融領域需要防范房地產(chǎn)行業(yè)債務風險向其他相關行業(yè)蔓延。經(jīng)濟活動層面則需要新的發(fā)展點，提升金融資源配置效率，重塑市場信心。

城投平臺分化進一步加劇

對于城投平臺債務，本質上政府的還款能力還是體現(xiàn)在政府效率和土地價值上，當前有的中小銀行比較激進，投放力度依然很大，有的中小銀38e5e6a521391733bb4a8094d877d3a9行已經(jīng)將投放標準提高到市級以上平臺，縣級平臺債很少涉及。對中央監(jiān)管部門而言，平臺債務風險的化解需要財政政策與貨幣政策妥善的協(xié)調配合，社會融資成本的進一步降低也減少了平臺企業(yè)的利息支出負擔，時間換空間，債務置換在當下是一種可行的應對思路。與地產(chǎn)商多是民企不同，平臺公司均為國企，有的還是地方銀行的大股東，對地方監(jiān)管部門而言，屬地平臺債務風險處置需要與中央金融監(jiān)管部門更好地協(xié)同，提高風險化解的效率。

總體看，地方銀行的資金成本、運營成本較大行為高，套息交易、波段操作或更為激進，例如此前農(nóng)商行加倉中長債被窗口指導。由于歷史原因，中小銀行的治理機制存在較大的缺陷，股東、管理層的權利不受控制，有較多的歷史關聯(lián)交易，再加上在一定程度上盲目擴張一些風險較大的業(yè)務，近年來不斷爆出中小銀行的經(jīng)營風險。更進一步看，農(nóng)村金融機構與城商行相比，出險概率更高，尤其是經(jīng)濟欠發(fā)達省份的農(nóng)商行，其撥備覆蓋率不夠樂觀。即便是經(jīng)濟發(fā)達省內(nèi)，個體間資產(chǎn)質量的差異性也非常大。與城商行不同，農(nóng)商行各法人機構在業(yè)務開展與人事任免上缺少話語權，社會資本或國有資本對農(nóng)商行、信用社的投資意愿也不強，資本若得不到有效補充，其抵御風險的能力便得不到提高。

中央與地方監(jiān)管事權的統(tǒng)籌協(xié)調

金融強國是我國金融業(yè)發(fā)展的目標，金融行業(yè)的高質量發(fā)展與中國經(jīng)濟轉型升級緊密相關，在此過程中所有金融活動將依法全部納入監(jiān)管，防控系統(tǒng)性金融風險與區(qū)域性金融風險將是監(jiān)管部門持之以恒的工作重心。我國至今沒有發(fā)生過系統(tǒng)性風險，這與我們中央集權為主的金融監(jiān)管模式密不可分，這也是能守住不發(fā)生系統(tǒng)性風險底線的制度保障。在完善黨領導金融工作的體制中，地方是風險處置的最前線，地方的屬地責任要進一步落實好。對地方金融監(jiān)管部門而言，其受地方政府領導，既要促進當?shù)亟鹑诎l(fā)展，又要配合中央監(jiān)管部門處置風險。與此同時，各地經(jīng)濟發(fā)展之間往往又存在著競爭關系，因此，地方金融監(jiān)管有效性如何加強、中央與地方金融監(jiān)管權如何合理統(tǒng)籌協(xié)調需要進一步深入研究。

以美國中小銀行重整破產(chǎn)潮為鑒，我國地方中小銀行的重組合并在未來一段時間內(nèi)或時有發(fā)生。中小金融機構數(shù)量在大幅增加后，將迎來一段洗牌期，經(jīng)營能力差，自身造血能力弱，無法在市場競爭中存活的機構必將被淘汰。當前地方金融監(jiān)管體制以中央金融管理部門的地方派出機構為主，若沒有地方政府的協(xié)調參與，處置地方金融風險也難言有效，在此背景下，中央與地方監(jiān)管加強協(xié)同的必要性與重要性更加凸顯。未來隨著地方金融局發(fā)展職能的剝離，其將更加聚焦在監(jiān)管這一單一目標上，內(nèi)在沖突的消解使得地方監(jiān)管部門的工作目標更有針對性，也更易與中央監(jiān)管形成合力，填補以往的監(jiān)管空白。

（沙楠為清華大學國家金融研究院新結構金融學研究中心副主任、南方科技大學訪問學者，周皓為清華大學五道口金融學院講席教授、南方科技大學商學院講席教授。責任編輯/王茅）